Med anledning av motioner om översyn av ATP-systemet m. m.

SfU 1979/80:7

Socialförsäkringsutskottets betänkande 1979/80:7

med anledning av motioner om översyn av ATP-systemet m. m. Motionerna

I motionen 1978/79:598 av Lars Werner m. fl. (vpk) hemställs

1. att riksdagen hos regeringen begär att förslag om standardsäkrade pensionsförmåner skyndsamt framläggs för riksdagen, innebärande en plan för långsiktiga pensionsförbättringar med riktpunkt att pensionen skall motsvara 65 % av den genomsnittliga industriarbetarlönen,

2. att riksdagen som sin mening uttalar att rätt för pensionärsrörelsen bör fastställas att genom medverkan i utformningen av förmåner på pensionsområdet beredas möjlighet att påverka sina villkor,

3. att riksdagen som sin mening uttalar att en utvärdering av ATPsystemet bör ske, varvid bl. a. bör prövas dels förutsättningarna och formerna för vidgade möjligheter att tillerkänna korttids- och deltidsarbetande antagande- och tilläggspoäng, dels relationerna premier-pensionsstorlekar i skilda fall enligt i motionen gjorda hänvisningar.

I motionen 1978/79:1246 av Jörn Svensson m. fl. (vpk) hemställs att riksdagen hos regeringen hemställer om skyndsamt förslag till en spärregel i ATP-beräkningen, innebärande att basbeloppet frånräknas inkomsten endast i den utsträckning det ej medför minskning i det därefter återstående beloppet.

1 motionen 1978/79:1794 av Gösta Andersson (c) och Margit Odelsparr (c) hemställs att riksdagen hos regeringen begär att pensionskommittén får i uppdrag att utreda frågan om en ökad utjämning mellan hög- och låginkomsttagare inom ATP-systemet.

Gällande bestämmelser

Tilläggspensioneringen innefattar ålderspension, förtidspension och familjepension. Pensionsrätten är relaterad till de arbetsinkomster som den försäkrade har haft under sin aktiva tid. Den intjänade pensionsrätten är avgörande för pensionens storlek.

Pensionsgrundande inom ATP blir den försäkrades inkomst av förvärvsarbete under åren fr. o. m. det år då han fyller 16 år t. o. m. det år då han fyller 64 år. För försäkrad som är född under något av åren 1911-1927 beräknas pensionsgrundande inkomst även för det år då han fyller 65 år. Förvärvsinkomsterna indelas i inkomst av anställning och inkomst av annat förvärvsarbete. Till grund för beräkning av förvärvsinkomst läggs i princip den försäkrades taxering till statlig inkomstskatt.

1 Riksdagen 1979/80. 11 sami. Nr 7

001 SfU 1979/80:7

2 Med inkomst av anställning avses den lön i pengar eller naturaförmåner i form av kost eller bostad som den försäkrade har erhållit såsom arbetstagare i allmän eller enskild tjänst. Som inkomst av anställning anses även ersättning för arbete som någon utfört för annans räkning utan att vara anställd i dennes tjänst. Är ersättningen att hänföra till inkomst av rörelse eller jordbruk betraktas den som inkomst av anställning, dock endast om uppdragsgivaren och uppdragstagaren kommer överens härom genom att träffa ett s. k. likställighetsavtal. Till inkomst av anställning hänförs inte lön eller ersättning från en och samma arbetsgivare som under ett år inte har uppgått till 500 kr. Såsom inkomst av anställning avses - förutom lön i pengar och naturaförmåner-även bl. a. sjukpenning, föräldrapenning och vårdbidrag enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring, delpension enligt lagen (1975:380) om delpensionsförsäkring, livränta enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, dagpenning från erkänd arbetslöshetskassa, kontant arbetsmarknadsstöd samt utbildningsbidrag under arbetsmarknadsutbildning i form av dagpenning och stimulansbidrag. Till sådan inkomst hänförs också timstudiestöd, inkomstbidrag och vuxenstudiebidrag enligt studiestödslagen, utbildningsbidrag för doktorander samt timersättning vid grundläggande utbildning för vuxna. Även dagpenning till bl. a. värnpliktiga och vapenfria tjänstepiiktiga under repetitionsutbildning betraktas som inkomst av anställning.

