Med anledning av motioner om riktlinjerna för offentlig upphandling

FiU 1979/80: 23

Finansutskottets betänkande 1979/80: 23

med anledning av motioner om riktlinjerna för offentlig upphandling

1 detta betänkande behandlar utskottet motionerna

1979/80: 772 av Arne Fransson m. fl. (c) vari hemställs att riksdagen hos regeringen begär utredning om översyn av upphandlingskungörelsen,

1979/80: 775 av Erik Hovhammar m. fl. (m) vari hemställs att riksdagen hos regeringen anhåller om förslag om införande av anbudskonkurrens vid kommunal byggnads- och anläggningsverksamhet som erhåller statliga lån och bidrag i enlighet med vad i motionen anförts.

1979/80: 776 av Johan Olsson (c) och Sven Andersson (fp) vari hemställs att riksdagen anhåller att regeringen verkställer en översyn av frågan om offentliga organs upphandlings/egenregiverksamhet och framlägger förslag och rekommendationer syftande till en ekonomisk och effektiv verksamhet genom ökad upphandling från näringslivet,

1979/80:1063 av Bengt Gustavsson m. fl. (s) vari hemställs att riksdagen hos regeringen begär en redovisning av erfarenheterna av de gällande upphandlingsreglerna och en utredning om förutsättningarna att inrikta den offentliga upphandlingen på det sätt som angetts i motionen.

Motionerna

I motionen 772 anförs att den offentliga upphandlingen bör ta hänsyn inte enbart till strikt affärsmässiga grunder utan också till vad som totalt sett är mest förmånligt för samhället och medborgarna. Motionärerna anser det angeläget att samhällsekonomiska och sociala faktorer vägs in i upphandlingskungörelsen, vilken därför bör bli föremål för en översyn.

I motionen 775 anförs att det vid bedömningen av en befintlig eller planerad kommunal verksamhet inte bara är omfattningen av densamma som är viktig. Även frågan om i vems regi verksamheten skall drivas är enligt motionärerna väsentlig att ställa sig - framför allt ur ekonomisk synvinkel. Denna bedömning har enligt motionärerna under de senaste åren allt oftare resulterat i att kommunerna valt att sköta verksamheten i egen regi. Motionärerna hänvisar bl. a. till en av riksdagens revisorers granskningspromemorior vari konstateras att det i många kommuner funnits brister i det underlag som legat till grund för beslut vad gäller val av regiform och upphandling. Enligt en undersökning av SHIO skulle en kostnadsbesparing på I miljard kronor göras om städning i kommuner och

1 Riksdagen 1979180. 5 sami. Nr 23

FiU 1979/80:23

landstingskommuner som nu sker i egen regi i stället lades ut på entreprenad.

Motionärerna anför att det självklart inte är säkert att det alla gånger behöver bli dyrare med egenregi- än med entreprenadverksamhet men att i de allra flesta fall upphandling av tjänster för utomstående företag torde ge de lägsta kostnaderna för kommunen.

Ett problem i sammanhanget är enligt motionärerna att kommunernas nuvarande kalkylsystem försvårar framtagande av beslutsunderlaget vid regivalsfrågan. Kommunförbundet har påbörjat ett arbete för att ta fram ett bättre kalkylsystem för byggnads- och anläggningsverksamhet. Motionärerna anser det angeläget att detta arbete forceras och utvidgas till andra verksamhetsområden.

1 motionen betonas den offentliga sektorns betydelse som marknad för de privata företagen. Denna marknad är enligt motionärerna en grundförutsättning för att små och medelstora företag skall kunna nybildas och expandera.

Motionärerna anför vidare att statsmakterna för statsbidragsfinansierade kommunala investeringar bör få garantier för att de medel som de ställer till kommunernas förfogande skall utnyttjas på det mest effektiva sättet. Huvudprincipen bör enligt motionärerna vara att all kommunal byggnads- och anläggningsverksamhet med statlig delfinansiering skall föregås av anbudsförfarande. Undantag skall dock kunna medges om synnerliga skäl till att kommunen väljer att bygga i egen regi föreligger.

