Om avgifter och anslag till bankinspektionen (prop. 1987/88:100 bil. 9; prop. 1987/88:169)

Näringsutskottets betänkande 1987/88:36

om avgifter och anslag till bankinspektionen (prop. 1987/88:100 bil. 9; prop. 1987/88:169) 1987/88:36

Ärendet

I detta betänkande behandlas dels proposition 1987/88:100 (budgetpropositionen) bilaga 9 (finansdepartementet) punkt D 9, som gäller anslag till bankinspektionen, dels proposition 1987/88:169 (finansdepartementet) om avgifter för bankinspektionens verksamhet, utom i vad avser finansbolagens avgifter (moment 3),

dels två motioner som har väckts med anledning av proposition 1987/ 88:169.

Proposition 1987/88:169 behandlas i övrigt i utskottets betänkande NU 1987/88:37 om auktorisation av finansbolag.

Sammanfattning

Utskottet tillstyrker regeringens förslag till förenklade regler i fråga om bankers och andra instituts avgifter för finansiering av bankinspektionens verksamhet. Förslaget till anslag - med ett formellt belopp - till bankinspektionen tillstyrks likaså. Två motioner (m) avstyrks av utskottet men ligger till grund för reservationer (m, fp, c). I den ena av dessa efterlyses kompletterande regler som maximerar avgiftsuttaget. I den andra begärs överväganden om ett system med tidsdebitering av inspektionens insatser.

Proposition 1987/88:100

I proposition 1987/88:100 bilaga 9 föreslår regeringen under punkt D 9 (s. 76-79) - efter föredragning av statsrådet Bengt K Å Johansson - att riksdagen till Bankinspektionen för budgetåret 1988/89 under sjunde huvudtiteln anvisar ett reservationsanslag av 1 000 kr.

Proposition 1987/88:169

Huvudsakligt innehåll

I propositionen föreslås att de olika lagbestämmelser, varigenom banker och andra institut åläggs att finansiera bankinspektionens verksamhet, begränsas

1 Riksdagen 1987/88.17sami. Nr 36

Rättelse: S. 6 rad 6 nedifrån Står: F (mom. 3)

Rättat till: Franzén (c), Gudrun Norberg (fp),

till innehållet och ges en enhetlig språkdräkt. I sak innebär dessa regelförenklingar att regeringen får större frihet att utforma närmare föreskrifter om avgiftssättningen. Syftet är att sådana debiteringsnormer skall användas som leder till största möjliga rättvisa mellan olika betalningsskyldiga institut. En ny avgiftsmodell anvisas i propositionen. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 augusti 1988, så att de kan tillämpas vid avgiftsdebiteringen under hösten detta år.

Förslag

Regeringen föreslår - efter föredragning av statsrådet Hans Gustafsson - såvitt här är i fråga att riksdagen antar inom finansdepartementet upprättade förslag till

1. lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617),

2. lag om ändring i lagen (1963:76) om kreditaktiebolag,

4. lag om ändring i lagen (1968:576) om Sveriges allmänna hypoteksbank och om landshypoteksföreningar,

5. lag om ändring i lagen (1968:576) om Konungariket Sveriges stadshypotekskassa och om stadshypoteksföreningar,

6. lag om ändring i fondkommissionslagen (1979:748),

7. lag om ändring i lagen (1979:749) om Stockholms fondbörs,

8. lag om ändring i aktiefondslagen (1974:931),

9. lag om ändring i lagen (1987:623) om förenklad aktiehantering,

10. lag om ändring i lagen (1985:571) om värdepappersmarknaden.

Lagförslagen finns på s. 2, 3 och 5-11 i propositionen.

Motioner

Yrkanden

De motioner som har väckts med anledning av proposition 1987/88:169 är följande:

1987/88:N65 av Erik Hovhammar m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till kompletterande lagstiftning såvitt avser avgiften till bankinspektionens verksamhet i enlighet med vad som i motionen anförs.

1987/88:N66 av Björn Körlof (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om tidsdebiteringssystemet.