Med inkomst av annat förvärvsarbete avses främst inkomst av rörelse och av jordbruksfastighet.

Den pensionsgrundande inkomsten motsvarar summan av inkomst av anställning och inkomst av annat förvärvsarbete i den mån summan överstiger en viss minimigräns, nämligen det vid årets ingång gällande basbeloppet, vilket avräknas i första hand mot inkomst av anställning. Maximigränsen för beräkning av den pensionsgrundande inkomsten utgör sju och en halv gånger det vid årets ingång gällande basbeloppet. Belopp över maximigränsen, från vilket sålunda skall bortses, avräknas i första hand från inkomst av annat förvärvsarbete.

För varje år, för vilket pensionsgrundande inkomst fastställs för en försäkrad, skall pensionspoäng tillgodoräknas honom. Pensionspoängen utgör den pensionsgrundande inkomsten delad med basbeloppet vid årets ingång. I den mån den pensionsgrundande inkomsten härrör från inkomst av annat förvärvsarbete än anställning tillgodoräknas den försäkrade i regel pensionspoäng endast om tilläggspensionsavgift för året till fullo har erlagts inom föreskriven tid.

Ålderspension utgår under förutsättning att pensionspoäng har tillgodoräknats den försäkrade för minst tre år. Pensionen utgår fr. o. m. den månad under vilken den försäkrade fyller 65 år med möjlighet till förtida och uppskjutet uttag av hela eller halva pensionen efter samma regler som inom folkpensioneringen. Storleken av den ålderspension som börjar utgå vid 65 års ålder motsvarar 60 % av produkten av basbeloppet för den månad för

SfU 1979/80:7

vilken pensionen skall utges och medeltalet av de pensionspoäng som har tillgodoräknats den försäkrade. Har pensionspoäng tillgodoräknats för mer än 15 år beräknas medeltalet på de 15 högsta poängtalen (15-årsregeln). Har pensionspoäng tillgodoräknats för mindre än 30 år minskas pensionen med 1/30 för varje felande år (30-årsregeln). För den som är född något av åren 1896-1914 har 30-årsregeln ersatts med en 20-årsregel. För den som är född något av åren 1915-1923 fordras i stället för 30 år 21 år för den som är född år 1915, 22 år för den som är född år 1916 osv. Dessa övergångsregler - sammanställda med den ovan nämnda regeln om beräkning av pensionsgrundande inkomst för det sextiofemte levnadsåret för äldre försäkrade - innebär att personer som är födda år 1914 och senare har möjlighet att förvärva full pension medan de som är födda åren 1896-1913 maximalt kan få så många 20-delar av full pension som antalet år fr. o. m. år 19601, o. m. det då vederbörande fyller 65 år.

Förtidspension utgår under samma förutsättningar som gäller för sådan pension inom folkpensioneringen. Dessutom krävs att den försäkrade kan tillgodoräkna sig pensionspoäng för tid före det år då pensionsfallet har inträffat. Storleken av hel förtidspension motsvarar i princip den ålderspension som den försäkrade skulle bli berättigad till om han hade börjat uppbära sådan pension fr. o. m. den månad då han fyller 65 år.

Inom förtidspensioneringen finns ett system med antagandepoäng. Pensionen beräknas därvid under antagande att den försäkrade för varje år fr. o. m. det år då pensionsfallet inträffar t. o. m. det år då han uppnår 64 års ålder (65 års ålder för försäkrad född under något av åren 1911-1927) har tillgodoräknats vissa pensionspoäng (antagandepoäng). För att pensionsberäkning med antagandepoäng skall få äga rum fordras att den försäkrade antingen vid tidpunkten för pensionsfallet har haft en sjukpenninggrundande inkomst som svarar mot en årsinkomst av förvärvsarbete lägst lika med det vid årets ingång gällande basbeloppet eller också kan tillgodoräkna sig pensionspoäng för två av de fyra åren närmast före året för pensionsfallet.