Även i motionen 776 behandlas frågan om offentlig egenregiverksamhet från likartade utgångspunkter som i motionen 775. Enligt motionärernas mening bör följande tänkbara åtgärder prövas vid en översyn av frågan om offentliga organs upphandlings/egenregiverksamhet:

- upphandlingslagstiftningen görs tillämplig också på kommuner och landsting.

- all egenregiverksamhet i såväl stat som kommun underkastas regeln om affärsmässighet,

- offentliga organ bör i långt större utsträckning än f. n. använda sig av de administrativa och ekonomiska styrmedel som modern redovisning och kalkylering, bl. a. med datateknikens hjälp, numera kan erbjuda.

I motionen 1063 anges att den offentliga upphandlingen omfattar bortåt 15% av BNP. Motionärerna finner det då angeläget att detta behov av resurser tillgodoses under former som genom en rationell upphandling bättre än nu tillvaratar svenska leverantörers möjligheter att göra sig gällande i konkurrensen. Motionärerna anför att den nuvarande ordningen leder till ett stort antal upphandlande organ och ett oändligt antal små delbeslut. Import av varor äger rum även då svensk industri borde kunna leverera vad som behövs.

För att bättre än som sker kunna samordna beställningar av sådana

FiU 1979/80: 23

varugrupper inom landet behövs enligt motionärerna bara smärre ändringar i nuvarande regler. För att nå smidiga och praktiska arbetsformer skulle det kunna prövas att ha ett upphandlande organ för varje grupp av varor. Motionärerna anser det t. ex. oekonomiskt att televerket, postverket och försvaret var för sig upphandlar vanliga personbilar.

Särskilt angeläget ''ore det enligt motionärerna att öka samordningen inom sjukvårdssektorn, där stora pengar säkert skulle kunna vinnas om sjukvårdshuvudmännen uppträdde enhetligt mot industrin. Det skulle, anför motionärerna, kunna medverka till att göra den medicinska tekniken till en framtidsbransch i Sverige.

Utskottet

Utskottet har vid upprepade tillfällen haft att behandla motioner med krav på sysselsättnings- och regionalpolitiska hänsynstaganden vid offentlig upphandling, bl. a. i betänkandena FiU 1976/77:1, 1977/78:4. 1978/79: I och 1979/80:4. I betänkandet FiU 1976/77:1 anförde utskottet bl. a. följande.

De nu gällande allmänna riktlinjerna för den statliga upphandlingen fastställdes av riksdagen så sent som år 1973 (prop. 1973: 73, FiU 1973: 27, rskr 1973:190). Enligt dessa riktlinjer får någon begränsning till enbart svenska företag inte ske om en upphandlande myndighet bedömer att bättre villkor skulle kunna uppnås genom upphandling från utlandet. Detta är en direkt följd av de internationella åtaganden Sverige gjort på upphandlingsornrådet. Det föreligger enligt utskottets mening inga skäl att ompröva dessa åtaganden.

Kravet på affärsmässighet är den grundläggande principen för den statliga upphandlingen. Då riktlinjerna för upphandlingen fastställdes konstaterades emellertid att kravet på affärsmässighet i vissa fall kan stå i konflikt med andra av statsmakterna uppställda mål. Främst försvars-, sysselsättnings- och försörjningsberedskapsskäl fordrar i vissa fall vidare bedömningar än vad en strikt tillämpning av principen om affärsmässighet tillåter. Sådana vidare bedömningar skall dock inte göras av de upphandlande myndigheterna utan av regeringen. Detta sker genom att de upphandlande myndigheterna underställer regeringen sådana upphandlingsärenden som uppenbart är av väsentlig betydelse med hänsyn till av samhället uppställda mål på centrala områden.

Den överenskommelse om statlig upphandling inom GATT som riksdagen godkände i december 1979 innebär att de angivna principerna kan tillämpas även fortsättningsvis.

Med anledning av vad som anförs i motion 772 vill utskottet understryka att riksdagens beslut om riktlinjer för statlig upphandling grundas på en bedömning av vad som totalt sett är mest förmånligt för samhället och medborgarna. Utskottet gjorde i sitt yttrande FiU 1979/80:1 y den bedömningen att det allmänt sett får anses gynnsamt för svensk del att överens -

FiU 1979/80:23

kommelse om statlig upphandling nu träffats inom GATT. Överenskommelsen och det till denna knutna rapportsystemet borde enligt utskottet medföra en gynnsammare situation för svensk industris möjligheter att konkurrera.

