Näringsfrihetsombudsmannen och statens pris- och konkurrensverk 1989/90
Näringsutskottets betänkande 1989/90:NU29
Näringsfrihetsombudsmannen och statens
pris- och konkurrensverk 1989/90
NU29
Ärendet
I detta betänkande behandlas dels proposition 1989/90:100 bilaga 15 (civildepartementet) punkterna F 2 (Näringsfrihetsombudsmannen, NO) och F 3 (Statens pris- och konkurrensverk, SPK),
dels yrkanden i två motioner med anknytning till dessa punkter.
Ett av motionsyrkandena gäller NO:s handläggningstider m.m. NO har på begäran av utskottet inkommit med ett yttrande i ärendet.
Sammanfattning
Utskottet tillstyrker föreslagna anslag till NO och SPK. Motioner om NO:s handläggningstider (fp) och om en utredning rörande en sammanslagning av SPK och NO (mp) — båda yrkandena med syftet att handläggningen av konkurrensärenden skall effektiviseras — avstyrks med hänvisning till konkurrenskommitténs pågående arbete. En reservation (m, fp, mp) har avgivits till stöd åt motionerna.
Propositionen
Efter föredragning av civilminister Bengt K A Johansson föreslås i proposition 1989/90:100 bilaga 15 (civildepartementet) under angivna punkter följande:
F 2. Näringsfrihetsombudsmannen (s. 125 f.)
att riksdagen till Näringsfrihetsombudsmannen för budgetåret 1990/91 anvisar ett förslagsanslag på 8 962 000 kr.
F 3. Statens pris- och konkurrensverk (s. 126—128)
att riksdagen till Statens pris- och konkurrensverk för budgetåret 1990/91 anvisar ett förslagsanslag på 49 804 000 kr.
1 Riksdagen 1989/90. 17 sami. Nr 29
Motionerna
1989/90:NU29
De motioner som behandlas här är
1989/90:N345 av Carl Frick (mp) och Lars Norberg (mp) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär att den låter kommittén Förstärkt konkurrenspolitik snabbutreda förutsättningarna för en sammanslagning av NO och SPK som ett led i en förstärkt konkurrenspolitik.
1989/90:N346 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) såvitt gäller yrkandet (3) att riksdagen hos regeringen begär förslag till åtgärder med syfte att korta NO:s handläggningstider i enlighet med vad i motionen anförts.
Remissyttranden från NO
I samband med att utskottet våren 1989 behandlade motioner om NO:s handläggningstider inhämtades uppgifter från NO i frågan. Av NO:s skriftliga redogörelse, som bifogades utskottets betänkande (1988/89:NU23 s. 10), framgick att den genomsnittliga handläggningstiden i leveransvägransärenden var 6,5 månader år 1980 och 6,6 månader år 1987. Medianvärdet, dvs. den tid inom vilken hälften av ärendena hade slutförts, var lägre, nämligen 3 å 4 månader resp. 4 å 5 månader. De leveransvägransfall som hade gått vidare till marknadsdomstolen — i genomsnitt ett ärende per år — hade under den senaste tioårsperioden haft en genomsnittlig handläggningstid hos NO av ca 12 månader. Det totala antalet leveransvägransärenden hade varit relativt stort; år 1988 förekom 63 sådana ärenden. Med hänvisning till att motionerna hade sin bakgrund i ärenden om leveransvägran riktad mot Hedbergs Guld & Silver AB i Dalsjöfors gav NO i skrivelsen en detaljerad redogörelse för det kronologiska förloppet av dessa ärendens handläggning.
Under allmänna motionstiden i år har en liknande motion om NO:s handläggningstider väckts. Med anledning härav har NO på utskottets begäran i en skrivelse den 7 mars 1990 lämnat kompletterande uppgifter i saken. NO redovisar att den genomsnittliga handläggningstiden för de leveransvägransärenden som har avslutats under år 1989 var 1 månad längre än de nyss angivna tiderna för motsvarande ärenden åren 1980 och 1987. Medianvärdet var dock oförändrat jämfört med år 1987. Ärenden om leveransvägran svarar för 10—15% av det totala antalet ärenden hos NO.
