Offentlig sektor
1990/91 FiU2
I betänkandet behandlas tio motioner, i vilka frågor tas upp med krav på förändringar av den offentliga sektorn. I parti- och kommittémotioner från moderata samlingspartiet, folkpartiet och centern ges en bred programförklaring av vad som enligt motionärerna krävs för att uppnå en positiv utveckling av den offentliga sektorn. Yrkandena i de övriga borgerliga motionerna anknyter till förslagen i partimotionerna.
I en motion begär företrädare för miljöpartiet att man skall utreda inom vilka områden de offentliga monopolen bör verka.
Utskottet avstyrker samtliga motionsyrkanden. Som utskottet ser det är många av de åtgärder som föreslås i de borgerliga motionerna i flera avseenden i överensstämmelse med inriktningen av det förnyelsearbete som nu pågår inom den offentliga sektorn.
Företrädarna för moderata samlingspartiet, folkpartiet och centern avlämnar en gemensam reservation vad gäller den offentliga sektorns förnyelse. Under samma rubrik avger centern och vänsterpartiet var för sig ett särskilt yttrande.
Miljöpartiets företrädare begär i en reservation, med utgångspunkt från den nämnda motionen, att en utredning tillsätts om de statliga monopolen. Moderata samlingspartiet och folkpartiet avlämnar här en gemensam motiveringsreservation.
Inledning
I detta betänkande behandlar utskottet följande motioner från allmänna motionstiden 1990:
1989/90:Fi202 av Gullan Lindblad och Göthe Knutson (m) Sänkt skattetryck m.m. i vad avser yrkande 2,
1989/90:Fi501 av Carl Bildt m.fl. (m) Den offentliga sektorn, m.m. i vad avser yrkandena 2 och 3,
1989/90:Fi502 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) Ett program för den offentliga sektorns förnyelse,
1989/90:Fi504 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) Den offentliga sektorn,
1989/90:Fi508 av Lars Tobisson m.fl. (m) Åtgärder mot offentliga monopol i vad avser yrkande 1,
1989/90:Fi511 av Lars Norberg m.fl. (mp) Statliga monopol,
1989/90:Fi518 av Carl Bildt m.fl. (m) Konkurrensen mellan kommunal och privat verksamhet,
1989/90:Fi704 av Carl Bildt m.fl. (m) Marknadsekonomi, m.m. i vad avser yrkande 4,
1989/90:Fi732 av Kjell-Arne Welin (fp) Den offentliga sektorn,
1989/90:K504 av Gunnar Björk m.fl. (c) Den offentliga sektorn.
Konstitutionsutskottet har med eget yttrande (1990/91:KU1y) överlämnat motion K504 till finansutskottet. Yttrandet fogas som bilaga till detta betänkande.
Den offentliga sektorns förnyelse
1989/90:Fi202 av Gullan Lindblad och Göthe Knutson (m) vari -- med hänvisning till vad som anförts i motion 1989/90:A423 -- yrkas 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att monopol, t.ex. inom vårdsektorn, bör avskaffas för en positiv utveckling av tjänstesektorn.
1989/90:Fi501 av Carl Bildt m.fl. (m) vari yrkas 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om avreglering och avmonopolisering inom bl.a. vård, omsorg, utbildning och boende,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kvalitetsreformer i den offentliga sektorn.
1989/90:Fi502 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om riktlinjer för den offentliga sektorns förnyelse,
2. att riksdagen hos regeringen begär förslag som undanröjer hinder för personalkooperativ och andra enskilda alternativ till offentlig verksamhet,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om starkare konsumentinflytande i offentlig sektor, bl.a. genom ökad valfrihet.
1989/90:Fi504 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) vari -- med hänvisning till vad som anförts i motion 1989/90:A802 -- yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om de offentliga monopolen.
1989/90:Fi508 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av bl.a. avmonopolisering och avreglering i syfte att uppnå ökad konkurrens mellan offentlig och privat verksamhet.
1989/90:Fi518 av Carl Bildt m.fl. (m) vari -- med hänvisning till vad som anförts i motion 1989/90:Jo268 -- yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att konkurrensen mellan kommunal och privat verksamhet, bl.a. inom turistnäringen, måste ske på lika villkor.
