Om förlustavdrag i statliga bolag (Förslag 1987/88:17)
Skatteutskottets betänkande 1987/88:44
om förlustavdrag i statliga bolag (Förslag 1987/88:17) SkU
1987/88:44
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet ett av riksdagens revisorer framlagt förslag rörande statliga bolags rätt till förlustavdrag vid beskattningen. Utskottet förordar att riksdagen med anledning av förslaget beslutar om ett tillkännagivande till regeringen i frågan. Samtidigt avstyrker utskottet en i ärendet väckt motion samt en till utskottet från näringsutskottet överlämnad motion från allmänna motionstiden 1987 om statliga bolags förlustavdrag.' Till betänkandet har fogats en reservation (m).
Förslaget
I förslag 1987/88:17 hemställer riksdagens revisorer beträffande beskattningen av statliga medelstillskott avsedda för förlusttäckning i företag i vilka staten är aktieägare
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad revisorerna anfört om nödvändigheten av ändrade beskattningsregler samt begär att regeringen framlägger förslag därom för riksdagen.
Motioner
1987/88:Sk55 av Knut Wachtmeister m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen avslår riksdagens revisorers förslag beträffande beskattningen av statliga medelstillskott avsedda för förlusttäckning i företag i vilka staten är aktieägare.
1986/87:N387 av Per Westerberg (m) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om handel med statliga förlustbolag.
Yttrande från annat utskott
Näringsutskottet har med yttrande överlämnat motion 1986/87:N387 för beredning i skatteutskottet. Yttrandet (NU 1987/88:7y) har fogats till detta betänkande som bilaga.
1 Riksdagen 1987188. 6 sami Nr 44
Utskottet
SkU 1987/88:44
Riksdagens revisorer har gjort en granskning rörande verkningarna från statsfinansiell synpunkt av statligt stöd till förlusttäckning hos statliga bolag. Enligt revisorerna innebär nuvarande praxis vid beskattningen att bolagen i princip ges kompensation från statens sida två gånger för redovisade förluster, dels i form av det direkta statliga stödet, dels i form av rätt till avdrag för motsvarande förluster. Skattereglerna bör enligt revisorerna ändras så att rätten till förlustavdrag reduceras med ett belopp som svarar mot det statliga stöd som företaget erhållit.
Knut Wachtmeister m.fl. (m) yrkar i motion Sk55 att förslaget skall avslås. Som skäl för avslagsyrkandet anförs i motionen bl.a. att statliga och kommunala aktiebolag för närvarande beskattas enligt samma regler som gäller för andra aktiebolag. Enligt motionen bör även i fortsättningen inkomstbeskattningen för aktiebolag vara densamma oberoende av vem eller vilka som är dess ägare.
I den till skatteutskottet överlämnade motionen 1986/87:N387 av Per Westerberg (m) hemställs att riksdagen skall besluta ett tillkännagivande till regeringen angående vad som anförts i motionen om handel med statliga förlustavdrag. I motionen har tagits upp frågan om skatteplikt för kapitaltillskott som är avsedda att täcka förluster i statliga bolag. Näringsutskottet har avgett yttrande till skatteutskottet med anledning av motionen.
Utskottet anser att riksdagens revisorer har presenterat ett värdefullt utredningsmaterial rörande statliga tillskott för förlusttäckning i statliga bolag. Materialet är från skattesynpunkt av intresse inte minst med tanke på att skattereglerna i samband med förluster under senare tid uppmärksammats i olika sammanhang.
Det pågår för närvarande ett omfattande utredningsarbete som skall ligga till grund för kommande ställningstaganden rörande beskattningens framtida utformning. När det gäller utredningar med speciell inriktning på företagens beskattning har den i december 1985 tillkallade utredningen om en reformerad företagsbeskattning i uppdrag att pröva flera frågor av grundläggande natur. Utredningens viktigaste uppgifter består i att åstadkomma en mer likformig beskattning av arbete och kapital, att analysera underlagen för vinstbeskattning och uttaget av arbetsgivaravgifter och att pröva frågan om ett bredare skatteunderlag och sänkta skattesatser. Enligt utskottets uppfattning har frågor som rör den skattemässiga behandlingen av förluster ett sådant samband med grunderna för ett reformerat skattesystem att riksdagen inte nu bör ta ställning till det förslag som revisorerna lagt fram. Utskottet anser emellertid att revisorernas utredning och näringsutskottets bilagda yttrande bör beaktas i det pågående utredningsarbetet och förordar att riksdagen beslutar att ge regeringen till känna vad utskottet anfört. Utskottets ställningstagande innebär att den med anledning av förslaget väckta motion Sk55 avstyrks.