Den viktigaste förklaringen till att NO under senare år inte har lyckats förkorta handläggningstiden för leveransvägransärenden torde enligt NO vara att den pågående avregleringen inom olika områden har medfört ett ökat behov av aktivitet från NO:s sida. En annan väsentlig förklaring är att personalomsättningen hos NO på handläggarnivå har varit stor under senare år med betydande störningar i NO:s planering som följd. NO framhåller vidare att arbetet med olika ärenden ibland måste avbrytas till följd av att det uppkommer frågor
som kräver omedelbart ingripande eller förtursbehandling — t.ex. vid företagsförvärv. Andra faktorer som påverkar handläggningen av leveransvägransärenden är arbetet med ärenden som NO själv har funnit angelägna att ta initiativ till samt arbetet med anledning av den starkt ökande internationaliseringen av näringslivet.
Det påpekas i skrivelsen att NO har en liten organisation i jämförelse med förhållandena hos motsvarande myndigheter i andra nordiska länder. Vid NO är ca 30 personer anställda. Vid konkurrensmyndigheterna i Danmark, Finland och Norge arbetar ca 70, ca 40 resp. ca 60 personer med liknande arbetsuppgifter. Därtill kommer, sägs det i skrivelsen, att Sverige har en mycket resurskrävande förvärvskontroll samt — i viss mån tillsammans med Finland — starkt koncentrerade marknader med åtföljande höga krav på effektiva konkurrensfrämjande insatser.
Utskottet
De myndigheter som verkar inom den egentliga konkurrenspolitikens område är marknadsdomstolen, näringsfrihetsombudsmannen och statens pris- och konkurrensverk. Tanken bakom den tredelade organisationen, som i princip har varit oförändrad sedan början av 1950-talet, är att man skall ha en "domarfunktion", en "åklagarfunktion" och en "utredningsfunktion". I civildepartementets bilagedel (bilaga 15) till budgetpropositionen framläggs förslag om anslag till de tre myndigheterna. Förslaget beträffande marknadsdomstolen handläggs av lagutskottet och berörs inte i detta betänkande.
Näringsfrihetsombudsmannen (NO) har till uppgift att främja en från allmän synpunkt önskvärd konkurrens inom näringsliv och offentlig verksamhet samt fullgöra de övriga uppgifter som följer av konkurrenslagen (1982:729). NO skall bl.a. bevaka koncentrationsprocesser i näringslivet, pröva konkurrensbegränsningar, granska olika former av etableringshinder, uppmärksamma samhällsåtgärder som får olämpliga konkurrensbegränsande effekter samt främja kännedom om konkurrensens betydelse. Vid NO är ett trettiotal personer anställda. I budgetpropositionen föreslås ett anslag av ca 9,0 milj. kr. för NO:s verksamhet under det kommande budgetåret. Utskottet tillstyrker förslaget.
Statens pris- och konkurrensverk (SPK) är central förvaltningsmyndighet för frågor om pris- och konkurrensbevakning. Även SPK har som huvuduppgift att främja en från allmän synpunkt önskvärd konkurrens inom näringsliv och offentlig verksamhet (för SPK:s del dock med undantag av bank- och försäkringsväsendet). SPK skall bevaka och analysera konkurrensförhållanden, prisbildning och prisutveckling. Vidare skall SPK utreda frågor som kan vara av betydelse för marknadsdomstolen och NO vid tillämpning av konkurrenslagen och för konsumentombudsmannen vid tillämpning av lagen (1971:112) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden. SPK skall även belysa hur offentliga regleringar påverkar pris- och konkurrensförhållandena samt
1989/90:NU29
föra kartellregister. SPK skall underrätta regeringen om förändringar i fråga om pris- och konkurrensförhållanden som kan komma i konflikt med övergripande samhällsekonomiska mål. När prisregleringslagen (1989:978) är i tillämpning — såsom nu är fallet — administrerar SPK berörda prisregleringar. Vid verket arbetar för närvarande ca 150 personer. Regeringen föreslår att riksdagen skall anvisa ca 49,8 milj. kr. till SPK för verksamheten under nästa budgetår. Även detta förslag tillstyrks av utskottet.
