Betänkande 1989/90:NU33
Näringsutskottets betänkande 1989/90:NU33
Sandtäkt i Öresund
Ärendet
I detta betänkande behandlas ett motionsyrkande som syftar till att pågående sandutvinning i havet utanför Falsterbohalvön skall stoppas.
Sammanfattning
Utskottet redogör för de rättsliga förutsättningarna för den sandsugning i havet som åsyftas i motionen. Riksdagen kan inte, framhåller utskottet, ingripa i ett enskilt fall på det sätt som motionärerna begär. Motionen avstyrks sålunda.
Motionen
Yrkande
1 motion 1989/90:N306 av Per Stenmarck m.fl. (m) yrkas — med motivering i motion 1989/90:Jo824 — såvitt här är i fråga (2) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i [den sistnämndal motionen anförts angående ett stopp för sandsugning.
Motivering
Miljösituationen i Öresund är allvarlig och riskerar att ytterligare försämras, anförs det i motion 1989/90:Jo824. Stora delar av den skånska sandkusten är utsatt för en mer eller mindre kontinuerlig erosion. Till följd av denna har stränderna minskat, i vissa fall kraftigt och på kort tid. Frågan om hur stränderna skall räddas betecknar motionärerna som en i första hand kommunal och i andra hand regional angelägenhet. Även staten har emellertid, betonar de, intresse av att skadade stränder långsiktigt räddas. Ett särskilt problem utgör, säger motionärerna, de uttag av sand som ständigt görs i Öresund, bl.a. utanför Falsterbonäset. Den sandsugning som bedrivs borde, hävdar de,
1989/90
NU33
1 Riksdagen 1989/90. 17 sami. Nr 33
stoppas åtminstone för en tioårsperiod. Frågan om det finns något samband mellan sandsugningen och de skador som stränderna har drabbats av skulle då antagligen bli besvarad.
Uppgifter i anslutning till motionen Gällande bestämmelser
Lagen (1966:314) om kontinentalsockeln innehåller bl.a. följande.
Med kontinentalsockeln förstås havsbottnen och dess underlag inom allmänt vattenområde — enligt lagen (1950:595) om gräns mot allmänt vattenområde — samt inom visst havsområde därutöver. Med kontinentalsockelns naturtillgångar avses bl.a. mineraliska naturtillgångar på havsbottnen och i dess underlag (1 §). Rätten att utforska kontinentalsockeln och utvinna dess naturtillgångar tillkommer staten (2 §). Regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer äger meddela tillstånd för annan än staten bl.a. att utvinna naturtillgångar från kontinentalsockeln. Tillstånd skall avse bestämt område och viss tid (3 §). Vid tillstånd kan fogas föreskrifter som är påkallade från allmän synpunkt. De kan gälla exempelvis företagets ledning, sättet för arbetenas utförande, anläggningar på kontinentalsockeln för arbetena, karta över arbetena, provtagning, rapportering rörande verksamheten, användning av produkterna och åtgärder till bevarande av fyndighet eller borrhål. Det kan också vara fråga om föreskrifter till förebyggande av vattenförorening eller till skydd för sjöfarten, fisket eller annat allmänt eller enskilt intresse (4 §).
Ett tillstånd kan återkallas av regeringen eller den myndighet som har meddelat tillståndet, om föreskrift eller villkor för tillståndet åsidosätts eller om det i annat fall föreligger synnerliga skäl. Om ett tillstånd återkallas utan att innehavaren har åsidosatt föreskrift eller villkor för tillståndet, är innehavaren berättigad att erhålla ersättning av staten för beslut till följd av åtgärd som han har vidtagit med anledning av koncessionen (5 §). Tillsyn över efterlevnaden av föreskrifter och villkor för tillstånd utövas av myndighet som regeringen bestämmer (8 §).
Den refererade bestämmelsen om återkallelse av tillstånd fick sin nuvarande utformning genom riksdagsbeslut år 1974. Då tillfogades den andra meningen, om ersättning, efter mönster av motsvarande bestämmelse i den nya lagen (1974:890) om vissa mineralfyndigheter.
