Om generalklausulen m. m.

Skatteutskottets betänkande 1985/86:25

om generalklausulen m. m.

SkU

1985/86:25

Sammanfattning

I betänkandet behandlas motioner rörande generalklausulens avskaffande eller en återgång till klausulens lydelse enligt 1980 års lagstiftning. Vidare behandlas motioner avseende slopande av bevissäkringslagen och ändringar i betalningssäkringslagen. Slutligen tas också upp yrkanden om tolkningsföreträde för enskilda skattebetalare och om tillkännagivande rörande skattelagstiftningen och enskilda skattebetalares rättigheter. Utskottet avstyrker samtliga motionsyrkanden. Vid betänkandet har fogats 5 reservationer och ett särskilt yttrande.

Motionerna

1985/86:Sk320 av Bengt Westerberg m. fl. (fp), vari såvitt nu är i fråga yrkas

2. att riksdagen beslutar avskaffa generalklausulen mot skatteflykt,

3. att riksdagen hos regeringen begär förslag till en omvänd positiv generalklausul enligt vad som anförts i motionen,

1985/86:Sk501 av Knut Wachtmeister m. fl. (m), vari såvitt nu är i fråga yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om en översyn av skattelagstiftningen,

2. att riksdagen beslutar avskaffa lagen (1980:865) mot skatteflykt,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts beträffande tolkningsföreträde för enskilda skattebetalare,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om enskilda skattebetalares rättigheter,

10. att riksdagen beslutar avskaffa bevissäkringslagen (1975:1027),

11. att riksdagen hos regeringen begär förslag om ändring av betalningssäkringslagen enligt vad som anförts i motionen,

1985/86:Sk702 av Margareta Andrén (fp) och Sigge Godin (fp), vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till en omvänd generalklausul.

1985/86:Sk704 av Ulf Adelsohn m. fl. (m), vari — såvitt nu är i fråga och med hänvisning till motion K207 — hemställs

1. att riksdagen beslutar att avskaffa lagen (1980:865) mot skatteflykt,

3. att riksdagen beslutar att avskaffa bevissäkringslagen för skatte- och avgiftsprocessen (1975:1027).

1 Riksdagen 1985/86. 6sami. Nr 25

1985/86:Sk706 av Bengt Westerberg m. fl. (fp), vari - med hänvisning till motion Ju606 — hemställs

1. att riksdagen beslutar att hos regeringen begära en lag om omvänd generalklausul i enlighet med vad som anförts i motionen,

2. att riksdagen beslutar att lagen mot skatteflykt skall avskaffas.

1985/86:Sk711 av Stig Josefson m. fl. (c), vari yrkas

1. att riksdagen beslutar återinföra de ursprungliga reglerna för generalklausulen i skattelagstiftningen,

2. att riksdagen - därest riksdagen inte bifaller yrkande 1 - beslutar upphäva reglerna om generalklausul i skattelagstiftningen.

1985/86:Sk718 av Bo Lundgren m. fl. (m, fp, c), vari såvitt nu är i fråga yrkas

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts i fråga om betalningssäkrings- och bevissäkringslagarna,

Gällande rätt och frågornas tidigare behandling Generalklausulen

Riksdagen antog hösten 1980 bestämmelser om en generalklausul mot skatteflykt. En utförlig redogörelse för lagen i dess ursprungliga utformning (SFS 1980:865) samt de av riksdagen våren 1983 beslutade ändringarna i densamma (SFS 1983:75) har lämnats i skatteutskottets betänkande SkU 1983/84:35.

I anslutning till den proposition (1982/83:84) med förslag till skärpningar av skatteflyktsklausulen som utskottet behandlade våren 1983 väcktes motioner från (m), (c) och (fp) med yrkanden om avslag på propositionen. Utskottet avstyrkte motionerna (SkU 1982/83:20) med bl. a. den motiveringen att en skatteflyktsklausul - inte minst av rättviseskäl och av hänsyn till de lojala skattebetalarna — borde kunna tillgodose någorlunda rimliga effektivitetskrav och att klausulen i dess nya lydelse gav skattedomstolarna större möjligheter än den tidigare gällande att ingripa mot klara fall av kringgåenden utan att man för den skull gjorde avkall på rättssäkerheten.

När motioner om klausulen återkom vid förra riksmötet avstyrkte utskottet även dem med följande motivering (SkU 1983/84:35):

Såvitt utskottet kan bedöma torde en generalklausul mot skatteflykt som skall tillgodose både rättssäkerhets- och rimliga effektivitets- och rättvisekrav knappast kunna ges en helt entydig utformning i författningstext. Får denna en alltför snäv avfattning och ett alltför exakt innehåll minskar - som utskottet vid tidigare tillfällen framhållit — skattedomstolarnas möjligheter till analog lagtillämpning, och risken för att också skatteflyktsklausulen - liksom speciallagstiftningen mot skatteflyktstransaktioner — kan kringgås ökar.