1989/90:Fi704 av Carl Bildt m.fl. (m) vari -- med hänvisning till vad som anförts i motion 1989/90:Sk320 -- yrkas 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts angående privat verksamhet inom det som i dag är offentlig sektor.
1989/90:Fi732 av Kjell-Arne Welin (fp) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet att öka effektiviteten i den offentliga sektorn genom skärpt konkurrens och mindre regleringar,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet att undanröja produktivitetshämmande mellannivåer i den statliga förvaltningen.
1989/90:K504 av Gunnar Björk m.fl. (c) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förnyelse av offentliga sektorn under punkterna 1--36.
Utredning om statliga monopol
1989/90:Fi511 av Lars Norberg m.fl. (mp) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att en statlig, parlamentarisk utredning beträffande offentliga monopol bör tillsättas i enlighet med vad som anförts i motionen.
I tio motioner tas frågor upp med krav på förändringar av den offentliga sektorn. I parti- och kommittémotioner från moderata samlingspartiet, folkpartiet och centern ges en bred programförklaring av vad som enligt motionärerna krävs för att uppnå en positiv utveckling av den offentliga sektorn. Yrkandena i de övriga borgerliga motionerna anknyter till förslagen i partimotionerna.
I en motion begär företrädare för miljöpartiet att man skall utreda inom vilka områden de offentliga monopolen bör verka.
Den offentliga sektorns förnyelse
I motion Fi501 av Carl Bildt m.fl. (m) anförs att framtidens ledord för en förändring av den offentliga sektorn måste vara kvalitet, kunskap och kreativitet. Tiden har, sägs det i motionen, passerat socialistiska och kollektivistiska lösningar. I dag ges ständigt nya alarmerande exempel på kvalitetsbrister inom flera delar av den offentliga sektorn. Kvalitetsreformer tillsammans med en avreglering och en avmonopolisering är därför nödvändiga. I motionerna Fi508 av Lars Tobisson m.fl. (m), Fi518 av Carl Bildt m.fl. (m), Fi704 av Carl Bildt m.fl. (m) och Fi202 av Gullan Lindblad och Göthe Knutson (båda m) ges konkreta förslag till åtgärder. Inom områden som post, tele, arbetsförmedling, radio/TV, finansiella tjänster och transporter bör monopol och specialregleringar avskaffas. Ytterligare exempel på åtgärder är förslag om avyttring av viss offentlig verksamhet till privata intressen och avgiftsfinansiering i större utsträckning än för närvarande för att öka konsumentstyrningen av tjänsteproduktionen.
I motion Fi502 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) framhålls att förnyelsen av den offentliga sektorn är en av de viktigaste utmaningarna under 1990-talet. I motionen understryks att det från rättvise- och trygghetssynpunkt är den kollektiva finansieringen som är det viktiga och inte att produktion av en viss tjänst eller vara äger rum i den statliga eller kommunala sektorn. Regeringens dogmatiska fasthållande av de offentliga monopolen ses som ett reellt hot mot den svenska välfärden. Två huvudstrategier anges i motionen för en förnyelse av den offentliga sektorn, en inre reformation (ökad flexibilitet inom den offentliga sektorn) och en yttre reformation (ökad konkurrens genom att enskilda alternativ stimuleras). Enligt motionärerna ger denna inriktning av reformarbetet en ökad mångfald och valfrihet i den offentliga sektorns tjänsteutbud samtidigt som aktörerna blir mer effektiva. I denna motion och i motionerna Fi504 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) och Fi732 av Kjell-Arne Welin (fp) följs den valda strategin upp med konkreta förslag till åtgärder som t.ex. en avgränsning av de offentliga monopolen, förslag till ökad anbudsupphandling och försäljning av offentliga företag som har till enda syfte att driva affärsverksamhet.
I motion K504 av Gunnar Björk m.fl. (c) ger centern sin syn på hur en fönyelse av den offentliga sektorn bör åstadkommas. Inledningsvis slås fast att den gemensamma finansieringen via skatterna är en förutsättning för den offentliga sektorn. I motionen sammanfattas centerns program för den offentliga sektorn i 36 punkter. Huvuddragen i detta åtgärdsprogram kan sammanfattas på följande sätt.