Handläggningen av konkurrensärenden tas upp i två motioner.
Det är ett oavvisligt konsumentkrav att konkurrenslagstiftningen är effektiv, uttalas det i motion 1989/90:N346 (fp). Enligt motionärerna bör NO:s möjligheter att snabbt ingripa mot konkurrensbegränsande åtgärder ökas; berörda företag kan genom olika invändningar fa till stånd långa handläggningstider hos NO till stor skada för de företag som drabbas av konkurrensbegränsningarna, anförs det. Yrkandet i motionen går ut på att riksdagen hos regeringen skall begära förslag till åtgärder för att NO:s handläggningstider skall förkortas.
I motion 1989/90:N345 (mp) krävs att förutsättningarna för en sammanslagning av NO och SPK skall snabbutredas. Genom en sådan sammanslagning skulle handläggningen av konkurrensärenden kunna effektiviseras och samordningsvinster uppnås, hävdar motionärerna. En hopslagning av de två myndigheterna skulle, anser de, kunna vara ett viktigt led i en angelägen förstärkning av konkurrenspolitiken. De erinrar om konkurrenskommitténs (C 1989:03) pågående arbete och föreslår att den skall ges tilläggsdirektiv med nu nämnda syfte.
Konkurrenskommittén tillkallades i februari 1989 efter beslut av regeringen. Kommittén, vars ordförande är generaldirektören i transportrådet Claes-Eric Norrbom, har till uppgift att föreslå åtgärder som verksamt kan bidra till en ökad konkurrens samt att överväga erforderliga ändringar av konkurrenslagstiftningen. Konkurrensförhållandena inom reglerade sektorer skall särskilt analyseras. I direktiven (dir. 1989:12) till kommittén ifrågasätter föredragande statsrådet — civilminister Bengt K Å Johansson — om den nu gällande konkurrenslagen är tillräckligt effektiv i olika avseenden. Till de frågor som kommittén har i uppdrag att se över hör handläggningsordningen och sanktionssystemet enligt konkurrenslagen. Att denna ordning och detta system är ändamålsenligt och effektivt är, sägs det i direktiven, en viktig förutsättning för att man med hjälp av konkurrenslagens bestämmelser skall kunna påverka marknaden i konkurrensfrämjande riktning.
Kommitténs arbete skall enligt direktiven vara avslutat senast vid utgången av år 1990. Enligt uppgift avser kommittén att pröva frågan om behovet av organisationsändringar hos de konkurrensvårdande myndigheterna.
Konkurrenslagen trädde i kraft år 1983. Regeringens förslag till denna lag (prop. 1981/82:165) baserades huvudsakligen på konkurrensutredningens betänkande (SOU 1978:9) Ny konkurrensbegränsningslag. I denna utredning behandlades även frågan om en sammanslagning av NO och SPK. Även om vissa samordningsvinster skulle uppstå
1989/90:NU29
vid en sådan sammanslagning fenn utredningen (s. 386) att NO och SPK borde förbli två självständiga myndigheter. Med hänsyn främst till konkurrensfrågornas principiella betydelse ansåg utredningen det vara väsentligt med en fristående myndighet som har till särskild uppgift att företräda de konkurrenspolitiska synpunkterna. Utredningens ståndpunkt i denna del kommenterades inte i propositionen eller i näringsutskottets betänkande (NU 1981/82:55) om den nya konkurrenslagstiftningen.