Enligt utskottets mening föreligger inte några mer avgörande skillnader mellan klausulen i dess nuvarande och dess tidigare utformning. I båda fallen förutsätts i princip att den skattskyldige genom ett visst förfarande uppnått ett beskattningsresultat som är förmånligare än vad som är normalt i jämförliga situationer. Att skatteförmånen enligt den nya lydelsen skall ha

SkU 1985/86:25

utgjort det ”huvudsakliga” och inte som tidigare det ”avgörande” skälet för den skattskyldiges förfarande kan inte sägas innebära någon påtaglig skillnad. Inte heller i övrigt rör sig olikheterna om annat än nyansskillnader.

Skatteflyktslagen torde i huvudsak kunna tillämpas endast i sådana fall där den skattskyldige kan antas vara väl medveten om att skattemyndigheterna kan komma att ifrågasätta giltigheten av ett visst förfarande. Härtill kommer att de skattskyldiga har möjlighet att erhålla förhandsbesked från riksskatteverket i frågor som gäller klausulen och dess tillämpning och att sådana frågor i varje fall tills vidare skall prövas av länsrätt som första instans.

Lagen mot skatteflykt är tidsbegränsad och gäller i fråga om rättshandlingar som företas till utgången av år 1985. Då skall lagen enligt riksdagens beslut utvärderas bl. a. från rättssäkerhetssynpunkt och därvid kunna prövas på nytt. Rättsfall och erfarenheter av lagens tillämpning inrapporteras fortlöpande till justitiekanslern och denne har regeringens uppdrag att inkomma med eget yttrande rörande lagstiftningen och praxis på området.

Mot utskottets beslut reserverade sig utskottets borgerliga representanter med yrkande att generalklausulen skulle erhålla den lydelse den fick första gången den infördes.

Vid förra riksmötet återkom motioner i ämnet med yrkanden som gick ut på bl. a. såväl slopande som skärpning av generalklausulen. Utskottet vidhöll i samband därmed (SkU 1984/85:48) sin tidigare uppfattning i frågan. Utskottet pekade i sammanhanget på att justitiekanslern, som haft regeringens uppdrag att följa tillämpningen av generalklausulen, i skrivelse till regeringen den 22 februari 1985 framhållit att den slutsats som han efter ett studium av RSV:s beslut i förhandsbeskedsärenden rörande skatteflyktsklausulen ansåg ligga närmast till hands var att tillämpningen präglats av stor försiktighet och att den dittillsvarande tillämpningen inte gav stöd för något påstående att rättssäkerhetsintressen trätts för när.

Mot utskottets beslut reserverade sig utskottets borgerliga representanter, moderaterna för generalklausulens slopande, folkpartiet och centerpartiet för klausulens återställande till dess ursprungliga skick. Riksdagen följde utskottet.

I samband med riksdagsbehandling i höstas av en proposition (1985/86:49) om fortsatt giltighet av lagen mot skatteflykt väcktes från (m) och (fp) motioner med yrkanden om avslag på propositionen, medan representanter för centerpartiet i första hand yrkade att generalklausulen skulle erhålla sin ursprungliga lydelse eller - om detta yrkande inte kunde bifallas - att propositionen skulle avslås.

Skatteutskottet avstyrkte motionerna och anförde därvid bl. a. (SkU 1985/86:11):

Av den mycket begränsade praxis som hittills hunnit utbildas på området kan enligt utskottets mening inte dras någon annan säker slutsats än att tillämpningen av generalklausulen — vare sig det gäller klausulen i dess ursprungliga eller dess nya lydelse — präglats av stor försiktighet. Erfarenheterna ger enligt utskottets mening inte stöd för de farhågor som från en del håll uttalats för att lagstiftningen skulle kunna äventyra rättssäkerhetsintressen, och denna uppfattning bestyrks av vad justitiekanslern anfört i sitt yttrande till regeringen i fråga om tillämpningen.

SkU 1985/86:25

3 Det ringa antal regeringsrättsavgöranden i fråga om skatteflyktsklausulen som förelåg i februari i år då justitiekanslerns skrivelse till regeringen är dagtecknad och de få som därefter meddelats ger enligt utskottets mening stöd för antagandet att generalklausulen kan ha en preventiv funktion och att den även i övrigt kan ha betydelse för möjligheterna att ingripa mot skatteflykt.

Härtill kommer att den våren 1984 tillkallade utredning som har till uppgift att se över lagstiftningen om arvs- och gåvoskatterna enligt sina direktiv (Dir 1984:18) också skall pröva frågan om en allmän skatteflyktsklausul omfattande arvs- och gåvobeskattningen.

Av det anförda framgår att det enligt utskottets mening ännu är för tidigt att göra en definitiv utvärdering av generalklausulens tillämpningsområde och utformning och att besluta om ändringar i densamma.

De borgerliga ledamöterna i utskottet reserverade sig för avslag på propositionen och framhöll därvid följande:

Syftet med införandet av en generalklausul var att komma till rätta med den skatteflykt som tar sig uttryck i olika kringgående transaktioner. I dess ursprungliga lydelse gällde som ett huvudvillkor för att klausulen skulle kunna tillämpas ett s. k. omvägsrekvisit, dvs. den skattskyldige skulle ha använt sig av ett förfarande som i varje särskilt fall framstod som onormalt eller konstlat med hänsyn till det ekonomiska resultat som — bortsett från beskattningen - hade uppnåtts med förfarandet.