I motiveringen till den ursprungliga delen av bestämmelsen (prop. 1966:114 s. 53) anförde föredragande statsrådet — efter att ha erinrat om det utredningsförslag som regeringen hade utgått från — bl.a.:
Även enligt min mening bör med hänsyn till de betydande samhällsintressen som står på spel möjlighet föreligga att återkalla tillstånd. — —
— I anslutning till vad som anförts i vissa remissyttranden vill jag understryka, att möjligheten att återkalla tillstånd bör utnyttjas med varsamhet och under långtgående hänsyn till tillståndshavarens rätt.
1989/90: NU 33
2 Normalt bör sålunda återkallelse av tillstånd inte komma i fråga annat än vid allvarliga eller upprepade överträdelser av tillståndsföreskrifter
Vid riksdagsbehandlingen skärpte tredje lagutskottet detta motivuttalande. Det skedde i anslutning till att utskottet avstyrkte en motion om införande av en bestämmelse om ersättning då en tillståndshavare oförskyllt fick sitt tillstånd återkallat. Utskottet anförde (3LU 1966:45 s. 31):
Utskottet vill för sin del ytterligare understryka att återkallelse av andra orsaker än att tillståndshavaren åsidosatt föreskrifter eller villkor för tillståndet bör ske endast då mycket starka samhälleliga skäl talar för en sådan åtgärd. Sådan återkallelse torde sålunda bli aktuell endast i mycket sällsynta fall.
I vattenlagen (1983:291) finns bestämmelser om krav på tillstånd för vattenföretag, varmed bl.a. förstås grävning, sprängning och rensning i vattenområden. Som allmänna förutsättningar för vattenföretag gäller
— med vissa undantag — bl.a. följande (3 kap.). Ett vattenföretag tår inte komma till stånd om någon skada eller olägenhet av större betydelse därigenom uppkommer för allmänna intressen. Det får vidare komma till stånd endast om fördelarna från allmän och enskild synpunkt av företaget överväger kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av det.
Prövningen av ett vattenföretags tillåtlighet verkställs av vattendomstol; i vissa särskilda fall har regeringen prövningsrätt. Enligt de utförliga föreskrifterna om prövningen (13 kap.) kan ett tillstånd förenas med olika slags villkor, t.ex. om skyldighet att utföra skadeförebyggande åtgärder. För att tillgodose allmänna intressen får vattendomstolen efter viss tid företa omprövning av villkoren för ett tillstånd och därvid föreskriva ändrade eller nya villkor (15 kap.). Om tillståndshavaren åsidosätter ett villkor och avvikelsen är betydande får vattendomstolen förklara tillståndet förverkat. Ansökan om omprövning görs av kammarkollegiet. Tillsyn över vattenföretag utövas av länsstyrelsen (18 kap.). Denna får förelägga företagaren att utföra de undersökningar som behövs för tillsynen.
Pågående sandtäkt i Öresund
Två företag, AB Glassand och Ahlsell Mineral AB, bedriver utvinning av sand (sandsugning) utanför Falsterbohalvön i två vattenområden, vid Västra Haken och Sandflyttan. Tillstånd för verksamheten har lämnats enligt lagen (1966:314) om kontinentalsockeln. Tidigare var statens industriverk tillståndsmyndighet; numera åvilar denna uppgift Sveriges geologiska undersökning (SGU). Enligt två tillstånd meddelade år 1978 och förlängda med tio år i mars 1983 får sammanlagt 100 000 mJ sand per år utvinnas vid Sandflyttan. Ett tredje tillstånd, meddelat år 1982 och giltigt i tio år, medger utvinning av sammanlagt 105 000 mJ. Den genomsnittliga utvinningen av sand i områdena uppgick år 1987 till 37 200 m 3 ; under perioden 1985—1989 utvanns genomsnittligt 46 100 m1 per år.