Beträffande den till skatteutskottet överlämnade motion 1986/87:N387 vill utskottet - med hänvisning till vad näringsutskottet anfört - förorda att motionen avslås.
2 Hemställan
SkU 1987/88:44
Utskottet hemställer
att riksdagen med anledning av förslag 1987/88:17 och med avslag på motionerna 1987/88:Sk55 och 1986/87:N387 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Stockholm den 24 maj 1988 På skatteutskottets vägnar
Jan Bergqvist
Närvarande: Jan Bergqvist (s), Knut Wachtmeister (m). Olle Westberg (s), Stig Josefson (c), Torsten Karlsson (s), Bo Lundgren (m), Lars Hedfors (s), Britta Bjelle (fp), Karl-Anders Petersson (c), Tommy Franzén (vpk), Sverre Palm (s). Kjell Nordström (s), Leif Olsson (fp), Karl-Gösta Svenson (m) och Sylvia Lindgren (s).
Reservation
Knut Wachtmeister, Bo Lundgren och Karl-Gösta Svenson (alla m) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 2 börjar med ”Det pågår” och slutar med ”motionen avslås” bort ha följande lydelse:
Utskottet vill framhålla att enligt gällande ordning beskattas statliga och kommunala aktiebolag enligt samma regler som gäller för övriga svenska aktiebolag. En ändring i lagstiftningen i enlighet med vad revisorerna har föreslagit skulle utgöra ett avsteg från de principer som ligger till grund för den gällande ordningen och skulle leda till ytterligare krångel i skattesystemet. Som påpekats i den motion som väckts med anledning av förslaget, 1987/88:Sk55, skulle en ändring bli särskilt besvärlig i företag som har både statliga och privata ägare. Skilda skatteregler skulle komma att gälla för olika delar av ett aktieägartillskott genom att en del av tillskottet skulle vara skattepliktigt, medan tillskottet i övrigt skulle vara befriat från beskattning. Utskottet ansluter sig till den i motion Sk55 framförda uppfattningen att det problem som revisorerna aktualiserat bör lösas genom att staten i görligaste mån avhåller sig från att ge stöd till förlustföretag, vare sig de är statliga eller privata. Detta skulle också medföra förändrade förutsättningar i fråga om sådan handel med statliga förlustavdrag som avses i motion 1986/87:N387. Med hänvisning till det anförda tillstyrker utskottet yrkandet i motion 1987/88: Sk55 om avslag på revisorernas förslag samt avstyrker motion 1986/87:N387.
dels att utskottet bort hemställa:
att riksdagen med bifall till motion 1987/88:Sk55 avslår förslag 1987/88:17 och motion 1986/87:N387.
3 Näringsutskottets yttrande 1987/88:7 y
SkU 1987/88:44
Bilaga
om statliga bolags förlustavdrag
Till skatteutskottet
I den till näringsutskottet hänvisade motionen 1986/87:N387 av Per Westerberg (m) hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om handel med statliga förlustbolag. Motionen väcktes under allmänna motionstiden år 1987. Sedan det kommit till näringsutskottets kännedom att en granskning av frågan om statliga bolags rätt till förlustavdrag pågick hos riksdagens revisorer uppsköts behandlingen av motionen till riksmötet 1987/88.
Riksdagens revisorer har i sitt nu föreliggande förslag till riksdagen (förslag 1987/88:17) förordat en viss begränsning av statliga bolags rätt till förlustavdrag vid beskattningen. Revisorernas förslag har hänvisats till skatteutskottet, liksom en motion som har väckts med anledning av förslaget.
För att möjliggöra att också motion 1986/87:N387 (m) behandlas i anslutning till revisorernas förslag får näringsutskottet till skatteutskottet - under förutsättning av dess medgivande - överlämna denna motion.
I motionen hänvisas till några fall då det statsägda bolaget Celsius Industrier AB - tidigare Svenska Varv AB - har sålt bolag inom koncernen med möjligheter till framtida förlustavdrag vid beskattningen. Motionären anser det otillfredsställande att riksdagen vid behandlingen år 1986 av frågan om kapitaltillskott till Svenska Varv (NU 1985/86:34) inte kunde beakta kommande försäljningar av dotterbolag med outnyttjade förlustavdrag. Han menar att riksdagen därmed hade ett bristfälligt underlag för sitt beslut. Då staten lämnar ett kapitaltillskott till ett statsägt bolag borde det klart uttryckas om tillskottet är avsett för förlusttäckning eller för investeringar. I det förra fallet borde tillskottet vara skattepliktigt. Därmed skulle någon handel med statliga förlustbolag - utöver vad riksdagen avsett - inte kunna komma i fråga, anförs det.
