Med anledning av motioner om varuförsörjningsplaner m. m.
NU 1979/80:13
Näringsutskottets betänkande 1979/80:13
med anledning av motioner om varuförsörjningsplaner m. m. Ärendet
I detta betänkande behandlas motionerna
1978/79:209 av Rolf Hagel (apk) och Alf Lövenborg (apk), vari hemställs att riksdagen hos regeringen anhåller om skyndsam utredning samt förslag angående införande av obligatorisk varuförsörjningsplan för kommunerna,
1978/79:758 av Hans Alsén m. fl. (s), såvitt gäller hemställan
1. att riksdagen ålägger kommunerna att upprätta varuförsörjningsplaner,
2. att riksdagen för detta ändamål antar ett i bilaga till motionen upptaget lagförslag,
1978/79:2025 av Birger Rosqvist m. fl. (s), vari hemställs att riksdagen hos regeringen begär snara förslag i syfte att ge kommunerna verkligt inflytande över etableringar inom varudistributionen.
Lagförslaget i motionen 1978/79:758 återges i bilaga till detta betänkande (s. 14).
Motionen 1978/79:758 har i övrigt behandlats av näringsutskottet i yttrandet NU 1978/79:5 y och av arbetsmarknadsutskottet i betänkandet AU 1978/79:23.
Motionerna
Förslagen i de här aktuella tre motionerna utgår från de riktlinjer för åtgärder på distributionsområdet som riksdagen beslöt hösten 1977 (prop. 1977/78:8, NU 1977/78:14, rskr 1977/78:43). Riktlinjerna innebär bl. a. att kommunerna frivilligt kan upprätta s. k. varuförsörjningsplaner. En viss kommunal planering av varuförsörjningen är dock en förutsättning för statligt stöd till kommersiell service i glesbygder.
Efter en redogörelse för detaljhandelns ekonomiska svårigheter under år 1978 uttalas i motionen 1978179:758 att det är angeläget att samhällets insatser inom varudistributionen ökar. Motionärerna pekar bl. a. på vikten av att åstadkomma en förbättrad planering av förutsättningarna för varudistributionen. De finner det mycket angeläget att kommunerna upprättar varuförsörjningsplaner. Sådana planer hade kring årsskiftet 1978-1979 färdigställts i ca 40 kommuner, medan ytterligare ca 65 kommuner
i Riksdagen 1979/80. 17 sami. Nr 13
NU 1979/80:13
hade påbörjat eller beslutat påbörja arbetet med varuförsörjningsplaner. Samtliga planer var huvudsakligen begränsade till dagligvarusektorn. Motionärerna erinrar om de krav på viss kommunal planering av varuförsörjningen som utgör en förutsättning för statligt stöd till kommersiell service i glesbygder. För att man på sikt skall kunna åstadkomma en för konsumenterna och samhället rationell och rättvis varudistribution bör, anser motionärerna, kommunerna åläggas att upprätta varuförsörjningsplaner som bör omfatta även andra varor än livsmedel. Också i motionen 1978/79:209 förordas att kommunerna åläggs att upprätta varuförsörjningsplaner.
I motionen 1978/79:2025 erinras om distributionsutredningens förslag i betänkandet (SOU 1975:69) Samhället och distributionen att ett system med kommunal tillståndsprövning skall införas enligt särskild lag. Prövningen skulle enligt förslaget avse all nyetablering och utbyggnad av detaljhandel med livsmedel. Detta förslag ingår inte i 1977 års riktlinjer. Enligt motionärerna är det angeläget att kommunerna och inte marknadsintressena ges möjlighet att avgöra så viktiga delar av samhällsutvecklingen som storbutiksetableringen utgör.
Riksdagsbehandling av frågan år 1977
Som redan nämnts beslöt riksdagen år 1977 om riktlinjer för åtgärder på distributionsområdet. Den proposition (1977/78:8) som låg till grund för beslutet utgjorde regeringens ställningstagande till förslag som hade lagts fram av distributionsutredningen i betänkandet (SOU 1975:59, 60) Samhället och distributionen. I det följande lämnas en kortfattad redogörelse för behandlingen av frågor om kommunala varuförsörjningsplaner och om kommunal tillståndsprövning.
