Med anledning av propositionen 1979/80:100 bilagorna 2 och 3 såvitt avser moderniseringen av det statliga budgetsystemet m. m. jämte motion
FiU1979/80:16
Finansutskottets betänkande 1979/80:16
med anledning av propositionen 1979/80:100 bilagorna 2 och 3 såvitt avser moderniseringen av det statliga budgetsystemet m. m. jämte motion
I detta betänkande behandlar utskottet
propositionen 1979/80: 100 bilaga 2 (Budgetförslaget) i vad avser hemställan under
3. moderniseringen av det statliga budgetsystemet och
4. affärsverkens konjunkturmarginaler, m. m.,
propositionen 1979/80: 100 bilaga 3 (För flera huvudtitlar gemensamma frågor) i vad avser punkten 10 Modernisering av det statliga budgetsystemet samt
motionen 1979/80: 774 om myndigheternas anslags- och budgetarbete.
1. Moderniseringen av det statliga budgetsystemet. I propositionen 1979/ 80: 100 bilaga 2 (budgetdepartementet) har regeringen efter föredragning av statsrådet Ingemar Mundebo såvitt nu är i fråga berett riksdagen tillfälle att ta del av vad som anförts i propositionen beträffande moderniseringen av det statliga budgetsystemet.
Riksdagen beslutade under hösten 1977 om riktlinjer för en modernisering av det statliga budgetsystemet (prop. 1976/77: 130, FiU 1977/ 78: 1, rskr 1977/78: 19). Denna skulle genomföras till budgetåret 1980/ 81.
Förslaget till statsbudget för budgetåret 1980/81 har gjorts upp utifrån dessa riktlinjer. De nuvarande drift- och kapitalbudgeterna har sålunda förts ihop till en sammanhållen statsbudget för såväl drift- som investeringsutgifter. Därvid har det nuvarande systemet med kapitalfonder slopats. I bilaga 2 till propositionen 100 tar föredraganden upp de delar av budgetmodemiseringen som berör statsbudgetens uppställning och omslutning.
För budgetens utgiftssida får omläggningen av statsbudgetens uppställning som konsekvens att samtliga anslag till investeringar förs upp under resp. huvudtitel. Medelsanvisningen sker i flertalet fall över nyinrättade reservationsanslag. Investeringsstatema för kapitalfonderna försvinner i och med omläggningen av budgetsystemet. Efter omläggningen kommer bruttoinvesteringarna till uttryck genom de anslag som
1 Riksdagen 1979/80. 5 sami. Nr 16
FiU1979/80:16
begärs. Avskrivningar och de försäljningsmedel sorn inte skall tillföras verksamheten redovisas på särskilda inkomsttitlar på budgetens inkomstsida.
F. n. redovisas större delen av den statliga utlåningen på de s. k. utlåningsfonderna: Statens utlåningsfonder och Fonden för låneunderstöd. Av dessa fonder är Statens utlåningsfonder revolverande, dvs. återbetalningarna av lån tillförs resp. fond medan delfondema tillhörande Fonden för låneunderstöd inte är revolverande.
Den revolverande karaktären avskaffas för den utlåning som hittills redovisats under ett tjugofemtal lånefonder. Störst av dessa är studiemedelsfonden och lånefonden för bostadsbyggande.
Omslutningen av statsbudgeten ökar till följd härav med ca 1 700 milj. kr. I budgetförslaget för budgetåret 1980/81 redovisas nyutlåningen brutto genom de anslag, i flertalet fall reservationsanslag, som begärs för resp. ändamål. Återbetalningen av lånen tas upp under särskilda inkomsttitlar på budgetens inkomstsida.