1989/90:NU33
1* Riksdagen 1989190. 17 sami. Nr 33
I betänkandet NU1983/84:28 har näringsutskottet utförligt redovisat underlaget för och innebörden av det sistnämnda tillståndsbeslutet. Tio remissinstanser, bl.a. fiskeristyrelsen, statens naturvårdsverk, SGU, länsstyrelsen i Malmöhus län och Vellinge kommun, hade yttrat sig i ärendet. Alla remissinstanser utom kommunen hade ansett att tillstånd skulle kunna beviljas med vissa förbehåll och föreskrifter. Tillståndsfrågan prövades också — enligt vattenlagen — av vattendomstolen, som förenade tillståndet med elva olika villkor och särskilda bestämmelser, avseende bl.a. fortlöpande kontrollåtgärder.
Provning av ansökan om återkallelse av täkttillstånd
Vellinge kommun hemställde i december 1987 att SGU med stöd av en bestämmelse i de tillstånd som har nämnts i föregående avsnitt skulle återkalla tillstånden på grund av erosionsskador på stränderna i Skanör-Falsterbo. Till stöd för sin begäran överlämnade kommunen en promemoria från länsstyrelsen i Malmö — avseende ett ytterligare uttag av sand från Sandflyttan som inte längre var aktuellt — och en utredning, innefattande förslag till kontrollprogram, vilken utförts vid tekniska högskolan i Lund. I den åberopade bestämmelsen sägs att SGU äger minska eller utesluta medgiven täktvolym "om täkt enligt täkttillstånd inverkar menligt på allmänna eller enskilda intressen".
SGU lämnade kommunens hemställan utan åtgärd med hänvisning till att villkor och föreskrifter enligt givna täkttillstånd inte hade åsidosatts och att det inte förelåg synnerliga skäl i annat fall för återkallelse av tillstånden. 1 motiveringen till beslutet konstaterade SGU bl.a.:
-att täktverksamhet inom de aktuella havsområdena hade pågått mer eller mindre oavbrutet sedan år 1904,
-att vattendomstolen hade lämnat tillstånd för täktverksamheterna enligt vattenlagen,
-att kammarkollegiet kunde — om fara var för handen att allmänna intressen till följd av täktverksamheten i avsevärd mån försämras — ta upp frågor härom med vattendomstolen,
-att Vellinge kommun bedrev egen täktverksamhet i samband med muddring av inseglingsrännan till Skanörs hamn och även hade bedrivit strandnära täktverksamhet under lång tid på enskilt vatten vid Västra Haken,
-att SGU:s kontrollmätningar vid Västra Haken visade variationer årsvis i till- och bortförsel av material som översteg uttagen genom sandsugning,
-att det inte hade kunnat konstateras några samband mellan den pågående sandsugningen vid Västra Haken med stöd av SGU:s tillstånd och erosionsskador på stränderna,
-att nettotillförseln av sand till mätområdet vid Västra Haken under tio år, 1977—1987, hade varit ca 590 000 mJ och att uttaget samma period hade varit 320 000 m ! med stöd av kontinentalsockeltillstånd samt ca 260 000 mJfrån muddring i inseglingsrännan till hamnen,
1989/90:NU33
-att statens naturvårdsverk liksom — vid samlad bedömning — länsstyrelsen i Malmöhus län i remissvar hade framfört att det inte i dåvarande läge fanns skäl för en omprövning av täkttillstånden,
-att statens naturvårdsverk hade förordat en viss utvidgning av det kontrollprogram för Västra Haken som tillämpades,
-att länsstyrelsen ansåg att ett kompletterande kontrollprogram omfettande hela sandområdet kring Falsterbohalvön måste upprättas, vilket program borde belysa bl.a. sedimentdynamiken från nivåer ovanför strandlinjen ned till sådant djup där sandförflyttningen är negligerbar.
Till grund för beslutet låg resultat av en inom SGU utförd utredning av Falsterbohalvöns geologiska uppbyggnad och utveckling.
SGU instämde i ett förslag från statens naturvårdsverk om ett utvidgat kontrollprogram för Västra Haken. Frågan om ett sådant program för grundet beräknades bli behandlad i ett nytt vattenmål. SGU instämde också i ett förslag av länsstyrelsen att ett kontrollprogram omfettande hela sandområdet kring Falsterbohalvön skulle påbörjas. Programmet borde bl.a. allsidigt belysa de sedimentologiska förändringarna på kort och på lång sikt så att man skulle få ett bättre bedömningsunderlag för åtgärder i samband med kustskydd i framtiden.
