Med anledning av motioner med anknytning till konkurrensbegränsningslagen

NU 1979/80:30

Näringsutskottets betänkande 1979/80:30

med anledning av motioner med anknytning till konkurrensbegränsningslagen Ärendet I

detta betänkande behandlas

dels motionen 1978/79:1003 av Margareta Andrén (fp) och Iris Mårtensson (s), vari hemställs att riksdagen beslutar att ändring görs i lagen om konkurrensbegränsning så att enhetliga priser skall tillämpas vid försäljning av tobaksvaror,

dels motionerna 1978/79:798 och 1979/80:452, båda av Lars Werner m. fl. (vpk), vari-med hänvisning till vad som anförts i motionen 1978/79:797 resp. motionen 1979/80:451, båda om utbyggnad av barnomsorgen - hemställs att riksdagen hemställer hos regeringen om att en parlamentariskt sammansatt utredning tillsätts för att utröna eventuella konkurrensbegränsande överenskommelser mellan företag som producerar barnstugor.

Motionerna 1978/79:797 och 1979/80:451 har hänvisats till socialutskottet, som har behandlat den första av dem i sitt betänkande SoU 1978/79:28.

Konkurrensbegränsningslagen

Lagen (1953:603) om motverkande i vissa fall av konkurrensbegränsning inom näringslivet (konkurrensbegränsningslagen) bygger på grundtanken att fri konkurrens och fri näringsutövning har övervägande positiva verkningar genom att bidra till effektivitet och utvecklingsförmåga inom näringslivet.

Lagen innehåller dels straffsanktionerade förbud mot bruttopriser och mot anbudskarteller, dels en bestämmelse om ingripande i vissa fall med förhandling till undanröjande av annan skadlig konkurrensbegränsning än den som är direkt förbjuden.

Bruttoprisförbudet (2 §) tar sikte på situationen att en leverantör söker bestämma vilket pris hans återförsäljare skall ta ut vid vidareförsäljningen. Syftet är att undanröja detta hinder för en från allmän synpunkt eftersträvansvärd priskonkurrens. Bestämmelsen har följande lydelse:

Utan tillstånd av marknadsdomstolen må företagare, där ej annat är stadgat, varken av företagare inom senare försäljningsled betinga sig, att vid försäljning av förnödenhet här i riket visst pris icke må underskridas, eller till ledning för prissättningen inom senare försäljningsled i riket eljest angiva visst pris, med mindre därvid kommer till uttryck att priset får underskridas.

1 Riksdagen 1979/80. 17 sami. Nr 30

NU 1979/80:30

2 Anbudskartellförbudet (3 §) har tillkommit för att hindra organiserad samverkan mellan anbudsgivare vid en anbudstävling. Sådan samverkan har bedömts som en särskilt skadlig form av konkurrensbegränsning mot bakgrund av anbudsförfarandets syfte att driva fram en hård, prispressande konkurrens. Bestämmelsen har följande lydelse:

Ej må företagare utan tillstånd av marknadsdomstolen träffa eller tillämpa överenskommelse att samråd eller annan samverkan mellan olika företagare skall äga rum innan någon av dem avgiver anbud å försäljning av förnödenhet eller utförande av tjänst här i riket.

Brott mot bestämmelserna om bruttoprisförbud och anbudskartellförbud får åtalas av allmän åklagare endast efter anmälan eller medgivande av näringsfrihetsombudsmannen (NO). Mål rörande sådant brott upptas vid allmän domstol. Vid uppsåtligt brott kan straffet bli dagsböter eller, om brottet är grovt, även fängelse i högst ett år.

Marknadsdomstolen kan, som framgår av de citerade bestämmelserna, medge dispens från förbuden. Tillstånd att tillämpa de angivna formerna av konkurrensbegränsning får (enligt 3 §) meddelas endast om konkurrensbegränsningen kan antas främja kostnadsbesparingar, vilka till väsentlig del kommer konsumenterna till godo, eller i övrigt bidra till en ur allmän synpunkt ändamålsenlig ordning, eller om eljest särskilda skäl är därtill.

