Med anledning av motioner om vissa engångsförpackningar för öl och läskedrycker
NU 1979/80:45
Näringsutskottets betänkande 1979/80:45
med anledning av motioner om vissa engångsförpackningar för öl och läskedrycker
Ärendet
I detta betänkande behandlas sex motioner om åtgärder mot vissa engångsförpackningar av aluminium och åtgärder för att främja användningen av flergångsförpackningar inom bryggerinäringen.
Närbesläktade frågor behandlas i två motioner (1979:80:346 och 1979/ 80:1088) om förpackningsskatt och två motioner (1979/80:1760 och 1979/ 80:1762) om miljövård resp. avfallsåtervinning. De förra har hänvisats till skatteutskottet och de senare till jordbruksutskottet.
Motionerna
Yrkanden
De motioner som behandlas här är följande:
1979/80:316 av Elvy Nilsson m. fl. (s), såvitt avser hemställan (2) att riksdagen uttalar att planerna på övergång till engångsburkar av aluminium vid AB Pripps Bryggerier bör stoppas och att styrning mot större användning av returglas bör stimuleras,
1979/80:720 av Lars Werner m. fl. (vpk), vari hemställs att riksdagen uttalar sig för och hos regeringen hemställer om förslag om förbud mot tillverkning av öl- och läskburkar av aluminium i enlighet med vad som anförs i motionen,
1979/80:945 av Lennart Brunander (c) och Märta Fredrikson (c), vari hemställs att riksdagen
1. hos regeringen anhåller att åtgärder vidtas för att stoppa användningen av engångsförpackningar av aluminium för dryckesburk intill dess att ett tillfredsställande system för uppsamling och återanvändning framkommit,
2. uttalar sig för att returglas används i större utsträckning,
1979/80:1409 av Ivar Franzén (c) och Ulla Ekelund (c), vari hemställs att riksdagen anhåller att regeringen vidtar sådana åtgärder att den samhällsekonomiskt felaktiga satsningen på aluminiumburkar stoppas och att användningen av returförpackningar främjas,
1979/80:1766 av Hans Alsén m. fl. (s), vari hemställs att riksdagen anhåller att regeringen föranstaltar om forsknings- och utvecklingsarbete avseende
1 Riksdagen 1979/80. 17 sami. Nr 45
NU 1979/80:45
O
returemballage för öl och läsk, bl. a. i syfte att möjliggöra ett framtida förbud mot engångsemballage på detta produktområde,
1979/80:1768 av Stina Andersson (c), vari hemställs att riksdagen anhåller att regeringen skyndsamt låter utreda frågan om användningen av returförpackningar samt i detta sammanhang undersöker de ekonomiska styrmedel som kan bli nödvändiga.
Motionen 1979/80:316 behandlas i övrigt i utskottets betänkande 1979/ 80:44.
Motivering
I motionen 1979/80:316 hävdas att en övergång till tappning av öl på aluminiumburkar skulle innebära ett dråpslag mot Torsby bryggeri och andra små bryggerier, vilkas tillverkning nu är baserad på användning av returglas. Även i motionen 1979/80:1409 anförs strukturskäl mot användning av aluminiumburkar. PLM:s och Pripps satsning på aluminiumburkstillverkningen medför, enligt motionärerna, en snedvridning av konkurrensen inom branschen. Konsumenterna skulle dessutom åsamkas betydande merkostnader jämfört med om returglas används. Dessutom anges i båda motionerna att aluminiumburkar innebär slöseri med energi och resurser och medför risk för ökad nedskräpning i naturen.
I motionen 1979/80:945 hävdas att det särskilt med hänsyn till energiåtgången är felaktigt att göra engångsburkar av aluminium. Avsikten är visserligen att aluminiuminnehållet skall återvinnas, men det är enligt motionärerna tvivelaktigt om en tillräckligt stor andel av burkarna kommer att återlämnas för att användningen av aluminium skall vara acceptabel från energiförbrukningssynpunkt. Dessutom framhålls risken för nedskräpning i naturen.
Även i motionen 1979/80:1768 anförs energi- och miljöskäl mot aluminiumburkar. Motionären påpekar nödvändigheten av ett effektivt återvinningssystem och föreslår en utredning om användning av returförpackningar.