En av grundtankarna hos distributionsutredningen var att samhällsinflytandet över distributionen borde öka. Detta skulle i första hand ta sig uttryck i ett kommunalt ansvar för butiksstrukturens utveckling. Kommunernas behandling av hithörande frågor skulle knytas till varuförsörjningsplaner, byggda på uppgifter om konsumtionsunderlag och butiksnät och på bedömningar av hushållens servicebehov med hänsyn till bl. a. demografiska och ekonomiska faktorer. Planerna skulle till en början avse endast livsmedelssektorn. De skulle ange problem med varuförsörjningen och kommunledningens mål för planeringen på detta område. Varuförsörjningsplan skulle upprättas av kommunstyrelsen och antas av fullmäktige. Årlig revision av planen, samordning med övrig kommunal planering och ett nära informationsutbyte med handeln ingick också i förutsättningarna. Utredningen föreslog ingen lagstiftning utan ansåg att upprättandet av varuförsörjningsplan skulle vara en frivillig uppgift för kommunerna. Den angivna ordningen var, framhöll utredningen, avpassad främst för de mindre och medelstora kommunerna. Det föreslagna systemet med kommunala varu -
NU 1979/80:13
försörjningsplaner utan obligatorium vann allmänt stöd vid remissbehandlingen; de meningsskiljaktigheter som fanns gällde huvudsakligen ambitionsnivån för planeringen.
Distributionsutredningen ansåg vidare att kommunerna för att kunna förverkliga sina intentioner behövde styrmedel utöver dem som står till buds genom den fysiska planeringen och byggnadslagstiftningen. Därför föreslog den att enligt en särskild lag skulle införas kommunal tillståndsprövning i fråga om all nyetablering och utbyggnad av detaljhandel med livsmedel. Vidare skulle kommunerna träffa överenskommelse med företagen om att planer på nedläggningar av livsmedelsbutiker skulle anmälas till kommunen. För att etableringen av större butiksenheter skulle hållas tillbaka föreslog utredningen att en etableringsavgift skulle utgå för flagligvarubutiker över en viss storlek. Bland remissinstanserna rådde mycket delade meningar om etableringskontrollen. Förslaget om etableringsavgift bemöttes nästan genomgående negativt.
I propositionen 1977/78:8 betonades frivilliglinjen. Handelsministern ville inte generellt förorda upprättandet av kommunala varuförsörjningsplaner, och han fann det inte möjligt att ange någon viss lämplig ambitionsnivå eller någon form för planeringen. Det enda moment av obligatorium som föreslogs var att för statligt stöd till kommersiell service till glesbygd skulle krävas att den berörda kommunen har genomfört den varuförsörjningsplanering som behövs för att stödet skall komma till bästa användning. Kommuner skulle inte vara skyldiga att ge in eventuella planer till länsstyrelsen. Ett nära samarbete mellan kommuner och länsstyrelser beräknades ändå komma till stånd i praktiken. Vikten av att alla berörda parter utbyter informationer om varuförsörjningen betonades kraftigt.
Förslagen om tillståndsprövning och andra former för etableringskontroll avvisades med hänvisning till att systemet skulle innebära en detaljstyrning i klar strid med de principer för samhällets engagemang i varuförsörjningsfrågor som regeringen hävdade. Tillståndsgivningen skulle pckså föra med sig rutiner som skulle bli betungande för alla parter. Vidare fanns det enligt handelsministern inte något behov av detaljreglering om kommunerna genomförde den översiktliga varuförsörjningsplanering som han uttalade sig för.
I motioner av företrädare för socialdemokraterna (1977/78:12) och för vänsterpartiet kommunisterna (1977/78:13) föreslogs att det skulle bli en obligatorisk kommunal uppgift att upprätta varuförsörjningsplan. Den socialdemokratiska motionen 1977/78:12 innehöll ett lagförslag som är identiskt med det som nu ingår i motionen 1978/79:758.
De båda nyssnämnda motionerna innehöll också förslag som anknöt till distributionsutredningens förslag om kommunal tillståndsprövning. I motionen 1977/78:12 betecknades det sålunda som oklart i vad mån byggnadslagstiftningen är tillräcklig som medel för att åstadkomma förändringar även
NU 1979/80:13
utifrån sådana synpunkter som den f. n. inte primärt avser. Mot den bakgrunden ansåg motionärerna att det fanns anledning att pröva om inte byggnadslagstiftningen skulle kunna omdanas så att den skulle bli ett tillräckligt medel för att påverka även serviceförsörjningen. Motionärerna hänvisade till den översyn av bygglagutredningens förslag från år 1974 som pågick inom bostadsdepartementet och föreslog att riksdagen skulle hos regeringen begära förslag till ”ändringar i byggnadslagstiftningen som innebär att intentionerna med varuförsörjningsplaneringen kan förverkligas”. Motionen 1977/78:13 innehöll ett yrkande med förslag att riksdagen skulle uttala sig för en lag om tillståndsprövning.
Näringsutskottet (NU 1977/78:14 s. 9) ansåg att de riktlinjer beträffande kommunala varuförsörjningsplaner som hade angetts i propositionen var väl avvägda och avstyrkte det förslag till lag som hade lagts fram i motionen 1977/78:12. Till den del förslaget gällde anmälningsskyldighet led det enligt utskottet av formella brister, varför det inte kunde antas i oförändrat skick. Också motionen 1977/78:13 avstyrktes av utskottet. De socialdemokratiska ledamöterna i utskottet reserverade sig till förmån för det i motionen 1977/78:12 framlagda förslaget, dock med undantag av de paragrafer som avsåg anmälningsskyldighet. Dessa paragrafer borde nämligen enligt reservanterna överarbetas i formellt avseende. De föreslog att riksdagen skulle begära att regeringen lade fram ett lagförslag enligt de intentioner som hade uttryckts i de uteslutna paragraferna.