Det bör också framhållas att ett system där varje upphandlande myndighet vid varje upphandlingstillfälle skulle försöka väga in även sysselsättnings- och regionalpolitiska effekter av upphandlingen enligt utskottets mening på intet sätt skulle garantera ett totalt sett förmånligare utfall för medborgarna. Ett sådant system skulle allvarligt försvåra ett rationellt upphandlingsförfarande. Varje upphandlande myndighet kan heller inte förväntas besitta den sakkunskap och den överblick som fordras för att rätt kunna värdera upphandlingens effekter i mer övergripande hänseenden.

De nuvarande riktlinjerna för den statliga upphandlingen bör således behållas. Motionen 772 avstyrks.

Motionen 1063 tar också till en del upp frågan om upphandling inom resp. utom landet. Vad utskottet anfört i det föregående äger alltså giltighet även vid bedömningen av denna motion.

I motionen 1063 behandlas vidare frågan om samordning av den offentliga upphandlingen. Utskottet vill framhålla att denna samordning är mer omfattande än vad motionen ger vid handen. Som exempel kan nämnas myndigheternas skyldighet att anlita försvarets materielverk vid upphandling av kontorsinventarier (SFS 1950:18 och 1955:91) och skyldigheten att anlita postverket vid upphandling av kontorsmateriel (SFS 1968:414). På vissa områden har särskilda myndigheter inrättats för upphandlingsarbetet, t. ex. byggnadsstyrelsen och utrustningsnämnden för universitet och högskolor. En liknande roll har tilldelats statskontoret i fråga om upphandling av datorer.

Utöver den författningsreglerade inköpssamordningen förekommer även en frivillig sådan, som har sin utgångspunkt i upphandlingskungörelsens krav på samverkan myndigheter emellan. Denna frivilliga inköpssamverkan består i att myndigheter med stor förbrukning av en viss vara eller tjänst sluter ett avtal (s. k. avropsavtal) med en leverantör om vissa priser och rabatter, vilket även andra myndigheter kan utnyttja genom ett enkelt avropsförfarande.

Bilinköp nämns särskilt i motionen. För sådana finns prisavtal med de stora bilföretagen. Dessa lämnar storkundsrabatter till statliga myndigheter. I sammanhanget bör påpekas att olika myndigheter oftast har berättigade krav på specialutföranden. Personbilar i standardutförande köps inte i så stor utsträckning av myndigheterna.

Samordning av den kommunala upphandlingen är naturligtvis primärt en fråga för kommuner och landstingskommuner och inte för staten. De båda kommunförbunden är dock representerade i upphandlingsdelegationen vid riksrevisionsverket. Delegationen har bl. a. till uppgift att verka för samordning av den offentliga upphandlingen. Vissa avropsavtal för statsför -

FiU 1979/80: 23

valtningen kan användas också av kommuner och landstingskommuner. En viss inköpssamordning finns också i övrigt för den kommunala sektorn, för landstingens del genom Landstingens Inköpscentral (LIC).

Allmänt sett bör också framhållas att en alltför långtgående samordning och centralisering av den offentliga upphandlingen kan missgynna mindre och medelstora företag.

Med det anförda avstyrker utskottet motionen 1063.

Frågan om offentlig egenregiverksamhet behandlas i motionerna 775 och 776. Denna fråga behandlade utskottet så sent som i betänkandet FiU 1979/ 80: 5. Utskottet anförde härvid bl. a. följande.

Utskottet delar motionärernas uppfattning att samhället måste ställa höga krav på en effektiv användning av offentliga medel. Kommuner och landstingskommuner har här samma intresse som staten.

Det är utskottets övertygelse att man inom den kommunala sektorn strävar efter att fatta ekonomiskt rationella beslut även då det gäller val av regiform vid byggproduktion m. m.

I riksdagens revisorers granskningspromemoria (4/1977) Statsbidragsberättigade kommunala arbeten redovisas undersökningar om kommunernas val av regiform och upphandling. Undersökningarna tyder på att det i många kommuner funnits brister i det underlag som legat till grund för beslut i dessa frågor. Promemorian har sedermera av regeringen överlämnats till statskontrollkommittén.

