Om fortsatt giltighet av lagen mot skatteflykt (prop. 1985/86:49)
Skatteutskottets betänkande
1985/86:11
om fortsatt giltighet av lagen mot skatteflykt (prop. 1985/86:49)
SkU
1985/86:11
Sammanfattning
I betänkandet behandlas ett regeringsförslag om fortsatt giltighet av skatteflyktslagen. Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker motionsyrkanden om avslag på propositionen liksom ett motionsyrkande om att generalklausulen skall återställas i sitt ursprungliga skick, dvs. den lydelse klausulen erhöll enligt riksdagsbeslut 1980. Utskottet avstyrker också motionsyrkanden om införande av en generaldispens eller omvänd generalklausul i skattelagstiftningen liksom ett motionsyrkande om ett tillkännagivande av riksdagen angående ekonomisk brottslighet.
Vid betänkandet har fogats tre reservationer.
Propositionen
Regeringen (finansdepartementet) föreslår i proposition 1985/86:49 att riksdagen antar ett vid propositionen fogat förslag till lag om ändring i lagen (1980:865) mot skatteflykt.
I propositionen föreslås att lagen (1980:865) mot skatteflykt, som varit i kraft sedan den 1 januari 1981 och gäller t. o. m. år 1985, förlängs att gälla t. o. m. år 1988.
Lagförslaget har följande lydelse.
1 Riksdagen 1985/86. 6 sami. Nr 11
1 Förslag till Lag om ändring i lagen (1980: 865) mot skatteflykt
Härigenom föreskrivs att ikraftträdandebestämmelserna till lagen (1980:865) mot skatteflykt skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1981 och tillämpas på rättshandlingar som har företagits under tiden den 1 januari 1981-den 31 december 1985.
Denna lag träder i kraft den 1 mars 1983 och tillämpas på rättshandlingar som företagits under tiden den 1 mars 1983-den 31 december 1985.
Föreslagen lydelse
Denna lag1 träder i kraft den 1 januari 1981 och tillämpas på rättshandlingar som har företagits under tiden den 1 januari 1981-den 31 december 1988.
Denna lag: träder i kraft den 1 mars 1983 och tillämpas på rättshandlingar som har företagits under tiden den 1 mars 1983-den 31 december 1988.
Denna lag3 träder i kraft den 1 januari 1986.
' 1980:865.
2 1983:75.
5 1985:000.
SkU 1985/86:11
2 Motionerna
SkU 1985/86:11
1985/86:135 av Anita Bråkenhielm och Ivar Virgin (båda m) vari yrkas
1. att riksdagen avslår propositionen,
2. att riksdagen i andra hand begär förslag till utformning av en generaldispens inom skattelagstiftningen att gälla till dess generalklausulen avskaffats.
1985/86:136 av Kjell Johansson m.fl. (fp), vari yrkas
1. att riksdagen beslutar att avslå propositionen,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts angående åtgärder mot ekonomisk brottslighet.
1985/86:137 av Stig Josefson och Karl-Anders Petersson (båda c) vari yrkas
1. att riksdagen beslutar att med ändring av propositionen ge lagen mot skatteflykt den utformning den hade före 1983 års beslut,
2. att riksdagen - om yrkande 1 avslås - beslutar att avslå propositionen.
1985/86:138 av Bo Lundgren m.fl. (m), vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till en omvänd generalklausul i enlighet med vad som anförs i motionen.
1985/86:139 av Ulf Adelsohn m.fl. (m), vari yrkas att riksdagen avslår propositionen i sin helhet.
Utskottet
Riksdagen antog hösten 1980 bestämmelser om en generalklausul mot skatteflykt (prop. 1980/81:17, SkU 8, SFS 1983:865-868). Klausulen omfattade statlig och kommunal inkomstskatt, förmögenhetsskatt, utskiftningsskatt och ersättningsskatt. Dess tilllämpningsområde var begränsat till sådana skatteflyktsförfaranden som innebar att den skattskyldige kringgick en skattebestämmelse.
För att ett förfarande skulle anses innebära att en skattebestämmelse kringgicks skulle tre förutsättningar vara uppfyllda. För det första skulle förfarandet, med hänsyn till det ekonomiska resultat som - bortsett från beskattningen - hade uppnåtts genom förfarandet, framstå som en omväg i förhållande till det närmast till hands liggande förfarandet. För det andra skulle förfarandet för den skattskyldige ha medfört en inte oväsentlig skatteförmån, och denna skatteförmån skulle kunna antas ha utgjort det avgörande skälet för valet av förfarande. För det tredje skulle en taxering på grundval av förfarandet klart strida mot grunderna för den bestämmelse som kringgåtts eller för de bestämmelser som skulle tillämpas om det av den skattskyldige valda förfarandet lades till grund för taxeringen. Med rättshandling som företagits av den skattskyldige skulle likställas rättshandling av juridisk person vars inkomst helt eller delvis beskattades hos den skattskyldige.