Också motionsyrkandena om kommunal tillståndsprövning avstyrktes av utskottet. När det gällde förslaget i motionen 1977/78:12 hänvisade utskottet (s. 11) till att det pågående arbetet inom bostadsdepartementet med förslag om ny byggnadslagstiftning ”borde kunna leda till att den av motionärerna påtalade oklarheten i fråga om räckvidden av denna lagstiftning undanröjdes”. I en socialdemokratisk reservation till utskottets betänkande föreslogs ett uttalande enligt förslaget i motionen.
Riksdagen beslöt enligt utskottets förslag.
Betänkande av jämställdhetskommittén
Jämställdhetskommittén (Ju 1976:08) har nyligen presenterat en nationell plan för jämställdhet. Steg på väg . . . (SOU 1979:56).
Ett avsnitt i planen omfattar boende- och samhällsplanering. I detta avsnitt uttalas bl. a. (s. 87) att varuförsörjningsplaner bör upprättas i alla kommuner för att säkra innevånarnas tillgång till en rimlig kommersiell service.
Vissa uppgifter om varuförsörjningsplaner
Konsumentverket har i september 1979 till handelsdepartementet överlämnat rapporten (1979:6-04) Vidgade servicefunktioner i glesbygdshandeln. Av rapporten framgår (s. 3) att ett 50-tal kommuner har utarbetat
NU 1979/80:13
varuförsörjningsplaner och att arbete med sådana planer pågår i ytterligare ca 80 kommuner.
Förslag um ny plan- och bygglag (PBL)
Ett förslag om en ny plan- och bygglag (PBL) har nyligen lagts fram av en särskild utredare, som biträtts av en arbetsgrupp inom bostadsdepartementet. Förslaget redovisas i betänkandet (SOU 1979:65, 66) Ny plan- och bygglag. Detta remissbehandlas f. n. Följande redogörelse för vissa delar av förslaget är avsedd att belysa frågan i vilken utsträckning PBL kan komma att tillgodose motionärernas önskemål. PBL avses träda i kraft den 1 januari 1985.
Under rubriken Reformbehov sägs i betänkandet (s. 138) att erfarenheterna av problemen med ”evigt gällande byggnadsrätter” motiverar väsentliga ändringar i lagstiftningen. Vidare bör en ny lagstiftning ge bättre möjligheter att kontrollera ändrad användning av mark eller byggnad, t. ex. övergång från fabrik och lager till detaljhandel.
Nuvarande stadsplan och byggnadsplan ersätts enligt förslaget av ett enda detaljplaneinstitut, som benämns detaljplan. Den byggande får genom detaljplanen ett principiellt besked om möjligheten att få genomföra ett planerat företag.
Rätten att genomföra en plan tidsbegränsas emellertid genom regler om genomförandetid. Denna tid bestäms av kommunen i samband med att planen antas. Genomförandetiden får inte underskrida fem år och inte överskrida femton år. 1 undantagsfall kan en situation uppkomma som gör en planändring nödvändig redan under genomförandetiden. Om en sådan planändring medför olägenheter för fastighetsägare, skall han kompenseras ekonomiskt. Om planen inte har genomförts under genomförandetiden skall den fortsätta att gälla om kommunen inte vidtar några aktiva åtgärder för att ändra eller häva planen. Beslut om att ändra eller häva plan efter genomförandetiden medför ingen ersättningsskyldighet gentemot fastighetsägaren. I övergångsbestämmelserna finns föreskrifter av innebörd att stads- och byggnadsplaner som fastställts före PBL:s ikraftträdande får en genomförandetid av tio år, räknat från datum för planens fastställelse.
Detaljplan kan innehålla preciserade bestämningar av ändamålet för markens användning. I den allmänna motiveringen till 9 kap. PBL anförs bl. a. följande (s. 342):
I nuvarande praxis kan man urskilja följande huvudkategorier av användningsändamål vad gäller byggnader: bostad, handel, samlingslokal, kontor, garage, industri, allmänt ändamål och areell näring. I viss begränsad utsträckning har det accepterats att man i planbestämmelser gjort en ytterligare precisering. Vad som nu behöver övervägas är om det i anslutning till en ny lagstiftning skall ges vägledning för var det kan vara lämpligt att acceptera en ytterligare precisering.
