Allmänna pensionsfonden
Näringsutskottets betänkande
1989/90:NU21
Allmänna pensionsfonden
1989/90
NU21
Ärendet
I detta betänkande behandlas
dels regeringens skrivelse 1989/90:137 (finansdepartementet) med redovisning av allmänna pensionsfondens verksamhet år 1989, dels en motion som har väckts med anledning av skrivelsen, dels en motion från allmänna motionstiden med yrkande om avskaffande av allmänna pensionsfondens femte fondstyrelse.
Utskottet föreslår att riksdagen med anledning av redovisningen för allmänna pensionsfondens verksamhet skall understryka betydelsen av att placeringsbestämmelserna för fonden med det snaraste ses över. I övrigt lämnas redovisningen utan erinran.
I en motion (mp) har begärts en redogörelse för allmänna pensionsfondens placeringar i kärn kraftsföretag. Utskottet besvarar självt de frågor som motionärerna har ställt. En motion (m) om avskaffande av femte fondstyrelsen, som placerar fondmedel i aktier, avstyrks av utskottet. Motionen får stöd i en reservation (m, fp, c).
Regeringens skrivelse
Med skrivelse 1989/90:137 har regeringen till riksdagen överlämnat en redovisning av allmänna pensionsfondens verksamhet år 1989.
Redovisningen innefattar årsredovisningar från första—tredje fondstyrelserna, fjärde fondstyrelsen, femte fondstyrelsen och var och en av de fem löntagarfondstyrelserna, en av första—tredje fondstyrelserna gemensamt upprättad sammanställning över delfondernas verksamhet år 1989 samt utlåtanden av riksrevisionsverket (RRV) och riksförsäkringsverket (RFV) över fjärde fondstyrelsens, femte fondstyrelsens och löntagarfondstyrelsernas medelsförvaltning under samma tid.
Föredragande statsrådet — finansminister Allan Larsson — lämnar inledningsvis (s. 4—7) några upplysningar och kommentarer. Allmän -
Sammanfattning
i
1 Riksdagen 1989190. 17 sami. Nr 21
na pensionsfondens utveckling under år 1989 sammanfattas i korthet. Därefter berörs ett antal frågor beträffande fjärde fondstyrelsens och löntagarfondstyrelsernas verksamhet som har tagits upp i RRV:s och RFV:s utlåtanden. Det konstateras liksom tidigare att ingen av löntagarfonderna kan klassificeras som en högriskfond. RRV har särskilt granskat placeringsreglerna och därvid undersökt tre olika typer av placeringar från rättslig synpunkt, nämligen två löntagarfondstyrelsers ställningstagande för att resp. fond skulle placera aktier i ett svenskt investmentbolag med placeringarna inriktade på utländska aktier, fjärde fondstyrelsens deltagande i bildandet av ett fastighetsbolag samt två löntagarfondstyrelsers utställande av köpoptioner på innehavda aktier. Den förstnämnda typen av placering har av RRV bedömts inte vara förenlig med bestämmelserna i lagen (1983:1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden (APR) och dess förarbeten.
RRV har uttalat att det är av synnerlig vikt att en översyn sker av placeringsbestämmelserna i 34—36 §§ APR, så att reglerna blir så entydiga som möjligt. Gällande regler i APR om begränsning av fondstyrelsernas aktieinnehav borde också, enligt RRV, ses över för att det skall undvikas att fonderna tillsammans kan påtvingas ett företagaransvar. RRV:s granskning har innefattat en uppföljning av tidigare granskning. RRV har framfört synpunkter på fondstyrelsernas redovisningsprinciper, deras arbete med riskanalys, aktualitet och dokumentation av placeringsinriktningen samt den långsiktiga likviditetsförvaltningen.
RFV har särskilt framhållit att samtliga löntagarfondstyrelser under år 1989 har aktivt informerat de fackliga organisationerna i bolag där resp. fondstyrelse innehar aktier om möjligheterna att begära rösträttsöverlåtande hos fondstyrelsen. Den andel av rösträtten som har överlåtits understiger inte 90 % för någon enskild fondstyrelse.