I konkurrensbegränsningslagen finns vidare en generalklausul (5 §) om förhandling då konkurrensbegränsning i andra fall finnes medföra skadlig verkan. Med sådan verkan förstås att konkurrensbegränsningen på ett ur allmän synpunkt otillbörligt sätt påverkar prisbildningen, hämmar verkningsförmågan inom näringslivet eller försvårar eller hindrar annans näringsutövning. Förhandlingen äger rum inför marknadsdomstolen på framställning av näringsfrihetsombudsmannen eller, om denne i visst fall har beslutat att icke påkalla förhandling, av företagare som omedelbart berörs av konkurrensbegränsningen eller av konsument- eller löntagarsammanslutning. Om förhandling har avslutats utan att skadlig verkan av konkurrensbegränsning har kunnat undanröjas har marknadsdomstolen i vissa viktigare fall att anmäla saken till regeringen.

Dispensgivningen beträffande bruttoprisförbudet har varit av ytterst begränsad omfattning. Endast fem dispensansökningar har bifallits, nämligen för böcker - med verkan till år 1970 -, noter, farmaceutiska specialiteter, strömming och en på prov anordnad fasträkningsförsäljning av tidskrifter. F. n. är ingen dispens från bruttoprisförbudet i kraft.

Enhetliga priser vid tobaksförsäljning

Motionen 1978179:1003

Samtidigt som man på olika sätt informerar om tobakens hälsorisker kan det konstateras att vissa affärer, kiosker och bensinstationer använder sig av

NU 1979/80:30

s. k. lockpriser vid försäljning av cigarretter, säger motionärerna. Konsekvensen kan bli en del nya konsumenter, förutom att många lockas att öka sin konsumtion. Vill man verkligen förbättra folkhälsan genom att minska tobakskonsumtionen måste man, menar motionärerna, ändra konkurrensbegränsningslagen och för de olika tobakssorterna fastställa enhetspriser som bör gälla lika över hela landet. För försäljning av tobak borde gälla samma regler som i fråga om vin och sprit.

Bestämmelser om och riktlinjer för marknadsföring av tobaksvaror

Sedan den 1 juli 1979 gäller lagen (1978:764) med vissa bestämmelser om marknadsföring av tobaksvaror. Enligt denna lag skall med hänsyn till de hälsorisker som är förbundna med bruk av tobak iakttas särskild måttfullhet vid marknadsföring av tobaksvara. Särskilt gäller att reklam- eller annan marknadsföringsåtgärd som är påträngande eller uppsökande eller som uppmanar till bruk av tobak inte får företas. Handling som strider mot detta anses otillbörlig i marknadsföringslagens (1975:1418) mening.

I anslutning till lagen har konsumentverket enligt sin instruktion (1976:429) utfärdat riktlinjer för marknadsföring av tobaksvaror (Konsumentverkets författningssamling 1979:7). En grundregel i dessa riktlinjer är att kravet på särskild måttfullhet gäller all marknadsföring: val av reklammedel (reklambärare), reklamens innehåll och utformning samt särskilda marknadsföringsmetoder (säljfrämjande åtgärder). Kravet gäller således bl. a. presentation av pris.

I fråga om reklammedel anger riktlinjerna starka restriktioner. Annons får inte förekomma i veckotidning eller annan publikation som riktar sig främst till ungdom under 20 år och inte heller på idrottssida i dagspress eller i idrottsoch sporttidning. För annonser i övrigt gäller storleksbegränsningar. Bland reklambärare som inte får förekomma märks dels utomhusreklam. dels direktreklam (t. ex. brevlådereklam) eller annan reklambärare som bygger på direkt hänvändelse till konsument. Ett undantag är dock att sedvanlig brevlådereklam från detaljhandeln omfattande ett flertal olika varuslag får innehålla uppgift om tobaksvara. under bl. a. den förutsättningen att reklamen innehåller varningstext.

