Oljeutvinning i Östersjön
Näringsutskottets betänkande 1989/90:NU32
Oljeutvinning i Östersjön
1989/90
NU32
Ärendet
I detta betänkande behandlas fem motioner om oljeprospektering och oljeutvinning i Östersjön.
Sammanfattning
Utskottet avstyrker fyra motioner (mp) med krav på förbud mot prospektering efter och utvinning av olja i Östersjön. Enligt utskottets mening är det önskvärt att det klargörs vilka fyndigheter som finns på den svenska kontinentalsockeln. Utskottet förutsätter att regeringen vid sin tillståndsprövning beaktar den allvarliga föroreningssituationen i Östersjön och detta innanhavs speciella känslighet för utsläpp och att säkerhetskraven utformas i enlighet härmed. Kontrollen över pågående aktiviteter bör vara mycket noggrann. Motionerna följs upp i en reservation (vpk, mp).
I en ytterligare motion (mp) krävs en sådan ändring av kontinentalsockellagen att prövning enligt miljöskyddslagen skall ske vid tillståndsprövning för oljeborrning på hela kontinentalsockelområdet, inte bara på svenskt sjöterritorium. Motionen avstyrks med hänvisning till pågående utredningsarbete i anslutning till frågan. Aven här föreligger en reservation (vpk, mp).
Motionerna
Yrkanden
De motioner som behandlas här är följande:
1989/90:Jo425 av Inger Schörling m.fl. (mp) såvitt gäller yrkandet (9) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att all prospektering och utvinning av gas och olja i Östersjön genast skall stoppas.
1989/90:N259 av Carl Frick m.fl. (mp) vari — med motivering i motion 1989/90:Jo769 — yrkas att riksdagen
1 Riksdagen 1989/90. 17 sami. Nr 32
1. beslutar att de påbörjade prospekteringarna i Östersjön avbryts med omedelbar verkan,
2. beslutar att oljeutvinning från svensk sida inte skall tillåtas utanför Gotland.
1989/90:N263 av Carl Frick (mp) vari yrkas att riksdagen
1. beslutar att de påbörjade prospekteringarna i Östersjön avbryts med omedelbar verkan,
2. beslutar att oljeutvinning från svensk sida inte skall tillåtas utanför Gotland.
1989/90:N340 av Åsa Domeij m.fl. (mp) vari yrkas att riksdagen
1. hos regeringen begär förslag till sådan ändring i kontinentalsockellagen att miljöskyddslagen blir gällande i enlighet med vad som anförts i motionen,
2. |beslutar| att koncessionsnämnden blir tillståndsprövande myndighet vid tillståndsprövning, prospektering, borrning och utvinning av olja.
1989/90:N358 av Åsa Domeij (mp) och Roy Ottosson (mp) vari — med motivering i motion 1989/90:Jo867 — yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att oljeborrning och prospektering inte skall tillåtas i Östersjön.
Motivering
Den pågående oljeprospekteringen utanför Gotland utgör ett stort hot mot miljön i Östersjön, anförs i motion 1989/90:N259 (mp). Det är uppenbart, menar motionärerna, att de prospekterande företagen letar efter olja med den givna eller underförstådda förutsättningen att de får starta produktion om de funna oljemängderna kan utvinnas ekonomiskt. Om sådan utvinning kommer i gång måste man enligt motionärernas mening räkna med att allvarliga oljeolyckor kommer att inträffa. Prospekteringen efter olja i Östersjön borde därför omedelbart upphöra och svensk oljeutvinning där aldrig tillåtas ske. Som ytterligare motiv härför anges att oljeanvändningen i Sverige och i världen i övrigt måste minskas med hänsyn till den s.k. växthuseffekten.
Liknande argumentering till stöd för att det bör sättas stopp för oljeutvinning i Östersjön förs fram i motionerna 1989/90:N263 (mp) och 1989/90:N358 (mp). I motion 1989/90:Jo425 (mp) åberopas framför allt risken för att fisket i Östersjön kan slås ut för oöverskådlig framtid.
