Med anledning av motioner om offentlig egenregiverksamhet m. m.

FiU 1979/80:5

Finansutskottets betänkande 1979/80:5

med anledning av motioner om offentlig egenregiverksamhet m. m.

I detta betänkande behandlar utskottet

dels den under allmänna motionstiden väckta motionen 1978/79:1121 av Eric Hägelmark m. fl. (fp, c, m) vari hemställs att riksdagen hos regeringen anhåller om förslag om införande av anbudskonkurrens för allt byggande som erhåller statliga lån och bidrag,

dels den med anledning av propositionen 1978/79:lil om åtgärder mot krångel och onödig byråkrati m. m. väckta motionen 1978/79:2464 av Gösta Bohman m. fl. (m) vari - med hänvisning till motiveringen i motionen 1978/79:2458 -hemställs att riksdagen hos regeringen anhåller om utredning om offentlig egenregiverksamhet.

Utskottet har inhämtat yttrande över motionen 1121 från riksrevisionsverket, arbetsmarknadsstyrelsen och statskontrollkommittén.

Vidare har en skrivelse inkommit från SHIO—Familjeföretagen. Motionerna

I motionen 1121 anförs att samhället måste ställa höga krav påen effektiv användning av offentliga medel. Det finns, framhåller motionärerna, inga regler för att kommuner skall upphandla när statliga medel används. Om kommunala myndigheter bestämmer sig för att utföra arbetet i egen regi saknas de garantier för effektiv resursanvändning som ligger i ett konkurrensförfarande. Enligt motionärerna står avsaknaden av regler för val av regiform i skarp kontrast till de detaljerade anvisningar som ges för upphandlingsförfarandet när man väl bestämt sig för att upphandla. Motionärerna pekar också på att det finns situationer där den statliga bidragsgivaren i egen regi utför byggnadsarbeten åt kommunen.

Motiveringen till yrkandet i motionen 2464 återfinns i motionen 2458. Motionärerna framhåller där att det inom offentlig verksamhet blivit allt vanligare att bedriva verksamheten i egen regi. Den tilltagande egenregiverksamheten kan enligt motionärerna leda till betydande effektivitetsförluster och kostnadsfördyringar. Utan den kontroll som ett öppet anbudsförfarande ger skapas osäkerhet om hur mycket det skall behöva kosta att få ett uppdrag utfört, anför motionärerna, som anser att det offentliga kan spara betydande belopp genom ökad entreprenadverksamhet.

1 Riksdagen 1979/80. 5 sami. Nr 5

FiU 1979/80:5

2 Yttrandena

Över motionen 1121 har riksrevisionsverket (RRV), arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) och statskontrollkommittén yttrat sig.

RR V framhåller att ansvaret för att statsbidrag utnyttjas rationellt i första hand åvilar de bidragsbeviljande statliga myndigheterna. RRV hänvisar till att verket i yttrande över en inom riksdagens revisorers kansli upprättad granskningspromemoria angående statsbidragsberättigade kommunala arbeten framhållit att det är angeläget att åstadkomma förbättrade kalkylmetoder som underlag för beslut huruvida den kommunala byggnads- och anläggningsverksamheten skall bedrivas i egen regi eller upphandlas på entreprenad. Samtidigt konstaterade dock RRV att enbart förbättrade kalkylmetoder inte är tillräckligt för att åstadkomma en eftersträvad större affärsmässighet i fråga om avvägningen mellan egenregiverksamhet och entreprenadupphandling. Andra än rent ekonomiska faktorer är nämligen många gånger avgörande för valet mellan egen regi och entreprenad. Som exempel kan nämnas insyns-, kunskaps- och konkurrensfaktorer. Att försöka författningsmässigt reglera denna avvägning mellan olika faktorer ter sig enligt RRV föga meningsfullt. Mot denna bakgrund förefaller utbytet av en intensifierad statlig granskningsverksamhet bli begränsat, anför verket.

AMS redovisar i sitt yttrande gällande regler i de fall AMS är bidragsgivare. Bl. a. framhålls att beredskapsarbeten i AMS regi kan ske då ett bedrivande i annan regi är mindre väl lämpat eller inte alls är möjligt. AMS framhåller vidare att då det bedöms lämpligt att arbete som bedrivs i AMS regi utförs av entreprenör sker upphandling enligt upphandlingskungörelsen.

Statskontrollkommittén refererar innehållet i den även av RRV nämnda granskningspromemorian från riksdagens revisorer som av regeringen överlämnats till kommittén. Riksdagens revisorer har inte varit beredda att generellt förorda anbudskonkurrens som ett krav för erhållande av statsbidrag.