Tidigare har saknats egentliga regler för hur affärsverken skall beräkna och redovisa sina investeringsutgifter. Bl. a. har praxis beträffande redovisningen av lönebikostnader och andra indirekta kostnader varierat mellan affärsverken. I regeringens anvisningar för anslagsframställningarna för budgetåret 1980/81 har nya enhetliga principer med utgångspunkt i s. k. god redovisningssed lagts fast som grund för beräkningen av investeringsutgifterna. För televerket, statens järnvägar och statens vattenfallsverk medför de nya principerna en betydande vidgning av investeringsbegreppet och därmed uppräkning av investeringsanslagen. Om de nya principerna hade tillämpats på innevarande budgetårs investeringsvolym skulle investeringsanslagen för televerkets del ha ökats med ca 765 milj. kr. För statens järnvägars del blir motsvarande ökning ca 300 milj. kr. och för statens vattenfallsverks del 330 milj. kr. För de övriga affärsverken medför de enhetliga principerna endast smärre förändringar för beräkningen av investeringsutgifterna. Verken har också reviderat avskrivningsunderlaget med hänsyn till de ändrade redovisningsprinciperna. Det ökade avskrivningsunderlag som härvid uppstår kommer att medföra att avskrivningarna vid omläggningen ökar ungefär lika mycket som investeringsanslagen ökar till följd av det utvidgade investeringsbegreppet. Någon nämnvärd budgetbelastning uppkommer därför inte till följd av omläggningen.
På statens allmänna fastighetsfond redovisas de civila statliga fastigheter som inte hänförs till affärsverken. Fonden är uppdelad på sju delfonder. Av dessa förvaltas slottsbyggnadernas, beskickningsfastighetemas, akademiska sjukhusets och byggnadsstyrelsens delfonder av byggnadsstyrelsen och de övriga av resp. myndighet. I fråga om akademiska sjukhusets delfond svarar dock sjukhusets direktion för fastighetsunderhåll m. m. På försvarets fastighetsfond redovisas de fastighe -
FiU 1979/80:16
ter som används för försvarsändamål. Försvarets fastighetsfond — som är uppdelad på befästningars och kasernbyggnaders delfonder — förvaltas av fortifikationsförvaltningen.
Inkomst- och utgiftsstater för de båda fastighetsfonderna har årligen fastställts av riksdagen. Fondernas överskott har redovisats under särskilda titlar på statsbudgetens inkomstsida.
Sorn konsekvens av budgetomläggningen upphör den hittillsvarande särskilda redovisningen över statens fastighetsfonder. De fastigheter som redovisats över fonderna redovisas framdeles i balans- och resultaträkningar som upprättats av de myndigheter sorn förvaltar fastigheterna, dvs. byggnadsstyrelsen, kriminalvårdsstyrelsen, karolinska och akademiska sjukhusen, generaltullstyrelsen och fortifikationsförvaltningen. Den redovisning som tidigare förelagts riksdagen i förslag till inkomstoch utgiftsstater för fastighetsfonderna lämnas nu som förslag till resultaträkningar för fastighetsförvaltningen i anslutning till redovisningen av de förvaltande myndigheterna under resp. huvudtitel i budgetpropositionen.
Anslagen för investeringar i Sveriges Radio AB har tidigare anvisats över kapitalbudgeten till byggnadsstyrelsen och televerket. Någon belastning på totalbudgeten har inte uppkommit genom investeringarna i Sveriges Radio. Ifrågavarande investeringsanslag har nämligen direkt avskrivits mot den s. k. rundradiofonden som redovisas vid sidan av statsbudgeten. I fortsättningen kommer även ifrågavarande investeringar att redovisas vid sidan av statsbudgeten på samma sätt sorn gäller för anslaget till Sveriges Radios drift. Riksdagens materiella prövning av Sveriges Radios investeringar kommer dock att fortsätta som hittills.
I nuvarande budgetsystem fungerar budgetutjämningsfonden som ett bokföringskonto för att balansera driftbudgetens över- och underskott. På budgetutjämningsfonden redovisas också saldot på automohilskattemedlens specialbudget och fonden för regleringar av utbetalningar av kommunalskattemedel. Dessutom kan till budgetutjämningsfonden, genom särskilda regeringsbeslut, föras outnyttjade medel på utgiftsanslag. I samband med sammanläggningen av drift- och kapitalbudgeterna försvinner budgetutjämningsfonden som redovisningstekniskt begrepp.
Redovisningen av automobilskattemedel över en särskild fond med avräkning av vissa statsutgifter motiverades ursprungligen av en önskan att genomföra specialdestination av medel till detta verksamhetsområde. Riksdagens beslut med anledning av prop. 1976/77: 130 innebär att specialdestinationen av automobilskattemedel skall upphöra. Förslaget till statsbudget för budgetåret 1980/81 har gjorts upp utifrån denna utgångspunkt och sålunda slopas den särskilda avräkningen av vissa statsutgifter mot automobilskattemedlen.