Decentralisera! Medborgarnas delaktighet och insyn måste öka. Organisationen måste brytas ner från central till regional och därefter till lokal nivå. Antalet lagar och förordningar måste minska. De anställda måste ges ökat ansvar. Centralt fastlagda regler måste minska till förmån för anpassning på lokal nivå. Ledningen av verksamheten skall mer ske med hjälp av målstyrning än med regelstyrning.
Ge valfrihet! Människorna måste ges valfrihet. Mångfald måste eftersträvas. Alla skall ha lika möjligheter att välja. Konkurrens och alternativ till offentlig produktion skall uppmuntras. Kombinationslösningar och samarbete mellan det offentliga och andra huvudmän skall öka. Marknadens förmåga skall användas i välfärdens tjänst. Samhället har dock alltid huvudansvaret för att behoven tillgodoses.
Uppvärdera de anställda! De offentliganställda måste ges bättre anställningsvillkor. Goda insatser måste premieras bättre. Personalens möjligheter att påverka verksamheter måste öka. Mål och ansvar måste göras tydliga.
Satsa på grundtrygghet! Grundtryggheten måste öka bl.a. i socialförsäkringarna. Maximibeloppen bör hållas tillbaka. Utöver grundtrygghetsnivån bör goda möjligheter ges till individuella lösningar.
Utskottet vill med anledning av motionerna anföra följande.
I några motioner från de borgerliga partierna riktas stark kritik mot hur den offentliga sektorn fungerar. I moderaternas partimotion hävdas att den svenska välfärden har fått en orättfärdig profil. Den som förväntat sig en god sjukvård eller trygghet på äldre dagar har fått erfara att han inte har några rättigheter gentemot välfärdsstaten. Vidare sägs i motionen att de som valt att försöka leva sina liv efter egna värderingar och önskemål, t.ex. genom att själva ta hand om sina barn, har fått möta den politiskt styrda välfärden enbart som finansiär av dess ständigt växande kostnader.
Utskottet delar inte motionärernas syn på den offentliga sektorn. Sett i ett internationellt perspektiv är den svenska offentliga sektorn visserligen omfattande, men den ger samtidigt medborgarna en väl utbyggd och fungerande service inom ett stort antal områden. Den offentliga sektorn spelar en avgörande roll för välfärden. Liksom andra delar av ekonomin kommer emellertid den offentliga sektorn att ställas inför betydande omställningsproblem under 1990-talet.
Den offentliga sektorn har byggts ut i snabb takt under efterkrigstiden. Utbyggnaden har tagit stora resurser i anspråk. Arbetskraftsbehovet har kunnat tillgodoses under uppbyggnadsfasen. Den ekonomiska tillväxten har skapat utrymme för ökad såväl privat som offentlig konsumtion.
Som framhålls i årets budgetproposition (1989/90:100 bil. 2) har läget på arbetsmarknaden förändrats under senare år. De bedömningar som nu kan göras av tillgången på arbetskraft under de närmaste decennierna talar för att konkurrensen mellan olika arbetsmarknadssektorer kommer att vara stor. Den ekonomiska tillväxten är nu väsentligt lägre än tidigare. Detta innebär att offentlig verksamhet nu måste räkna med begränsad tillgång på reala och finansiella resurser. En fortsatt utbyggnad av den offentliga sektorn på samma sätt och i samma takt som tidigare är inte heller ändamålsenlig för att tillgodose de nya krav som ställs på verksamheten.
I den nämnda propositionen understryks att arbetet med att omstrukturera den offentliga sektorn är av utomordentlig betydelse för att välfärden inte skall urholkas. De resurser som står till verksamhetens förfogande måste användas effektivt. Utrymme för angelägna reformer måste i ökad utsträckning skapas genom omprioriteringar och genom ett effektivare resursutnyttjande. Samtidigt måste kraven på ökad kvalitet, ökad tillgänglighet och valfrihet tillgodoses.