NU 1979/80:13
6 F. n. uppstår många gånger betydande problem med att vissa användningsändamål bland de kategorier som används i stadsplan kan inrymma en stor mängd verksamheter, som har mycket skiftande omgivningspåverkan. De medför därmed också olikartade krav på planutformningen. Det mest påtagliga exemplet är handelsändamål, där stormarknadshandel begreppsmässigt jämställs med annan detaljhandel, trots skillnaderna i trafikalstring med avseende på såväl mängd som karaktär. Aven kontor inryms i handelsändamål. Sådana karaktärsskilda verksamheter bör kunna hållas åtskilda som olika ändamålskategorier i detaljplanebestämmelser enligt PBL.
Genom preciserade ändamålsbestämningar i detaljplan blir det alltså möjligt att skilja mellan stormarknad och annan detaljhandel.
Omfattningen av prövningsgrunderna enligt PBL är olika om det gäller åtgärder som är att hänföra till förändrad markanvändning eller åtgärder som är att hänföra till pågående markanvändning. De förstnämnda skall prövas med hänsyn till överensstämmelse med PBL i dess helhet. Prövningen av de sistnämnda skall i princip omfatta endast frågan om bestämmelserna i 5 kap. PBL (om placeringen inom tomt och utformningen av byggnader och anläggningar, ordnande av tomt m. m.) är uppfyllda.
Enligt 1 kap. 3 § PBL avses med pågående markanvändning den verksamhet som bedrivs på en viss fastighet eller en del av en fastighet, om inte verksamheten är olovlig eller endast tillfällig. Vidare anges i denna paragraf att en åtgärd skall anses hänförlig till pågående markanvändning, om syftet med åtgärden är att verksamheten skall vidmakthållas eller förbättras i normal omfattning. Detta gäller dock inte om åtgärden är ägnad att väsentligt inverka på kommunens planer och program för olika verksamheter.
I specialmotiveringen för denna paragraf belyses räckvidden av begreppet pågående markanvändning i olika situationer (s. 699-702). Resonemanget förs i anslutning till den katalog över tillståndspliktiga åtgärdstyper som föreslås i 13 kap. PBL. Utom för uppförande av nya byggnader (1 § punkt 1) skall enligt förslaget krävas bygglov bl. a. för ianspråktagande eller inredande helt eller delvis av en byggnad för ett väsentligen annat ändamål än det som byggnaden förut har använts till (1 § punkt 3). Bygglov skall också krävas för invändig ändring av en byggnad som avsevärt påverkar dess planlösning (1 § punkt 6).
I motiveringen för 13 kap. PBL diskuteras bl.a. bygglovspliktens omfattning vad gäller väsentlig ändring av en byggnads användningssätt. I betänkandet anförs bl. a. följande (s. 435 f.):
Enligt 54 § 1 mom. andra stycket BS krävs det byggnadslov om en byggnad tas i anspråk för ett väsentligen nytt ändamål även om några ändringsåtgärder inte behöver vidtas. Så snart inredningsåtgärder behövs för det nya ändamålet hänförs emellertid såväl det nya ianspråktagandet som ändringsåtgärderna till nybyggnad enligt 75 § första stycket d) BS. Att åtgärderna hänförs till nybyggnad innebär att samhället kan kontrollera dem i vid
NU 1979/80:13
omfattning. Behövs däremot inga inredningsåtgärder torde endast en mycket begränsad prövning kunna ske i byggnadslovsärendet. Arbetsmiljö- och brandskyddssynpunkter och liknande kan dock beaktas.
Dagens ordning kan medföra vissa olägenheter. De belyses i specialmotiveringen till 1 kap. 3 § i samband med redogörelsen för ett avgörande av regeringsrätten. Det kan inte vara rimligt att möjligheterna till en planmässig prövning skall vara beroende av om en inredningsåtgärd behöver vidtas eller inte. Det är det ändrade användningssättet i sig som utgör ett allvarligt problem från plansynpunkt.
Ett väsentligt ändrat sätt att använda en byggnad bör således även framdeles kräva tillstånd. Denna princip skall gälla oavsett om några inredningsåtgärder behöver företas eller inte. Bygglov föreslås sålunda för att man skall få ta i anspråk eller inreda en byggnad eller någon del därav för ett väsentligen annat ändamål än det som byggnaden förut har använts till. Vad som ligger i uttrycket ”väsentligen annat ändamål” får avgöras med ledning av den praxis som har utbildat sig i anslutning till gällande rätt.
I specialmotiveringen för 1 kap. 3 § PBL ställs frågan om övergång från en typ av handel till en annan kan ha sådana konsekvenser för den allmänna planeringen av varuförsörjning och varudistribution att det är befogat att en allmän lämplighetsprövning kan göras. Vilka förskjutningar inom verksamheten ”handelsändamål” skall sålunda räknas som förändrad markanvändning? Det i betänkandet förda resonemanget kring denna fråga har följande lydelse (s. 701 f.):
Om det t. ex. förekommer detaljhandel i en fastighet torde det vara likgiltigt från allmän planeringssynpunkt, om detaljhandeln övergår från det ena varuslaget till det andra. Likaså torde en övergång från en hantverksrörelse till detaljhandel - och omvänt - vara av ganska ringa betydelse för samhällsplaneringen. Allt sådant bör ingå i pågående markanvändning.