Regleringsfonden för kommunalskattemedel slopas också sorn redofl Riksdagen 1979180. 5 sami. Nr 16
FiU1979/80:16
visningstekniskt begrepp vid utgången av budgetåret 1979/80. Redan nu sker utbetalningen av kommunalskattemedel genom ett särskilt avräkningsförfarande där regleringsfonden saknar praktisk betydelse. En redovisning av hur skattemedlen fördelar sig på stat och kommun sker som tidigare i riksrevisionsverkets (RRV) inkomstberäkning.
Outnyttjade anslagsmedel bör även i fortsättningen kunna föras bort från anslagen genom särskilda regeringsbeslut. Enligt föredragandens mening bör av praktiska skäl sådana medel överföras till budgetens inkomstsida och redovisas under inkomsttiteln övriga inkomster av statens verksamhet.
Utskottet som inte funnit anledning till något uttalande beträffande vad föredraganden anfört om genomförandet av budgetreformen hemställer att
riksdagen lägger till handlingarna moment 3 i hemställan i bilaga 2 till propositionen 1979/80: 100.
2. Affärsverkens konjunkturmarginaler, m. m. 1 propositionen 1979/80: 100 bilaga 2 (budgetdepartementet) har regeringen efter föredragning av statsrådet Ingemar Mundebo såvitt nu är i fråga berett riksdagen tillfälle att ta del av vad som anförts i propositionen beträffande affärsverkens konjunkturmarginaler, m. m.
Finansutskottet har i sitt betänkande 1978/79: 40 i anslutning till sin behandling av finansfullmakten anfört synpunkter också beträffande vissa konjunktur- eller arbetsmarknadspolitiskt motiverade bemyndiganden under olika anslag samt beträffande de s. k. konjunkturmarginalema på affärsverkens m. fl. statliga verksamheters investeringsramar.
Utskottet har som sin mening i sitt av riksdagen godkända betänkande (rskr 1978/79: 452) framfört att de förstnämnda bemyndigandena kan behållas vid sidan av finansfullmakten. De bör emellertid fortsättningsvis föras ut i hemställan och således bli föremål för ett uttryckligt medgivande från riksdagens sida. I enlighet med utskottets begäran föreslås i årets budgetproposition att så sker.
När det gäller affärsverkens och vissa andra verksamheters investeringar har den ordningen tillämpats att riksdagen bemyndigat regeringen att inom en marginal av 10 % utöver given investeringsram kunna besluta om en av konjunkturmässiga eller andra skäl påkallad ökning av medelsramen.
Beträffande den del av marginalerna som är konjunkturpolitiskt motiverad konstaterade föredraganden i budgetförslaget för budgetåret 1979/80 (prop. 1978/79: 100 bil. 2) att denna del har samma uppgift
FiU1979/80:16
som finansfullmakten. Föredraganden anser därför att denna fortsättningsvis bör ingå i det allmänna bemyndigandet att utnyttja finansfullmakten och således inte separat påföras resp. anslag.
Investeringsramarna kan emellertid höjas av regeringen också av andra skäl än konjunkturskäl exempelvis för att medge en fördelaktig upphandling. Behovet av att kunna höja investeringsramarna även av sådana skäl kvarstår oförändrat. Föredraganden anser att en schablonmässig marginal om 5 % utöver given investeringsram bör beräknas för berörda anslag för att medge en ökning av medelsanvändningen av sådana skäl.
Utskottet konstaterar att regeringens förslag tillgodoser de synpunkter utskottet tidigare framfört i denna fråga. Utskottet har inget att erinra mot att man för affärsverken behåller en marginal om 5 % utöver given investeringsram.
Utskottet hemställer
att riksdagen lägger till handlingarna moment 4 i hemställan i bilaga 2 till propositionen 1979/80: 100.