Innebörd

De lagändringar som föreslås i propositionen innebär, sägs det i motion 1987/88:N65 (m), att regeringen får en regelgivningsfullmakt som medför att den genom avgiftsuttagets storlek kan ingripa i konkurrensförhållandena mellan olika slags institut på kreditmarknaden. En sådan ordning är olycklig, menar motionärerna. Regeringen borde snarast återkomma med komplette -

NU 1987/88:36

rande förslag som innebär att riksdagen sätter klara gränser för avgifternas NU 1987/88:36 maximala storlek.

I motion 1987/88:N66 anförs att de nya former för uttag av avgifter till bankinspektionen som är avsedda att tillämpas innebär en viss förbättring men inget verkligt hänsynstagande till tillsynsverksamhetens omfattning i de enskilda fallen. En övergång till ett system med debitering efter tidsredovisning borde därför övervägas. Med ett sådant system skulle bankinspektionen kunna ta ut ett belopp utöver det rörliga beloppet i de fall då tidsåtgången för tillsyn av ett visst företag kräver särskilda resurser som inte får full täckning genom det belopp som företaget annars betalar. Skulle bankinspektionen genom ett sådant system få större intäkter än utgifter borde avgifterna för kommande år anpassas med hänsyn därtill.

Utskottet

Bankinspektionen utövar tillsyn över bankerna och ett stort antal andra institut; förteckningen över de lagar som berörs i proposition 1987/88:169 visar omfattningen av dess tillsynsområde. Inspektionens verksamhet finansieras med avgifter - kallade bidrag - från de olika instituten. Skyldigheten att betala bidrag följer av bestämmelser i de särskilda lagar som reglerar institutens verksamhet; för bankernas del finns bestämmelserna i den för olika slags bankinstitut gemensamma bankrörelselagen (1987:617).

Såsom sammanfattningsvis framgår av en tabell i proposition 1987/88:169 (s. 42) anger bestämmelserna för de olika slagen av institut i flertalet fall ett beräkningsunderlag, t.ex. företagets eget kapital och skulder, av vilket högst en viss andel får tas ut som bidrag för att täcka kostnaden för bankinspektionens tillsynsverksamhet. Närmare bestämmelser om uttaget meddelas av regeringen i förordning. För vissa institut, huvudsakligen sådana som är ensamma i sitt slag, saknas bestämmelser om bidragsmaximum. Det faktiska uttaget är, när ett maximum finns angivet, för närvarande i intet fall större än hälften av detta; bankernas bidrag uppgår till en tredjedel av vad som högst får tas ut.

De avgiftsmedel som flyter in på detta sätt förs som uppbördsmedel till ett reservationsanslag på statsbudgeten. Anslaget tas upp med ett formellt belopp av 1 000 kr. I regleringsbrev fastställer regeringen för varje budgetår en utgiftsstat för bankinspektionen. I statsbudgeten redovisar regeringen de ändringar i utgiftsstaten som den räknar med. Bankinspektionen har i princip ålagts samma besparingskrav som övriga myndigheter. Vissa resurstillskott har emellertid medgivits med hänsyn bl.a. till nytillkommande uppgifter.

Näringsutskottet uttalade år 1980 (NU 1980/81:16 s. 4) att det inte fanns något direkt statsfinansiellt motiv för besparingar i bankinspektionens verksamhet - syftet med dess verksamhet talade snarare för att man skulle fastställa en önskvärd ambitionsnivå och anpassa finansieringen därefter.

Samtidigt är det givetvis, tilläde utskottet, angeläget att de berörda instituten inte belastas med onödigt höga avgifter.

I proposition 1987/88:169 föreslås att de olika lagbestämmelserna om årliga avgifter för finansiering av bankinspektionens verksamhet skall ersättas av nya, enhetligt utformade bestämmelser enligt vilka regeringen

bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om avgifterna. Nuvarande bestämmelser om beräkningsgrunder och om avgiftstak skall alltså utmönstras ur lagtexten. I samband härmed skisseras ett nytt system enligt vilket avgifterna skall bestå av dels ett fast belopp, lika för alla institut inom resp. kategori, dels i samma utsträckning som nu ett rörligt belopp utgörande en viss andel av balansomslutningen eller annat beräkningsunderlag. Detta skulle, hävdas det i propositionen, innebära en mera rimlig kostnadsfördelning mellan instituten än den nuvarande. Normalt skulle avgifterna på detta sätt komma att på ett godtagbart sätt spegla hur bankinspektionens arbete fördelas på olika institut i en kategori.