Förslag till översiktsplan för Vellinge kommun
Vellinge kommun har upprättat förslag till översiktsplan för kommunen enligt 4 kap. plan- och bygglagen (1987:10). Förslaget har, som är föreskrivet, överlämnats till länsstyrelsen i Malmöhus län för samråd. I den föreslagna översiktsplanen anges att sandsugning inom vattenområden av kommunalt intresse fram till territorialgränsen inte bör tillåtas. Den enda sandsugning som skulle fa ske är den som utförs för att hålla inseglingsrännan till Skanörs hamn fri.
I sitt samrådsyttrande den 19 februari 1990 anför länsstyrelsen bl.a.:
Falsterbohalvön med omgivande vattenområde har stora dokumenterade natur- och kulturvärden. Sandrevlarna och vattenområdet väster om Falsterbohalvön har särskild betydelse både som uppehålls-, yngeloch häckningsplats samt som födopiats för både fågel och säl. De naturvetenskapliga värdena är så stora att området klassificerats som varande av riksintresse för naturvård. Området är dessutom internationellt välkänt. Sandsugningens effekter på stränderna och de naturvetenskapliga värdena i området är, som länsstyrelsen konstaterat i samband med sitt yttrande den 11 september 1987 till vattendomstolen över en ansökan om tillstånd till sandtäkt vid Sandflyttan samt senast i yttrande den 31 maj 1988 till SGU, ännu inte helt klarlagda. Länsstyrelsen framhöll i sistnämnda yttrande att ett kompletterande kontrollprogram omfattande hela sandområdet kring Falsterbohalvön måste upprättas.
I yttrande från Sveriges Geologiska Undersökning över översiktsplanen hävdas med stöd av 2 kap. 7 § naturresurslagen (NRL) att fyndigheterna av sand och grus vid Västra Haken och Sandflyttan i Öresund är av riksintresse. SGU förutsätter att länsstyrelsen bevakar denna fråga i översiktsplanen. — — —
1989/90:NU33
5 I avvaktan på ovan nämnda kontrollprogram samt ytterligare erforderliga utredningar etc. vill länsstyrelsen inte nu ta ställning till frågan om sandtäkt.
Tidigare riksdagsbehandling
Näringsutskottet (NU 1983/84:28) avstyrkte och riksdagen avslog våren 1984 en motion (m) om åtgärder mot sandtäkt i havet utanför Skanör. Ar 1982 hade, såsom har redovisats i det föregående, lämnats förnyade tillstånd för sådan sandtäkt. Utskottet anförde (s. 47):
Utskottet har förståelse för den oro som kommer till uttryck genom motionen. Samtidigt måste utskottet konstatera att naturvårdens talesmän icke har ställt sådana krav som motionärerna utan godtagit den planerade sandtäkten under vissa förutsättningar som bl.a. innebär att ett kontrollprogram fortsätter att genomföras. Riksdagen kan inte ingripa i ett enskilt ärende som handläggs enligt gällande lagar och som f.ö. är föremål för fortsatt rättslig prövning. De vägar som skulle stå till buds för att motionärernas syfte skall uppnås är antingen komplicerade lagstiftningsåtgärder eller en förhandlingsuppgörelse med de berörda bolagen om att de skall avstå från sandtäkten. Utskottet finner inte underlag för ett beslut av riksdagen om sådana åtgärder. Frågan om stranderosionens orsaker och om möjligheter att motverka den torde böra angripas i ett mera generellt sammanhang och inte på grundval av ett särskilt tillståndsärende. Utskottet vill understryka vad som nyss har sagts om villkoren för de tillstånd som har lämnats. Det får förutsättas att de myndigheter som har att tillvarata naturvårdens intressen noga följer utvecklingen och, om så visar sig motiverat, påkallar kammarkollegiets medverkan till sådana åtgärder som vattendomstolens dom kan ge möjlighet till.