3. Modernisering av det statliga budgetsystemet I propositionen 1979/ 80: 100 bilaga 3 För flera huvudtitlar gemensamma frågor har regeringen efter föredragning av statsrådet Ingemar Mundebo under punkten 10 (s. 10—20)
dels berett riksdagen tillfälle att ta del av vad som anförts i propositionen beträffande den förestående moderniseringen av det statliga budgetsystemet,
dels föreslagit riksdagen att bemyndiga regeringen att
1. besluta om invärdering av kapitaltillskott i statens utlåningsverksamheter med utgångspunkt i god redovisningssed,
2. besluta om nedsättning av statskapitalet i utlåningsverksamheter med utgångspunkt i god redovisningssed i de fall återbetalning av förutsatta amorteringar inte kan ske på grund av obeståndssituationer,
3. utifrån nu gällande principer besluta om nedsättning av den förräntningspliktiga delen av kapitalet vid invärderingen av kapitaltillskott till affärsverksamheter i enlighet med vad som anförts i propositionen,
4. besluta om nedsättning av statskapitalet för affärsverksamheter i de fall detta är påkallat på grund av brand, stöld eller annan liknande orsak,
5. besluta om nedsättning av det statskapital som investeras i byggnader och dataanläggningar för försvarsändamål i enlighet med vad som anförts i propositionen.
Som nämnts under punkt 1 i detta betänkande innebär moderniseringen av det statliga budgetsystemet bl. a. att uppdelningen av budge -
FiU 1979/80: 16
ten i en driftbudget och en kapitalbudget upphör och ersätts av en enhetlig statsbudget med förenklad förmögenhetsredovisning. Moderniseringen innebär vidare att förbättrade ekonomiadministrativa rutiner successivt skall införas vid de statliga myndigheterna. I proposition 1979/80: 100 Bilaga 3 För flera huvudtitlar gemensamma frågor tar föredraganden under punkt 10 upp frågor som främst berör förmögenhetsredovisningen samt lämnar en redogörelse för det ekonomiadministrativa utvecklingsarbete som pågår.
Föredraganden framhåller att då drift- och kapitalbudgetuppdelningen slopas uppstår vissa problem avseende befogenhetsfördelningen mellan riksdagen och regeringen. Problemen gäller frågan om avgränsning av och beslut om den statliga förmögenheten. I propositionen lämnas förslag om hur dessa problem skall lösas.
De avskrivningar av nya kapitalinvesteringar som f. n. görs har sin formella upprinnelse i 1937 års budgetreform. Bakgrunden var önskemålet att ”icke produktiva” (dvs. inte räntebärande) kapitalinvesteringar borde finansieras med skattemedel och inte med upplånade medel.
Det motiv som låg till grund för avskrivningar av nya kapitalinvesteringar (skattefinansieringsmotivet) har dock i allt större utsträckning trängts undan till förmån för ett mer renodlat informationsmotiv. Genom systemet med avskrivningar av nya kapitalinvesteringar har riksdagen fått information om kostnaden för en viss investering beräknad på ett visst sätt. Den informationsfunktion som avskrivningarna av nya kapitalinvesteringar har fyllt bör enligt föredraganden i någon form bibehållas även i det nya budgetsystemet.
I fråga om anslag till statlig låneverksamhet bör i anslagspropositioner anges de villkor som förenas med långivningen. Härigenom får riksdagen en uppfattning om kapitaltillskottens räntabilitet. I redovisningssammanhang bör en tillgång i form av en fordran värderas utifrån de utgångspunkter som ligger till grund för s. k. god redovisningssed. Detta innebär att kapitaltillskott till låneverksamheter i normalfallet skall skrivas ned endast i den omfattning som lånen inte kan beräknas bli återbetalda. Nedskrivning på grund av ränte- och amorteringsfrihet under viss tid bör däremot inte ske. Det bör ankomma på regeringen att besluta cm balansposternas värdering i detta avseende i boksluten för de berörda verksamheterna.