Antagandepoäng skall beräknas enligt den av två alternativa metoder som ger det för den försäkrade gynnsammaste resultatet. Den ena metoden innebär att antagandepoängen beräknas motsvara medeltalet av de två högsta poängtalen under de fyra åren närmast före pensionsfallet. Den andra metoden innebär att antagandepoängen beräknas på grundval av poängförvärven under samtliga år t. o. m. året närmast före pensionsfallet. Antagandepoängen skall därvid motsvara medeltalet för halva antalet av de år som sålunda kommer i fråga varvid hänsyn i första hand tas till åren med de högsta poängtalen.

Förtidspension enligt reglerna om antagandepoäng förutsätter att den försäkrade vid 65 års ålder kan uppbära ålderspension. Antalet poängår skall alltså, inberäknat åren med antagandepoäng, i regel vara minst tre. Om förutsättningar inte föreligger för att den försäkrade skall kunna få förtidspension med tillgodoräknande av antagandepoäng fordras för rätt till

SfU 1979/80:7

förtidspension att den försäkrade har tillgodoräknats pensionspoäng för minst tre år före det år under vilket pensionsfallet inträffade. Förtidspensionen beräknas då på grundval av föreliggande faktiska pensionspoäng enligt samma metod som ålderspension vilken utgår fr. o. m. den månad då 65 års ålder uppnås.

Familjepension utgår till försäkrads änka och barn under förutsättning att den försäkrade vid sin död var berättigad till förtidspension eller ålderspension från tilläggspensioneringen eller skulle ha varit berättigad till förtidspension om hans arbetsförmåga vid tiden för dödsfallet varit så nedsatt som krävs för rätt till sådan pension. Efter kvinnlig försäkrad utgår endast barnpension.

Tidigare behandling

De deltids- och korttidsanställdas samt låginkomsttagares ställning inom ATP-systemet har behandlats av riksdagen vid ett flertal tillfällen alltsedan tilläggspensioneringens införande. Efter riksdagsbeslut år 1974 (SfU 1974:6) fick pensionskommittén i uppdrag att göra en allsidig och förutsättningslös prövning av frågan om deltids- och korttidsanställdas ställning inom ATP. Kommittén har redovisat sina överväganden i betänkandet (SOU 1977:46) Pensionsfrågor m. m.

Kommittén, som inte var beredd att föreslå någon ändring för de nämnda kategorierna inom ATP-systemet, erinrar inledningsvis bl. a. om att riksdagen tidigare (bl. a. SfU 1973:9) har avslagit motioner om bristande överensstämmelse mellan inbetalda avgifter och tillgodoförda pensionspoäng. Riksdagen har därvid bl. a. uttalat att pensionsrätt tillerkänns försäkrad oberoende av om arbetsgivaren har betalat in avgifter eller inte samt att gällande regler för beräkning av pensionsgrundande inkomst och för fastställande av arbetsgivares avgiftsunderlag med en kollektiv debitering och inbetalning av avgifterna var förenade med uppenbara fördelar.

Kommittén framhåller vidare bl. a. att det i diskussionerna kring de deltids- och korttidsanställdas rätt till ATP ibland har hävdats att de skulle missgynnas när det gäller förmånerna från ATP. En tanke som i annat sammanhang avvisas av kommittén innebär att man genom basbeloppsavdrag i proportion till delar av full arbetstid skulle kunna öppna en vidare möjlighet att tillgodoräkna pensionspoäng. Betydande invändningar kan enligt kommitténs mening riktas mot ett sådant system. Det skulle bl. a. medföra att en viss kategori särbehandlades. De administrativa och materiella svårigheterna skulle enligt kommittén bli synnerligen stora. En sådan ordning skulle nämligen bl. a. förutsätta en individuell redovisning av arbetstiden under året för samtliga försäkrade, således även beträffande egenföretagare. Det skulle alltså bli fråga om att införa en ännu mer omfattande tidsredovisning än den som erfordras vid nuvarande beräkning av arbetsgivaravgiften till ATP. Kommittén föreslår att beräkningen av