Genom den ändring av klausulen som riksdagen beslutade 1983 skall varje förfarande — oavsett om det inneburit ett kringgående eller ej - kunna medföra att klausulen blir tillämplig. Skattemyndigheternas prövning begränsas i huvudsak till att avse den skattskyldiges avsikt med ett visst förfarande. Har denna varit att vinna fördelar vid beskattningen blir klausulen tillämplig om förfarandet står i strid med vad lagstiftaren förutsatt eller menat. En bestämmelse av den här arten måste enligt utskottets mening vara ägnad att leda till stor osäkerhet hos såväl de skattskyldiga som de tillämpande myndigheterna.

Den är också ägnad att leda till bristande likformighet vid taxeringarna och kan enligt utskottets mening av rättviseskäl därför inte accepteras.

Frågan gäller då i vad mån skatteflyktsklausulen bör äga fortsatt giltighet men då i sin ursprungliga lydelse, dvs. enligt 1980 års riksdagsbeslut. Vid en sådan prövning kan konstateras att också en klausul med den utformningen med nödvändighet leder till svåra tolknings- och tillämpningssvårigheter. Utskottet har vid ett studium av den praxis som hunnit utbildas på området noterat att klausulen ansetts tillämplig i utomordentligt få fall. Mot bakgrund härav och av vad justitiekanslern anfört i sin skrivelse till regeringen kan starkt ifrågasättas om de otvivelaktigt mycket betydande kostnaderna för att administrera generalklausulen står i någon rimlig proportion till de skatteintäkter den kan medföra för statsverket. Med hänsyn härtill och då de eventuella fördelar i övrigt som kan vara förenade med en generalklausul enligt utskottets mening inte uppväger nackdelarna anser utskottet sig böra tillstyrka att generalklausulen slopas.

Riksdagen följde utskottet, biföll propositionen och avslog motionerna.

SkU 1985/86:25

4 Omvänd generalklausul m. m.

SkU 1985/86:25

Vid 1983/84 års riksmöte väcktes en motion (1983/84:2149) vari framhölls att man som motvikt till generalklausulen på skatteområdet borde införa en möjlighet för den enskilde medborgaren att hos domstol begära upphävande av taxeringar och åtal som skedde med stöd av lagrum vilka enligt vederbörandes uppfattning inte tolkats i enlighet med lagstiftarens intentioner.

Skatteutskottet, som med riksdagens godkännande enhälligt avstyrkte motionen, framhöll (SkU 1983/84:35) att det var av utomordentlig vikt att författningstext så långt möjligt utformades så att den inte kunde missförstås eller ges en annan innebörd än den lagstiftaren avsett. Uppfyllde den inte det kravet borde den ändras och detta skedde också - menade utskottet — i samband med den återkommande översynen av lagstiftningen. Utskottet fortsatte:

Att lagbestämmelser stundom kan få en utformning som för vissa ter sig mindre lämplig sammanhänger naturligtvis med lagstiftningens omfattning och alla de skiftande situationer som - även generellt verkande — bestämmelser är avsedda att reglera . Det åligger emellertid de tillämpande myndigheterna att så långt det är möjligt följa lagstiftarens intentioner.

Med hänsyn till att en generaldispens utformad i enlighet med motionärernas intentioner skulle leda till avsevärda svårigheter i den praktiska tillämpningen anser utskottet sig inte kunna biträda yrkandet i motionen.

Frågan om en omvänd generalklausul i skattelagstiftningen har tidigare också prövats av riksdagen (jfr SkU 1984/85:48 och SkU 1985/86:11) men i enlighet med skatteutskottets hemställan avvisats med motiveringen att en bestämmelse med sådant innehåll skulle komma att leda till närmast oöverstigliga hinder i den praktiska tillämpningen.

I en reservation till det betänkande om generalklausulen som utskottet lämnade i höstas anförde representanterna för (m) och (fp) att man för det fall man över huvud taget skulle ha en generalklausul mot skatteflykt rimligen måste komplettera den med en omvänd generalklausul som kan tillämpas i sådana fall då en skattskyldig av myndigheterna behandlats på ett sätt som inte kan anses stå i överensstämmelse med intentionerna bakom en viss lagstiftning.

Tolkningsföreträde

Med anledning av en motion vid 1984/85 års riksmöte med yrkande om en sådan ändring av taxeringslagen att taxeringsnämnderna i oklara tolkningsfrågor skulle åläggas att följa den skattskyldiges deklaration för att skydda den enskilde från onödiga kostnader och besvär anförde ett enigt skatteutskott (SkU 1984/85:4) att taxeringsnämnderna i detta avseende inte borde få särskilda förhållningsregler som avvek från vad som i allmänhet gällde för de rättstillämpande myndigheterna. Samma uppfattning gav finansministern uttryck åt i svar på en enkel fråga under våren 1984.

