Med anledning av motioner om översyn av bevissäkringsiagen
SkU 1977/78:10
Skatteutskottets betänkande 1977/78:10
med anledning av motioner om översyn av bevissäkringsiagen
Motionerna
I detta betänkande behandlas motionerna
1976/77:604 av Sven Andersson i Örebro m. fl. (fp, c, m) vari hemställs att riksdagen hos regeringen anhåller om en total översyn av bevissäkringslagen för skatte- och avgiftsprocessen;
1976/77:936 av Inger Lindquist m. fl. (m) vari hemställs att riksdagen hos regeringen begär förslag om ändring i bevissäkringslagen i enlighet med vad som anförts i motionen 1976/77:935. I sistnämnda motion anförs att bevissäkringslagen bör ändras så att den endast får tillämpas om skälig misstanke om skattebrott föreligger och att endast länsskatterätt bör kunna besluta om säkringsåtgärd.
Gällande bestämmelser m. m.
Hösten 1975 antog riksdagen en ny lag, bevissäkringslagen för skatte- och avgiftsprocessen (prop. 1975/76:11, SkU 12, SFS 1027), som ersätter den tidigare lagen(1961:332) om handräckning vid taxeringsrevision-handräckningslagen - och syftar till att på ett smidigare och effektivare sätt än tidigare säkra bevismedel, dvs. räkenskapsmaterial och annat bevismaterial, som det författningsenligt åligger skattskyldig eller avgiftsskyldig att tillhandahålla för granskning.
Bevissäkringslagen är tillämplig på praktiskt taget alla skatter, tullar och avgifter, som kontrolleras av statlig myndighet, med undantag för arvs- och gåvoskatten.
De i lagen föreskrivna säkringsåtgärderna benämns beslag, försegling och eftersökning. Eftersökning och beslag motsvarar närmast handräckning i handräckningslagens mening, medan försegling är ett i stort sett nytt institut som ställts till granskningsmyndigheternas förfogande. De olika säkringsåtgärderna kan användas var för sig eller i kombination med varandra. Beslut kan dessutom i vissa fall fattas utan att kontakt i någon form dessförinnan tagits med den som berörs av åtgärderna. Beslag sker genom att bevismedel omhändertas, och åtgärden får användas om bevismaterial inte tillhandahålls för granskning eller risk föreligger för att materialet kommer att undanhållas eller förvanskas. Samma riskvillkor föreskrivs för eftersökning, som innebär att förvar eller utrymme får genomsökas för efterforskande av bevismedel. Försegling är närmast ett hjälpmedel för att genomföra beslag
1 Riksdagen 1977/78. 6 sami. Nr 10
SkU 1977/78:10
eller eftersökning och får användas dels när granskningsmannen inte får tillåtelse att undersöka förvar eller utrymme, dels för att tillfälligt säkra bevismedel, som lämnats kvar hos innehavaren.
Innan beslut om säkringsåtgärd verkställs skall den granskade eller annan hos vilken verkställighet skall ske beredas tillfälle att inställa sig till förrättningen. Om vederbörande inte kan inställa sig får verkställighet ske i närvaro av särskilt tillkallat vittne.
Eftersökning i privatutrymme får beslutas endast av länsskatterätt, medan beslut om annan säkringsåtgärd får beslutas av granskningsledaren, dvs. den som i sin tjänst skall övervaka granskningen samt den som särskilt har förordnats att vara granskningsledare. Beslut om säkringsåtgärd skall i princip verkställas av kronofogdemyndighet. Granskningsledaren har rätt att under vissa förutsättningar verkställa beslut, som han själv kan fatta.
Anser den granskade eller annan hos vilken verkställighet sker att bevismedel helt eller delvis bör undantas från granskning därför att han har tystnadsplikt om dess innehåll eller innehållet på grund av särskilda omständigheter inte bör komma till annans kännedom, skall han göra ansökan om undantagande hos länsskatterätten. Bevismedel, som enligt länsskatterättens beslut undantagits från granskning, får därefter inte återges eller åberopas i granskningsärendet.
Den som berörs av säkringsåtgärden har möjlighet att anföra besvär hos länsskatterätten över beslut och verkställighet enligt bevissäkringslagen. Om särskilt förordnad granskningsledare fattat beslut om säkringsåtgärd, skall beslutet regelmässigt överprövas av den som i sin tjänst har att övervaka granskningen.