Byggnadsnämnden i Örebro har i en framställning till regeringen den 12 maj 1977 pekat på ett särskilt problem med anknytning till detaljhandeln. I framställningen hänvisas till en dom av regeringsrätten den 22 februari 1977 (Göing Industrihotell Aktiebolag). Förhållandena i detta mål var i korthet följande. För en byggnad, belägen utanför detaljplanelagt område, som ursprungligen hade använts som betongvarufabrik, hade byggnadslov meddelats för om- och tillbyggnad till lagerbyggnad. Den ansökan som prövades i målet avsåg byggnadslov för att utan inredningsåtgärder få ta i anspråk byggnaden för handelsändamål (stormarknad).
Regeringsrätten anförde i sin dom bl. a. följande:
Såsom bolaget självt synes uppfatta läget får den tillämnade användningen av byggnaden för handelsändamål i förevarande fall anses väsentligt skilja sig från användning för lagerändamål, oaktat i allmänhet lagring av varor måste betecknas som en med handel samhörig verksamhet. Byggnadslov fordras följaktligen enligt det angivna författningsrummet.
Ianspråktagandet av byggnaden för nytt ändamål, vilket inte kräver byggnadens inredande för ändamålet, är inte nybyggnad på sätt sådan bestämmes i 75 § byggnadsstadgan. Det förbud som enligt 56 § 1 mom. fjärde stycket samma stadga gäller för byggnadsnämnd att meddela lov till nybyggnad inom icke detaljplanelagt område, om byggnaden skulle
NU 1979/80:13
innefatta tätbebyggelse, utgör följaktligen inte något hinder för nämnden att meddela det sökta lovet. Det förbud mot nybyggnad som gäller i avbidan på att stadsplan antages för området utgör ej heller hinder.
Innehållet i utomplansbestämmelser enligt 29 § byggnadsstadgan hindrar inte byggnadslov för den tillämnade användningen av byggnaden. Annan föreskrift av plankaraktär än utomplansbestämmelserna gäller, såvitt är utrett i målet, inte. Att byggnadsnämnden vid sin prövning av ansökningen om det tidigare byggnadslovet funnit sig kunna genombryta förbudet i 56 § 1 mom. fjärde stycket byggnadsstadgan på så sätt att den meddelat lov endast för en lagerbyggnad utgör inte någon sådan nu gällande föreskrift för markanvändning som nämnden skulle ha att beakta vid den nu aktuella byggnadslovsprövningen.
I enlighet med det anförda utgör bestämmelserna i byggnadslagen eller byggnadsstadgan eller med stöd därav meddelad föreskrift ej hinder för det sökta byggnadslovet.
För prövning huruvida hinder föreligger enligt annan författning eller föreskrift, till vilken hänvisas i 56 § 1 mom. byggnadsstadgan, återförvisar regeringsrätten med ändring av kammarrättens dom målet till byggnadsnämnden.
I sin framställning till regeringen hävdar byggnadsnämnden att det inte är tillfredsställande att det saknas möjlighet att hindra att en byggnad tas i anspråk för ett så väsentligt ändrat användningssätt som det var fråga om i målet. Byggnadsnämnden anför bl. a. följande.
Det torde i landets kommuner finnas ett stort antal likartade fall av industribyggnader uppförda med dispens från tätbebyggelseförbudet. Byggnadsnämnden anser, att den tolkning, som regeringsrätten i sin dom gjort av byggnadsstadgans innehåll, medför stora svårigheter för kommunerna att ens tillnärmelsevis uppfylla det ansvar som i åtskilliga statliga utredningar lagts på kommunerna såvitt avser planeringen av samhällets utbyggnad. Det är vidare med en sådan tillämpning av bestämmelserna, som regeringsrätten gett uttryck åt, omöjligt för kommunerna att styra servicefunktionerna så att möjligheterna till t. ex. närservice kan bibehållas.
Det är av betydelse att när särskilda skäl föreligger länsstyrelse eller byggnadsnämnd enligt byggnadsstadgan § 67 kan ge tillstånd även till byggnad som teoretiskt kan användas för helt olika ändamål - vilket ofta är fallet med nutida hallbyggnader. Enligt regeringsrättens utslag kan kommunen icke förhindra att användningssättet därefter ändras på ur samhällssynpunkt olämpligt vis. Följden kan endast bli att bestämmelser i byggnadsstadgan § 67 icke kan tillämpas hur angelägna särskilda skäl som än må föreligga.