I motion 1989/90:N340 (mp) erinras om den s.k. Helsingforskonventionen till skydd för Östersjöns marina miljö. Enligt denna konvention skall de föredragsslutande parterna vidta alla lämpliga åtgärder för att förhindra sådan förorening av Östersjöområdets marina miljö som orsakas av utforskning eller utvinning från resp. stats del av havsbottnen. Motionärerna pekar på att miljöskyddslagen (1969:387) inte gäller vid prövning av tillstånd för anläggning utanför territorialgränsen. Lagen (1966:314) om kontinentalsockeln ger regeringen rätt att meddela tillstånd till oljeborrning men vid den prövningen, säger motionä -
1989/90:NU32
rerna, krävs inte att miljöaspekter skall beaktas. Miljöskyddslagens tillåtlighetsregler och krav på försiktighetsmått gäller inte, vilket bl.a. innebär att krav på utredning om alternativ lokalisering aldrig har ställts. Om det totalstopp för oljeborrning och prospektering i Östersjön som begärs i andra motioner från miljöpartiets sida inte får stöd i riksdagen, bör, anförs det i motionen, lagstiftningen ändras så att oljeborrning och prospektering omfattas av samma krav som huvuddelen av annan miljöfarlig verksamhet. Kontinentalsockellagen skulle sålunda ändras så att miljöskyddslagen blir gällande vid tillståndsprövningen. Koncessionsnämnden för miljöskydd föreslås vidare bli den tillståndsprövande myndigheten.
Också i motionerna 1989/90:N259 (mp) och 1989/90:N358 (mp) framförs kritik mot brister i lagstiftningen när det gäller prövningen från miljöskyddssynpunkt av prospekterings- och borrningsverksamhet på kontinentalsockeln.
Tidigare riksdagsbehandling
Riksdagen tog hösten 1989 ställning till två motioner (mp) med krav på ett stopp för oljeutvinning i Östersjön. På förslag av näringsutskottet (1989/90:NU6; reservation vpk, mp) avslogs motionerna. I sin motivering till avstyrkandet anförde utskottet bl.a. följande:
Enligt utskottets mening är det önskvärt att det klargörs vilka fyndigheter av olika slag som finns på den svenska kontinentalsockeln. För att man skall kunna påvisa förekomster av metaller eller av olja och gas och för att man skall kunna bedöma värdet på den eventuella förekomsten krävs prospekteringsinsatser. — — —
Intresset för prospektering efter olja i Östersjön har ökat efter uppgörelsen med Sovjetunionen om gränsdragningen i den s.k. vita zonen. Samtidigt måste en avvägning ^öras mot de risker från miljösynpunkt som en oljeprospektering i Östersjön är förenad med. Östersjön är allvarligt förorenad, och utsläppen av olika slag måste snarast begränsas. Prospektering efter olja i detta hav kan därför, menar utskottet, tillåtas endast under förutsättning att den är förenad med höga miljökrav och strikta säkerhetsbestämmelser.
Utskottet hänvisade härefter till sin redovisning av beviljade prospekteringstillstånd, enligt vilka tillståndshavarna har ålagts att följa de säkerhetsföreskrifter för verksamheten som har meddelats av Sveriges geologiska undersökning i samråd med andra berörda myndigheter. Vidare gällde att regeringen har lämnat tillstånd enbart för geofysiska och andra mätningar. För att provborrningar skulle fa genomföras krävs nytt tillstånd av regeringen, framhölls det. Utskottet förutsatte att, om en sådan tillståndsprövning blev aktuell, regeringen även då skulle pröva frågan med utgångspunkt i kravet på skydd av den marina miljön i Östersjön. Detta har också Sverige åtagit sig att göra genom ratificeringen av Helsingforskonventionen. Utskottet utgick vidare ifrån att regeringen vid sin prövning skulle beakta den allvarliga föroreningssituationen i Östersjön och detta innanhavs speciella känslighet för utsläpp. Säkerhetskraven borde utformas i enlighet härmed.
1989/90:NU32
3 Svar på fråga i riksdagen
Miljöminister Birgitta Dahl besvarade i januari 1990 (RD 1989/90:51 s. 29) en fråga (1989/90:289) av Åsa Domeij (mp) om förbud mot oljeutvinning i Östersjön. Frågeställaren önskade besked om när regeringen avsåg att återkomma till riksdagen med lagförslag som innebar att Sverige bättre uppfyllde sina internationella förpliktelser när det gällde oljeutvinning i Östersjön. I svaret anförde statsrådet bl.a.:
För prospektering och utvinning av olja till havs krävs tillstånd enligt kontinentalsockeliagen och i fråga om svenskt sjöterritorium miljöskyddslagen. Det är länsstyrelsen som avgör om tillstånd skall lämnas enligt miljöskyddslagen och som efter prövning fastställer villkoren för verksamheten. Regeringen prövar frågor om tillstånd enligt kontinentalsockellagen.