Vid behandlingen av förslaget till bevissäkringslag i prop. 1975/76:11 anförde SkU i sitt av riksdagens godkända betänkande SkU 1975/76:12 bl. a. följande:
Genom förslagen i propositionen, som bör ses som ett led i ansträngningarna att successivt förbättra skatte- och avgiftskontrollen, får granskningsmyndigheterna möjlighet att vid behov snabbt tillgripa mer differentierade och till kontrollförfarandet bättre anpassade åtgärder än f. n. för att säkra bevisning i skatte- och avgiftsprocessen. En ökad användning av sådana åtgärder kan förmodligen uppfattas som ett visst intrång i den enskildes rättssfär av den som berörs av åtgärderna. Vid den avvägning mellan önskemålen om större effektivitet vid skatte- och avgiftskontrollen och kraven på rättssäkerhet, som gjorts i lagförslaget, har enligt utskottets uppfattning rimlig hänsyn emellertid tagits till den enskildes berättigade intressen.
I en med anledning av propositionen väckt motion yrkades att som villkor för beslut om säkringsåtgärd skulle fordras att skälig anledning fanns till antagande att skatte- och avgiftsundandragande förkommit.
Med anledning härav anförde utskottet: -—att i de fall misstanke om skattebrott föreligger kan redan enligt nuvarande bestämmelser straffproces -
SkU 1977/78:10
suell förundersökning igångsättas, varvid betydligt mer ingripande tvångsmedel än enligt bevissäkringslagen kan ifrågakomma. I de situationer, då bevissäkringslagen är avsedd att tillämpas, finns ofta inte anledning misstänka brott. Syftet med de föreslagna säkringsåtgärderna är att granskningsledaren omedelbart skall få tillgång till de räkenskaper och andra handlingar som den granskade enligt särskilda föreskrifter är skyldig att förete för kontroll. Det är från rättssäkerhetssynpunkt givetvis inte tillfredsställande att granskningsmännen, som nu ofta är fallet, saknar möjlighet att kontrollera bevismaterial som den granskade vägrar att utan godtagbar anledning utlämna. Säkringsåtgärderna skall således främst användas i de fall den granskade tredskas eller befaras komma att tredskas och skall givetvis inte tillgripas mot den som lojalt fullgör sina skyldigheter att tillhandahålla föreskrivet bevismaterial. Det bör också framhållas att de ökade befogenheter, som bevissäkringslagen ger granskningsledaren, måste användas med omdöme och urskillning. Det finns, som riksskatteverket framhållit i sitt remissyttrande, anledning anta att den som är föremål för granskning inför hotet om säkringsåtgärder blir benägen att i ökad utsträckning frivilligt förete bevismaterial och att lagstiftningen därigenom kommer att få en betydelsefull preventiv effekt. Mot den bakgrunden torde det i praktiken bli nödvändigt att tillgripa säkringsåtgärder vid skatte- och avgiftskontrollen endast i ett relativt begränsat antal fall. Med det anförda avstyrker utskottet bifall till berörda yrkande i motionen.
Utskottet
Syftet med bevissäkringslagen är att räkenskapsmaterial och andra bevismedel, som skattskyldig eller avgiftsskyldig enligt särskilda föreskrifter skall tillhandahålla vid revision eller annan granskning för fastställande av skatt, tull eller avgift, skall kunna säkras genom särskilda åtgärder i form av beslag, försegling och eftersökning. Säkringsåtgärderna kan användas var för sig eller i kombination med varandra. Beslut om beslag och eftersökning får fattas om bevismaterial inte tillhandahålls för granskning eller risk föreligger för att materialet kommer att undanhållas eller förvanskas. Försegling är närmast ett hjälpmedel för att genomföra beslag eller eftersökning. Eftersökning i privatutrymme får beslutas endast av länsskatterätt, medan beslut om annan säkringsåtgärd får fattas av granskningsledaren. Beslut om säkringsåtgärd skall i princip verkställas av kronofogdemyndighet. Om särskilt förordnad granskningsledare fattat beslut om säkringsåtgärd skall beslutet överprövas av den som i sin tjänst har att övervaka granskningen. Den granskade har möjlighet att anföra besvär hos länsskatterätt över beslut och verkställighet enligt bevissäkringslagen. Han har dessutom rätt att hos länsskatterätt begära att beslagtaget bevismaterial undantas från granskning.