Näringsutskottet noterar att också riksdagens revisorer föreslår en ändring av skattereglerna för undvikande av den ”dubbla förmån” som statliga förlusttäckningstillskott och rätt till avdrag för förlusterna vid beskattningen sägs innebära för de statliga företagen. Medan det i motionen föreslås att tillskotten skall vara skattepliktiga anser revisorerna, i anslutning till synpunkter som framförts av riksskatteverket, att rätten till förlustavdrag vid beskattningen i stället bör reduceras med vad ifrågavarande företag har erhållit i form av statligt medelstillskott.
Det ankommer inte på näringsutskottet att ta ställning till frågan om 4
lämpligheten från beskattningssynpunkt av att nuvarande regler om förlustavdrag eller beskattning av kapitaltillskott ändras. Än mindre vill utskottet uttala sig om valet av teknisk lösning för att det önskade syftet skall nås. De synpunkter på motionen som lämnas i det följande är av mer allmän natur och grundas på näringsutskottets erfarenheter från behandlingen av ärenden om statliga företag under en följd av år. I sammanhanget bör understrykas att näringsutskottet inte nu går in på frågor om lämpligheten av statligt företagande; denna fråga behandlas i betänkandet NU 1987/88:35.
Näringsutskottet vill först erinra om att frågan om statliga företags förlustavdrag har uppkommit till följd av den svåra strukturkris som drabbade särskilt basindustrierna i slutet av 1970-talet och början av 1980-talet. Mycket stora tillskott lämnades då till de statsägda företagen - inkl. företag som hade måst övertas från de tidigare ägarna - för förlusttäckning och omstrukturering. Denna form av industristöd har under senare år i stort sett upphört. Det räder numera bred enighet om att olönsam verksamhet inom den statliga industrisektorn inte bör upprätthållas genom löpande förlusttäckning från ägarens sida. Även om förlusttäckning i statliga bolag övergångsvis kan komma i fråga även i framtiden torde den komma att bli av mindre omfattning. Näringsutskottet räknar därför med att den fråga som tas upp i motionen och även i revisorernas förslag efter hand kommer att få minskad aktualitet. Av revisorernas redovisning framgår också att de förluster som uppstod under krisåren till stor del redan har utnyttjats av de berörda företagen vid beskattningen.
Näringsutskottet vill i sammanhanget påpeka att kapitaltillskotten till de statliga företagen har haft det dubbla syftet att täcka gjorda förluster och att skapa förutsättningar för en fortsatt lönsam verksamhet i företagen. Det får anses ligga i sakens natur att regeringen, när den lägger fram förslag om kapitaltillskott till ett statligt företag för förlusttäckning och omstrukturering, beaktar effekterna av olika faktorer på företagets resultat- och balansräkningar under de närmast följande åren. En sådan faktor är möjligheterna att reducera beskattningen av eventuella vinster i företaget genom förlustavdrag. Flera av de statliga företagen har, sedan den akuta krisen övervunnits och verksamheten åter börjat visa positivt resultat, kunnat stärka sin soliditet med hjälp av förlustavdragen. Detta torde ha varit i överensstämmelse med ägarens intentioner. Med det anförda har näringsutskottet velat något nyansera bilden av statliga bolags rätt till förlustavdrag som en "dubbel förmån”.
Vad motionären vänder sig mot är i första hand när ett statligt företag säljer dotterbolag eller andra tillgångar med tillhörande förlustavdrag utan att detta har förutsatts vid riksdagens tidigare behandling av frågan om förlusttäckning. Sådana förlustavdragsaffärer har, såvitt näringsutskottet känner till, förekommit endast inom Celsiuskoncernen. Såsom sägs i motionen var omfattningen av dessa affärer inte känd av riksdagen när frågan om kapitaltillskott till dåvarande Svenska Varv AB behandlades våren 1986.
Näringsutskottet har inte gjort någon analys av de ifrågavarande affärerna inom Celsiuskoncernen. Utskottet ser det som naturligt att statliga företag som ett led i en strukturell anpassning av verksamheten avyttrar dotterbolag. Eventuella förlustavdrag torde därvid enligt gällande regler i viss utsträck -
SkU 1987/88:44
Bilaga
ning kunna utnyttjas av köparen. Mycket omfattande förlustavdragsaffärer innebär emellertid vissa risker för att det berörda statliga företagets verksamhet får en annan inriktning än vad statsmakterna avsåg då medel beviljades för förlusttäckning och rekonstruktion. Det kan givetvis också te sig stötande om statliga företag medverkar till försäljningar vilkas huvudsakliga syfte är att minska köparens skatt. Enligt näringsutskottets mening ankommer det i första hand på styrelserna i de berörda företagen att se till att inte möjligheterna till förlustavdrag utnyttjas på ett sätt som uppenbart strider mot statens intressen.