Genom beslut av riksdagen i februari 1983 (prop. 1982/83:84, SkU 20, SFS 1983:75) utvidgades skatteflyktsklausulens tillämpningsområde till att omfatta också andra förfaranden än de egentliga kringgåendefallen. Bakgrun -
den till beslutet var att skatteflyktsklausulen - för att tillgodose rimliga effektivitetskrav - ansågs böra omfatta också sådana förfaranden som tillkommit i syfte att uppnå en skatteförmån, oavsett om dessa utgjorde omvägsförfaranden eller inte. Som förutsättning gäller dock alltjämt att förfarandet skall ha medfört en inte oväsentlig skatteförmån och att denna förmån skall kunna antas ha utgjort det huvudsakliga skälet för förfarandet. Vidare skall en taxering på grundval av förfarandet strida mot lagstiftningens grunder.
Frågor som gäller tillämpning av klausulen prövas i första instans av länsrätt. Vidare gäller att anstånd alltid kan medges med inbetalning av skatt som påförts med stöd av klausulen. Om en skattskyldig på förhand vill få klarhet i om ett visst förfarande omfattas av skatteflyktsklausulen eller inte har han möjlighet att erhålla förhandsbesked.
Lagen mot skatteflykt är tidsbegränsad och gäller i fråga om rättshandlingar som företas t.o.m. utgången av år 1985.
I propositionen föreslår regeringen att lagen utsträcks att gälla ytterligare tre år i syfte att möjliggöra en säkrare utvärdering av lagstiftningen.
I en partimotion från moderaterna, 139, samt i motionerna 135 av Anita Bråkenhielm och Ivar Virgin (båda m) och 136 av Kjell Johansson m.fl. (fp) yrkas avslag på propositionen. Motionärerna bakom motion 137, Stig Josefson och Karl-Anders Petersson (båda c) anser att skatteflyktsklausulen i första hand bör återställas i sitt ursprungliga skick, dvs. den lydelse den hade enligt 1980 års riksdagsbeslut. Om så inte sker menar motionärerna att klausulen bör upphöra att gälla. Ett återkommande argument i motionerna är att lagen mot skatteflykt leder till rättsosäkerhet i den praktiska tillämpningen, att den är svårtillämpad och i praktiken därför föga verkningsfull.
Frågan om skatteflyktsklausulen och dess utformning har prövats av skatteutskottet vid flera tillfällen sedan den infördes; senast skedde det vid förra riksmötet. Utskottet gav då (SkU 1984/85:48) liksom vid 1983/84 års riksmöte (SkU 1983/84:35) uttryck åt den uppfattningen att en skatteflyktsklausul måste vara så utformad att elementära rättssäkerhetskrav inte äventyras. Samtidigt borde den menade utskottet - inte minst av rättviseskäl och av hänsyn till de lojala skattebetalarna - kunna tillgodose någorlunda rimliga effektivitetskrav. Utskottet vidhåller den uppfattningen. Av den mycket begränsade praxis som hittills hunnit utbildas på området kan enligt utskottets mening inte dras någon annan säker slutsats än att tillämpningen av generalklausulen - vare sig det gäller klausulen i dess ursprungliga eller dess nya lydelse - präglats av stor försiktighet. Erfarenheterna ger enligt utskottets mening inte stöd för de farhågor som från en del håll uttalats för att lagstiftningen skulle kunna äventyra rättssäkerhetsintressen, och denna uppfattning bestyrks av vad justitiekanslern anfört i sitt yttrande till regeringen i fråga om tillämpningen.
Det ringa antal regeringsrättsavgöranden i fråga om skatteflyktsklausulen som förelåg i februari i år då justitiekanslerns skrivelse till regeringen är dagtecknad och de få som därefter meddelats ger enligt utskottets mening stöd för antagandet att generalklausulen kan ha en preventiv funktion och att den även i övrigt kan ha betydelse för möjligheterna att ingripa mot skatteflykt.
SkU 1985/86:11
4 Härtill kommer att den våren 1984 tillkallade utredning som har till uppgift att se över lagstiftningen om arvs- och gåvoskatt enligt sina direktiv (Dir 1984:18) också skall pröva frågan om en allmän skatteflyktsklausul omfattande arvs- och gåvobeskattningen.
Av det anförda framgår att det enligt utskottets mening ännu är för tidigt att göra en definitiv utvärdering av generalklausulens tillämpningsområde och utformning och att besluta om ändringar i densamma.