Inom ett brett fält av den offentliga verksamheten pågår ett arbete med en sådan inriktning. I kommuner och landsting sker en fortlöpande granskning och omprövning av innehållet i de tjänster som erbjuds medborgarna. Inom det statliga området prövas bl.a. inriktning och omfattning av transfereringssystemen. Nya utgångspunkter för förvaltningspolitiken läggs fast.
Många av de åtgärder som föreslås i de nu aktuella motionerna överensstämmer med åtgärder som utnyttjas i det pågående utvecklingsarbetet. De åtgärder som utskottet här avser är bl.a. avreglering, ökad användning av avgiftsfinansiering och anbudsupphandling. Den valda inriktningen av personalpolitiken överensstämmer också, såvitt utskottet förstår, i flera avseenden med de åtgärder som folkpartiet förordar som ett led i en "inre reformation" av den offentliga sektorn.
Utskottets slutsats av denna genomgång blir således att de krav på åtgärder som förs fram i motionerna från främst folkpartiet och centern till stora delar är tillgodosedda.
Utskottet vill i detta sammanhang kraftigt understryka att det fortsatta arbetet med en förnyelse av den offentliga sektorn måste ha som mål att förstärka de svaga gruppernas ställning. Det synsätt som kommer till uttryck i parti- och kommittémotionerna från moderata samlingspartiet inger härvid oro. Som utskottet ser det är det inte rimligt att hävda att en ökad konkurrens skulle lösa praktiskt taget alla problem i den offentliga sektorn. Bl.a. av fördelningspolitiska skäl bör, enligt utskottets mening, förslaget i motion Fi508 att staten skall avhända sig ett avgörande inflytande inom sådana områden som arbetsförmedling, post, tele och viktiga delar av transportsektorn avvisas.
Av de 36 förslag som återfinns i motion K504 (c) är vissa av icke-ekonomisk innebörd. Dessa förslag har behandlats av konstitutionsutskottet i ett yttrande (1990/91:KU1y) till finansutskottet. Yttrandet återfinns som bilaga till detta betänkande. Konstitutionsutskottet förordar dävid att centerns förslag rörande decentralisering, regelförenkling och utredning om inrättande av länsparlament avstyrks med hänvisning till vad konstitutionsutskottet tidigare uttalat i dessa frågor. Finansutskottet avstyrker i likhet med konstitutionsutskottet motion K504.
Med hänvisning till vad utskottet här anfört avstyrker utskottet motionerna Fi202 yrkande 2, Fi501 yrkandena 2 och 3, Fi508 yrkande 1, Fi518 och Fi704 yrkande 4, Fi502, Fi504, Fi732 samt K504.
Utredning om statliga monopol
Det är, sägs det i motion Fi511 av Lars Norberg m.fl. (mp), i hög grad motiverat att tillsätta en utredning som kartlägger det reella läget i första hand inom affärsverken men också inom annan statlig och kommunal sektor som bedrivs under monopol eller monopolliknande förhållanden. Vidare bör det klarläggas vad kravet på lika service till alla medborgare från monopolens sida skulle innebära i praktiken. Utredningen bör utmynna i ett förslag till städning så att det skapas klara rågångar mellan monopolverksamhet och konkurrensverksamhet inom statliga affärsverk och aktiebolag.
Bakgrunden till motionärernas krav är följande. Staten har, enligt motionärerna, varit medveten om att konkurrens inom flera av ekonomins sektorer skulle leda till ett oförsvarligt nationalekonomiskt slöseri. Därför har man etablerat statliga monopol på områden där naturliga monopol föreligger för att förhindra att monopolföretaget gör orimliga vinster på folkets bekostnad och för att låta de vinster som görs återgå till medborgarna. Formen för detta har varit att etablera statliga och kommunala affärsverk. En annan bakgrund till att statliga monopol har etablerats är samhällets strävan att låta alla medborgare få del av samma tekniska service. Detta har betraktats som ett rättvisekrav och det har betytt att viss service har upprätthållits som inte har varit ekonomiskt självbärande. Enligt motionärerna tycks emellertid denna principiella syn ha råkat i glömska.