Statskontrollkommittén delar motionärernas syn att samhället måste ställa höga krav på en effektiv användning av offentliga medel. Enligt kommitténs mening har motionärerna emellertid anlagt en alltför snäv hållning till hur effektivitets- och kostnadskriterierna bäst tillgodoses.

Byggnadsverksamhet i egen regi förekommer allmänt sett i kommunerna endast beträffande anläggningsarbeten av olika slag som gatuarbeten, VA-ledningsarbeten, parkarbeten. Orsakerna till att en kommun har egna arbetslag för anläggningsarbeten är flera. Nödvändigheten av att kunna hålla beredskap för akuta reparationsarbeten är ett skäl. Ett annat är att en företagsekonomisk kalkyl ofta visar att mindre nyanläggnings- och underhållsarbeten inom gatu- och VA-området utförs till lägsta kostnad i egen regi. Vidare utgör egenregiverksamhet en positiv konkurrensfaktor vid upphandling.

FiU 1979/80:5

3 Vid valet mellan egenregi och entreprenad kan enligt kommittén en del arbetsobjekt sannolikt utan någon exakt kostnadskalkyl fördelas på egenregi respektive entreprenad. Vissa arbeten är av den karaktären att de lämpar sig bättre som egenregiarbeten, exempelvis vissa underhållsarbeten, fastighetsrenhållning etc. Andra arbeten kan direkt läggas ut som entreprenadarbeten, nämligen då kommunen saknar egna resurser för att utföra dylika arbeten, exempelvis beläggningsarbeten, brobyggen etc. Verksamheten kan dessutom ställas inför olika kalkylsituationer under olika delar av året beroende på säsongvariationer. Detta förhållande får betydelse bl. a. vid val mellan egenregi och entreprenad.

Kommittén konstaterar således att flera olika faktorer styr kommunernas val av regiform för anläggningsarbeten. Mot den bakgrunden ter sig motionärernas förslag om införande av bestämmelser som innebär att allt byggande som erhåller statliga lån och bidrag skall upphandlas i konkurrens enligt kommittén som alltför stereotypt. I många fall skulle sådana bestämmelser leda till en onödig byråkratisk hantering och således motverka kravet på effektiv användning av offentliga medel. Enligt statskontrollkommitténs mening utgör förslaget ett typexempel på statlig styrning med i och för sig vällovligt syfte men som i flera fall medför oönskade effekter.

Förutsättningarna att öka kommunernas och landstingskommunernas ansvar och handlingsfrihet har under de senaste decennierna i hög grad förbättrats, framhåller kommittén. Bl. a. har kommunerna byggt ut sin förvaltningsorganisation med ökad tillgång till kvalificerad sakkunskap. Av remissyttrandena över revisorernas granskningspromemoria framgår dessutom att man inom kommunförbunden påbörjat arbete med att åstadkomma ett bättre kalkylsystem för byggnads- och anläggningsarbeten. Enligt vad statskontrollkommittén har sig bekant bedriver statens råd för byggnadsforskning sedan länge ett förhållandevis omfattande forskningsarbete med anknytning till de av riksdagsrevisorerna aktualiserade spörsmålen. Rådet sprider också på olika sätt de kunskaper och resultat som vinns eller kommer fram genom det bedrivna forskningsarbetet. Dessa strävanden mot att ständigt förbättra redovisningssystem och kalkylmetoder som finns från kommunalt håll utgör enligt kommittén en garanti för att de övergripande samhällsintressen motionärerna vill slå vakt om tillgodoses.

Statskontrollkommittén avstyrker förslaget att allt byggande som erhåller statliga lån och bidrag skall upphandlas i konkurrens.

Utskottet

I motionen 1121 hemställs att riksdagen hos regeringen anhåller om förslag om införande av anbudskon kurrens för allt byggande som erhåller statliga lån och bidrag.

Utskottet delar motionärernas uppfattning att samhället måste ställa höga

FiU 1979/80:5

krav på en effektiv användning av offentliga medel. Kommuner och landstingskommuner har här samma intresse som staten.

Det är utskottets övertygelse att man inom den kommunala sektorn strävar efter att fatta ekonomiskt rationella beslut även då det gäller val av regiform vid byggproduktion m. m.

I riksdagens revisorers granskningspromemoria (4/1977) Statsbidragsberättigade kommunala arbeten redovisas undersökningar om kommunernas val av regiform och upphandling. Undersökningarna tyder på att det i många kommuner funnits brister i det underlag som legat till grund för beslut i dessa frågor. Promemorian har sedermera av regeringen överlämnats till statskontrollkommittén.