Rättelse: S. 12, under 2. rad 17 Står: mom. 2 Rättat till: mom. 3

5 Bevissäkring

SkU 1985/86:25

Hösten 1975 antog riksdagen en ny lag, bevissäkringslagen för skatte- och avgiftsprocessen (prop. 1975/76:11, SkU 12, SFS 1975:1027). Denna ersatte den tidigare lagen (1961:332) om handräckning vid taxeringsrevision/ handräckningslagen. Dess syfte är att på ett smidigare och effektivare sätt än den tidigare lagstiftningen säkra bevismedel, dvs. räkenskapsmaterial och annat bevismaterial, som det författningsenligt åligger skattskyldig att tillhandahålla för granskning.

Bevissäkringslagen är tillämplig på praktiskt taget alla skatter, tullar och avgifter, som kontrolleras av statlig myndighet, med undantag för arvs- och gåvoskatten.

De i lagen föreskrivna säkringsåtgärderna benämns beslag, försegling och eftersökning. Eftersökning och beslag motsvarar närmast handräckning i handräckningslagens mening. De olika säkringsåtgärderna kan användas var för sig eller i kombination med varandra. Beslut kan dessutom i vissa fall fattas utan att kontakt i någon form dessförinnan tagits med den som berörs av åtgärderna. Beslag sker genom att bevismaterial omhändertas, och åtgärden får användas om bevismaterial inte tillhandahålls för granskning eller risk föreligger för att materialet kommer att undanhållas eller förvanskas. Samma villkor föreskrivs för eftersökning, som innebär att förvar eller utrymme får genomsökas för efterforskande av bevismaterial. Försegling är närmast ett hjälpmedel för att genomföra beslag eller eftersökning och får användas dels när granskningsmannen inte får tillåtelse att undersöka förvar eller utrymme, dels för att tillfälligt säkra bevismedel som lämnats kvar hos innehavaren.

Innan beslut om säkringsåtgärd verkställs skall den granskade eller annan hos vilken verkställighet skall ske beredas tillfälle att inställa sig till förrättningen. Om vederbörande inte inställer sig får verkställighet ske i närvaro av särskilt kallat vittne.

Eftersökning i privatutrymme får beslutas endast av länsrätt, medan beslut om annan säkringsåtgärd får beslutas av granskningsledaren, dvs. den som i sin tjänst skall övervaka granskningen samt den som särskilt har förordnats att vara granskningsledare. Beslut om säkringsåtgärd skall i princip verkställas av kronofogdemyndighet. Granskningsledaren har rätt att under vissa förutsättningar verkställa beslut, som han själv kan fatta.

Anser den granskade eller annan hos vilken verkställighet sker att bevismedel helt eller delvis bör undantas från granskning därför att han har tystnadsplikt om dess innehåll eller innehållet på grund av särskilda omständigheter inte bör komma till annans kännedom, skall han göra ansökan om undantagande hos länsrätten. Bevismedel, som enligt länsrättens beslut undantagits från granskning, får därefter inte återges eller åberopas i granskningsärendet.

Den som berörs av säkringsåtgärden har möjlighet att anföra besvär hos länsrätten över beslut och verkställighet enligt bevissäkringslagen. Om särskilt förordnad granskningsledare fattat beslut om säkringsåtgärd, skall beslutet regelmässigt överprövas av den som i sin tjänst har att övervaka granskningen.

Utskottet har tidigare vid upprepade tillfällen prövat motionsyrkanden om såväl en total översyn av bevissäkringslagen som en begränsning av lagens tillämplighet. Utskottet har pekat på att den praktiska tillämpningen i huvudsak inte medfört några svårigheter för vare sig de granskade eller för kontrollmyndigheterna.

Vid upprepade tillfällen har utskottet avstyrkt motionsyrkanden om att beslut om säkringsåtgärder skall få meddelas endast i sådana fall då skälig anledning finns till antagande att skatte- och avgiftsundandragande förekommit och om att endast länsrätt skall få meddela beslut om bevissäkringsåtgärd. Utskottet har därvid bl. a. framhållit att man i de fall då misstanke om skattebrott förelåg kunde sätta i gång straffprocessuell förundersökning, varvid betydligt mer ingripande tvångsmedel än enligt bevissäkringslagen kunde komma i fråga. I de situationer då bevissäkringslagen är avsedd att tillämpas finns - har utskottet menat - ofta inte anledning misstänka brott, utan syftet med säkringsåtgärderna är att granskningsmyndigheterna omedelbart skall få tillgång till räkenskaper och annat bevismaterial, som den granskade är skyldig att förete för kontroll men utan godtagbar anledning vägrar utlämna.

Beträffande yrkandet att endast länsrätten skall få besluta om säkringsåtgärd har utskottet anfört att behov av en sådan åtgärd ofta kan konstateras först sedan granskningen påbörjats, varför det i regel är omöjligt att i förväg avgöra om tvångsmedel blir nödvändiga för att få tillgång till erforderligt kontrollmaterial. Eftersom de situationer då säkringsåtgärder aktualiseras fordrar ett snabbt ingripande, om syftet med åtgärderna inte skall förfelas, har utskottet ansett det angeläget att säkringsåtgärd kan beslutas och verkställas utan dröjsmål.