Framställning i reklamtext får utöver varningstext och innehållsdeklaration inte omfatta annat än sakliga uppgifter om bl. a. varans pris. Bland säljfrämjande åtgärder som är förbjudna märks rabattmärkeserbjudande eller därmed jämförligt erbjudande.

Viss åtgärd av konsumentverket

I ett fall år 1979 gjordes konsumentverket genom en anmälan uppmärksamt på att en bensinstation i Stockholmstrakten använde utomhusreklam med erbjudandet "Cigaretter. Vid köp av hel limpa 10:- rabatt". I skrivelse

1* Riksdagen 1979/80. 17 sami. Nr 30

NU 1979/80:30

till bensinbolaget i fråga anförde konsumentverket att det ansåg att denna marknadsföring stod i strid med marknadsföringslagen. Bensinbolaget meddelade att den utomhus belägna reklamtavlan aldrig hade varit avsedd för cigarettreklam, att det berodde på ”egenmäktigt förfarande från återförsäljarens sida” att det påtalade budskapet funnits uppsatt och att återförsäljaren hade fått tillsägelse att det skedda inte fick upprepas. Med hänvisning härtill avskrev konsumentverket ärendet från vidare handläggning.

Konkurrensen vid produktion av barnstugor

Motionerna 1978/79:798 och 1979180:452

I motionen 1978/79:797, som innehåller motiveringen till yrkandet i motionen 1978/79:798, uppges att årskostnaden för en barnomsorgsplats i nybygge ligger omkring 5 000 kr. högre än kostnaden för en plats i ett äldre daghem. Detta beror på att byggnadspriserna har tillåtits skjuta i höjden fullkomligt lavinartat, säger motionärerna och fortsätter:

Produktionskostnaden ligger i dag på nära 1 milj. kr. per avdelning, vilket innebär en dubblering på några få år. Det är uppenbart att byggkapitalet har skott sig fullkomligt hämningslöst på barnomsorgsutbyggnaden, på ett sätt som knappast skulle ha varit möjligt om det inte finns konkurrensbegränsande avtal mellan byggföretagen.

I motionen 1979/80:452 hänvisas till motionen 1979/80:451. Denna innehåller ingen särskild motivering till det här aktuella yrkandet.

Undersökningar av statens pris- och kartellnämnd

Statens pris- och kartellnämnd har åren 1977 och 1978 gjort specialundersökningar av prisutvecklingen på barnstugeområdet och av de bakomliggande faktorerna. Man har därvid gjort jämförelser med prisutvecklingen inom småhusproduktionen. Dessutom har man studerat byggnadsentreprenörernas lönsamhet vid uppförande av barnstugor jämfört med småhusproduktionen. Resultaten av undersökningarna har redovisats i tidskriften Pris- och kartellfrågor. En första rapport publicerades i nr 1977:8 med komplettering i nr 1978:1. En ny rapport kom i nr 1978:7-8. Rapporterna innehåller i sammanfattning följande.

Det är kommunerna som ansvarar för byggandet av barnstugor. De får emellertid statligt stöd i olika former. Regeringen träffade år 1975 en överenskommelse med Svenska kommunförbundet om en utbyggnad av barnomsorgen med 150 000 nya barnstugeplatser fram till år 1980. För att barnstugeproduktionen skulle stimuleras höjdes i november 1975 det statliga bidraget till kommunerna för barnstugebyggande, men höjningen var tidsbegränsad fram till februari 1977. Igångsättningen ökade avsevärt mot

NU 1979/80:30

slutet av den period då förhöjt bidrag utgick.

Kostnaden för att bygga en barnstuga varierade i början av år 1977 mellan 1 500 och 4 400 kr per m2. Typritade och serieproducerade barnstugor blir oftast betydligt billigare än sådana som uppförs efter specialritning.

Kommunerna kan organisera byggandet efter olika principer. Undersökningsresultaten tyder på att kostnaderna i viss mån påverkas av vilken organisatorisk form man väljer. Vanligast är numera s. k. totalentreprenad, som innebär att ett enda byggföretag anlitas för både projektering och produktion. Denna form av entreprenad användes i början av år 1977 vid ungefär vartannat barnstugebygge. Totalentreprenad, särskilt i kombination med typritade objekt, tycks ge en genomsnittligt sett lägre kostnad per m2 våningsyta än andra entreprenadformer.