I motionerna 1979/80:720 och 1979/80:1766 anförs att tillverkning av öloch läskedrycksburkar av aluminium äventyrar en utveckling mot energisnåla förpackningar och minskad nedskräpning. En övergång till returflaskor för öl och läskedrycker skulle enligt motionärerna innebära kraftigt minskad energiåtgång, minskad råvaruåtgång och minskad nedskräpning. Varorna skulle dessutom bli billigare för konsumenterna. Enligt den sistnämnda motionen bör forskningen inriktas på att förbättra returflaskorna, backarna och återtagningsförfarandet, så att man får standardiserade returflaskor som passar en så stor del av dryckesmarknaden som möjligt.
NU 1979/80:45
3 Uppgifter i anslutning till motionerna
Inledning
Frågan om förpackningar för öl och läskedrycker har behandlats av ett flertal utredningar från såväl energi- som miljösynpunkt. 1 riksdagen har frågan om dryckesförpackningar, efter beredning av jordbruksutskottet, senast behandlats i december 1978 (JoU 1978/79:12, rskr 1978/79:72). I den följande framställningen uppmärksammas särskilt frågor om resurshushållning och om system för återvinning.
Utredning om bryggeriernas förpackningar
Under åren 1978 och 1979 genomförde Svenska bryggareföreningen, med ekonomiskt stöd från styrelsen för teknisk utveckling (STU), ett utredningsprojekt kallat "Jämförelse av resursbehovet för flergångs- och engångsförpackningar inom bryggerinäringen”. Slutresultatet har redovisats i rapporten Bryggeriernas förpackningar (STU-information 1979:154).
Om den framtida utvecklingen av flergångsglassystem respektive engångsförpackningar anförs följande i rapporten:
Officiella inriktningen går mot en utveckling av ett flergångsglassystem för bryggeriindustrin samtidigt som engångsförpackningar (burken) alltjämt ökar i detaljhandeln. På lång sikt kan emellertid ett engångssystem med en återanvändningsbar förpackning, t. ex. AL-burk eller en plast/pappförpackning som återvinns i form av värmeenergi genom förbränning, vara att föredra ur ekonomisk synpunkt. Dagens inriktning bör därför ifrågasättas innan stora pengar lagts ner på utveckling av flergångssystem.
Det är på lång sikt ej intressant att enbart ha företagsekonomiska kriterier som utgångspunkt för jämförelser. Även tillgång på material och energi bör spela en avgörande roll vid jämförelser mellan förpackningar. Dagens engångsförpackningar är energi- och materialkrävande och medför problem från miljösynpunkt t. ex genom nedskräpning.
De praktiska möjligheterna att i framtiden på rätt sätt behandla förbrukat förpackningsmaterial bör därför utredas. Det kan gälla separering via den ordinarie sophanteringen eller returtagning via butik eller andra uppsamlingsställen, alternativt genom tillvaratagande av en del energi genom teknisk behandling.
Om återvinning av olika slags förpackningar och om system för återtagning av de använda förpackningarna sägs i rapporten bl. a.:
Återtagandet av såväl blandat glas som förtenta plåtburkar med aluminiumlock är förbundet med sådana villkor att förpackningar av dessa material kan betraktas som ej "återvinningsvänliga”, vare sig de återlämnas mot pant (returglas, reburk) eller passerar genom en kommunal sopsorteringsanläggning. Helaluminiumburken och den tennfria svartplåtburken utan aluminiumlock är bägge klart återvinningsbara, oavsett vilket system man väljer, och det spelar ingen roll från återvinningssynpunkt om man tappar all eller nära all öl och läsk inom landet i sådana förpackningar. För aluminiumbur -
1* Riksdagen 1979180. 17 sami. Nr 45
NU 1979/80:45
ken gäller den inskränkningen att man måste få stora mängder burkar i soporna om det skall löna sig för kommunerna att plocka ut plåten. Svinnet blir dessutom stort. Därför är det välbetänkt att låta en eventuell satsning på aluminiumburken bli kopplad till ett genomfört retursystem för denna typ av burkar via detaljhandeln och/eller via s. k. återvinningscentra.