Mot utskottets beslut i fråga om bevissäkringslagen har reservationer avlämnats av utskottets (m)-representanter (jfr SkU 1983/84:35 och SkU 1984/85:48).

Utredningen om säkerhetsåtgärder m. m. i skatteprocessen (USS) fick genom tilläggsdirektiv i juni 1978 regeringens uppdrag att göra en utvärdering av hittills vunna erfarenheter av bevissäkringslagen. Resultatet av denna utvärdering kommer enligt vad utskottet erfarit att redovisas i det förslag till utredningslag som utredningen väntas publicera senare i år.

Betalningssäkring

Riksdagen antog i december 1978 en lag om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter (prop. 1978/79:28, SkU 13, SFS 1978:880-900).

Betalningssäkringen kan närmast karaktäriseras som en processuell säkerhetsåtgärd och motsvarar i huvudsak kvarstadsinstitutet inom civil- och straffprocessen. Dess syfte är att stärka det allmännas ställning som borgenär vid uppbörd och indrivning av fordran på skatt, tull eller avgift. Som förutsättning för beslut om betalningssäkring gäller att det allmänna har en fordran mot gäldenären avseende ett betydande belopp och att den tidsperiod till vilken fordringen är att hänföra gått till ända. Vidare skall det föreligga en påtaglig risk för att gäldenären inte vill eller förmår betala

SkU 1985/86:25

fordringen, när den förfaller till betalning. Betalningssäkring får beslutas också beträffande den som efter särskild prövning förklaras betalningsskyldig för annan skatteskuld. Beslut om betalningssäkring meddelas av länsrätt som första instans och verkställs av kronofogdemyndighet. Betalningssäkringen innebär att gäldenären inte får till skada för det allmänna förfoga över den egendom som omfattas av beslutet och medför också att staten får förmånsrätt i egendomen. Förmånsrätten gäller från den dag då beslutet om betalningssäkring verkställdes och får åberopas vid efterföljande utmätning och i gäldenärens konkurs.

Enligt en särskild lag om säkerhet för skattefordringar har såväl gäldenären som tredje man möjlighet att ställa säkerhet för betalning av fordringen. Härigenom kan undvikas såväl att beslut om betalningssäkring meddelas som att det verkställs.

I samband med behandlingen av den proposition (1978/79:28) som innehöll förslaget om betalningssäkring beredde skatteutskottet lagutskottet tillfälle att yttra sig över propositionen.

Lagutskottet anförde bl. a.:

Enligt lagutskottets mening är det som chefen för budgetdepartementet också anför angeläget att skapa ett verkningsfullt institut som dels hindrar gäldenären från att vidta olika åtgärder med sin egendom i avsikt att göra sig egendomslös, dels förstärker skyddet för det allmännas fordringar gentemot gäldenärens civila fordringar under den tid då den offentligrättsliga fordringen ännu inte är indrivningsbar.

Med anledning av ett motionsyrkande vid riksmötet 1983/84 om en utvärdering av betalningssäkringslagen hänvisade utskottet (SkU 1983/84:35) till att enligt uppgifter från bl. a. RSV erfarenheterna på fältet av betalningssäkringslagen varit mycket positiva och att den haft stor betydelse när det gällt att stärka det allmännas ställning i samband med uppbörd och indrivning av skattefordringar.

Med hänsyn till att kammarrätten i Stockholm framfört allvarlig kritik mot den praktiska tillämpningen av betalningssäkringslagen ansåg utskottet sig emellertid böra förorda att LISS fick i uppdrag att undersöka bakgrunden till denna kritik och att göra en översyn och utvärdering av betalningssäkringslagen i syfte att komma till rätta med missförhållanden av den art som påtalats av kammarrätten. En sådan översyn kommer enligt vad utskottet inhämtat att ske inom kort.

Utskottet

I de motioner som utskottet behandlar i detta betänkande tar man upp frågor rörande bl. a. lagen (1980:865) mot skatteflykt (den s.k. generalklausulen) samt bevissäkrings- och betalningssäkringslagarna. Så gott som samtliga yrkanden har - som framgår av den inledningsvis lämnade redogörelsen för gällande rätt och frågornas tidigare behandling - varit föremål för riksdagens prövning en eller flera gånger. Sålunda behandlade riksdagen så sent som i höstas i anslutning till en proposition om förlängning av skatteflyktslagens

SkU 1985/86:25

giltighetstid motioner om generalklausulens avskaffande eller om återgång till den lydelse klausulen hade enligt 1980 års lagstiftning. Utskottet vidhåller till alla delar de skäl mot att slopa eller göra ändringar i lagstiftningen som utskottet då framförde och som godkändes av riksdagen. Utskottet avstyrker således de yrkanden i partimotionerna Sk704 av (m), Sk320 och Sk706 av (fp) samt i motionerna Sk501 av Knut Wachtmeister m. fl. (m) och Sk711 av Stig Josefson m. fl. (c) som går ut på att klausulen avskaffas, liksom också förstahandsyrkandet i sistnämnda motion om en återgång till den ursprungliga lydelsen av 1980 års lagstiftning.