De stora kostnadsskillnaderna mellan olika barnstugebyggen sammanhänger sannolikt med skillnader i utförande, kvalitet och utrustning. Det kan noteras att bara en tredjedel av alla barnstugor är typritade medan två tredjedelar är ritade för det speciella tillfället. Även när typritning används ges det emellertid möjlighet för beställaren att påverka projektets detaljutformning.

Byggnadspriserna på barnstugor ökade kraftigt under år 1976, medan de under år 1977 ökade mindre än priserna på jämförbara byggnadsobjekt. Till den kraftiga prisökningen under år 1976 bidrog framför allt prisökningen på specialritade barnstugor. Mellan årsskiftet 1975-1976 och första kvartalet 1977 ökade priserna på dessa barnstugor med ca 29 %, medan typritade barnstugor upphandlade i totalentreprenad ökade med ca 12 %. I genomsnitt för hela landet var produktionskostnaden för barnstugor, räknat per m2 våningsyta, 2 200 kr. år 1975, 2 600 kr. år 1976 och 2 750 kr. första kvartalet 1977.

För de undersökta barnstugorna var prisstegringen olika för olika former av upphandling och standardisering. Typritade barnstugor som upphandlats i totalentreprenad uppvisade den lägsta höjningen av byggnadspriserna med ca 12 % mellan årsskiftet 1975-1976 och första kvartalet 1977. För de specialritade barnstugorna, som i slutet av år 1976 dominerade upphandlingen av barnstugor, var prisstegringen högre och uppgick till ca 24 % för barnstugor som upphandlats på totalentreprenad och ca 30 % för barnstugor som upphandlats under andra entreprenadformer.

Produktionen av barnstugor utgör i allmänhet endast en mindre del av de engagerade byggföretagens totala verksamhet. Lönsamheten i barnstugeproduktionen har därför beräknats separat och jämförts med lönsamheten i småhusproduktionen. Lönsamheten har definierats som den täckningsgrad (täckningsbidrag före samkostnader och vinst i procent av entreprenadsumman) som respektive verksamhet har givit. Under år 1977 varierade täckningsgraden för olika företag i barnstugeproduktionen mellan 4,0 och 11,5 % och i småhusproduktionen mellan 3,2 och 8,2 %. Jämfört med år 1976 ökade täckningsgraden under år 1977 vid såväl småhus- som barnstu -

NU 1979/80:30

geproduktionen för ca hälften av företagen medan täckningsgraden minskade för övriga företag. Fyra av sex byggföretag redovisade år 1977 bättre lönsamhet vid barnstugeproduktionen än vid småhusproduktionen. Någon större skillnad i lönsamhet vid de olika slagen av produktion förelåg dock inte.

Beslut av näringsfrihetsombudsmannen

Näringsfrihetsombudsmannen (NO) fattade i september 1977 beslut i två ärenden rörande kostnader för barnstugebyggen.

I det ena fallet hade ett par enskilda personer fäst uppmärksamheten på kraftiga stegringar av priserna på barnstugor i Växjö kommun och ifrågasatt samverkan mellan anbudsgivarna. Fastighetskontoret i kommunen hade uttalat att priset per m2 våningsyta hade ökat på ett sätt som inte kunde förklaras med normala prisstegringar på varor och tjänster. Antalet anbud på byggande av barnstugor hade på senaste tiden minskat drastiskt. Från entreprenörhåll pekades på skillnader bl. a. i de aktuella objektens storlek och geografiska belägenhet, i utförandestandard, i underentreprenörsofferter och i entreprenörföretagens angelägenhet om beställning av anbudsobjekt.