I ett system med returnerbara förpackningar för drycker är, framhålls i rapporten, ett förfarande eller en kombination av tre olika förfaranden för återlämning av de tömda förpackningarna möjlig:
1. Den tömda förpackningen frånsepareras av hushållet och hämtas där av någon.
2. Den tömda förpackningen återlämnas till något köpställe.
3. Den tömda förpackningen återlämnas till något återvinningscentrum.
Då allt tyder på att användningen av aluminiumburkar kommer att expandera mycket kraftigt på den svenska marknaden under början av 1980-talet finns det all anledning att redan nu konkret planera för återtagningssystemets utformning, sägs i detta sammanhang i rapporten.
I sammanhanget kan nämnas att Svenska bryggareföreningen med stöd från STU och arbetarskyddsfonden utreder framtida distributions- och hanteringssystem för bryggerinäringens produkter. Projektet startade i augusti 1979 och beräknas pågå i ett år.
Energisparkommittén
Energisparkommittén överlämnade i januari 1979 rapporten Energi och förpackningar (ESK 1979:05), i vilken bl. a. olika dryckesförpackningar behandlas från energiförbrukningssynpunkt. Kommitténs synpunkter beträffande ett eventuellt förbud mot engångsförpackningar för öl och läskedrycker sammanfattas på följande sätt:
Genom förbud mot engångsförpackningar för öl och läsk och avsevärt högre panter än på dagens returförpackningar skulle höjda användningstal kunna leda till energibesparingar. Alternativa lösningar kan dock ha samma effekter ur energihushållningssynpunkt och samtidigt ge andra fördelar. Detta framhålls bland annat i ”Dryckesförpackningar och miljö” (SOU 1976:35). Där framgår att returnerbara aluminiumförpackningar ur energiförbrukningssynpunkter är jämförbara med dagens returglas. Inom STU pågår för närvarande en studie som bör leda till ökade kunskaper på detta område. Förpackningstillverkare, användare och handel bör stimuleras till införande av förpackningssystem som är lämpliga från dessa synpunkter. Energisparkommittén föreslår därför att lämpligt organ får i uppdrag att följa denna fråga och överlägga med olika intressenter på detta område.
Energisparkommitténs rapport är för närvarande under beredning inom regeringskansliet. Man överväger om en utredning kring återvinning av vissa dryckesförpackningar skall tillsättas. Kommitténs rapport kommer i så fall att hänskjutas till denna utredning.
NU 1979/80:45
5 PLM.s planerade aluminiumburkslillverkning
PLM AB har beslutat investera ca 200 milj. kr. i en ny fabrik i Fosie utanför Malmö för tillverkning av ca 900 milj. aluminiumburkar per år fr. o. m. år 1982. Fabriken håller på att uppföras. Företaget planerar att produktionen skall inledas år 1981 och under det första året uppgå till ca 500 milj. aluminiumburkar. Tillkomsten av den nya Fosiefabriken förutsätter ingen ökning av burkanvändningen i Sverige, utan de aluminiumburkar som produceras där avses ersätta de ca 120 milj. aluminiumburkar per år som importeras och den mängd plåtburkar som f. n. tillverkas av PLM för den svenska marknaden. Vidare beräknas ca 100 milj. burkar komma att levereras till danska bryggerier och ca 200 milj. burkar att exporteras dels som tomma burkar direkt från PLM, dels vid export av öl och läskedrycker från de svenska bryggerierna.
Tillverkningen av burkarna i Fosiefabriken skall ske enligt den s. k. heldragningstekniken, en teknik som utvecklades i USA på 1960-talet och numera är mycket vanlig både i USA och i Västeuropa. Heldragning innebär att hela burken formas i ett enda stycke.
I Fosiefabriken kommer närmare 500 personer som tidigare arbetat vid PLM:s plåtburksfabrik i Malmö att sysselsättas. Friställningar kommer enligt företaget inte att ske i samband med flyttningen av produktionen.
Till grund för investeringen ligger ett avtal som PLM och Pripps träffade i början av år 1979 och som innebär att Pripps får sitt behov av dryckesburkar i aluminium täckt under 1980-talet. I avtalet ingår också en överenskommelse att företagen gemensamt skall utveckla och introducera ett återvinningssystem för den nya burken.