Byggnadsnämnden hemställer med anledning av regeringsrättens ovan nämnda dom att regeringen skyndsamt måtte föranstalta om sådan ändring av lagstiftningen att ianspråktagande av byggnad för annat ändamål kräver dispens från tätbebyggelseförbudet utan att sådan ändring som stadgas i 75 § BS erfordras.
Byggnadsnämndens framställning rör ett planeringsproblem som onekligen är svårlöst med dagens lagstiftning. Här finns ett klart behov av ändrade regler. Dessa bör innebära att byggnadsnämnden - oavsett om byggnaden ligger inom eller utom detaljplanelagt område - får möjlighet att göra en
NU 1979/80:13
allmän lämplighetsprövning i det fallet att en lagerlokal tas i anspråk till stormarknad (och även omvänt). Här föreslås därför att sådana ändringar inom det vida begreppet handelsändamål hänförs till ändrad markanvändning. Att även omvandling av en industrihall till stormarknad skall betraktas på detta sätt framgår av det tidigare förda resonemanget om övergång mellan de olika huvudkategorierna.
I ett annat domstolsavgörande (Rättsfallsreferat från regeringsrätten och kammarrätterna, RRK 1974, K 74 2:18) har det ansetts att ianspråktagande av en bostadsbyggnad för skoländamål inte utgjorde nybyggnad, eftersom någon ändring inte vidtogs i den fasta inredningen. Följden härav blev bl. a. att någon dispens inte krävdes från förbudet i 34 § BL mot nybyggnad i strid mot stadsplan. - Den förut lämnade redogörelsen för hur man bör betrakta övergång mellan de olika huvudkategorierna visar att detta slag av ändring bör anses vara ändrad markanvändning enligt det nu föreslagna systemet.
Utskottet
År 1977 fattade riksdagen beslut om riktlinjer för åtgärder på distributionsområdet (prop. 1977/78:8, NU 1977/78:14, rskr 1977/78:43). Riktlinjerna innebär bl. a. att kommunerna kan upprätta s. k. varuförsörjningsplaner. Förslagen i Be tre motioner som behandlas i detta betänkande knyter an till det nyssnämnda riksdagsbeslutet år 1977.1 två av motionerna föreslås att systemet med kommunala varuförsörjningsplaner blir obligatoriskt. Förslaget i den tredje motionen syftar till att kommunernas inflytande vid butiksetableringar skall stärkas.
I motionen 1978/79:758 föreslås en lag om kommunal planering av varuförsörjningen. Lagförslaget innehåller regler av innebörd att kommunerna skall upprätta varuförsörjningsplaner. Dessa skall alltid omfatta försäljning av livsmedel men skall också kunna omfatta försäljning av andra varor. Företag som berörs av varuförsörjningsplanen skall enligt lagförslaget vara skyldiga att på ett tidigt stadium anmäla planer på nyetablering, nedläggning eller viktigare förändring av verksamheten. Förändringar av butikslokaler skall i vissa fall - när det inte är bestämt vem som skall utnyttja lokalerna - anmälas av fastighetsägaren. I vissa fall skall kommunerna samråda om varuförsörjningsplaner. Det skall vidare åligga varje kommun att årligen lämna länsstyrelsen en redogörelse för planen. - Enligt motionen 1978/79:209 bör riksdagen begära att regeringen lägger fram förslag om införande av obligatorisk varuförsörjningsplan för kommunerna.
Motionsyrkanden av innebörd att kommunerna skulle åläggas att upprätta varuförsörjningsplaner avslogs av riksdagen år 1977 på förslag av näringsutskottet. Ett förslag till lagstiftning som då framfördes motionsvägen överensstämmer helt med vad som nu föreslås i motionen 1978/79:758. Som utskottet konstaterade år 1977 (NU 1977/78:14 s. 9) råder det stor enighet om att kommunerna bör spela en förstaplansroll när det gäller samhälleliga åtgärder på distributionsområdet. Kommunala varuförsörjningsplaner är enligt utskottets uppfattning ett viktigt medel för probleminventering och
NU 1979/80:13
målangivelse på detta område. Konsumentverket har i september 1979 redovisat att varuförsörjningsplaner finns klara i ett 50-tal kommuner och att arbete med att upprätta sådana planer pågår i ytterligare ca 80 kommuner, Erfarenheterna av det år 1977 beslutade systemet med frivilliga varuförsörjningsplaner är sålunda goda. Följaktligen avstyrker utskottet det förslag till lag om kommunal planering av varuförsörjningen som läggs fram i motioner! 1978/79:758. Utskottet vill - liksom år 1977 - framhålla att den del av lagförslaget som gäller anmälningsskyldighet lider av formella brister som får anses utesluta att det antas i oförändrat skick. Någon motivering för de paragrafer som behandlar den föreslagna anmälningsskyldigheten finns inte i motionen.