Hösten 1987 behandlade näringsutskottet (NU 1987/88:4) en motion (m) som syftade till att en planerad utvinning av sand på den svenska kontinentalsockeln från vissa danska företags sida skulle stoppas. Företagen bedrev sedan länge sandtäkt på vad som tidigare var dansk del av kontinentalsockeln. Utskottet redogjorde för regeringens beslut i frågan och anförde (s. 8):
Ett sådant avgörande som regeringen i det nämnda fallet har haft att träffa innebär på ett ovanligt påtagligt sätt en avvägning mellan motstående intressen. Den sand som man vill utvinna utgör ett värdefullt industriellt råmaterial. Allmänt gäller att utvinning av sand, grus och sten i havsområden kan vara ett alternativ till en motsvarande utvinning till lands, som ofta är tvivelaktig från naturvårdssynpunkt. Samtidigt står det klart att sand-, grus- och stentäkt på havsbottnen riskerar att skada fisket och även i övrigt inverka ofördelaktigt på naturmiljön. Regeringens beslut, enligt vilket ansökningarna inte har bifallits fullt ut, är ett uttryck för att riskerna har tagits på allvar.
Bland de villkor som anges är att SOU har möjlighet att på olika sätt inskränka tillståndets räckvidd ifall den tillåtna sandtäkten inverkar menligt på allmänna intressen. Någon värdering utöver vad nu sagts av regeringens ställningstagande i det aktuella ärendet finner utskottet inte anledning att ge sig in på.
Av vad utskottet har inhämtat framgår att vidgade kunskaper om bl.a. topografiska, geologiska, hydrografiska och biologiska förhållanden bedöms som angelägna av de myndigheter som deltar i prövningen av ärenden om täkttillstånd enligt lagen om kontinentalsockeln. — —
1989/90:NU33
6 Omfattningen av och resursbehovet för den verksamhet som bör bedrivas för att bt.a. ge underlag för kommande beslut i frågor om täkttillstånd av här aktuellt slag får prövas i budgetsammanhang. Utskottet förutsätter att regeringen noga överväger sådana synpunkter på förutsättningarna för tillståndsprövningen som de berörda myndigheterna har framfört. Detta motiveras både av det industriella och därmed ekonomiska värde som utvinning av sand m.m. på kontinentalsockeln kan ha och av de starka skyddsintressen som gör sig gällande.
Motionen avstyrktes av utskottet och avslogs av riksdagen.
En omfattande interpellationsdebatt rörande sandsugning utanför Falsterbonäset ägde rum i mars 1987 (RD 1986/87:78 s. 11 f.). Bakgrunden var att Kockums AB hade fatt tillstånd till ett uttag på totalt 3,5 milj. rrv* sand för utfyllnadsändamål; bolaget ändrade sedermera sina planer och köpte i stället sand från Danmark.
Hösten 1989 behandlade näringsutskottet (1989:NU5) en motion som gick ut på att det skulle skapas ökad möjlighet till återkallelse av tillstånd enligt lagen om kontinentalsockeln. Motionärerna uttryckte oro över den sandsugning som förekom i havet utanför Falsterbonäset. Utskottet framhöll betydelsen av att täkttillstånd som ges enligt lagen om kontinentalsockeln förenas med detaljerade föreskrifter och villkor till skydd för motstående intressen. Härigenom kan skadeverkningar av en tilltänkt utvinning förebyggas, sade utskottet, och det skapas dessutom en grund för återkallelse av tillståndet, om tillståndsinnehavaren åsidosätter föreskrifter eller villkor. Att ett tillstånd i annat fall inte kan återkallas utan "synnerliga skäl" fann utskottet välgrundat. En sänkning av detta krav skulle, sade utskottet, kunna medföra minskad omsorg om att tillräckligt långtgående föreskrifter och villkor uppställs på förhand. Utskottet avstyrkte sålunda motionen, som också avslogs av riksdagen. I en reservation (m) föreslogs en formell lagändring åtföljd av motivuttalandet att påtaglig skada på naturvärden eller andra miljövärden skulle vara ett sådant synnerligt skäl som skulle kunna beaktas. Enligt en annan reservation (mp) borde kravet på "synnerliga skäl" bytas ut mot det mindre stränga kravet på "särskilda skäl".