Vägledande för avgiftssättningen skall, framhålls det i propositionen, i första hand vara vad riksdagen och regeringen har bestämt om bankinspektionens uppgifter. Det erinras om att regeringen i budgetpropositionen kan mer eller mindre ingående ange vilken prioritering inspektionen bör göra vid fördelning av resurserna på skilda tillsynsområden. Det blir inspektionens sak att föreslå ändringar i avgiftsbestämmelserna utifrån bedömningar av medelsåtgången för olika uppgifter.

Några motionsyrkanden riktade mot huvudtanken i proposition 1987/ 88:169 förekommer inte. Utskottet tillstyrker att de nio lagar som här är i fråga ändras på det sätt som regeringen har föreslagit.

I den ena av de motioner som har väckts med anledning av propositionen, motion 1987/88:N65 (m), godtas lagändringarna endast som ett provisorium. De innebär, menar motionärerna, en alltför långtgående delegering av befogenheter från riksdagen till regeringen. I kompletterande bestämmelser borde, liksom nu i allmänhet är fallet, anges en gräns för avgifternas maximala storlek.

En av riksdagen fastställd maximigräns måste av naturliga skäl sättas ganska högt i förhållande till det avgiftsuttag som under normala förhållanden bör vara tillräckligt. Utskottet vill erinra om att, som nyss nämnts, de nuvarande avgifterna är högst hälften så höga som lagbestämmelserna medger. Det får förutsättas att regeringen i statsbudgeten varje gång redovisar om avgiftsuttaget har ändrats under det gångna året och i så fall av vilka skäl. Riksdagen får då, anser utskottet, i praktiken minst lika goda möjligheter att påverka avgiftsnivån som de av motionärerna önskade bestämmelserna skulle ge. Det bör tilläggas att sådana bestämmelser knappast torde kunna fogas till de enhetligt utformade, förenklade regler som utskottet här med motionärernas gillande har tillstyrkt. Snarare skulle det få bli fråga om en återgång till bestämmelser av hittillsvarande typ. Utskottet avstyrker motion 1987/88:N65 (m) med vad nu har sagts.

Vid den dagliga verksamheten inom bankinspektionen tillämpas en tidsregistrering som syftar till att kostnaderna för de arbetsinsatser som görs skall i möjligaste mån kunna fördelas på de olika kategorier av institut som skall bidra till att täcka dem. I anslutning till synpunkter som har kommit fram vid remissbehandlingen av den promemoria som propositionen är grundad på diskuterar föredragande statsrådet om ett regelrätt tidsdebiteringssystem skulle kunna införas. Varje institut skulle i så fall få betala individuella, taxebundna avgifter för den dokumenterade tid som bankinspektionen lagt

NU 1987/88:36

ned på arbete betingat av just det institutets verksamhet. Föredraganden anför administrativa skäl mot ett sådant system. Det skulle, framhåller han, fordra en oavbruten, detaljerad tidsredovisning från varje befattningshavare och dessutom en analys av varje arbetsinsats för att bedöma till vilket eller vilka institut kostnaderna skall hänföras. Även om tidsrapporteringen efter hand kan byggas ut får man, menar föredraganden, utgå från att avgiftsschabloner i någon form måste användas.

Frågan om övergång till ett tidsdebiteringssystem tas upp i motion 1987/88:N66 (m). Motionären vill att regeringen skall anmodas överväga om det är möjligt att på detta sätt åstadkomma att avgiftsuttaget baseras på tillsynsverksamhetens omfattning i de enskilda fallen.

Argumenten i propositionen mot ett tidsdebiteringssystem av angivet slag är enligt utskottets mening övertygande. Utskottet vill tillägga att rättviseskäl skulle motivera en betydligt mera ingående prövning av avgiftssättningen än vad ett sådant system innebär. Så kan exempelvis ett problem som är nytt för bankinspektionen kräva omfattande insatser som inte mer än till en del borde finansieras av det institut där problemet uppkommer första gången. Regeringen och bankinspektionen har givetvis frihet att överväga nya debiteringsprinciper; riksdagen bör emellertid, menar utskottet, inte göra någon framställning beträffande ett tidsdebiteringssystem.