I fråga om kapitaltillskott till statlig affärsverksamhet i vid mening — såväl affärsverk som uppdragsmyndigheter — är situationen något annorlunda. I dessa fall har avskrivningen av ett kapitaltillskott en mer reell betydelse. Den innebär att riksdagen bereds tillfälle att ta ställning till om det förräntningskrav som skall ställas på en viss investering eller en grupp av investeringar behöver sättas ned med hänsyn till ändamålet med investeringen. I anslagspropositioner bör framdeles beträffande kapitaltillskott till affärsverksamhet anges i vilken utsträckning
FiU1979/80:16
kapitaltillskotten inte skall beläggas med fullt förräntningskrav. Härigenom får riksdagen möjlighet att i sak ta ställning till en eventuell nedsättning av förräntningsplikten. De nuvarande principerna för denna nedsättning bör bibehållas. Detta innebär att investeringar i försvarseller beredskapssyfte vid affärsverksamhet i princip inte bör beläggas med krav på förräntning. Vidare bör vid investeringar som görs i sysselsättningsfrämjande syfte som hittills i normalfallet endast 90 % av investeringsbeloppet tillföras det förräntningspliktiga kapitalet. Om tillräckligt räntabla sysselsättningsprojekt skulle saknas bör dock regeringen bemyndigas att medge en lägre andel. Vid investeringar som görs i regionalpolitiskt syfte bör i normalfallet kapitalsubventionen motsvara den som ges privata företag genom olika typer av regionalpolitiskt stöd. Regeringen bör utifrån dessa principer bemyndigas att ta ställning till förräntningskravet för olika investeringar. Regeringen bör i nästa budgetproposition redovisa de nedsättningar av förräntningsplikten som har gjorts med stöd av ett sådant bemyndigande. Vid investeringar som görs av andra skäl och inte bedöms kunna ge full förräntning bör det förräntningspliktiga kapitalet fastställas med beaktande av de faktiska omständigheterna. I varje aktuell anslagsproposition får då anmälas den beräknade merkostnaden.
I fråga om kapitaltillskott till investeringar i sådan civil statlig byggnadsverksamhet som inte hänförs till affärsverksamhet gäller f. n. följande. Enligt reglerna för avskrivningar av investeringar i statens allmänna fastighetsfond utgör grundavskrivning för förvaltningsbyggnader 25 % av anläggningskostnaden och för byggnader för kriminalvården, sjukhus, forskningsinstitut och skolor 50 %. Investeringar i mark avskrivs inte. Avskrivningarna sker över särskilda reservationsanslag på driftbudgeten.
Enligt de principer som gäller för hyressättning av fastigheter som redovisas på statens allmänna fastighetsfond skall hyrorna återspegla de verkliga kostnaderna och anpassas till marknadsmässiga förhållanden. Mot denna bakgrund finner föredraganden att den generella nedsättning av förräntningskravet på investeringar för civil statlig byggnadsverksamhet som de nu gällande avskrivningsreglema innebär inte kan anses vara sakligt motiverad. Möjligheterna att för vissa investeringar sätta ned förräntningskravet med hänsyn till ändamålet med investeringen bör dock finnas kvar även fortsättningsvis. I dessa fall bör framdeles i anslagspropositioner anges i vilken utsträckning kapitaltillskott skall beläggas med förräntningskrav. Nedsättningar av förräntningskraven bör prövas i första hand på investeringar för ändamål som inte är förenade med hyresintäkter.
I fråga om kapitaltillskott till investeringar i byggnader för försvarsändamål sker f. n. grundavskrivning med 50 % av investeringarna i kasernbyggnaders delfond av försvarets fastighetsfond medan total av -
FIU 1979/80:16
skrivning tillämpas för investeringar i befästningars delfond. Vissa byggnader som disponeras av civilförsvaret och försvarets forskningsanstalt är invärderade på byggnadsstyrelsens delfond av statens allmänna fastighetsfond. För kapitaltillskott till investeringar i sådana byggnader sker f. n. grundavskrivning med 50 % av investeringarna. Nybyggnader för ämbetsverk för försvarsändamål grundavskrivs dock med endast 25 %. Investeringar i mark avskrivs inte.
Fr. o. m. budgetåret 1980/81 tillämpas en förändrad finansieringsform för försvarets investeringar. Tidigare har utgiftsramarna belastats med dels investeringsutgifter, dels kapitalkostnader. Utgiftsramarna har inför budgetåret 1980/81 minskats med belopp motsvarande de beräknade kapitalkostnaderna och kommer framdeles endast att belastas med investeringsutgifterna. Så länge gjorda investeringar utnyttjas av försvarets myndigheter redovisas de i en särskild förmögenhetsredovisning. Ett fiktivt förräntningskrav av samma omfattning som f. n. kommer att gälla vid beräkningen av kostnader för de olika primäruppdragen. När betalningsmedelsbehovet fastställs räknas emellertid kapitalkostnaderna av. Som en följd härav bör, framhåller föredraganden, kapitaltillskotten till investeringar i byggnader för försvarsändamål fortsättningsvis skrivas av med 100 %. Detta bör gälla även för dataanläggningar för försvarsändamål.