Såvitt utskottet förstår, har motionärerna misstolkat intentionen bakom de åtgärder som nu vidtas för att effektivisera den offentliga sektorn. Staten måste bl.a. från fördelningssynpunkt ha ett avgörande inflytande inom flera verksamhetsområden. Detta får emellertid inte tolkas så att några förändringar av produktionen inom den offentliga sektorn inte får äga rum. I proposition 1989/90:100 bil. 2 uttalas att man som ett led i arbetet med att öka effektiviteten hos myndigheterna bör överväga om inte uppgifter som i dag genomförs i egen regi kan genomföras bättre eller till en lägre kostnad om de läggs ut på entreprenad. Det innebär dock inte, vilket understryks i propositionen, att det offentligas behov av styrning får eftersättas. Enligt utskottets mening är det inte påkallat med en utredning av det slag som motionärerna förordar.
Utskottet avstyrker motion Fi511 (mp) med det anförda.
Utskottet hemställer
1. beträffande den offentliga sektorns förnyelse att riksdagen avslår motionerna 1989/90:Fi202 yrkande 2, 1989/90:Fi501 yrkandena 2 och 3, 1989/90:Fi502, 1989/90:Fi504, 1989/90:Fi508 yrkande 1,
1989/90:Fi518, 1989/90:Fi704 yrkande 4, 1989/90:Fi732 och 1989/90:K504, res. 1 (m, fp, c)
2. beträffande utredning om statliga monopol att riksdagen avslår motion 1989/90:Fi511. res. 2 (mp) res. 3 (m, fp)
Stockholm den 16 oktober 1990
På finansutskottets vägnar
Hans Gustafsson
Närvarande: Hans Gustafsson (s), Anne Wibble (fp), Roland Sundgren (s), Lars Tobisson (m), Arne Andersson i Gamleby (s), Gunnar Björk (c), Per Olof Håkansson (s), Rune Rydén (m), Iris Mårtensson (s), Lisbet Calner (s), Arne Kjörnsberg (s), Filip Fridolfsson (m), Lars De Geer (fp), Carl Frick (mp), Marianne Carlström (s), Gunilla André (c) och Maggi Mikaelsson (v).
1. Den offentliga sektorns förnyelse (mom. 1)
Anne Wibble (fp), Lars Tobisson (m), Gunnar Björk (c), Rune Rydén (m), Filip Fridolfsson (m), Lars De Geer (fp) och Gunilla André (c) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med "I några" och på s. 6 slutar med "samt K504" bort ha följande lydelse:
Den offentliga sektorns brist på anpassning till förändrade krav under 1980-talet är en av de viktigaste förklaringarna till såväl de växande problemen på stora välfärdsområden -- skola, barnomsorg, sjukvård, äldreomsorg etc. -- som vårt lands ekonomiska problem. Stelbenta organisationsformer och långtgående regelstyrning har utgjort påtagliga hinder för en förnyelse av den offentliga sektorn. Flera områden inom den offentliga sektorns ansvar har försummats och tillåtits förfalla. Det gäller t.ex. otillräckligt underhåll och investeringar i skolan och i transportsektorn. Det gäller också delar av vården. Detta påverkar såväl kvantitet som kvalitet negativt.
I viss utsträckning har regeringen i propositioner och skrivelser till riksdagen identifierat problemen. Men kraftfulla åtgärder för att komma åt problemen i den offentliga sektorn lyser alltjämt med sin frånvaro. Utskottet vill understryka att förnyelsearbetet måste påskyndas och göras effektivt inte minst med tanke på att krisen i den svenska ekonomin växer sig allt starkare.
Föreliggande motioner från de borgerliga partierna behandlar områden som täcker praktiskt taget hela den offentliga sektorns verksamhet. I detta betänkande koncentreras behandlingen till de förslag till åtgärder i motionerna som berör finansutskottets beredningsområde.
Enligt utskottets uppfattning måste mångfalden och valfriheten när det gäller de varor och tjänster som produceras i den offentliga sektorn öka. Den enda möjligheten att nå detta mål är att tillåta och uppmuntra alternativ till offentlig produktion. En ökad konkurrens mellan privat och offentlig verksamhet måste komma till stånd för att öka effektiviteten. Den nuvarande inriktningen av politiken som kännetecknas av ett vaktslående kring de offentliga monopolen måste ändras.