SfU 1979/80:7

5 ATP-avgift i fortsättningen inte skall vara beroende av den arbetade tiden under året. Förslaget motiveras bl. a. av önskemålet att komma bort från de problem och de spekulationsmöjligheter som föreligger med nuvarande ordning. Kommittén är inte beredd att medverka till en lösning som skulle innebära att denna problematik överfördes till beräkningen på förmånssidan.

När det gäller de deltids- och korttidsanställdas ställning inom ATPsystemet erinrar kommittén om att bl. a. 15-årsregeln ger utrymme för t. ex. deltidsarbete i åtskilliga år utan att pensionens storlek påverkas och att flera ersättningar som inte tidigare har varit pensionsgrundande genom lagändringar på senare år har gjorts pensionsgrundande. Kommittén pekade också på det nära sambandet mellan ATP och folkpensionen. Vid bedömningen av kompensationen för de deltids- och korttidsanställdas inkomster måste man enligt kommitténs mening betrakta utfallet av samtliga förmåner från den allmänna försäkringen, dvs. såväl ATP som folkpension och tilläggsförmåner. I det sammanhanget nämner kommittén särskilt pensionstillskotten som höjer nivån för dem som har ingen eller låg ATP.

När utskottet senast behandlade den aktuella frågan hänvisade utskottet (SfU 1977/78:21) till pensionskommitténs överväganden och anförde att ett slutligt ställningstagande borde anstå i avvaktan på en aviserad proposition i ämnet.

Även frågan om en standardsäkring av pensionsförmånerna har behandlats av pensionskommittén i det ovan nämnda betänkandet.

Kommittén fann , mot bakgrund av bl. a. de mycket omfattande kostnadsbindningar som skulle följa av en standardsäkring av pensionerna och med beaktande av nödvändigheten av andra sociala insatser, såsom sjukvården för äldre, att pensionerna inte kan automatiskt standardsäkras. Pensionernas standardutveckling får enligt kommitténs mening liksom hittills bestämmas genom gång efter annan återkommande politiska beslut. Det kan i sammanhanget nämnas att kommittén i ett senare betänkande avser att återkomma till frågan om avvägningen av den övre gränsen för beräkning av pensionsgrundande inkomst (7,5 gånger basbeloppet) och till frågan om i vilken omfattning och på vilket sätt garantierna rörande förtidspensionärernas pensionsnivå skall ytterligare förstärkas efter år 1981, då pensionstillskotten skall vara fullt utbyggda.

I propositionen 1978/79:75 om vissa pensionsfrågor behandlades några av de förslag som hade övervägts av pensionskommittén. Departementschefen anförde att han avsåg att återkomma till kommitténs förslag i övrigt när beredningen därav i socialdepartementet hade avslutats.

Utskottet

I de tre förevarande motionerna tas upp frågor som rör deltids- och korttidsanställdas samt låginkomsttagares ställning i ATP-systemet.

SfU 1979/80:7

6 I motionen 1794 anför motionärerna, Gösta Andersson och Margit Odelsparr, att ATP-systemet bevarar lönestrukturen genom att pensionen utgår i relation till tidigare förvärvsinkomster. Motionärerna menar att systemet därutöver tenderar att missgynna dem som är låginkomsttagare och som är verksamma i traditionella arbetaryrken. De som har en lång yrkesaktiv tid får nämligen betala relativt sett mer för sin pension eftersom ATP-avgifter tas ut under samtliga inkomstår trots att det är tillräckligt med 30 poängår inom ATP för att få full pension. Likaså missgynnas de som har sina inkomster jämnt fördelade över åren eftersom ATP skall beräknas på genomsnittsinkomsten under de 15 bästa inkomståren. Däremot är systemet enligt motionärerna fördelaktigt för dem som har yrken där inkomsten varierar mycket starkt mellan olika år eller där lönen stiger brant genom åren. Motionärerna anser att en utjämning inom ATP bör ske genom justeringar dels i botten på förmånssidan, dels i reglerna för avgiftsuttaget. Pensionskommittén bör enligt motionärerna få i uppdrag att utreda frågan om en ökad utjämning mellan hög- och låginkomsttagare inom ATP-systemet.