De nuvarande avskrivningarna av nya kapitalinvesteringar syftar till att reglera en tillgångs värde i anslutning till att den anskaffas. Det föreligger emellertid ett behov av att löpande omvärdera en tillgångs värde med hänsyn till senare inträffade ekonomiska händelser. Löpande värdeminskning på grund av ålder och förslitning regleras genom sedvanliga årliga avskrivningar under det att extraordinär värdeminskning i vissa fall i det tidigare budgetsystemet har reglerats över fonden för oreglerade kapitalmedelsförluster. Avsättningarna till fonden har utnyttjats för att reglera sådan extraordinär värdeminskning som inte har kunnat finansieras med löpande inkomster i den berörda verksamheten. Genom den nu förestående omläggningen av budgetsystemet upphör emellertid fonden som särskilt redovisningsobjekt. Riksdagen (FiU 1977/78: 1, rskr 1977: 19) har uttalat att regeringen i samma omfattning som f. n. bör underställa riksdagen frågor om minskning av den statliga förmögenheten.
Enligt föredragandens mening är den nuvarande regleringen av hur omvärdering av balansposter skall genomföras svåröverskådlig. Den fyller inte heller någon reell funktion. Det informationsvärde som ligger i redovisningen kan dock enligt föredraganden höjas avsevärt om i stället följande ordning tillämpas. Balansposter i statlig låneverksamhet bör värderas i enlighet med s. k. god redovisningssed, dvs. fordringar värderas till det belopp som beräknas flyta in i kontanta medel eller på annat sätt. Det bör ankomma på regeringen eller en myndighet, som
FiU 1979/80:16
regeringen bestämmer, att ta ställning i sådana värderingsfrågor. I anslutning till att anslag begärs för olika låneverksamheter bör riksdagen informeras om de ev. förluster eller andra omständigheter som har lett till att balansposter omvärderas. Förslaget innebär således att det bör ankomma på regeringen att med beaktande av god redovisningssed fatta beslut om nedsättning av bokslutsposter i statlig låneverksamhet.
Extraordinära kostnader sorn uppstår i affärsverksamhet och som påverkar möjligheterna att förränta det kapital som är bundet i en tillgång bör, i likhet med vad som f. n. gäller, i första hand täckas genom löpande intäkter. Det föreligger emellertid även i det nya budgetsystemet behov av att under vissa omständigheter i särskild ordning sätta ned det förräntningspliktiga kapitalet. I vissa fall fyller en sådan nedsättning en ren informationsfunktion. I andra fall får nedsättningen däremot reell betydelse för exempelvis taxorna eller servicenivån i en verksamhet.
Avskrivningar av oreglerade kapitalmedelsförluster har — liksom i fallet med avskrivningar av nya kapitalinvesteringar — en mer reell innebörd inom statlig affärsverksamhet eller motsvarande än inom låneverksamhet. Behov av en nedsättning av det förräntningspliktiga kapitalet uppstår då det bokförda värdet, beräknat som ursprungligt värde på en kapitaltillgång minskat med årliga avskrivningar, överstiger tillgångens rimliga marknads- eller avkastningsvärde vid utmönstringstillfället eller då en kapitaltillgång har förstörts genom brand, stöld eller annan liknande omständighet. I vissa fall har affärsverksamheter på grund av otillräckliga driftresultat inte kunnat göra fulla årliga avskrivningar. Till följd härav blir kapitalstocken övervärderad, vilket skulle innebära att affärsverksamhetens förräntningskrav skulle knytas till ett nominellt kapital som inte motsvaras av ett reellt kapital. För att motverka detta har riksdagen vid skilda tillfällen medgivit att fonden för oreglerade kapitalmedelsförluster får anlitas för att göra de avskrivningar som behövs.
I det nya budgetsystemet resulterar en extraordinär kostnad som inte kan täckas genom löpande driftsintäkter i en förlust i bokslutet. En sådan förlust måste enligt riksdagens beslut (FiU 1977/78:1, rskr 1977/ 78: 19) regleras och detta kan ske på två sätt. Antingen kan förlusten täckas genom att riksdagen anvisar ett anslag för förlusttäckning på statsbudgeten eller också kan statskapitalet sättas ned. I det senare fallet måste regeringen begära riksdagens bemyndigande att genomföra transaktionen. Båda metoderna bör enligt föredraganden kunna utnyttjas, varvid omständigheterna i det enskilda fallet får bli avgörande för vilken metod som passar bäst.