Finansministern anför i sina kommentarer till RRV:s och RFV:s utlåtanden bl.a. följande. Behovet av en översyn av fondreglementets placeringsbestämmelser har vuxit sig allt starkare. Det är av vikt att placeringsreglerna inte lägger oönskade hinder i vägen för fondstyrelsernas verksamhet. Frågan om en allmän översyn av de lagregler som styr medelsförvaltningen i allmänna pensionsfonden — en översyn som bl.a. riksbanken har uttryckt önskemål om — kräver ytterligare överväganden. Finansministern avser dock under alla omständigheter att föreslå en teknisk översyn av samtliga fondstyrelsers placeringsbestämmelser.
Motionerna
Den motion som har väckts med anledning av regeringens skrivelse är
1989/90:N77 av Loui Bernal (mp) och Krister Skånberg (mp) vari yrkas att riksdagen
1. hos regeringen begär en redogörelse för AP-fondernas och löntagarfondernas investeringar i svenska kärnkraftverk,
1989/90:NU21
2. hos regeringen begär en redogörelse för kärnkraftsinvesteringarnas säkerhet vid katastroffall i enlighet med motionen.
Den motion från allmänna motionstiden som behandlas här är
1989/90:N219 av Gullan Lindblad (m) och Göthe Knutson (m) vari — med motivering i motion 1989/90:Sk341 — yrkas att riksdagen beslutar att femte AP-fonden skall avskaffas.
Utskottet
Allmänna pensionsfondens verksamhet år 1989
En redovisning av allmänna pensionsfondens hela verksamhet under det senast avslutade verksamhetsåret har nu för tredje gången överlämnats till riksdagen. Liksom tidigare kan utskottet konstatera att riksdagen härigenom har fått goda förutsättningar att överblicka och ta ställning till fondens verksamhet. Särskilt den grundliga belysning av åtgärder, utvecklingstendenser och problem som riksrevisionsverket (RRV) har åstadkommit genom sitt granskningsutlåtande är härvidlag av betydelse.
Utskottet framhöll förra året i motsvarande betänkande (1988/89:NU37) att lagen (1983:1092) med reglemente för allmänna pensionsfonden (APR) med tillhörande motivuttalanden får anses uttryckligen ange gränserna för fondstyrelsernas befogenheter i olika hänseenden. Mot denna bakgrund är det av särskilt intresse att RRV har funnit vissa placeringar vara tvivelaktiga med hänsyn till bestämmelserna i APR och anlitat en rättsvetenskaplig expert för att söka skapa klarhet i saken. RRV anser liksom denne att placeringsreglerna i APR bör ses över med sikte på att reglerna skall kunna uppfattas på ett entydigt sätt av fonderna. Finansministerns kommentarer på denna punkt har refererats i det föregående; de utmynnar i att en teknisk översyn av samtliga fondstyrelsers placeringsbestämmelser avses skola komma till stånd.
Utskottet går inte närmare in på de fall som har föranlett kritisk granskning från RRV:s sida. Ett av dessa vill utskottet dock något beröra. Två löntagarfondstyrelser har under året utställt köpoptioner i egna aktier. Som framgår av RRV:s utlåtande och det därtill fogade expertutlåtandet saknas det uttryckligt lagstöd för att löntagarfondstyrelserna skall kunna befatta sig med optioner. Därtill kommer att riksdagen år 1988 avslog ett förslag från regeringen om att dessa styrelser skulle få en på visst sätt begränsad rätt att göra placeringar i optioner; samtidigt lämnades ett sådant medgivande för fjärde och femte fondstyrelsernas del. Det kan visserligen såsom i expertutlåtandet, till vars slutsats RRV har anslutit sig, hävdas att det inte föreligger något formellt förbud för löntagarfondstyrelserna att handla med optioner. Den granskade åtgärden från de båda löntagarfondstyrelsernas sida vittnar emellertid inte om lyhördhet för riksdagens intentioner.
1989/90:NU21
3 Mot här angiven bakgrund vill utskottet starkt understyrka betydelsen av att placeringsbestämmelserna i APR med det snaraste ses över, så att de kommer att framstå som en adekvat reglering av den komplicerade verksamhet som det är fråga om. I enlighet med vad utskottet framhöll förra året bör gränserna för fondstyrelsernas befogenheter i olika avseenden komma till otvetydigt uttryck i APR med tillhörande motivuttalanden. Utskottet vill förorda att riksdagen i ett tillkännagivande till regeringen instämmer i vad utskottet nu har anfört. Något särskilt uttalande i övrigt i anslutning till redovisningen av allmänna pensionsfondens verksamhet finner utskottet inte skäl att föreslå.