För tillstånd till utvinning eller provborrning utanför Sveriges sjöterritorium gäller endast kontinentalsockeliagen.
När regeringen lämnar ett tillstånd enligt den lagen kan vid tillståndet fogas föreskrifter som är påkallade för att förebygga vattenförorening eller från andra allmänna synpunkter. Detta innebär bl.a. att föreskrifter om miljöskyddsåtgärder och andra försiktighetsmått kan meddelas i samband med att tillstånd lämnas. Jag vill understryka att regeringen ser med stort allvar på denna prövning och självfallet alltid föreskriver sådana åtgärder som behövs för att skydda miljön.
Vad så angår de folkrättsliga förpliktelser Sverige påtagit sig genom den s.k. Östersjökonventionen framgår av 5 § miljöskyddslagen liksom av regeringens beslut i samband med att tillstånd lämnas enligt kontinentalsockellagen på vilket sätt konventionens krav skall iakttas.
Miljöhänsynen framgår inte särskilt klart av kontinentalsockeliagen, fortsatte statsrådet. Detta beror, framhöll hon, på att lagen snart är 25 år gammal och att det vid lagens tillkomst var en vanlig lagstiftningsteknik att använda uttryck som "hänsyn till allmänt intresse" eller "allmän synpunkt" när man avsåg miljövårdsfrågor. Härefter anfördes:
En särskild arbetsgrupp i regeringskansliet utreder för närvarande konsekvenserna av att inrätta en svensk ekonomisk zon i havsområdet utanför territorialgränsen. I arbetsgruppens uppgifter ingår att presentera förslag som beaktar hänsynen till havsområdenas marina miljö. Arbetsgruppen beräknas presentera sitt arbete om en svensk ekonomisk zon under våren 1990. Regeringen kommer självfallet att föreslå de lagändringar som bedöms nödvändiga från miljöskyddssynpunkt.
Jag vill också erinra om att frågor som gäller skyddet av den marina miljön skall tas upp i den pågående översynen av miljöskyddslagstiftningen.
Utskottet
Frågan om oljeutvinning i Östersjön har tagits upp i fem motioner. 1 fyra av dessa, 1989/90:Jo425 (mp), 1989/90:N259 (mp), 1989/90:N263 (mp) och 1989/90:N358 (mp), begärs förbud mot prospektering efter och utvinnning av olja i Östersjön. I motiveringen anförs miljöskäl. Risken för olyckor som skulle få allvarliga återverkningar på den redan kraftigt förorenade Östersjön är uppenbar, menar motionärerna.
1989/90:NU32
.
I den förstnämnda motionen åberopas särskilt skadeverkningarna för fisket. Med hänsyn till växthuseffekten borde oljeanvändningen i Sverige liksom i världen i övrigt minskas och en ökad satsning på energihushållning ske, anförs som ytterligare argument i två av motionerna.
Regeringen meddelade under år 1988 fem tillstånd — enligt lagen (1966:314) om kontinentalsockeln — för prospektering efter olja och gas på den svenska kontinentalsockeln. Fyra av dessa tillstånd innefattar undersökningar genom geofysiska och andra mätningar och gäller i två eller tre år. Om det under denna period påvisas borrvärd struktur, som tillståndshavarna avser att undersöka genom borrning, förlängs efter anmälan tillståndstiden med två år. Med hänsyn till den risk för skilda skadeverkningar som borrningar till havs kan medföra har regeringen i de aktuella tillstånden föreskrivit att det krävs särskilt medgivande av regeringen innan provborrningar får inledas. Ytterligare tillstånd av regeringen erfordras i ett senare skede om någon vill utvinna en påvisad fyndighet. De aktuella företagen har vidare, framgår det av tillstånden, att följa de säkerhetsföreskrifter som med stöd av kontinentalsockellagen meddelas av Sveriges geologiska undersökning (SGU) i samråd med andra berörda myndigheter.
Innehavarna till ett av de fem undersökningstillstånden har hösten 1989 ansökt om förlängning av undersökningstillståndet med fem år från den 1 januari 1990 och om tillstånd att utföra högst fem borrningar inom oförändrat tillståndsområde. De tillståndssökande företagen hemställer också att regeringen förenar tillståndet med rätt till utvinningstillstånd. Ärendet bereds för närvarande av SGU. Enligt vad utskottet har erfarit har i samband härmed från sökandebolagen infordrats en sådan miljökonsekvensutredning som enligt Helsingforskonventionen (se nedan) skall göras innan borrning får påbörjas.