Av vad här anförts följer att utskottet även avstyrker förslaget i motionen 1978/79:209 om ett riksdagsuttalande om införande av obligatorisk varuförsörjningsplan för kommunerna.
Riksdagen bör hos regeringen begära ”snara förslag i syfte att ge kommunerna verkligt inflytande över etableringar inom varudistributionen”, anförs det i motionen 1978/79:2025. Motionärerna syftar närmast på storbutiksetableringarna. De erinrar om att distributionsutredningen redan år 1975 föreslog ett system med kommunal tillståndsprövning i fråga om all nyetablering och utbyggnad av detaljhandel med livsmedel.
De förslag om kommunal tillståndsprövning - och även andra former för etableringskontroll - som förespråkades av distributionsutredningen avvisades i propositionen 1977/78:8 om riktlinjer för åtgärder på distributionsområdet. I en motion (1977/78:12) med anledning av propositionen föreslogs riksdagen begära att regeringen skulle pröva om inte byggnadslagstiftningen skulle kunna omdanas så att den skulle bli ett tillräckligt medel för att påverka även serviceförsörjningen. Motionärerna hänvisade till den översyn av bygglagutredningens förslag från år 1974 som pågick inom bostadsdepartementet. Näringsutskottet (NU 1977/78:14 s. 11) vitsordade att byggnadslagstiftningens räckvidd var oklar men ansåg att den pågående översynen borde kunna leda till att denna oklarhet undanröjdes. På förslag av utskottet avslog riksdagen motionen.
Sedan motionen 1978/79:2025 lades fram har en särskild utredare, biträdd av en arbetsgrupp inom bostadsdepartementet, presenterat ett förslag till en ny plan- och bygglag (PBL). Förslaget redovisas i betänkandet (SOU 1979:65,66) Ny bygglag och remissbehandlas f. n. PBL avses träda i kraft den 1 januari 1985.
Av den redogörelse för vissa delar av lagförslaget som har lämnats i föregående avsnitt framgår att enligt PBL kommunernas möjligheter att styra markanvändningen stärks, jämfört med nuvarande byggnadslagstiftning. Utskottet vill särskilt peka på att den byggnadsrätt som det nya detaljplaneinstitutet ger blir tidsbegränsad, att det genom preciserade ändamålsbestämningar i detaljplan blir möjligt att skilja mellan exempelvis
NU 1979/80:13
stormarknad och annan handel och att en allmän lämplighetsprövning alltid skall ske vid väsentligt ändrat användningssätt beträffande byggnader.
En plan- och byggnadslagstiftning med den innebörd som PBL har skulle enligt utskottets mening tillgodose de önskemål som motionen 1978/79:2025 ger uttryck för. Mot denna bakgrund anser utskottet att det inte finns anledning för riksdagen att nu göra någon framställning till regeringen enligt motionärernas förslag. Motionen avstyrks sålunda.
Utskottet hemställer
1. beträffande varuförsörjningsplaner att riksdagen avslår
a) motionen 1978/79:758 yrkandena 1 och 2,
b) motionen 1978/79:209,
2. beträffande ändringar i byggnadslagstiftningen m. m. att riksdagen avslår motionen 1978/79:2025.
Stockholm den 29 november 1979
På näringsutskottets vägnar INGVAR SVANBERG
Närvarande: Ingvar Svanberg (s), Johan Olsson (c). Hugo Bengtsson (s). Sven Andersson (fp), Margaretha af Ugglas (m), Birgitta Hambraeus (c). Lilly Hansson (s), Tage Adolfsson (m), Lennart Pettersson (s). Carl Tham (fp), Karl Björzén (m), Rune Jonsson (s). Ingegärd Oskarsson (c), Wivi-Anne Radesjö (s) och Birgitta Johansson (s).