Liknande tankegångar som i motionen 1794 tas upp i motionen 598 (yrkandet 3) av Lars Werner m. fl. Motionärerna vill ha ett riksdagsuttalande om att en utvärdering av ATP-systemet bör ske. Därvid bör enligt motionärerna prövas dels förutsättningarna och formerna för vidgade möjligheter att tillerkänna korttids- och deltidsarbetande antagande- och tilläggspoäng, dels relationerna mellan avgift och pension.

Låginkomsttagares ställning i ATP-systemet behandlas även i motionen 1246 av Jörn Svensson m. fl. Motionärerna anför att inflationen - och därmed ökningen av basbeloppet - sedan ett antal år är större än ökningen av de nominella lönerna. Detta drabbar enligt motionärerna särskilt lågavlönade eftersom frånräkningen av basbeloppet i botten slår proportionsvis hårdare för dem än för högavlönade. Då utrymmet mellan basbeloppets nivå och lönenivån är förhållandevis litet för lågavlönade sjunker det pensionsgrundande beloppet och därmed de framtida pensionerna för dessa kategorier försäkrade. Detta missförhållande bör enligt motionärerna rättas till genom ett skyndsamt förslag om en spärregel i ATP-systemet, vilken skulle innebära att basbeloppet frånräknas inkomsten endast i den utsträckning det inte medför minskning i det därefter återstående beloppet.

De av motionärerna aktualiserade frågorna om deltids- och korttidsanställdas samt låginkomsttagares ställning inom ATP har, såsom framgår av redogörelsen ovan om frågans tidigare behandling, övervägts dels av riksdagen under en följd av år, dels av pensionskommittén i betänkandet (SOU 1977:46) Pensionsfrågor m.m. På grunder som anges i det nämnda avsnittet har såväl riksdagen som pensionskommittén avvisat tanken på en särreglering för dessa grupper inom ATP-systemet. I propositionen 1978/ 79:75, vari behandlats vissa av pensionskommitténs förslag i det nämnda betänkandet, anför departementschefen att han avser att återkomma till kommitténs förslag i övrigt när beredningen därav i socialdepartementet har

SfU 1979/80:7

avslutats. Utskottet anser att pensionskommitténs utredningsresultat i här aktuellt hänseende bör kunna bli föremål för överväganden i anslutning till regeringens ställningstagande till kommitténs övriga förslag. I avvaktan på den aviserade propositionen anser utskottet att motionsyrkandena nu inte bör föranleda någon riksdagens åtgärd. Utskottet avstyrker således bifall till yrkandet 3 i motionen 598 och till motionerna 1246 och 1794.

Motionen 598 (yrkandet 1) tar upp frågan om standardsäkring av pensionsförmånerna. Motionärerna, Lars Werner m. fl., begär ett förslag av innebörd att pensionen på sikt skall motsvara 65 % av den genomsnittliga industriarbetarlönen.

Såsom framgår av den inledningsvis lämnade redogörelsen har pensionskommittén i det förenämnda betänkandet funnit att pensionsförmånerna inte bör automatiskt standardsäkras med hänsyn bl. a. till de omfattande kostnadsbindningar detta skulle medföra. Det kan erinras om att kommittén har uttalat att man i ett senare betänkande avser att återkomma dels till frågan om avvägningen av den övre gränsen för beräkning av pensionsgrundande inkomst, dels till frågan om i vilken omfattning och på vilket sätt garantierna rörande förtidspensionärernas pensionsnivå skall ytterligare förstärkas efter år 1981. Med hänsyn härtill och till att pensionskommitténs överväganden beträffande standardsäkringen inte har slutbehandlats i departementet avstyrker utskottet bifall till yrkandet 1 i motionen 598.