Utskottet
I havet invid Falsterbohalvön har sedan början av 1900-talet bedrivits sandtäkt (sandsugning) för industriella ändamål, huvudsakligen glasoch cementtillverkning. För sådan sandtäkt krävs tillstånd dels enligt lagen (1966:314) om kontinentalsockeln, dels enligt vattenlagen (1983:291). För tillståndsprövningen svarar i det förra fallet Sveriges geologiska undersökning (SGU), i det senare fallet vattendomstolen i regionen. En rad andra myndigheter medverkar med remissyttranden.
Som har redovisats i det föregående har två företag tillstånd att årligen under tio år utvinna vissa mängder sand inom närmare bestämda vattenområden i Öresund. Flertalet remissinstanser har ställt sig positiva till att tillstånd skulle ges, under förutsättning att dessa, såsom
1989/90: NU33
har skett, förenades med vissa förbehåll och föreskrifter. Endast Vellinge kommun, utanför vars kuststräcka sandtäkten sker, har avstyrkt ansökningarna. Kommunen har också, med hänvisning till den erosion som kan konstateras i strandområdet, i efterhand försökt fa tillstånden återkallade. SGU har för ungefär ett år sedan lämnat en framställning från kommunen med detta syfte utan åtgärd (se s. 5). Som har framgått anslöt sig SGU därvid till förslag från statens naturvårdsverk och från länsstyrelsen i Malmöhus län om ett utvidgat kontrollprogram.
1 motion 1989/90:N306 (m) uttalas starka farhågor för konsekvenserna av fortsatt sandtäkt i det berörda området. Den sandsugning som nu bedrivs borde stoppas för en tid av minst tio år, menar motionärerna. Om så skedde skulle antagligen frågan om det finns ett samband mellan sandsugningen och erosionsskadorna bli besvarad.
Utskottet har i flera olika sammanhang uttalat förståelse för den inställning som kommer till uttryck i motionen. Senast skedde detta när utskottet hösten 1989 tog ställning till en motion om ökade förutsättningar för återkallelse av täkttillstånd som meddelats enligt kontinentalsockellagen. Med tillfredsställelse konstaterar utskottet nu att berörda myndigheter är inriktade på att kontrollen av sandtäktens miljöpåverkan skall förstärkas och stranderosionens orsaker studeras ytterligare. Som utskottet i tidigare sammanhang har framhållit kan riksdagen inte ingripa i ett enskilt fall på det sätt som motionärerna begär. På nytt vill utskottet uttala att det får förutsättas att de myndigheter som har att tillvarata naturvårdens intressen noga följer utvecklingen och tar de initiativ som kan visa sig motiverade. Med det anförda avstyrker utskottet motion 1989/90:N306 (m).
Hemställan
Utskottet hemställer
att riksdagen avslår motion 1989/90:N306 yrkande 2.
Stockholm den 22 mars 1990 På näringsutskottets vägnar
Lennart Pettersson
Närvarande: Lennart Pettersson (s), Hadar Cars (fp), Per Westerberg (m), Åke Wictorsson (s), Inga-Britt Johansson (s), Bo Finnkvist (s), Gunnar Hökmark (m), Gudrun Norberg (fp), Rolf L Nilson (vpk), Lars Norberg (mp), Leif Marklund (s), Mats Lindberg (s), Karin Falkmer (m), Kjell Ericsson (c), Barbro Andersson (s), Björn Kaaling (s) och Sven-Olof Petersson (c).
1989/90: NU33
8 Särskilt yttrande
Lars Norberg (mp) anför:
1989/90:NU33
Det är en allvarlig brist att det inte finns klart utsagt i kontinentalsockellagen att ett tillstånd till utvinning av naturtillgångar på kontinentalsockeln kan — även om inte någon föreskrift eller något villkor har åsidosatts — återkallas i fell då verksamheten orsakar påtaglig skada på natur- och miljövärden. Detta framhölls nyligen i reservationer till näringsutskottets betänkande 1989/90:NU5. För min del krävde jag därvid en lagändring som skulle väsentligt vidga möjligheterna till återkallelse av tillstånd (res. 2). En lagändring enligt mitt förslag skulle kunna få betydelse i ett sådant fall som det utskottet här behandlar.
gotab 96295, Stockholm 1990