Frågan om en integrering av NO:s och SPK:s verksamheter har också tagits upp av statskontoret i en studie av statliga myndigheter med mindre än 100 anställda. Resultatet av denna studie publicerades år 1988 i rapporten (1988:23) Översyn av små myndigheter — en förstudie. Där framhålls (s. 168) att NO och SPK har mycket närliggande uppgifter och att gränsdragningen dem emellan inte är självklar. Dessa förhållanden skapar, sägs det i rapporten, risk för att de samlade resurserna inte utnyttjas effektivt. Statskontoret erinrar om att en översyn av SPK:s verksamhet har genomförts år 1988 och menar att den bör följas av en liknande översyn av NO:s verksamhet och organisation. En sådan översyn borde enligt statskontoret inkludera överväganden om för- och nackdelar med alternativa sätt att organisera själva ombudsmannafunktionen i förhållande till den utredande verksamheten vid NO.
Våren 1989 behandlade utskottet (1988/89:NU23 s. 3) två motioner (m; fp) om NO:s handläggningstider av liknande innebörd som den nyss refererade motionen 1989/90:N346 (fp). Som har redovisats i ett inledande avsnitt (s. 2) lämnade NO vid detta tillfälle på begäran av utskottet närmare uppgifter om handläggningstider m.m. Utskottet åberopade NO:s redogörelse och fann inte underlag för någon generell kritik mot NO:s handläggning av leveransvägransärenden. Självfallet, anförde utskottet, torde det stundom i efterhand kunna konstateras att någon fas i beredningsarbetet hade kunnat bli kortare om ytterligare resurser hade stått till förfogande eller om NO eller någon annan medverkande hade prioriterat sina insatser på annat sätt. Utskottet utgick från att NO ägnade uppmärksamhet åt vad som kunde göras för att åstadkomma en snabb handläggning och avstyrkte motionerna. I en reservation (m, fp, mp) förordades en framställning till regeringen på grundval av motionerna. Riksdagen följde utskottet.
Med anledning av den nu aktuella motionen har NO på begäran av utskottet lämnat kompletterande uppgifter i frågan. Det framgår av NO:s skrivelse, som har refererats i det föregående (s. 2), att den genomsnittliga handläggningstiden för leveransvägransärenden har ökat något under år 1989 jämfört med år 1987. NO anger olika förklaringar till att denna tid inte har kunnat förkortas: den pågående avregleringen inom olika områden har ställt krav på ökade insatser från NO:s sida; andra, brådskande, ärenden — t.ex. vid företagsförvärv — har kommit emellan och krävt betydande resursinsatser; stor personalomsättning bland handläggarna på NO har förorsakat störningar i arbetet med olika ärenden; den ökande internationaliseringen av näringslivet har föranlett NO till ett ökat arbete i internationella frågor.
1989/90: NU29
5 Utskottet instämmer i vad som sägs i de båda aktuella motionerna om vikten av en effektiv handläggning av konkurrensärenden. För företag som drabbas av t.ex. en leveransvägran är det självfallet angeläget att ärendet handläggs med största skyndsamhet. Det är mot den bakgrunden inte positivt att den genomsnittliga tiden för NO:s handläggning av leveransvägransärenden har ökat från år 1987 till år 1989. Det kan dock samtidigt noteras (se s. 2) att medianvärdet för handläggningstiden, dvs. den tid inom vilken hälften av ärendena hade slutförts, var oförändrat. Det är sålunda inte för alla ärenden som en längre handläggningstid har uppmätts.