Utskottet vidhåller också sin tidigare uttalade uppfattning att en omvänd generalklausul skulle leda till mycket betydande svårigheter i den praktiska tillämpningen och att en lagstiftning med sådant innehåll därför inte bör införas. Samtidigt vill utskottet ånyo understryka angelägenheten av att författningstext utformas så att den inte kan missförstås eller ges en annan innebörd än den lagstiftaren avsett och att de tillämpande myndigheterna så långt möjligt söker följa lagstiftarens intentioner. Med det anförda avstyrker utskottet yrkandena om en omvänd generalklausul i folkpartimotionerna Sk320 och Sk706 samt i motion Sk702 av Margareta Andrén och Sigge Godin (båda fp).

Frågan om att ge enskilda skattskyldiga tolkningsföreträde i skatterättsliga tvister prövades av riksdagen hösten 1984 med anledning av en motion i ämnet. Skatteutskottet uttalade i samband därmed att taxeringsnämnderna i fråga om skattelagstiftningen inte borde få särskilda förhållningsregler som avvek från vad som i allmänhet gällde för de rättstillämpande myndigheterna.

Utskottet vidhåller denna uppfattning och anser sig således inte kunna medverka till en ordning som skulle leda till att den enskilde erhöll ett tolkningsföreträde i skatterättsliga tvister. Utskottet avstyrker följaktligen motion Sk501 i denna del.

Vad särskilt angår yrkandena i sistnämnda motion om tillkännagivanden rörande en översyn av skattelagstiftningen och om enskilda skattebetalares rättigheter har utskottet ingen annan uppfattning än motionärerna. Utskottet ser det således som en självklarhet att varje skattebetalare skall kunna förvänta sig att skattemyndigheterna tillämpar skattelagstiftningen rättvist och likformigt och att de ger de skattskyldiga en korrekt och positiv behandling. Inom riksskatteverket pågår en omfattande verksamhet i syfte att skapa goda relationer mellan skattskyldiga och taxeringsmyndigheter och ökad kunskap om och förståelse för skatteadministrationen. Något särskilt tillkännagivande i frågan är enligt utskottets mening inte erforderligt, varför utskottet avstyrker motionen även i denna del.

I partimotionen Sk704 av Ulf Adelsohn m. fl. (m) samt motionerna Sk501 av Knut Wachtmeister m.fl. (m) och Sk718 av Bo Lundgren m.fl. (m, fp, c) yrkas att bevissäkringslagen avskaffas och att betalningssäkringslagen ändras i vissa hänseenden. Vad motionärerna bl. a. åsyftar är en förkortning av betalningssäkringsprocessen och en möjlighet för den enskilde att erhålla skadestånd när lagen tillämpats felaktigt.

Med anledning av dessa yrkanden vill utskottet endast hänvisa till att

SkU 1985/86:25

utredningen om säkerhetsåtgärder i skatteprocessen, som haft regeringens SkU 1985/86:25 uppdrag att göra en utvärdering av bevissäkringslagen, enligt vad utskottet erfarit senare i år kommer att presentera ett förslag till utredningslag med bl. a. den begärda utvärderingen. Också betalningssäkringslagen kommer i enlighet med en tidigare begäran från riksdagen att inom kort bli föremål för en översyn. Mot denna bakgrund finns enligt utskottets mening inte anledning att nu biträda yrkanden om vare sig bevissäkringslagens avskaffande eller ändringar i betalningssäkringslagen. Utskottet avstyrker följaktligen motionerna Sk501 och Sk718 i denna del.

Utskottet hemställer

1. beträffande generalklausulens avskaffande

att riksdagen avslår motionerna 1985/86:Sk320 yrkande 2, 1985/

86:Sk501 yrkande 2,1985/86:Sk704 yrkande 1,1985/86:Sk706 yrkande 2 och 1985/86:Sk711 yrkande 2,

2. beträffande ändring av generalklausulen

att riksdagen avslår motion 1985/86:Sk711 yrkande 1,

3. beträffande en omvänd generalklausul

att riksdagen avslår motionerna 1985/86:Sk320 yrkande 3, 1985/

86:Sk702 och 1985/86:Sk706 yrkande 1,

4. beträffande tolkningsföreträde

att riksdagen avslår motion 1985/86:Sk501 yrkande 3,

5. beträffande skattelagstiftningen m.m.

att riksdagen avslår motion 1985/86:Sk501 yrkandena 1 och 4,

6. beträffande bevissäkringslagen

att riksdagen avslår motionerna 1985/86:Sk501 yrkande 10, 1985/

86:Sk704 yrkande 3 och 1985/86:Sk718 yrkande 1 i motsvarande del,

7. beträffande betalningssäkringslagen

att riksdagen avslår motionerna 1985/86:Sk501 yrkande 11 och 1985/86:Sk718 yrkande 1 i motsvarande del.