NO hänvisade i detta som i följande fall till SPK:s undersökning av prisutvecklingen på barnstugeområdet under perioden 1975 - första kvartalet 1977. Utredningen i ärendet hade, anförde NO, visat att de uppmärksammade prisskillnaderna mellan olika barnstugor kunde förklaras av ett betydande antal omständigheter. Sålunda förelåg skillnader i fråga om barnstugornas storlek, kvalitet och utförande. Andra skillnader kunde föras tillbaka på sådana olikheter i förutsättningarna som berodde på det geografiska läget. Det begränsade antalet anbud hade troligtvis sin förklaring i bl. a. den knappa tid som företagen hade till förfogande att räkna på projekten, i kravet på igångsättning före årsskiftet 1976-1977 och i den ”överhettning” av byggnadsbranschen inom Växjöregionen som forceringen av barnstugebyggandet hade inneburit. Något stöd för ett antagande att prishöjningarna skulle bero på konkurrensbegränsande beteenden från företagens sida hade inte framkommit. Därför saknades skäl till åtgärd med stöd av konkurrensbegränsningslagen.

I det andra fallet hade vänsterpartiet kommunisternas avdelning i Kävlinge påtalat att tre anbud på tre barnstugor i Kävlinge kommun väsentligt överskred de av kommunen beräknade projekteringskostnaderna för barnstugorna. Jämfört med det lägsta anbudet för respektive barnstuga hade projekteringskostnaderna överskridits med 34, 59 och 70 %. Vidare hade färre anbud än vanligt avgetts. Kommunen hade överlämnat upphandlingsprotokoll och anfört att upphandlingen, som hade kontrollerats av länsbostadsnämnden, hade skett i konkurrens och att de lägsta anbuden hade varit fullt godtagbara. Att anbuden faktiskt översteg anslaget hade sin förklaring i

NU 1979/80:30

att anslaget hade beräknats utan kännedom om de aktuella produktionskostnaderna och om var barnstugan skulle ligga. Kostnaderna hade också ökat på grund av krav på vissa standardhöjningar. Det var vidare, hävdade kommunen, svårt att göra kostnadsjämförelser mellan olika objekt då stora skillnader kunde föreligga i fråga om utrustning.

NO uttalade att de stora skillnaderna mellan projekteringskostnad och faktisk produktionskostnad i huvudsak syntes kunna förklaras av det inom kommunen tillämpade förfarandet vid fastställande av anslag för barnstugebyggande. Orsaker såsom allmänna kostnadsökningar i byggbranschen och ökade krav med avseende på utförande, kvalitet och utrustning hade uppenbarligen lett till att den verkliga kostnaden blivit avsevärt högre än den som beräknades nästan två år tidigare. Även i detta fall blev slutsatsen att det inte hade framkommit något stöd för ett antagande att prishöjningarna skulle bero på konkurrensbegränsande beteenden från företagare och att det därför saknades skäl för åtgärd med stöd av konkurrensbegränsningslagen.

Utskottet

De motioner som behandlas i detta betänkande avser två vitt skilda frågor som båda har anknytning till konkurrensbegränsningslagen (1953:603).

I motionen 1978/79:1003 begärs en ändring i denna lag, innebärande att enhetliga priser skall tillämpas vid försäljning av tobaksvaror, på samma sätt som gäller vid försäljning av vin och spritdrycker.

Utskottet vill påpeka att marknadsförhållandena för de båda produktgrupper som motionärerna nämner är väsentligt olika. När det gäller vin och spritdrycker har två statliga företag, AB Vin- och Spritcentralen och Systembolaget AB, monopol på partihandel resp. detaljhandel. Försäljningen av vin och spritdrycker är reglerad genom särskild lagstiftning och genom avtal mellan staten och dessa bolag. Det kan f. ö. noteras att Systembolaget enligt avtalet skall sätta sina priser så att allmänheten skyddas mot onödig fördyring av varorna och att priserna vid utskänkning på restauranger inte är enhetliga utan kan variera kraftigt. Försäljningen av tobaksvaror är fri. Det statsmonopol som tidigare fanns i fråga om sådana varor avsåg tillverkning och upphörde år 1966.