Som tidigare har nämnts har konkurrenskommittén till uppgift bl.a. att se över handläggningsordningen och sanktionssystemet enligt konkurrenslagen. Behovet av organisationsförändringar hos de konkurrensvårdande myndigheterna är en av de frågor som man avser att pröva. I avvaktan på resultatet av kommitténs arbete bör riksdagen enligt utskottets mening inte ta något initiativ i ärendet. Motionerna 1989/90:N345 (mp) och 1989/90:N346 (fp), den senare i berörd del, avstyrks alltså.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande anslag till NO
att riksdagen med bifall till proposition 1989/90:100 bilaga 15 punkt F 2 till Näringsfrihetsombudsmannen för budgetåret 1990/91 under trettonde huvudtiteln anvisar ett förslagsanslag på 8 962 000 kr.,
2. beträffande anslag till SPK
att riksdagen med bifall till proposition 1989/90:100 bilaga 15 punkt F 3 till Statens pris- och konkurrensverk för budgetåret 1990/91 under trettonde huvudtiteln anvisar ett förslagsanslag på 49 804 000 kr.,
3. beträffande åtgärder för att effektivisera handläggningen av konkurrensärenden
att riksdagen avslår motion 1989/90:N345 och motion 1989/90:N346 yrkande 3.
res. (m, fp, mp)
Stockholm den 22 mars 1990 På näringsutskottets vägnar
Lennart Pettersson
1989/90:NU29
Närvarande: Lennart Pettersson (s), Hadar Cars (fp), Per Westerberg (m), Åke Wictorsson (s), Inga-Britt Johansson (s), Bo Finnkvist (s), Gunnar Hökmark (m), Gudrun Norberg (fp), Rolf L Nilson (vpk),
6 Lars Norberg (mp), Leif Marklund (s), Mats Lindberg (s), Karin Falkmer (m), Kjell Ericsson (c), Barbro Andersson (s), Björn Kaaling (s) och Sven-Olof Petersson (c).
Reservation
Åtgärder för att effektivisera handläggningen av konkurrensärenden (mom. 3)
Hadar Cars (fp), Per Westerberg (m), Gunnar Hökmark (m), Gudrun Norberg (fp), Lars Norberg (mp) och Karin Falkmer (m) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 6 som börjar med "Utskottet instämmer" och slutar med "avstyrks alltså" bort ha följande lydelse:
Det kan alltså noteras att den genomsnittliga tiden för NO:s handläggning av leveransvägransärenden har ökat jämfört med de förhållanden som redovisades när riksdagen för ett år sedan senast behandlade denna fråga. Behovet av åtgärder för att NO:s handläggningstider skall förkortas har sålunda accentuerats. De olika förklaringar som NO ger i sitt yttrande till att denna tid inte har kunnat minskas är inte acceptabla för ett företag som drabbas av leveransvägran. För ett sådant är det självfallet av största vikt att ärendet handläggs skyndsamt. För ett företag som är utsatt för konkurrensbegränsande åtgärder kan ett dröjsmål i handläggningen bli avgörande för företagets fortlevnad.
Det finns följaktligen, menar utskottet med instämmande i vad som anförs i motion 1989/90:N346 (fp), starka skäl för att regeringen med det snaraste bör låta se över handläggningstiderna hos NO och föranstalta om effektivitetshöjande åtgärder. I samband härmed bör även behovet av organisationsförändringar hos NO och SPK övervägas. Det är fullt tänkbart att effektivitetsvinster finns att hämta i en samordning av de båda myndigheterna. Det framgår av NO:s yttrande i frågan att myndighetens relativt begränsade personalvolym är en förklaring till att handläggningstiden inte har kunnat förkortas; när en handläggare har slutat sin anställning har man tvingats avbryta arbetet med berört ärende i avvaktan på att en ny handläggare skulle anställas och "läras upp".
Riksdagen bör rikta en anmodan till regeringen i enlighet med vad utskottet här har anfört. Därmed skulle motion 1989/90:N346 (fp) blir tillgodosedd i aktuell del. Ett sådant uttalande skulle även i väsentlig utsträckning ligga i linje med vad som begärs i motion 1989/90:N345 (mp).
dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande lydelse:
3. beträffande åtgärder för alt effektivisera handläggningen av konkurrensärenden
att riksdagen med bifall till motion 1989/90:N346 yrkande 3 och med anledning av motion 1989/90:N345 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
1989/90: NU29