Stockholm den 25 februari 1986 På skatteutskottets vägnar

Jan Bergqvist

Närvarande: Jan Bergqvist (s), Knut Wachtmeister (m)*, Olle Westberg (s)*, Kjell Johansson (fp), Stig Josefson (c), Torsten Karlsson (s), Bo Lundgren (m), Anita Johansson (s), Britta Bjelle (fp), Karl Björzén (m), Lars Hedfors (s)*, Karl-Anders Petersson (c), Tommy Franzén (vpk), Bruno Poromaa (s) och Sverre Palm (s).

* Ej närvarande vid justeringen.

10 Reservationer

SkU 1985/86:25

1. Generalklausulens avskaffande (mom. 1)

Knut Wachtmeister (m), Kjell Johansson (fp), Stig Josefson (c), Bo Lundgren (m), Britta Bjelle (fp), Karl Björzén (m) och Karl-Anders Petersson (c) anser

dels att det avsnitt av utskottets yttrande som börjar i sista stycket på s. 8 med ”Så gott” och slutar på s. 9 med ”års lagstiftning” bort ha följande lydelse: Vid sin behandling av frågor rörande generalklausulen mot skatteflykt har skatteutskottet vid återkommande tillfällen uttalat att en skatteflyktsklausul måste vara så utformad att den inte äventyrar rättssäkerheten, samtidigt som den av rättviseskäl och av hänsyn till de lokala skattebetalarna måste tillgodose någorlunda rimliga effektivitetskrav.

Enligt utskottets mening tillgodoser skatteklausulen i sin nuvarande utformning inte ens elementära rättssäkerhetskrav. Till följd av klausulens generella utformning har de skattskyldiga ingen möjlighet att förutse klausulens tillämplighet på olika förfaranden. En lagstiftning av det slaget är ägnad att leda till olikformighet i den praktiska tillämpningen och är också av rättviseskäl därför oacceptabel.

Frågan gäller då i vad mån man bör ha en generalklausul men med den utformning klausulen erhöll då den infördes år 1980. Vid en sådan prövning kan konstateras att också en klausul med den utformningen med nödvändighet leder till svåra tolknings- och tillämpningssvårigheter. Utskottet har vid ett studium av den praxis som hunnit utbildas på området noterat att klausulen ansetts tillämplig i utomordentligt få fall. Mot bakgrund härav och av vad justitiekanslern anfört i sin skrivelse till regeringen kan starkt ifrågasättas om de otvivelaktigt mycket betydande kostnaderna för att administrera generalklausulen står i någon rimlig proportion till de skatteintäkter den kan medföra för statsverket. Med hänsyn härtill och då de eventuella fördelar i övrigt som kan vara förenade med en generalklausul enligt utskottets mening inte uppväger nackdelarna anser utskottet sig böra tillstyrka att generalklausulen slopas.

Sammanfattningsvis vill utskottet framhålla att det enligt utskottets mening torde vara mycket svårt för att inte säga ogörligt att utforma en generellt verkande lagstiftning mot skatteflykt som tillgodoser både de skattskyldigas berättigade krav på rättssäkerhet och kravet på effektivitet, likformighet och rättvisa vid taxeringen.

dels att utskottet under mom. 1 bort hemställa

att riksdagen med bifall till motionerna 1985/86:Sk320 yrkande 2, 1985/86:Sk501 yrkande 2,1985/86:Sk704 yrkande 1, 1985/86:Sk706 yrkande 2 och!985/86:Sk711 yrkande 2 antar följande

11 Förslag till

SkU 1985/86:25

Lag om upphävande av lagen (1980:865) om skatteflykt

Härigenom föreskrivs att lagen (1980:865) om skatteflykt skall upphöra att gälla.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1986. Den upphävda lagen gäller fortfarande i fråga om rättshandlingar som företagits före ikraftträdandet.

2. En omvänd generalklausul (mom. 3)

Knut Wachtmeister (m), Kjell Johansson (fp), Bo Lundgren (m), Britta Bjelle (fp) och Karl Björzén (m) anser

dels att det avsnitt av utskottets yttrande på s. 9 som börjar med ”Utskottet vidhåller” och slutar med ”(båda fp)” bort ha följande lydelse:

Utskottet delar också den i flera motioner framförda uppfattningen att de mycket svåröverskådliga och svårtolkade svenska skattereglerna kan behöva kompletteras med en omvänd generalklausul i syfte att förhindra att skattskyldiga på grund av lagstiftningens bristande utformning utsätts för en beskattning som är oskälig och som inte står i överensstämmelse med lagstiftningens grunder.

dels att utskottet under mom. 3 bort hemställa

att riksdagen med bifall till motionerna 1985/86: Sk320 yrkande 3, 1985/86:Sk702 och 1985/86:Sk706 yrkande 1 hos regeringen begär förslag om en omvänd generalklausul i enlighet med vad i motionerna anförs.