Beträffande förluster som orsakas av brand, stöld eller annan oförutsebar omständighet (försäkringssituationen) bör emellertid regeringen enligt föredragandens mening utverka ett generellt bemyndigande
FiU 1979/80:16
av riksdagen att få besluta om nödvändiga nedsättningar av statskapitalet med beaktande av principerna för god redovisningssed. Hur detta bemyndigande utnyttjas bör i efterhand anmälas för riksdagen i lämpligt sammanhang.
Föredraganden anför vidare att frågan om nya principer för fastställande av kapitalräntor kräver ytterligare överväganden. Föredraganden förordar att den nuvarande ordningen, som innebär att regeringen fastställer den s. k. statens normalränta, skall gälla jämväl under budgetåret 1980/81.
Föredraganden redovisar även hur arbetet med att nå en förbättrad ekonomiadministration vid myndigheterna bedrivs.
På regeringens uppdrag har riksrevisionsverket (RRV) utarbetat en budgethandbok som ersätter de tidigare petitaanvisningarna.
De anvisningar som gäller för en myndighets förslag till anslagsframställning är, förutom budgethandboken (generella föreskrifter), dels regeringens årliga anvisningar (aktuella föreskrifter), dels ock i vissa fall särskilda anvisningar (föreskrifter för viss myndighet).
Effekten av de nya anvisningarna kan utläsas i de anslagsframställningar som myndigheterna lämnade i augusti 1979. En utvärdering genomfördes av RRV under oktober—december 1979 och resultatet kommer att föreligga i rapportform under första kvartalet 1980. Avsikten är främst att få ett underlag för att förbättra de olika instrumenten i budgetprocessen.
Behovet av en statlig bokföringsförordning, dvs. ett samlat regelkomplex på det statliga redovisningsområdet, har på senare år blivit alltmer aktuellt. Faktorer som här spelat in är bl. a. att gällande regelsystem är ganska oenhetligt och inte tillfredsställande dokumenterat i alla delar. Det har inte heller funnits någon fullständig översikt av gällande regler och normer för statlig redovisning. Genomförandet av budgetmoderniseringen innebär att ett antal redovisningsprinciper måste ses över och att olika tillämpningsföreskrifter måste anpassas härefter.
Av dessa skäl och som ett led i arbetet med att förbättra ekonomiadministrationen inom statsförvaltningen tog RRV för ett par år sedan initiativ till att utarbeta ett förslag till en förordning som reglerar den ekonomiska redovisningen inom statsförvaltningen. Utredningsarbetet resulterade under våren 1979 i ett förslag till förordning jämte kommentarer som underställdes ett 60-tal myndigheter.
Efter överarbetning av det ursprungliga förslaget har RRV under hösten 1979 lämnat ett förslag till bokföringsförordning till regeringen. Regeringen har härefter utfärdat en förordning om statlig bokföring. Denna förordning träder i kraft den 1 juli 1980.
Utbildning och information är väsentliga led i arbetet med att förbättra de ekonomiadministrativa rutinerna vid myndigheterna. RRV har fått i uppdrag att svara för utbildning och information i anslutning
FiU 1979/80:16
till budgetmoderniseringen. Under budgetåret 1978/79 bedrev RRV en konferensverksamhet för ca 175 myndigheter och samtliga departement Vid konferenserna har planerings- och budgeteringsfrågor behandlats med utgångspunkt i budgethandboken och med tonvikt på myndigheternas anslagsframställningar och de regleringsbrev som regeringen utfärdar med föreskrifter för anslagens användning m. m.
RRV kommer under vintern och våren 1980 att koncentrera utbildningsinsatserna på ämnesområdet redovisning och resultatanalys med utgångspunkt i den nya statliga bokföringsförordningen. Konferenserna kommer under budgetåret 1980/81 att följas av andra konferenser där bl. a. bokslutsfrågor kommer att närmare behandlas. Konferensverksamheten skall stödja den budgettekniska omläggningen och stimulera myndigheterna till att utveckla sin egen ekonomiadministration.