I motion 135 har som ett alternativ till avslagsyrkandet i motionen hemställts att regeringen lägger fram förslag om en generaldispens på skatteområdet, utformad så att en domstol på begäran av skattskyldig kan upphäva ordinarie taxeringar och eftertaxeringar och avskriva åtal om den finner att skattelagstiftningen inte tolkats eller tillämpats i enlighet med lagstiftarens intentioner eller i överensstämmelse med rimliga rättsprinciper. Bo Lundgren m.fl. (m) har i motion 138 - som ett alternativ till moderaternas yrkande om avslag på propositionen - framställt krav på en omvänd generalklausul med motivering bl.a. att skattemyndigheterna bör ha möjlighet att vid beräkning av skatt avvika från gällande lag till den skattskyldiges förmån i de fall den praktiska effekten av en skatteregel kan anses strida mot lagstiftarens intentioner.
Yrkanden av samma innebörd har tidigare prövats av riksdagen men avvisats. De enligt utskottets mening tungt vägande skäl av främst administrativ art som därvid åberopats mot en lagstiftning med den av motionärerna åsyftade innebörden gäller fortfarande.
Med det anförda avstyrker utskottet motionerna 135, 137, 138 och 139 samt motion 136 yrkande 1.
Utskottet har slutligen att ta ställning till yrkandet i motion 136 av Kjell Johansson m.fl. (fp) om fortsatta åtgärder mot ekonomisk brottslighet. Med anledning härav vill utskottet ånyo understryka angelägenheten av att på olika sätt komma till rätta med den ekonomiska brottsligheten. En rad åtgärder, såväl ekonomiska och administrativa som på lagstiftningsområdet har under senare år också genomförts eller aviserats i syfte att förstärka möjligheterna att bekämpa den ekonomiska brottsligheten . Någon anledning för riksdagen att i detta sammanhang göra något särskilt tillkännagivande i ämnet föreligger enligt utskottets mening inte, och utskottet avstyrker följaktligen motion 136 även i denna del.
Utskottet hemställer
1. beträffande generalklausulen
att riksdagen med bifall till proposition 1985/86:49 och med avslag på motionerna 1985/86:135 yrkande 1, 1985/86:136 yrkande 1, 1985/ 86:137 och 1985/86:139 antar det vid propositionen fogade förslaget till lag om ändring i lagen (1980:865) mot skatteflykt,
2. beträffande generaldispens och omvänd generalklausul
att riksdagen avslår motion 1985/86:135 yrkande 2 och motion 1985/86:138.
SkU 1985/86:11
3. beträffande tillkännagivande om ekonomisk brottslighet att riksdagen avslår motion 1985/86:136 yrkande 2.
Stockholm den 26 november 1985
På skatteutskottets vägnar
Jan Bergqvist
Närvarande: Jan Bergqvist (s), Knut Wachtmeister (m)*, Bo Forslund (s)*, Kjell Johansson (fp), Stig Josefson (c), Torsten Karlsson (s), Bo Lundgren (m), Egon Jacobsson (s)*, Britta Bjelle (fp), Karl Björzén (m), Lars Hedfors (s), Karl-Anders Petersson (c), Tommy Franzén (vpk), Sverre Palm (s) och Erkki Tammenoksa (s).
* Ej närvarande vid justeringen.
Reservationer Generalklausulen (mom. 1)
1. Knut Wachtmeister (m), Kjell Johansson (fp), Stig Josefson (c), Bo Lundgren (m), Britta Bjelle (fp), Karl Björzén (m) och Karl-Anders Petersson (c) anser
dels att det avsnitt av utskottets yttrande som börjar på s. 4 med ”Frågan om” och slutar på s. 5 med ”i densamma” bort ha följande lydelse:
Syftet med införandet av en generalklausul var att komma till rätta med den skatteflykt som tar sig uttryck i olika kringgående transaktioner. I dess ursprungliga lydelse gällde som ett huvudvillkor för att klausulen skulle kunna tillämpas ett s.k. omvägsrekvisit, dvs. den skattskyldige skulle ha använt sig av ett förfarande som i varje särskilt fall framstod som onormalt eller konstlat med hänsyn till det ekonomiska resultat som - bortsett från beskattningen - hade uppnåtts med förfarandet.
Genom den ändring av klausulen som riksdagen beslutade 1983 skall varje förfarande - oavsett om det inneburit ett kringgående eller ej - kunna medföra att klausulen blir tillämplig. Skattemyndigheternas prövning begränsas i huvudsak till att avse den skattskyldiges avsikt med ett visst förfarande. Har denna varit att vinna fördelar vid beskattningen blir klausulen tillämplig om förfarandet står i strid med vad lagstiftaren förutsatt eller menat. En bestämmelse av den här arten måste enligt utskottets mening vara ägnad att leda till stor osäkerhet hos såväl de skattskyldiga sorn de tillämpande myndigheterna.
Den är också ägnad att leda till bristande likformighet vid taxeringarna och kan enligt utskottets mening av rättviseskäl därför inte accepteras.