Med utgångspunkt i den s.k. Helsingforskonventionen arbetar Sverige tillsammans med övriga Ostersjöstater för en förbättrad miljö i Östersjön.. Enligt konventionen (artikel 10) ålar sig varje stat att vidta alla lämpliga åtgärder för att föroreningar av Östersjöområdets marina miljö som orsakas av utforskning av eller utvinning från resp. stats del av havsbottnen skall förhindras. År 1988 antog konventionens beslutande församling — den s.k. Helsingforskommissionen - en rekommendation om krav som bör uppställas vid offehore-verksamhet, och i februari år 1989 antogs en rekommendation om beredskapsåtgärder som bör vidtas i samband därmed. I den förstnämnda rekommendationen sägs bl.a. att en miljökonsekvensutredning skall genomföras för området runt borrplatsen innan borrningen får påbörjas. Vidare anges förbud mot utsläpp av vissa borrvätskor och mot utsläpp av vatten som innehåller 15 mg olja per liter eller mer.
Som framgår av ett inledande avsnitt (s. 3) avslog riksdagen hösten 1989 på förslag av utskottet två motioner (mp) av liknande innebörd som de nu aktuella. Utskottet fann det önskvärt att det klargörs vilka fyndigheter av olika slag som finns på den svenska kontinentalsockeln men betonade samtidigt riskerna från miljösynpunkt med oljeprospektering i Östersjön. Prospektering efter olja i detta hav kan därför, sade
1989/90: NU32
utskottet, tillåtas endast under förutsättning att den är förenad med höga miljökrav och strikta säkerhetsbestämmelser. Motionerna följdes upp i en reservation (vpk, mp).
Utskottet finner inte nu skäl till annat ställningstagande i frågan om förbud mot prospektering efter och utvinning av olja i Östersjön. Utskottet hänvisar till vad som anfördes i ärendet hösten 1989 och understryker i tillägg härtill vikten av att en från miljösynpunkt motiverad noggrann kontroll över prospekteringsaktiviteterna äger rum. Med det nu sagda avstyrks motionerna 1989/90:Jo425 (mp), 1989/90:N263 (mp), 1989/90:N259 (mp) och 1989/90:N358 (mp), de två förstnämnda i här berörd del.
I motion 1989/90:N340 (mp) krävs, med åberopande av Helsingforskonventionen, att lagen om kontinentalsockeln skall ändras så att miljöskyddslagen (1969:387) blir gällande vid tillståndsprövningen enligt den förstnämnda lagen. Motionärerna begär också att koncessionsnämnden för miljöskydd skall bli tiilståndsprövande myndighet.
För prospektering efter och utvinning av olja och gas på den svenska kontinentalsockeln krävs tillstånd enligt kontinentalsockellagen. Tillstånd krävs även enligt miljöskyddslagen när det rör sig om svenskt sjöterritorium. Frågan om tillstånd prövas i det första fallet av regeringen och i det senare av länsstyrelsen.
Anläggning för provborrning efter olja och naturgas är enligt miljöskyddsförordningen (1989:364) att betrakta som sådan miljöfarlig verksamhet på vilken miljöskyddslagens bestämmelser skall tillämpas. När det gäller sådan provborrning och utvinning som äger rum på den del av kontinentalsockeln som ligger utanför svenskt sjöterritorium finns det emellertid en restriktion i 10 § lagen om kontinentalsockeln. Den praktiska innebörden av denna paragraf är att svensk lag, t.ex. miljöskyddslagen, inte är tillämplig på den del av kontinentalsockeln som ligger utanför svenskt sjöterritorium annat än om anläggning redan finns. Det betyder att prövning enligt miljöskyddslagen inte i ett sådant fall är en förutsättning för att t.ex. en anläggning för provborrning efter olja skall fa inrättas.
Miljöminister Birgitta Dahl medgav i ett frågesvar i riksdagen i januari 1990 (se s. 4) att det inte särskilt klart framgår av kontinentalsockellagen att man vid tillståndsprövningen enligt denna lag skall beakta miljöhänsynen. Hon underströk dock att regeringen vid tillståndsgivningen alltid föreskriver sådana åtgärder som behövs för att skydda miljön. Vidare erinrade hon om att en särskild arbetsgrupp inom regeringskansliet för närvarande utreder konsekvenserna av att en svensk ekonomisk zon skulle inrättas i havsområdet utanför territorialgränsen. Det ingår i gruppens uppgifter, framhöll statsrådet, att utarbeta förslag som beaktar hänsynen till havsområdets marina miljö.