Utskottet. Riktlinjerna för moderniseringen av budgetsystemet fastställde riksdagen redan hösten 1977. I budgetpropositionen presenteras nu förslag till lösningar av vissa konkreta problem som sammanhänger med den budgettekniska omläggningen. Utskottet har inga invändningar mot de förslag härvidlag som framläggs. Utskottet finner det också tillfredsställande att så omfattande initiativ nu tagits för att förbättra de statliga myndigheternas ekonomiadministration.
Utskottet hemställer
1. att riksdagen lägger till handlingarna vad som anförts i propositionen 1979/80: 100 bilaga 3 punkten 10 beträffande den förestående moderniseringen av det statliga budgetsystemet,
2. att riksdagen bemyndigar regeringen att
a. besluta om invärdering av kapitaltillskott till statens utlåningsverksamheter med utgångspunkt i god redovisningssed,
b. besluta om nedsättning av statskapitalet i utlåningsverksamheter med utgångspunkt i god redovisningssed i de fall återbetalning av förutsatta amorteringar inte kan ske på grund av obeståndssituationer,
c. utifrån nu gällande principer besluta om nedsättning av den förräntningspliktiga delen av kapitalet vid invärderingen av kapitaltillskott till affärsverksamheter i enlighet med vad som anförts i propositionen,
d. besluta om nedsättning av statskapitalet för affärsverksamheter i de fall detta är påkallat på grund av brand, stöld eller annan liknande orsak,
e. besluta om nedsättning av det statskapital som investeras i byggnader och dataanläggningar för försvarsändamål i enlighet med vad som anförts i propositionen.
FiU1979/80: 16
4. Motion om myndigheternas anslags- och budgetarbete. I motionen 1979/80: 774 av Ingemar Hallenius (c) och Johan Olsson (c) hemställs att riksdagen hos regeringen anhåller om åtgärder för att nedbringa och effektivisera arbetet med myndigheternas och verkens årliga budgetarbete i enlighet med vad som i motionen anförts.
I motionen anförs att myndigheternas budgetarbete under 1960- och 1970-talen genomgått en stark tillväxt. Enligt motionärerna torde det finnas stora möjligheter att nedbringa och effektivisera budgetframställningarna. Det enda område där myndigheterna i den nuvarande situationen bör åläggas mera omsorgsfulla redovisningar är enligt motionärerna de bedömningar som resp. myndighet genomför om möjliga rationaliseringar och andra förändringar som leder till besparingar. Ett alternativ som enligt motionärerna bör kunna övervägas är att myndigheterna lämnar anslagsframställning t. ex. vart tredje år.
Utskottet. Under de senaste åren har, bl. a. i samband med moderniseringen av budgetsystemet, frågor rörande de politiska instansernas beslutsunderlag i bl. a. budgetfrågor och myndigheternas planeringsarbete varit föremål för stort intresse. Väsentliga förändringar har också vidtagits. Så kan t. ex., som motionärerna också påpekar, myndigheterna nu lämna en s. k. förenklad anslagsframställning. I det pågående utvecklingsarbetet finns också en strävan mot att anpassa kraven på myndigheternas redovisning till verksamhetens karaktär. En markant ökad tonvikt har vidare lagts vid arbetet med rationaliseringar och omprövningar av den existerande verksamheten. Som motionärerna framhåller har förvaltningsutredningen i sitt betänkande {SOU 1979: 61) Förnyelse genom omprövning i viss utsträckning berört de frågor som tas upp i motionen. Detta betänkande och remissyttrandena över detsamma utgör en del av grundvalen för det ytterligare utvecklingsarbete som under alla förhållanden kommer till stånd på detta område.
Mot den angivna bakgrunden finner utskottet nu inga skäl för riksdagen att göra några särskilda uttalanden i den aktuella frågan varför motionsyrkandet avstyrks.
Utskottet hemställer
att riksdagen avslår motionen 1979/80: 774.
Stockholm den 26 februari 1980 På finansutskottets vägnar
ERIC ENLUND
Närvarande: Eric Enlund (fp), Kjell-Olof Feldt (s), Arne Gadd (s), Bo Siegbahn (m), Per-Axel Nilsson (s), Anita Gradin (s), Lennart Blom (m), Roland Sundgren (s), Christer Nilsson (s), Olle Wästberg i Stockholm (fp), Mona S:t Cyr (m), andre vice talmannen Thorsten Larsson (c), Karin Flodström (s), Rolf Andersson (c) och Paul Grabo (c).
NORSTEDTS TRYCKERI STOCKHOLM 1580