Allmänna pensionsfondens placeringar i kärnkraftsföretag
Det är bekant, sägs det i motion 1989/90:N77, att allmänna pensionsfonden har placerat betydande belopp i obligationslån till svenska kärnkraftsföretag, men det framgår inte av den föreliggande redogörelsen hur stora belopp det rör sig om och vilka säkerheter som föreligger för lånen. Den traditionella uppfattningen att finansiering av kraftbolagens investeringar är föga riskfyllda är felaktig, såvitt det gäller investeringar i kärnkraftverk, menar motionärerna. Kärnkraften existerar under hot om en katastrof som kan förorsaka kostnader vilka inget kraftbolag kan svara för. Även mindre omfattande haverier i kärnkraftverk har medfört vittgående ekonomiska konsekvenser. Med hänsyn härtill borde riksdagen hos regeringen begära en redogörelse för allmänna pensionsfondens investeringar i svenska kärnkraftverk och för dessa investeringars säkerhet vid katastroffall.
Av första—tredje fondstyrelsernas redogörelse (skr. 1989/90:137 s. 45) framgår att — räknat i anskaffningsvärden — totalt 3 % av fondstyrelsernas placeringar, dvs. ca 10,7 miljarder kronor, har placerats inom energisektorn. Utskottet har fatt upplysning om att därav ca
2 miljarder kronor är placerade i obligationslån avseende Forsmarksverket och lika mycket i obligationslån avseende Oskarshamnsverket. Lånen löper på 25 resp. 20 år fram till år 2008 resp. år 2004 och amorteras succcessivt. För lånen har, uppges det, utställts ägargaranti eller statlig garanti som medför att det finns full säkerhet för lånen även i händelse att ifrågavarande kärnkraftverk skulle drabbas av en katastrof eller att en tidigare avveckling av driften än som har planerats blir nödvändig. Första—tredje fondstyrelsernas placeringar i lån till kärnkraftsföretag skulle således icke representera någon högre risk för förluster än deras placeringar i övrigt.
Aktier i Sydkraft AB, ett företag som inom ramen för en mångsidig verksamhet på energiområdet har betydande intressen på kärnkraftsområdet, främst som ägare av Barsebäcksverket, har såsom framgår av fondstyrelsernas redogörelser förvärvats av fjärde och femte fondstyrelserna samt första löntagarfondstyrelsen (Sydfonden) och andra löntagarfondstyrelsen (Fond Väst). Det rör sig för fjärde fondstyrelsens del om ca 4 % av marknadsvärdet av dess placeringar, för femte fondstyrelsens och Sydfondens del om ca 5 %. Västfondens innehav av aktier
1989/90: NU21
i Sydkraft är obetydligt. Det kursfall som skulle kunna drabba aktier i Sydkraft vid en negativ utveckling på kärnkraftsområdet skulle således endast marginellt påverka värdet av fondstyrelsernas samlade aktieinnehav.
Med vad utskottet här har anfört kan de frågor som ställs i motion 1989/90:N77 (mp) anses ha blivit besvarade. Någon framställning till regeringen på grundval av motionen ter sig följaktligen inte motiverad, varför motionen avstyrks.
Femte fondstyrelsen
Riksdagen beslöt år 1988 — under motstånd från de borgerliga partiernas sida — om inrättande hos allmänna pensionsfonden av en femte fondstyrelse, vilken liksom den fjärde skulle ha till uppgift att, huvudsakligen genom aktieplaceringar, ställa medel ur fonden till näringslivets förfogande som riskkapital. Den nya fondstyrelsen började sin verksamhet hösten 1989. En redovisning för dess första verksamhetsperiod, fram till årsskiftet 1989-1990, föreligger nu. Därav framgår att femte fondstyrelsen vid utgången av år 1989 av de 500 milj.kr., som tilldelats den för det första verksamhetsåret, hade placerat 470 milj.kr. i aktier.