Pensionärsorganisationernas rätt till överläggning i frågor som rör utformningen av förmånerna på pensionsområdet berörs i motionen 598 (yrkandet 2) av Lars Werner m. fl. Motionärerna begär att riksdagen uttalar sig för att en sådan rätt skall fastställas.

Inom regeringskansliet inrättades i våras en äldreberedning vari ingick representanter för bl. a. socialdepartementet, bostadsdepartementet, budgetdepartementet och arbetsmarknadsdepartementet. En arbetsgrupp inom denna beredning lade fram förslag till former för överläggningar med Pensionärernas riksorganisation (PRO) och Sveriges folkpensionärers riksförbund (SFRF). Förslaget har diskuterats med organisationerna och enligt vad utskottet har inhämtat kommer parterna att träffas på nytt i december i år. Utskottet vill också erinra om att de nämnda organisationerna har en representant vardera i statistiska centralbyråns indexnämnd. Då den i motionen 598 aktualiserade frågan redan är föremål för uppmärksamhet inom regeringskansliet anser utskottet att någon riksdagens åtgärd nu inte är påkallad.

Utskottet hemställer

att riksdagen

1. beträffande ökad utjämning mellan hög- och låginkomsttagare inom ATP-systemet avslår motionen 1978/79:1794,

2. beträffande en utvärdering av ATP-systemet avslår motionen 1978/79:598, yrkandet 3,

3. beträffande förslag om en spärregel i ATP-beräkningen avslår

SfU 1979/80:7

motionen 1978/79:1246,

4. beträffande standardsäkring av pensionsförmåner avslår motionen 1978/79:598, yrkandet 1,

5. beträffande överläggningsrätt för pensionärsorganisationer avslår motionen 1978/79:598, yrkandet 2.

Stockholm den 6 november 1979

På socialförsäkringsutskottets vägnar SVEN ASPLING

Närvarande: Sven Aspling (s), Nils Carlshamre (m), Maj Pehrsson (c), Helge Karlsson (s), Doris Håvik (s), Allan Åkerlind (m), Börje Nilsson (s), Gösta Andersson (c), Gullan Lindblad (m), Christer Nilsson (s), Elis Andersson (c), Lars-Åke Larsson (s), Arne Lindberg (c), Margareta Andrén (fp) och Ulla Johansson (s).

Särskilt yttrande

beträffande överläggningsrätt för pensionärsorganisationer

av Sven Aspling, Helge Karlsson, Doris Håvik, Börje Nilsson, Christer Nilsson, Lars-Åke Larsson och Ulla Johansson (alla s), vilka anför:

Den verksamhet och det arbete som pensionärernas organisationer bedriver lokalt, regionalt och centralt är av stor betydelse. Vi vill aktivt stödja detta arbete. Därför föreslog vi vid föregående års riksmöte (motionen 1978/79:515, SoU 1978/79:25) bl. a. att ett mer permanent stöd skulle utgå till organisationerna över statsbudgeten. Vi framhöll vidare att det är naturligt att regeringen och de centrala statsmyndigheterna låter företrädare för pensionärerna komma till tals innan beslut fattas som är av stor vikt för de äldre. Det är därvid angeläget att man får till stånd en överläggningsrätt av det slag som bl. a. PRO har önskat. Vissa initiativ i den riktningen har nu tagits av regeringen. Vi vill emellertid understryka vikten av att man verkligen fortsätter och utvecklar det påbörjade kontaktarbetet så att man kan finna formerna för hur pensionärernas organisationer skall få möjlighet att ta del av och uttrycka sin mening om planerade åtgärder för de äldre. Enligt vår mening bör även företrädare för Kommunförbundet och Landstingsförbundet inbjudas när frågorna behandlar områden för vilka kommuner och landsting svarar. Vi kommer med uppmärksamhet att följa utvecklingen av frågan om överläggningsrätt för pensionärsorganisationerna.

GOTAB 62763 Stockholm 1979