Med hänsyn till de uppgifter om pågående utredningsarbete som framgår av det refererade frågesvaret finnér utskottet att något sådant initiativ från riksdagens sida som begärs i motion 1989/90:N340 (mp) inte är motiverat. Motionen avstyrks sålunda.
1989/90:NU32
6 Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande oljeutvinning i Östersjön
att riksdagen avslår motion 1989/90:Jo425 yrkande 9 och motionerna 1989/90:N259, 1989/90:N263 och 1989/90:N358,
res. 1 (vpk, mp)
2. beträffande ändrade regler om tillståndsplikt för oljeborrning att riksdagen avslår motion 1989/90:N340.
res. 2 (vpk, mp)
Stockholm den 22 mars 1990 På näringsutskottets vägnar
Lennart Pettersson
Närvarande: Lennart Pettersson (s). Hadar Cars (fp), Per Westerberg (m), Åke Wictorsson (s), Inga-Britt Johansson (s), Bo Finnkvist (s), Gunnar Hökmark (m), Gudrun Norberg (fp), Rolf L Nilson (vpk), Lars Norberg (mp), Leif Marklund (s), Mats Lindberg (s), Karin Falkmer (m), Kjell Ericsson (c), Barbro Andersson (s), Björn Kaaling (s) och Sven-Olof Petersson (c).
Reservationer
1. Oljeutvinning i Östersjön (mom. 1)
Rolf L Nilson (vpk) och Lars Norberg (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 6 som börjar med "Utskottet finner" och slutar med "berörd del" bort ha följande lydelse:
Utskottet ansluter sig till kravet i motionerna 1989/90:Jo425 (mp), 1989/90:N259 (mp), 1989/90:N263 (mp) och 1989/90:N358 (mp) på ett förbud mot prospektering efter och utvinning av olja i Östersjön. Detta hav är så drabbat av miljöskador att det inte tål ytterligare påfrestningar. Aven om omfattande säkerhetskrav uppställs är både prospektering och framför allt utvinning förenad med stora miljörisker. Allvarliga skadeverkningar på växt- och djurliv kan befaras. Risk finns att fisket i Östersjön kommer att slås ut. En oljeutvinning i Östersjön skulle vidare motverka övergången från olja till inhemska och förnybara energikällor. Det är angeläget att oljeförbrukningen minskas både i Sverige och globalt. Öppnandet av nya oljekällor skulle vara ett direkt sabotage mot en ansvarsfull energipolitik.
Utskottet anser alltså att prospektering efter och utvinning av olja, liksom även av gas, inte bör tillåtas i Östersjön. Regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag till erforderliga lagändringar
1989/90:NU32
med detta syfte såvitt gäller den svenska delen av Östersjön. Innan dessa lagändringar har trätt i kraft bör regeringen självfallet inte lämna tillstånd till borrning efter olja eller gas.
dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande oljeutvinning i Östersjön
att riksdagen med bifall till motion 1989/90:Jo425 yrkande 9 och motionerna 1989/90:N259, 1989/90:N263 och 1989/90:N358 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
2. Ändrade regler om tillståndsplikt för oljeborrning (mom. 2)
Rolf L Nilson (vpk) och Lars Norberg (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 6 som börjar med "Med hänsyn" och slutar med "avstyrks sålunda" bort ha följande lydelse:
Det finns uppenbarligen en lucka i lagstiftningen som måste fyllas så att erforderliga miljöskyddsprövningar kan ske i varje led av en tillämnad prospektering efter eller utvinning av olja oavsett var på den svenska delen av kontinentalsockeln den äger rum. Utskottet ansluter sig därför till de förslag härom som framförs i motion 1989/90:N340 (mp). Kontinentalsockellagen bör sålunda ändras så att miljöskyddslagen blir giltig fullt ut för sådan verksamhet som omfattas av lagen om kontinentalsockeln. Koncessionsnämnden för miljöskydd bör vidare bli tillståndsgivande myndighet.
Enligt utskottets mening bör regeringen uppdra åt den arbetsgrupp som utreder frågan om ett eventuellt inrättande av en svensk ekonomisk zon i havsområdet utanför territorialgränsen att utarbeta förslag till nu nämnda ändringar i kontinentalsockellagen.
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande ändrade regler om tillståndsplikt för oljeborrning att riksdagen med bifall till motion 1989/90:N340 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
1989/90:NU32
gotab 96297. Stockholm 1990