Reservation
Varuförsörjningsplaner (mom. 1) - > • ' •
Ingvar Svanberg, Hugo Bengtsson, Lilly Hansson, Lennart Pettersson, Rune Jonsson, Wivi-Anne Radesjö och Birgitta Johansson (alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 9 med ”Motionsyrkanden av” och slutar på s. 10 med ”för kommunerna” bort ha följande lydelse:
Riksdagen avvisade år 1977 - i samband med behandlingen av den förra trepartiregeringens förslag till riktlinjer för åtgärder på distributionsområdet - ett förslag till lag om kommunal planering av varuförsörjningen. Detta lagförslag överensstämmer med vad som nu föreslås i motionen 1978/79:758. Utskottet anser att de ovan (s. 1 f.) refererade grundtankarna i motionen 1978/79:758 bör vara vägledande för fortsatta reformer på detta område. Det är enligt utskottets mening angeläget att riksdagen slår fast att varuförsörj -
NU 1979/80:13
ningsplaner skall upprättas av alla kommuner, att kommuner vid behov skall samråda om planerna och att länsstyrelserna skall hållas underrättade om även denna gren av den kommunala planeringen. Utskottet förordar därför att riksdagen antar det förslag till lag om kommunal planering av varuförsörjningen sorn utskottet framlägger i det följande. En lag av denna innebörd kommer att på ett helt annat sätt än det nuvarande frivilliga systemet skapa klarhet kring och fasthet i de kommunala planeringsinsatserna på distributionsområdet. Förslaget bygger på det lagförslag som finns i motionen 1978/79:758. Ur detta har emellertid uteslutits de paragrafer som gäller anmälningsskyldighet för näringsidkare. De torde nämligen böra överarbetas i formellt avseende och förses med motivuttalanden. Frågan om sekretess beträffande de skriftliga uppgifter som anmälningssystemet ger upphov till bör också uppmärksammas. Riksdagen bör begära att regeringen utan dröjsmål lägger fram förslag till lagstiftning enligt de intentioner som kommer till uttryck i 3-5 §§ i motionärernas lagförslag. Dessa kompletterande bestämmelser bör kunna träda i kraft den 1 juli 1980.
Genom vad utskottet här har föreslagit tillgodoses i sak yrkandet i motionen 1978/79:209. Mot denna bakgrund avstyrker utskottet förslaget i motioneri om ett riksdagsuttalande om införande av obligatorisk varuförsörjningsplan för kommunerna.
dels att utskottet under 1 bort hemställa
1. beträffande varuförsörjningsplaner att riksdagen
a) med anledning av motionen 1978/79:758 yrkandena 1 och 2
dels antar följande förslag till lag om kommunal planering av varuförsörjningen:
Förslag till
Lag om kommunal planering av varuförsörjningen
Härigenom föreskrivs följande.
1 § Denna lag gäller yrkesmässig försäljning av vafor till konsumenter, om varorna till väsentlig del är avsedda för enskilt bruk (varuförsörjning).
2 ■§ Kommun skall upprätta varuförsörjningsplan i syfte att främja att konsumenterna får bekväm tillgång till inköpsställen för varor som de regelbundet behöver. Varuförsörjningsplan skall hållas aktuell.
Varuförsörjningsplan skall alltid omfatta försäljning av livsmedel. I den mån det behövs skall planen omfatta också försäljning av andra varor.
Ingår kommun helt eller till viss del i område som kan anses utgöra en enhet i fråga om försäljning av vissa varor och avser kommunen att upprätta
NU 1979/80:13
varuförsörjningsplan som omfattar sådana varor, skall kommunen samråda med övriga kommuner inom området.
Det åligger kommunen att årligen till länsstyrelsen lämna redogörelse för varuförsörjningsplanen.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1980.
dels hos regeringen hemställer om förslag till lagstiftning om anmälningsskyldighet för näringsidkare m. fl. i enlighet med vad utskottet anfört,
b) avslår motionen 1978/79:209.
NU 1979/80:13
14 Bilaga
I motionen 1978/79:758 framlagt lagförslag Förslag till
Lag om kommunal planering av varuförsörjningen
1 § Denna lag gäller yrkesmässig försäljning av varor till konsumenter, om varorna till väsentlig del är avsedda för enskilt bruk (varuförsörjning).
2 § Kommun skall upprätta varuförsörjningsplan i syfte att främja att konsumenterna får bekväm tillgång till inköpsställen för varor som de regelbundet behöver. Varuförsörjningsplan skall hållas aktuell.
Varuförsörjningsplan skall alltid omfatta försäljning av livsmedel. I den mån det behövs skall planen omfatta också försäljning av andra varor.
Ingår kommun helt eller till viss del i område som kan anses utgöra en enhet i fråga om försäljning av vissa varor och avser kommunen att upprätta varuförsörjningsplan som omfattar sådana varor, skall kommunen samråda med övriga kommuner inom området.
Det åligger kommunen att årligen till länsstyrelsen lämna redogörelse för varuförsörjningsplanen.
3 § Näringsidkare som avser att påbörja, avsluta eller vidta viktigare förändring i fråga om verksamhet inom viss kommun för försäljning av sådana varor som omfattas av varuförsörjningsplan för kommunen, är skyldig att så snart det kan ske och senast sex månader innan den tilltänkta åtgärden skall vidtas anmäla sina planer till kommunen.
Motsvarande anmälningsskyldighet åligger fastighetsägare som avser genomföra sådan åtgärd med lokaler för varuförsörjning för vilken krävs byggnadslov, om det icke senast sex månader innan åtgärden skall vara genomförd är bestämt vem som skall utnyttja lokalen.
4 § Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 3 § dömes till böter.
5 § Den som har tagit befattning med anmälan enligt 3 § får icke obehörigen yppa eller nyttja vad han därvid har erfarit om näringsidkares affärs- eller andra förhållanden.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1980.