Såväl motionären som riksdagens revisorer har föreslagit särskilda regler för behandlingen av statliga tillskott för förlusttäckning. Näringsutskottet vill i sammanhanget erinra om att flera av de statliga bolagen har också andra ägare. Detta gäller bl.a. Procordia AB och SSAB Svenskt Stål AB. Statens ägarandel i dessa bolag är för närvarande ca 81 % resp. 67,7 %. Riksdagen har bemyndigat regeringen att medverka till en viss ytterligare minskning av statens andel i bolagen. De av riksdagen år 1987 godkända riktlinjerna för statens ägarpolitik kan komma att leda till en ökad spridning av ägandet i de statliga företagen (prop. 1986/87:74, NU 1986/87:41).
Enligt näringsutskottets mening skulle det i bolag med blandat ägande kunna vålla problem om olika regler gällde för tillskott från staten och från övriga ägare. Detta förhållande talar för att det inte bör införas särregler för behandlingen av statliga ägartillskott. Om emellertid en generell översyn av reglerna om förlustavdrag bedöms motiverad torde de synpunkter som förs fram i motion 1986/87:N387 (m) kunna uppmärksammas i ett sådant sammanhang.
Stockholm den 19 maj 1988 På näringsutskottets vägnar
Nils Erik Wååg
Närvarande: Nils Erik Wååg (s). Rune Jonsson (s). Ivar Franzén (c), Wivi-Anne Radesjö (s). Sten Svensson (m). Gudrun Norberg (fp). Per Westerberg (m), Bo Finnkvist (s), Reynoldh Furustrand (s), Per-Richard Molén (m). Christer Eirefelt (fp). Mats Lindberg (s). Elving Andersson (c), John Andersson (vpk) och Göran Dahlstrand (s).
Avvikande mening
Ivar Franzén (c). Sten Svensson (m). Gudrun Norberg (fp). Per Westerberg (m), Per-Richard Molén (m). Christer Eirefelt (fp) och Elving Andersson (c) anser att den avslutande delen av yttrandet, fr.o.m. det stycke som börjar med ”Näringsutskottet har", bort ha följande lydelse:
Näringsutskottet finner det. i likhet med motionären, djupt otillfredsställande att riksdagen vid sin behandling av frågan om kapitaltillskott till dåvarande Svenska Varv inte fick kännedom om de möjligheter till
SkU 1987/88:44
Bilaga
förlustavdragsaffärer som stod till buds för koncernen. Därmed saknade också riksdagen en viktig del av underlaget för ett ställningstagande till frågan om behovet av kapitaltillskott.
Det kan i efterhand konstateras att Celsiuskoncernen i stor omfattning har utnyttjat möjligheterna till försäljning av dotterbolag med tillhörande förlustavdrag. Som påpekas av motionären torde dessa transaktioner i sig ha varit fullt förenliga med gällande regler på området. Emellertid innebär förlustavdragsaffärer av denna omfattning att koncernens verksamhet kan ges en annan inriktning än vad riksdagen avsåg när den anvisade medel för förlusttäckning och rekonstruktion. Det kan t.ex. gälla etablering av affärsverksamhet på helt nya områden där det saknas rimliga motiv för ett statligt engagemang.
Näringsutskottet vill också påpeka att ett statligt bolags försäljning av förlustavdrag kan leda till betydande bortfall av skatteinkomster för staten. Bolagets styrelse och ledning, som har att se till bolagets intressen, kan inte förväntas ta hänsyn även till statens fiskala intressen när affärerna genomförs. Det finns alltså i sådana situationer en uppenbar konflikt mellan statens ägarroll och statens samhällsroll, en konflikt som torde vara olöslig så länge staten bedriver affärsverksamhet i konkurrens med enskilt näringsliv.
De anförda omständigheterna pekar enligt näringsutskottets mening på att statlig förlusttäckning i bolag skal! - i förekommande fall - ges i en sådan form att de ekonomiska incitamenten för handel med statliga förlustbolag av det slag som avses i motion 1986/87:N387 (m) elimineras. Utan att därmed ta ställning till frågan om utformningen av regler med angivet syfte tillstyrker alltså näringsutskottet motionen.
SkU 1987/88:44
Bilaga
gotab Stockholm 1988 15367