I likhet med riksdagens revisorer anser utskottet det vara angeläget att kommunernas kalkylsystem ses över i syfte att få fram ett säkrare underlag för kommunernas beslut i regivalsfrågan och mera enhetliga och rationella metoder för redovisning och kontroll vid byggnads- och anläggningsarbeten. Som sägs i statskontrollkommitténs yttrande kan emellertid beslut att utföra arbeten i egen regi vara helt förenliga med strävan att nå effektiv resursanvändning. Huvudprincipen bör dock vara att produktionen genomförs efter ett upphandlingsförfarande med anbudskonkurrens.

Statskontrollkommittén har framhållit att man inom kommunförbunden har påbörjat arbete med att åstadkomma ett bättre kalkylsystem för byggnads- och anläggningsarbeten. Statens råd för byggnadsforskning bedriver forskning på det aktuella området.

Det bör vidare understrykas att en strävan från statsmakternas sida under senare år varit att minska detaljregleringen av den kommunala verksamheten. Statskontrollkommittén anför att bestämmelser av det slag som avses i motionen 1121 i många fall skulle leda till en onödig byråkratisk hantering och således motverka kravet på effektiv användning av offentliga medel.

Utöver vad som sagts i det föregående vill utskottet påminna om att den i våras beslutade kommunalekonomiska reformen bl. a. förutsätter att årliga överläggningar skall äga rum mellan regeringen och företrädare för den kommunala sektorn. Här finns alltså ett forum där ekonomiska frågor av gemensamt intresse för staten och kommunerna kan dryftas.

I övrigt vill utskottet beträffande yrkandet i motionen 775 framhålla att villkor av den typ motionärerna förordar redan förekommer i vissa fall.

FiU 1979/80:23

6 Det bör erinras om att den nuvarande strävan bort från specialdestinerade statsbidrag till kommunerna och mot mera generella bidragsformer självfallet minskar möjligheterna att knyta speciella villkor till bidragsgivningen. I de fall specialdestinerade bidrag fortfarande utgår är dock riksdagen uppenbarligen oförhindrad att ställa villkor av detta slag. Det bör vidare erinras om att ansvaret för att statsbidrag utnyttjas rationellt i första hand åvilar de bidragsbeviljande myndigheterna.

Vad gäller önskemålet i motionen 776 om att upphandlingskungörelsen skall göras bindande även för kommuner och landsting vill utskottet erinra om att kommunförbunden har åtagit sig att verka för att samma principer skall vara vägledande för den kommunala upphandlingen. Motionärernas förslag om en lagstiftning för att reglera upphandlingen inom kommuner och landstingskommuner aktualiserar principiella frågor om den kommunala självstyrelsen och i vilken utsträckning staten skall styra kommunernas handlande.

Utskottet gör i denna fråga nu ingen annan bedömning än i höstas. Motionerna 775 och 776 avstyrks.

Utskottet hemställer

1. att riksdagen avslår motionen 1979/80: 772,

2. att riksdagen avslår motionen 1979/80:775,

3. att riksdagen avslår motionen 1979/80:776,

4. att riksdagen avslår motionen 1979/80:1063.

Stockholm den 25 mars 1980

På finansutskottets vägnar ERIC ENLUND

Närvarande: Eric Enlund (fp), Kjell-Olof Feldt (s). Lars Tobisson (m). Torsten Gustafsson (c). Paul Jansson (s). Arne Gadd (s), Bo Siegbahn (m), Per-Axel Nilsson (s). Rolf Rämgård (c). Anita Gradin (s). Lennart Blom (m), Roland Sundgren (s). Christina Rogestam (c). Christer Nilsson (s) och Olle Wästberg i Stockholm (fp).

Särskilt yttrande

Kjell-Olof Feldt, Paul Jansson, Arne Gadd, Per-Axel Nilsson, Anita Gradin, Roland Sundgren och Christer Nilsson (alla s) anför:

Till betänkandet FiU 1979/80: 5 fanns fogad en reservation av de socialdemokratiska ledamöterna avseende utskottets motivering i de delar som nu citeras i detta betänkande. Vi står självfallet fast vid den uppfattning som uttrycktes i den nämnda reservationen men har inte funnit anledning att på nytt avge reservation då utskottet är enigt om att motionerna bör avslås.

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1980

—

.