I likhet med riksdagens revisorer anser utskottet det vara angeläget att kommunernas kalkylsystem ses över i syfte att få fram ett säkrare underlag för kommunernas beslut i regivalsfrågan och mera enhetliga och rationella metoder för redovisning och kontroll vid byggnads- och anläggningsarbeten. Som sägs i statskontrollkommitténs yttrande kan emellertid beslut att utföra arbeten i egen regi vara helt förenliga med strävan att nå effektiv resursanvändning. Huvudprincipen bör dock vara att produktionen genomförs efter ett upphandlingsförfarande med anbudskonkurrens.

Statskontrollkommittén har framhållit att man inom kommunförbunden har påbörjat arbete med att åstadkomma ett bättre kaikylsystem för byggnads- och anläggningsarbeten. Statens råd för byggnadsforskning bedriver forskning på det aktuella området.

Det bör vidare understrykas att en strävan från statsmakternas sida under senare år varit att minska detaljregleringen av den kommunala verksamheten. Statskontrollkommittén anför att bestämmelser av det slag som avses i motionen 1121 i många fall skulle leda till en onödig byråkratisk hantering och således motverka kravet på effektiv användning av offentliga medel.

Mot den angivna bakgrunden avstyrker utskottet motionen 1121.

I motionen 2464 hemställs att riksdagen hos regeringen anhåller om utredning om offentlig egenregiverksamhet.

Utöver vad som sagts i det föregående vill utskottet påminna om att den i våras beslutade kommunalekonomiska reformen bl. a. förutsätter att årliga överläggningar skall äga rum mellan regeringen och företrädare för den kommunala sektorn. Här finns alltså ett forum där ekonomiska frågor av gemensamt intresse för staten och kommunerna kan dryftas.

Av vad utskottet anfört torde framgå att syftet med motionen 2464 kan uppnås utan att riksdagen tar ett sådant initiativ som föreslås i motionen.

FiU 1979/80:5

5 Motionsyrkandet avslås därför.

Utskottet hemställer

1. att riksdagen avslår motionen 1978/79:1121,

2. att riksdagen avslår motionen 1978/79:2464.

Stockholm den 6 november 1979

På finansutskottets vägnar ERIC ENLUND

Näiyarande: Eric Enlund (fp), Kjell-Olof Feldt (s), Lars Tobisson (m). Torsten Gustafsson (c), Paul Jansson (s), Bo Siegbahn (m), Rolf Rämgård (c), Per-Axel Nilsson (s), Christina Rogestam (c), Roland Sundgren (s), Mona S:t Cyr (m), Torsten Karlsson (s), Karin Flodström (s), Christer Eirefelt (fp) och Ingrid Andersson (s).

Reservation

av Kjell-Olof Feldt, Paul Jansson, Per-Axel Nilsson, Roland Sundgren, Torsten Karlsson, Karin Flodström och Ingrid Andersson (alla s) som anser att den del av utskottets yttrande på s. 4 som börjar med ”1 likhet” och slutar med ”med anbudskonkurrens” bort ha följande lydelse:

I likhet med riksdagens revisorer anser utskottet det vara angeläget att kommunernas kalkylsystem ses över i syfte att få fram ett säkrare underlag för kommunernas beslut i regivalsfrågan och mera enhetliga och rationella metoder för redovisning och kontroll vid byggnads- och anläggningsarbeten. Som sägs i statskontrollkommitténs yttrande kan emellertid beslut att utföra arbeten i egen regi vara helt förenliga med strävan att nå effektiv resursanvändning.

Särskilt yttrande

av Lars Tobisson, Bo Siegbahn och Mona S:t Cyr (alla m) som anför:

Vi instämmer helt i syftet med motionerna 1121 och 2464 (2458). Det är, som framhålles i SHIO:s - Familjeföretagens skrivelse, såväl för de statliga och regionala myndigheternas som hela samhällets ekonomi viktigt att den offentliga upphandlingen sker på ett så förmånligt sätt som möjligt utan hänsynstagande till olika särintressen. Detta uppnås bäst genom ett anbudsförfarande. Härom har utskottets borgerliga ledamöter varit ense.

Det kan dock inträffa att vissa arbeten mer rationellt kan genomföras i egen

FiU 1979/80:5

regi. Därför har det inte varit möjligt att formellt bifalla motionen 1121, som kräver att allt byggande som erhåller statliga lån och bidrag skall föregås av anbudsförfarande.

En undersökning genom regeringens försorg av hithörande frågor torde ge möjlighet att tillgodose de i motionen 2464 (2458) framförda synpunkterna.

GOT AB 62836 Stockholm 1979