En förutsättning för export av bryggerinäringens produkter är, enligt PLM, ett emballage som är konkurrenskraftigt i pris, som ger låg transportkostnad och har lång hållbarhet. PLM hävdar att endast den nya burken uppfyller dessa krav.
De viktigaste argumenten för beslutet att ersätta den gamla burken med en ny är enligt PLM följande. En återvinningsbar burk ersätter en icke återvinningsbar. Detta medför energibesparing vid en återvinningsgrad av mer än ca 50 %. Jämfört med den hittills använda är den nya burken ca 40 gram lättare och 10-15 öre billigare per styck. Export av bryggeriprodukter och av tomma burkar möjliggörs. Sysselsättning garanteras för närmare 500 anställda vid PLM i Malmö, som annars skulle sett sina arbeten flyttade till utländska konkurrenter.
Från AB Pripps Bryggerier hävdar man att burken som förpackning jämfört med engångsglaset medger avsevärt lägre tappnings-, hanteringsoch distributionskostnader för bryggerierna och lägre hanterings- och försäljningskostnader för detaljhandeln.
Aluminiumburken har, enligt Pripps, många fördelar framför plåtburken. Genom heldragningstekniken vid tillverkningen får burken t. ex. färre fogar, och därmed minskar risken för att burken skall läcka. Aluminiumburken blir
NU 1979/80:45
också mycket lättare än plåtburken att hantera. För Pripps betyder aluminiumburken att man får större konkurrenskraft på utlandsmarknaden och att kostnadsutvecklingen blir gynnsammare på sikt.
Aluminiumburken finns redan på den svenska marknaden, dit den importeras för att tillmötesgå efterfrågan. För att slippa vara beroende av utländska leverantörer har Pripps tecknat avtal med sin största leverantör, PLM.
PLM planerar ett system för återtagning av aluminiumburkar, det s. k. återburksystemet. Företaget har lämnat följande redogörelse för detta system:
Återburksystemet innebär en insamling av aluminiumburkar i hushållen direkt kopplad till insamlingen av papper och textil. Hushållen separerar burkarna från övrigt avfall och förvarar dessa i särskild kasse eller säck som ställs ut vid hämtningen tillsammans med tidningsbuntarna. I flerfamiljshus ordnas central uppsamlingsplats.
De burkar som konsumeras utomhus lägger konsumenten i särskilda stationära och mobila burkuppsamlingsbehållare som finns uppställda i anslutning till frekventerade platser. Dessa töms av den som ansvarar för hämtningen i hushållen alternativt omhändertas av annan person eller organisation som levererar direkt till skrothandeln.
För upplockning av burkar i naturen ordnas uppstädningsaktioner.
Kostnaderna för insamling och rimlig lönsamhet täcks av aluminiumskrotvärdet.
Konsumenterna motiveras till medverkan dels genom att göra en samhällsekonomiskt riktig insats, vilket kräver en aktiv information, dels genom att en viss del av överskott från systemet tillfaller någon ideell eller likartad verksamhet som merparten sympatiserar med eller indirekt får del
av.
Genom den gällande lagstiftning som f. n. råder i Sverige befinner vi oss i en unik situation. Det innebär att landet har möjlighet att anpassa sig till ett återvinningssamhälle med hjälp av de styrmedel som lagstiftningen erbjuder.
För att vinna praktisk erfarenhet vid en fullskaleintroduktion av återburksystemet genomför PLM en testverksamhet i Varbergs kommun under perioden 1 mars-1 november 1980. Varberg har valts som första testområde bl. a. på grund av att andelen importerade aluminiumburkar där är hög och att man redan har en väl fungerande pappersinsamling från hushållen. För närvarande undersöks möjligheterna att testa systemet i ytterligare en kommun. En sådan testverksamhet skulle kunna inledas i september 1980. I slutet av år 1980 kommer en slutlig utvärdering av projektet att göras av en styrgrupp bestående av representanter för konsumentverket, statens naturvårdsverk, Förpackningsforskningsinstitutet, Renhållningsverksföreningen. Svenska kommunförbundet och Svenska naturskyddsföreningen. Man beräknar att fullskaleintroduktion skall kunna ske under första halvåret 1981 och att systemet skall vara rikstäckande i slutet av år 1982. Målet är att uppnå minst 80 % återtagande av burken.