I motionen 1976/77:604 begärs en total översyn av bevissäkringslagen, medan motionärerna i motionen 1976/77:936 hemställer om sådana ändringar i lagen att den bara får tillämpas om skälig misstanke om skattebrott föreligger och att endast länsskatterätt får besluta om säkringsåtgärd.
SkU 1977/78:10
4 Bevissäkringslagen trädde i kraft den 23 december 1975 och torde enligt riksskatteverkets uppfattning ha haft en betydande preventiv verkan. Den har nämligen hittills tillämpats endast i ett fåtal fall, företrädesvis för beslag av bevismaterial. Enligt vad utskottet erfarit har den praktiska tillämpningen inte heller medfört svårigheter vare sig för de granskade eller för kontrollmyndigheterna. Utskottet bortser då från att grundlagsreglerna om anonymitetsskydd hos massmediaföretag medfört vissa problem vid taxeringsrevision hos tidningsföretag. Denna fråga är emellertid redan uppmärksammad inom riksskatteverket. Det bör också framhållas, att man i de uppmärksammade fall, där kritik riktats mot kontrollmyndigheternas och åklagarmyndigheternas handläggning av utredningar om misstänkta skattebrott, inriktat kritiken på förhållanden som ligger utanför bevissäkringslagens tillämpningsområde.
Mot bakgrund härav och innan ytterligare erfarenheter av den nya lagstiftningen vunnits är utskottet inte berett tillstyrka en allmän översyn av bevissäkringslagen. Utskottet vill emellertid i detta sammanhang erinra om sitt uttalande i betänkandet SkU 1975/76:12 att riksskatteverket noggrant bör följa tillämpningen av lagstiftningen och föreslå de ändringar som kan bli nödvändiga. Utskottet avstyrker således bifall till utredningsyrkandet i motionen 1976/77:604.
Utskottet behandlar härefter yrkandet i motionen 1976/77:936 att bestämmelserna i bevissäkringslagen endast skall få tillämpas om skälig misstanke om skattebrott föreligger. Ett liknande motionsyrkande avslogs av riksdagen, när propositionen med förslag till bevissäkringslag behandlades 1975. Utskottet (SkU 1975/76:12) erinrade därvid bl. a. om att i de fall misstanke om skattebrott föreligger kunde straffprocessuell förundersökning igångsättas, varvid betydligt mer ingripande tvångsmedel än enligt bevissäkringslagen kunde komma i fråga. I de situationer då bevissäkringslagen var avsedd att tillämpas fanns, framhöll utskottet, ofta inte anledning misstänka brott, utan syftet med säkringsåtgärderna var att granskningsmyndigheterna omedelbart skulle få tillgång till räkenskaper och annat bevismaterial, som den granskade var skyldig att förete för kontroll men utan godtagbar anledning vägrade att utlämna.
Utskottet har inte funnit anledning att ändra sin uppfattning och avstyrker således bifall till berörda yrkande i motionen 1976/77:936.
Beträffande yrkandet i samma motion att endast länsskatterätten bör få besluta om säkringsåtgärd vill utskottet framhålla, att behov av en sådan åtgärd ofta kan konstateras först sedan granskningen påbörjats, varför det i regel är omöjligt att i förväg avgöra om tvångsmedel kan bli nödvändiga för att få tillgång till erforderligt kontrollmaterial. Eftersom de situationer då säkringsåtgärder aktualiseras fordrar ett snabbt ingripande, om syftet med åtgärderna inte skall förfelas, är det enligt utskottets mening angeläget att säkringsåtgärd kan beslutas och verkställas utan dröjsmål. Beslutanderätten rörande andra säkringsåtgärder än eftersökning i privatutrymme bör därför tillkomma granskningsledaren och inte länsskatterätten.
SkU 1977/78:10
5 Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motionen 1976/77:936 även i denna del.
Utskottet hemställer
att riksdagen avslår
1. motionen 1976/77:604,
2. motionen 1976/77:936.
Stockholm den 12 oktober 1977
På skatteutskottets vägnar ERIK WÄRNBERG
Närvarande: Erik Wärnberg (s), Alvar Andersson (c), Stig Josefson (c), Tage Johansson (s). Rune Carlstein (s), Tage Sundkvist (c). Olle Westberg i Hofors (s), Hagar Normark (s), Johan Olsson (c), Curt Boström (s), Karin Ahrland (fp), Bo Lundgren (m), Bo Forslund (s), Wilhelm Gustafsson (fp) och Sixten Pettersson (m).
.
*
GOTAB 55741 Stockholm 1977