I motion 1989/90:N219 (m) påyrkas ett riksdagsbeslut om att "femte AP-fonden" skall avskaffas. Denna åtgärd är en bland flera som motionärerna föreslår i syfte att näringslivet — och i synnerhet de små och medelstora företagen — i Värmlands län skall främjas. Den "femte AP-fonden" är, säger motionärerna, ytterligare ett steg i fondsocialistisk riktning, som motverkar de enskilda småföretagens möjlighet att utvecklas.
Riksdagen avslog förra året en liknande motion, som hade avstyrkts av utskottet (1988/89:NU37) med reservation av de borgerliga ledamöterna. Utskottet uttalade att det inte såg någon anledning för riksdagen att då ompröva sitt beslut om ytterligare aktieplaceringar från allmänna pensionsfondens sida genom femte fondstyrelsen. Allra minst, tilläde utskottet, borde en sådan omprövning ske på grundval av en motion som behandlade den ifrågavarande institutionen utifrån ett begränsat regionalt perspektiv.
Utskottet hänvisar till sitt uttalande förra året och avstyrker motion 1989/90:N219 (m).
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande allmänna pensionsfondens årsredovisning
att riksdagen med anledning av regeringens skrivelse 1989/90:137 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. beträffande allmänna pensionsfondens placeringar i kärnkrafts fö re tag
att riksdagen avslår motion 1989/90:N77,
1989/90: NU21
3. beträffande avskaffande av femte fondstyrelsen att riksdagen avslår motion 1989/90:N219.
res. (m, fp, c)
Stockholm den 29 maj 1990 På näringsutskottets vägnar
Lennart Pettersson
Närvarande: Lennart Pettersson (s), Hadar Cars (fp), Rune Jonsson (s), Per Westerberg (m), Åke Wictorsson (s), Per-Ola Eriksson (c), Birgitta Johansson (s), Inga-Britt Johansson (s), Bo Finnkvist (s), Reynoldh Furustrand (s), Gunnar Hökmark (m), Rolf L Nilson (v), Mats Lindberg (s), Karin Falkmer (m), Isa Halvarsson (fp), Kjell Ericsson (c) och Krister Skånberg (mp).
Reservation
Avskaffande av femte fondstyrelsen (mom. 3)
Hadar Cars (fp), Per Westerberg (m), Per-Ola Eriksson (c), Gunnar Hökmark (m), Karin Falkmer (m), Isa Halvarsson (fp) och Kjell Ericsson (c) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 5 som börjar med "Utskottet hänvisar" och slutar med "motion 1989/90:N219 (m)" bort ha följande lydelse:
Regeringens förslag år 1988 om inrättande av en femte fondstyrelse inom allmänna pensionsfonden med samma slags uppgifter som fjärde fondstyrelsen möttes av en kraftig och välgrundad kritik (NU 1987/88:42 res. 1). Denna är fortfarande giltig. Det råder inte någon brist på riskvilligt kapital. Intressanta och tillräckligt lönsamma investeringsobjekt kan utan svårighet finansieras på aktiemarknaden och på kapitalmarknaden i övrigt. Inrättandet av femte fondstyrelsen får i första hand ses som ett uttryck för en ambition från regeringens sida att överföra ytterligare en stor del av börsbolagens aktiekapital i offentlig ägo. Strävan borde i stället vara att begränsa det institutionella ägandet och åstadkomma att ägandet i möjligaste mån sprids bland de många människorna i landet.
Dessa argument talar med oförminskad styrka för att det tillskott till den fondsocialistiska apparaten som femte fondstyrelsen utgör bör avskaffas snarast möjligt. Fondstyrelsen bör i lämplig takt avyttra de aktier som den har förvärvat och återföra de medel som sålunda frigörs till första—tredje fondstyrelserna. Riksdagen bör, i linje med vad som påyrkas i motion 1989/90:N219 (m), anmoda regeringen att omedelbart ta erforderligt initiativ för att så skall ske.
1989/90:NU21
dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande avskaffande av femte fondstyrelsen att riksdagen med bifall till motion 1989/90:N219 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfort.
1989/90: NU21
gotab 96800, Stockholm 1990