NU 1979/80:45
7 Interpellationsdebatt i riksdagen
Den 3 december 1979 (RD 1979/80:42 s. 81) besvarade jordbruksminister Anders Dahlgren en interpellation (1979/80:50) av Hans Alsén (s) om tillverkningen av öl- och läskedrycksburkar av aluminium.
I sitt svar anförde jordbruksministern bl. a. följande:
Utan en väl fungerande återvinning skulle en övergång till aluminiumburken komma att medföra inte bara en ökad energiåtgång utan också miljöolägenheter i form av ökad nedskräpning. Dessa problem kan komma att växa om burken tar marknadsandelar från returglaset. Det ankommer på de berörda företagen att svara för att frågan om återvinning av aluminiumburkarna löses på ett från samhällets synpunkt tillfredsställande sätt. Regeringen kommer att noga följa utvecklingen på detta område och är beredd att vidta erforderliga åtgärder för att säkerställa att en sådan återvinning kommer till stånd.
Jordbruksministern uttalade även att frågan om ekonomiska styrmedel för att säkerställa återvinning av aluminiumburkar bör utredas. En tänkbar åtgärd vore, enligt jordbruksministern, att låta en sådan utredning även undersöka möjligheterna att genom förbättringar hålla kvar ett retursystem för öl- och läskedrycksförpackningar.
Utskottet
PLM AB har efter överenskommelse med AB Pripps Bryggerier beslutat bygga en förpackningsfabrik för en årlig tillverkning av omkring 900 milj. dryckesförpackningar i aluminium. Mot denna bakgrund begärs i sex motioner åtgärder för att förhindra användningen av engångsburkar i aluminium för öl och läskedrycker. Utskottets behandling av motionerna koncentreras på resurshushållnings- och energiförbrukningsaspekter på aluminiumförpackningen. Jordbruksutskottet kommer att på grundval av andra motioner behandla frågan om dryckesförpackningar från miljövårdssynpunkt.
I motionerna pekas på olika problem som en satsning på aluminiumburkar skulle medföra för samhället. Man menar att tillverkningen innebär ett slöseri med energi och resurser och medför ökad risk för nedskräpning i naturen. Motionärerna tvivlar på att återvinningen av de använda burkarna kommer att bli av en sådan omfattning att den nya förpackningstypen blir acceptabel från energiförbrukningssynpunkt. 1 vissa av motionerna anförs även påverkan på bryggeribranschens struktur som skäl mot användningen av aluminiumburkar. Införande av aluminiumburkar skulle innebära en risk för att konkurrensen inom bryggeribranschen snedvrids genom den monopolställning som tillverkaren skulle få. Enligt motionen 1979/80:316 skulle en övergång till tappning av öl på aluminiumburkar ytterligare försvåra verksamheten vid Torsby bryggeri och andra små bryggerier vilkas tillverkning är baserad på flergångsglas. I samtliga motioner hänvisas till fördelar
NU 1979/80:45
med flergångsglas från såväl nedskräpnings- som energi- och resurssynpunkter. Vissa motionärer hävdar dessutom att flergångsglas blir billigare för konsumenterna. De anser därför att användningen av flergångsglas bör stimuleras. I motionerna 1979/80:1766 och 1979/80:1768 förespråkas en utredning om användning av flergångsförpackningar och ett forsknings- och utvecklingsarbete angående standardiserade returflaskor i syfte att möjliggöra ett framtida förbud mot engångsemballage på dryckesmarknaden.
Frågan om förbud mot engångsförpackningar har behandlats av ett flertal utredningar under de senaste åren. Utskottet vill erinra om de slutsatser som bl. a. miljökostnadsutredningen och energisparkommittén har dragit beträffande engångsförpackningar. Båda utredningarna avvisar förbud mot engångsförpackningar och noterar behovet av ett till tidens krav bättre anpassat retursystem än det nuvarande. Energisparkommittén pekar därvid bl. a. på att helaluminiumburken genom sin konstruktion skulle kunna vara lämplig i ett nytt förpackningssystem.