Frågan gäller då i vad mån skatteflyktsklausulen bör äga fortsatt giltighet men då i sin ursprungliga lydelse, dvs. enligt 1980 års riksdagsbeslut. Vid en sådan prövning kan konstateras att också en klausul med den utformningen med nödvändighet leder till svåra tolknings- och tillämpningssvårigheter.
SkU 1985/86:11
6 Utskottet har vid ett studium av den praxis som hunnit utbildas på området noterat att klausulen ansetts tillämplig i utomordentligt få fall. Mot bakgrund härav och av vad justitiekanslern anfört i sin skrivelse till regeringen kan starkt ifrågasättas om de otvivelaktigt mycket betydande kostnaderna för att administrera generalklausulen står i någon rimlig proportion till de skatteintäkter den kan medföra för statsverket. Med hänsyn härtill och då de eventuella fördelar i övrigt som kan vara förenade med en generalklausul enligt utskottets mening inte uppväger nackdelarna anser utskottet sig böra tillstyrka att generalklausulen slopas.
dels att utskottet under mom. 1 bort hemställa
1. att riksdagen med bifall till motionerna 1985/86:135 yrkande 1, 1985/86:136 yrkande 1 och 1985/86:139 samt med anledning av motion 1985/86:137 och med avslag på proposition 1985/86:49 antar följande
Förslag till Lag om upphävande av lagen (1980:865) mot skatteflykt
Härigenom föreskrivs att lagen (1980:865) mot skatteflykt skall upphöra att gälla.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1986. Äldre bestämmelser gäller fortfarande i fråga om 1985 och tidigare års taxeringar.
Generaldispens och omvänd generalklausul (mom. 2)
2. Knut Wachtmeister (m), Kjell Johansson (fp), Bo Lundgren (m), Britta Bjelle (fp) och Karl Björzén (m) anser
dels att det avsnitt av utskottets yttrande på s. 5 som börjar med ”Yrkanden av” och slutar med ”yrkande 1” bort ha följande lydelse:
Utskottet har tidigare förordat att generalklausulen slopas. En generalklausul innebär att enskilda medborgare kan ställas till svars för att ha handlat inte bara mot bokstaven i gällande lag utan också mot de intentioner lagstiftaren kan ha haft med en viss lagstiftning. Om man över huvud taget skall ha en generalklausul mot skatteflykt måste den enligt utskottets mening rimligen kompletteras med en omvänd generalklausul som kan tillämpas i sådana fall då en skattskyldig av myndigheterna behandlats på ett sätt som inte kan anses stå i överensstämmelse med intentionerna bakom en viss lagstiftning.
Av det anförda framgår att utskottet biträder motion 135 i denna del och motion 138. Om riksdagen i strid mot utskottets hemställan skulle besluta att generalklausulen skall gälla även i fortsättningen tillstyrker således utskottet att riksdagen hos regeringen begär en generaldispens och en generalklausul utformade enligt de riktlinjer som anges i motionerna 135 och 138.
Med det anförda tillstyrker utskottet motion 135 såvitt nu är i fråga och motion 138.
SkU 1985/86:11
dels att utskottet under morn. 2 bort hemställa
2. att riksdagen - under förutsättning att reservation 1 inte bifalls - med bifall till motion 1985/86:135 yrkande 2 och motion 1985/86:138 hos regeringen begär förslag om en generaldispens (omvänd generalklausul) utformad i enlighet med de riktlinjer som anges i motionerna.
Tillkännagivande om ekonomisk brottslighet (mom. 3)
3. Kjell Johansson och Britta Bjelle (båda fp) anser
dels att det avsnitt av utskottets yttrande på s. 5 som i sjätte stycket börjar med ”Med anledning” och slutar med ”denna del” bort ha följande lydelse: Den omständigheten att utskottet anser lagen mot ekonomisk brottslighet inte böra förlängas innebär naturligtvis inte att utskottet intar en annan inställning än regeringen i fråga om angelägenheten av att ekonomisk brottslighet på olika sätt bekämpas. Utskottet är däremot inte berett att göra detta inom ramen för en särskild rättsordning för ekonomiska brott. Centrala principer i svensk rättsordning som kravet på förutsebarhet, bevisvärderingsregler, processuella tvångsmedel etc. måste vara i huvudsak desamma oavsett om en person är misstänkt för skattebrott eller annan brottslighet. Ekonomisk brottslighet och skatteflykt måste i huvudsak bekämpas med hjälp av de lagar som redan existerar, men ansträngningen att komma till rätta med bl.a. skatteflykt och skatteundandragande måste intensifieras.
dels att utskottet under mom. 3 bort hemställa
3. att riksdagen med bifall till motion 1985/86:136 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad i reservationen anförts i fråga om åtgärder mot ekonomisk brottslighet.
SkU 1985/86:11
gotab Stockholm 1985 83737