Vad som i budgetpropositionen anförs om resurser för bankinspektionen under det kommande budgetåret ger inte utskottet anledning till någon erinran. Utskottet tillstyrker att anslag anvisas enligt regeringens förslag.

Utskottet hemställer

1. beträffande lagförslagen

att riksdagen antar de i proposition 1987/88:169 framlagda förslagen till

a) lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617),

b) lag om ändring i lagen (1963:76) om kreditaktiebolag,

c) lag om ändring i lagen (1970:65) om Sveriges allmänna hypoteksbank och om landshypoteksföreningar,

d) lag om ändring i lagen (1968:576) om Konungariket Sveriges stadshypotekskassa och om stadshypoteksföreningar,

e) lag om ändring i fondkommissionslagen (1979:748),

f) lag om ändring i lagen (1979:749) om Stockholms fondbörs,

g) lag om ändring i aktiefondslagen (1974:931),

h) lag om ändring i lagen (1987:623) om förenklad aktiehantering,

i) lag om ändring i lagen (1985:571) om värdepappersmarknaden,

2. beträffande bestämmelser om av giftsmaximum att riksdagen avslår motion 1987/88:N65,

3. beträffande tidsdebiteringssystem att riksdagen avslår motion 1987/88:N66,

NU 1987/88:36

4. beträffande anslag att riksdagen med bifall till proposition 1987/88:100 bilaga 9 punkt D 9 till Bankinspektionen för budgetåret 1988/89 under sjunde huvudtiteln anvisar ett reservationsanslag av 1 000 kr.

Stockholm den 17 maj 1988

På näringsutskottets vägnar

Nils Erik Wååg

Närvarande: Nils Erik Wååg (s), Hadar Cars (fp), Rune Jonsson (s), Ivar Franzén (c), Wivi-Anne Radesjö (s), Birgitta Johansson (s), Åke Wictorsson (s), Gudrun Norberg (fp), Bo Finnkvist (s), Sven-Åke Nygårds (s), Per-Richard Molén (m), Lars Ahlström (m), Nic Grönvall (m) och Elving Andersson (c).

Reservationer

1. Bestämmelser om avgiftsmaximum (mom. 2)

Hadar Cars (fp), Ivar Franzén (c), Gudrun Norberg (fp), Per-Richard Molén (m), Lars Ahlström (m), Nic Grönvall (m) och Elving Andersson (c) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 4 som börjar med ”En av” och slutar med ”har sagts” bort ha följande lydelse:

Utskottet delar den i motion 1987/88:N65 (m) uttryckta uppfattningen att riksdagen inte på längre sikt bör överlåta den yttersta bestämmanderätten över de nu aktuella avgifterna på regeringen. Klara bestämmelser om ett avgiftsmaximum för varje slag av institut skulle i högre grad än riksdagens möjligheter att reagera vid budgetbehandlingen ge garantier mot ett missbruk av avgiftsinstrumentet. Regeringen bör följaktligen med det snaraste förelägga riksdagen förslag till kompletterande lagregler av nu angiven innebörd. Motionen tillstyrks alltså av utskottet.

dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:

2. beträffande bestämmelser om avgiftsmaximum att riksdagen med bifall till motion 1987/88 :N65 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

2. Tidsdebiteringssystem (morn. 3)

Hadar Cars (fp), Ivar Franzén (c). Gudrun Norberg (fp), Per-Richard Molén (m), Lars Ahlström (m), Nic Grönvall (m) och Elving Andersson (c) anser

dels att den del av utskottets yttrande på s. 5 som börjar med ”Argumenten i” och slutar med ”ett tidsdebiteringssystem” bort ha följande lydelse:

Enligt utskottets mening har tanken på ett tidsdebiteringssystem i propositionen avvisats på otillräckliga grunder. Det är angeläget att denna metod,

NU 1987/88:36

som kan skapa större rättvisa mellan de avgiftspliktiga instituten, blir seriöst prövad. Regeringen bör föranstalta om att så sker.

dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:

3. beträffande tidsdebiteringssystem att riksdagen med bifall till motion 1987/88:N66 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.

NU 1987/88:36