I samband med behandlingen av propositionen 1975:32 om återvinning och omhändertagande av avfall uttalade riksdagen att det, innan produktionen av en vara påbörjas, bör vara klarlagt hur varan skall omhändertas sedan den har använts och blivit avfall. Vidare uttalades att det är producenten som i första hand har ansvar för att avfallet tas om hand på ett från miljö- och resurssynpunkt riktigt sätt.
Enligt 8 § renhållningslagen (1979:596) får regeringen om det är av särskild betydelse från återvinningssynpunkt föreskriva att visst slag av avfall, som skall forslas bort genom kommunens försorg, skall förvaras skilt från annat avfall i avvaktan på bortforsling. Regeringen får meddela de bestämmelser som behövs för ändamålet. Bemyndigandet öppnar möjlighet att föreskriva separering också beträffande t. ex. glas och burkar, även om detta hittills inte varit aktuellt. Regeringen får överlåta åt en myndighet eller åt kommunerna att meddela sådana föreskrifter.
I ett interpellationssvar i december 1979 om tillverkningen av öl- och läskedrycksburkar av aluminium (se s. 7) uttalade jordbruksministern att det ankommer på de berörda företagen att svara för att frågan om återvinning av aluminiumburkar löses på ett från samhällets synpunkt tillfredsställande sätt. Regeringen kommer, sade jordbruksministern, att noga följa utvecklingen på detta område och är beredd att vidta erforderliga åtgärder för att säkerställa att en sådan återvinning kommer till stånd.
Frågan om tillsättande av en utredning om styrmedel för att säkerställa återvinning av aluminiumburkar bereds för närvarande inom regeringskansliet.
En övergång till aluminiumburkar skulle, uttalade jordbruksministern i interpellationssvaret, utan en väl fungerande återvinning medföra inte bara en ökad energiåtgång utan också miljöolägenheter i form av ökad nedskräpning. Utskottet instämmer häri och vill påpeka att problemet kan
NU 1979/80:45
komma att växa om burken tar marknadsandelar från returglaset. Mot bakgrund av vad tidigare nämnda utredningar nu har lett fram till finner utskottet det emellertid inte motiverat att användningen av aluminiumburkar som dryckesförpackningar förbjuds. Däremot anser utskottet att frågan om styrmedel för att åstadkomma en från samhällets synpunkt acceptabel återvinningsgrad bör utredas med det snaraste. I det sammanhanget bör bl. a. konsekvenserna för bryggerinäringen, handeln och konsumenterna av olika styrmedel beaktas. Utskottet föreslår att riksdagen uttalar sig för en sådan utredning som här angivits.
När det gäller bryggerinäringens förpackningssystem i stort bör ett aktuellt projekt rörande framtida distributions- och hanteringssystem för bryggerinäringens produkter uppmärksammas. Projektet bedrivs av Svenska bryggareföreningen med stöd av styrelsen för teknisk utveckling och arbetarskyddsfonden (se s. 4). Med hänsyn till det utredningsarbete som pågår finner utskottet det inte lämpligt att riksdagen nu tar ställning för någon viss typ av förpackning för öl och läskedrycker.
Utskottet hemställer
att riksdagen med anledning av motionen 1979/80:316 yrkandet 2 samt motionerna 1979/80:720,1979/80:945,1979/80:1409,1979/ 80:1766 och 1979/80:1768 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Stockholm den 24 april 1980
På näringsutskottets vägnar INGVAR SVANBERG
Närvarande: Ingvar Svanberg (s), Johan Olsson (c). Erik Hovhammar (m), Hugo Bengtsson (s), Margaretha af Ugglas (m), Birgitta Hambraeus (c), Lilly Hansson (s), Tage Adolfsson (m), Carl Tham (fp), Rune Jonsson (s), Wivi-Anne Radesjö (s), Sivert Andersson (s), Birgitta Johansson (s). Ivar Franzén (c) och Christer Eirefelt (fp).
■
.
.
.
GOTAB 65030 Stockholm 1980