3. Tolkningsföreträde m.m. (mom. 4och5)

Knut Wachtmeister, Bo Lundgren och Karl Björzén (alla m) anser

dels att det avsnitt av utskottets yttrande på s. 9 som börjar med ”Frågan om” och slutar med ”även i denna del” bort ha följande lydelse:

Vad särskilt angår yrkandena i motion Sk501 om tillkännagivanden rörande en översyn av skattelagstiftningen och om enskilda skattebetalares rättigheter delar utskottet motionärernas uppfattning att det i ett samhälle med så utomordentligt komplicerad och ofta svårtolkad skattelagstiftning som den svenska är angeläget att man på olika sätt stärker den enskildes ställning i förhållande till skattemyndigheterna. Ett sätt att göra det är, som framhålls i motionen, att man i skatterättsliga tvister ger den enskildes rätt företräde såvida inte mycket starka skäl talar mot det. I likhet med motionärerna anser utskottet att skattesystemet bör ses över i syfte att uppnå betydande förenklingar av beskattnings- och taxeringsreglerna. Utskottet delar också motionärernas uppfattning om vad en skattebetalare bör ha rätt att fordra av de rättstillämpande myndigheterna.

Utskottet tillstyrker således motion Sk501 såvitt nu är i fråga.

dels att utskottet under mom. 4 och 5 bort hemställa

att riksdagen med bifall till motion 1985/86:Sk501 yrkandena 1, 3 och 4 som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförs om översyn av skattelagstiftningen, om tolkningsföreträde för enskilda skattebetalare och om enskilda skattebetalares rättigheter.

4. Bevissäkringslagen (mom. 6)

Knut Wachtmeister (m). Kjell Johansson (fp), Bo Lundgren (m), Britta Bjelle (fp) och Karl Björzén (m) anser

dels att det avsnitt av utskottets yttrande som börjar på s. 9 med ”Med anledning” och slutar på s. 10 med ”denna del” bort ha följande lydelse: Utskottet har i det föregående starkt understrukit angelägenheten av att rättssäkerhetsintressen noga beaktas i skatteprocessen. Från rättssäkerhetssynpunkt inger bevissäkringslagen starka betänkligheter. Utskottet delar motionärernas uppfattning att skattemyndigheterna inte bör ha möjlighet att med tvång bereda sig tillträde till privata utrymmen. För att förmå de deklarations- och uppgiftsskyldiga som vägrar att lämna ifrån sig material för granskning och som inte är misstänkta för brott är det enligt utskottets mening tillräckligt att använda vitesföreläggande. Vid misstanke om brott bör de regler som finns för genomförande av husrannsakan vara till fyllest som säkerhetsåtgärd. Utskottet tillstyrker således att bevissäkringslagen upphävs.

Vad slutligen angår frågan om betalningssäkring är också lagstiftningen om denna säkerhetsåtgärd utformad på ett sätt som innebär att rättssäkerheten i vissa fall kan komma att eftersättas. Åtgärder enligt betalningssäkringslagen kan leda till stora ekonomiska förluster för enskilda skattebetalare även om det senare visar sig att det säkrade beloppet inte påförs som skatt eller avgift. Betalningssäkringslagen bör därför ändras så att beslut om betalningssäkring omprövas periodvis och förutsättningarna för betalningssäkring förtydligas i lagtexten. Dessutom bör lagen kompletteras med en bestämmelse om skyldighet för staten att utge skadestånd till enskild som lidit skada till följd av att lagstiftningen om betalningssäkring tillämpats felaktigt.

dels att utskottet under mom. 6 bort hemställa

att riksdagen med bifall till motionerna 1985/86:Sk501yrkande 10, 1985/86:Sk704 yrkande 3 och 1985/86:Sk718 yrkande 1 i motsvarande del antar följande

Förslag till

Lag om upphävande av bevissäkringslag (1975:1027) för skatte- och avgiftsprocessen

Flärigenom föreskrivs att bevissäkringslag (1975:1027) för skatte- och avgiftsprocessen skall upphöra att gälla.

SkU 1985/86:25

5. Betalningssäkringslagen (mom. 7)

Knut Wachtmeister (m), Kjell Johansson (fp), Bo Lundgren (m), Britta Bjelle (fp) och Karl Björzén (m) anser med åberopande av motiveringen i reservation 4 att utskottet under mom. 7 bort hemställa

att riksdagen med bifall till motion 1985/86:Sk501 yrkande 11 och med anledning av motion 1985/86:Sk718 yrkande 1 i motsvarande del hos regeringen begär förslag om ändring av betalningssäkringslagen i enlighet med vad utskottet anfört.

Särskilt yttrande

Bevissäkringslagen m.m (mom. 6och 7)

Stig Josefson och Karl-Anders Petersson (båda c) anför:

Vi delar reservanternas bakom reservationerna 4 och 5 uppfattning att bevissäkrings- och betalningssäkringslagarna i sin nuvarande utformning är behäftade med brister. Med hänsyn till att resultatet av en utvärdering av bevissäkringslagen kommer att presenteras senare i år av utredningen om säkerhetsåtgärder i skatteprocessen och till att regeringen har för avsikt att inom kort föranstalta om en översyn av betalningssäkringslagen har vi ansett oss för närvarande böra avstå från att ställa särskilda yrkanden i fråga om dessa lagar.

SkU 1985/86:25

'

gotab Stockholr