Med det nuvarande marknadssystemet är en uppmjukning av bruttoprisförbudet i konkurrensbegränsningslagen inte tillräcklig för att motionärernas syfte skall kunna uppnås. Vad som erfordras torde vara en lagstiftning som ger staten rätt att för hela landet föreskriva ett och samma pris i detaljhandelsledet för varje tobaksprodukt som saluförs. Priserna skulle då rimligen få sättas med hänsyn till försäljningsställen som behöver en stor bruttovinstmarginal. Andra försäljningsställen skulle därvid göra omotiverade vinster. Det framstår inte som realistiskt att en sådan ordning skulle kunna införas. Utskottet avstyrker motionen. I det sammanhanget vill utskottet erinra om att - som framgår av redogörelsen i det föregående -

NU 1979/80:30

väsentligt skärpta regler för reklam och andra marknadsföringsåtgärder avseende tobaksvaror har införts sedan motionen väcktes.

I motionerna 1978/79:798 och 1979/80:452 begärs en parlamentarisk utredning med uppgift att utröna om företag som producerar barnstugor har slutit konkurrensbegränsande överenskommelser. Härvid hänvisas till två omfattande motioner där vänsterpartiet kommunisterna presenterar förslag till utbyggnad av samhällets barnomsorg. Den enda speciella motivering som förekommer för de yrkanden som behandlas här är en kortfattad passus i förra årets huvudmotion om kraftigt stigande kostnader för produktion av barnstugor och om därav föranledda misstankar att det förekommer kartellsamverkan mellan byggnadsföretag.

Av redogörelsen i det föregående framgår att statens pris- och kartellnämnd (SPK) åren 1977 och 1978 har redovisat resultat av ingående undersökningar beträffande barnstugebyggandet. Undersökningarna har gett vid handen att avsevärda kostnadsstegringar har förekommit men också att kostnaderna för barnstugebyggandet varierar mycket kraftigt till följd av skillnader i upphandlingsform och i utförande och utrustning. Specialritade barnstugor har visat sig bli betydligt dyrare än typritade och serieproducerade. Såsom också framgår av redogörelsen har näringsfrihetsombudsmannen (NO) år 1977 prövat två anmälningar om misstänkt anbudssamverkan mellan företag som bygger barnstugor. NO har därvid kommit till slutsatsen att det inte fanns något stöd för ett antagande att de prishöjningar som påtalats skulle bero på konkurrensbegränsande beteenden från företagens sida. Motionärerna har inte anfört något som jävar NO:s omdöme. I den mån det i andra fall skulle finnas grundad anledning att misstänka kartellsamverkan mellan barnstugebyggare är det alltjämt - enligt konkurrensbegränsningslagen - NO som har att pröva saken. Något underlag för krav på en parlamentarisk utredning finns således inte. Motionerna 1978/79:798 och 1979/80:452 avstyrks därför. Utskottet förutsätter att SPK även fortsättningsvis bevakar prisutvecklingen på barnstugebyggandets område. Dessutom vill utskottet peka på att Svenska kommunförbundet genom rådgivande insatser på detta område kan medverka till att hålla kostnadsnivån nere.

Utskottet hemställer

1. beträffande enhetliga priser vid tobaksförsäljning att riksdagen avslår motionen 1978/79:1003,

2. beträffande konkurrensen vid produktion av barnstugor

att riksdagen avslår motionerna 1978/79:798 och 1979/80:452.

Stockholm den 19 februari 1980

På näringsutskottets vägnar INGVAR SVANBERG

NU 1979/80:30

9 Närvarande: Ingvar Svanberg (s), Johan Olsson (c), Hugo Bengtsson (s), Sven Andersson (fp), Nils Erik Wååg (s), Margaretha af Ugglas (m), Birgitta Hambraeus (c), Tage Adolfsson (m), Bengt Sjönell (c), Lennart Pettersson (s), Wivi-Anne Radesjö (s), Sivert Andersson (s), Birgitta Johansson (s), Sven Munke (m) och Christer Eirefelt (fp).

Stockholm 1980