Utskottet anser att de åtgärder som krävs för att nå här nämnda mål kan sammanfattas på följande sätt:
Monopol och specialregleringar bör avskaffas inom ett flertal områden såsom arbetsförmedling, post, tele, radio/TV, finansiella tjänster och transporter; redan nu har den internationella konkurrensen börjat tvinga fram en sådan utveckling i första hand inom teleområdet.
Viss offentlig verksamhet bör avyttras till privata intressen dels för att stärka konkurrensen och öka effektiviteten, dels för att finansiellt underlätta omställningar i den offentliga verksamheten; valfrihet med bibehållen rättvis fördelning bör kunna åstadkommas genom ett system där de grundläggande välfärdstjänsterna tryggas genom offentlig finansiering men där välfärdens produktion tillhandahålls från många olika tjänsteutövare, såväl offentliga som privata eller kooperativa.
Statsbidragsregler och skattelagstiftning som diskriminerar privat verksamhet inom t.ex. skolan, sjukvården, äldreomsorgen och barnomsorgen bör ändras.
Den offentliga sektorn bör tillämpa samma principer för val mellan egen regi och entreprenad som används vid val mellan olika entreprenörer; anbudsupphandlingen bör öka.
Oklara och missvisande kalkylmetoder, sammanblandning av monopolverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet samt dålig åtskillnad mellan upphandlande och producerande funktioner måste undanröjas.
Sälj statliga företag; offentliga företag som har till enda syfte att driva affärsverksamhet, dvs. där särskilda och starka skäl till ett offentligt engagemang saknas, bör säljas.
Särskilda åtgärder bör vidtas för att stimulera offentliganställda att ta över verksamheter som lämpar sig för marknadskonkurrens.
Avgiftsfinansiering bör förekomma i större utsträckning för att öka konsumentstyrningen av tjänsteproduktionen.
Utskottet vill understryka vikten av att regeringen snarast återkommer till riksdagen med konkreta förslag till åtgärder utifrån de riktlinjer för den offentliga sektorns förnyelse som utskottet här angivit.
Vad utskottet här anfört med anledning av motionerna Fi202 yrkande 2, Fi501 yrkandena 2 och 3, Fi502, Fi504, Fi508 yrkande 1, Fi518, Fi704 yrkande 4, Fi732 samt K504 bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande den offentliga sektorns förnyelse att riksdagen med anledning av motionerna 1989/90:Fi202 yrkande 2, 1989/90:Fi501 yrkandena 2 och 3, 1989/90:Fi502, 1989/90:Fi504, 1989/90:Fi508 yrkande 1, 1989/90:Fi518, 1989/90:Fi704 yrkande 4, 1989/90:Fi732 och 1989/90:K504 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. Utredning om statliga monopol (mom. 2)
Carl Frick (mp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 7 som börjar med "Såvitt utskottet" och slutar med "det anförda" bort ha följande lydelse:
I motion Fi511 begärs en utredning om statliga monopol. Utredningen skall främst kartlägga inom vilka områden det från samhällsekonomiska utgångspunkter är rimligt att staten har en monopolställning.
Med anledning av motionen vill utskottet anföra följande.
Under 1980-talet har kraven på en bättre fungerande och mer effektiv offentlig sektor successivt stärkts. I debatten har såväl från den socialdemokratiska regeringen som från de borgerliga partierna hävdats att en lösning på alla den offentliga sektorns problem är ökad konkurrens mellan privat och offentlig verksamhet i tjänsteproduktionen.
Som utskottet ser det kan det på vissa verksamhetsområden, t.ex. barnomsorgen, finnas skäl att pröva alternativ till offentlig regi, exempelvis personalkooperativ. Men debatten och förslagen rörande alternativ till den offentliga tjänsteproduktionen har förenklats på ett närmast generande sätt. Principen att det från produktionstekniska synpunkter finns s.k. naturligt monopol eller att fördelnings-, regional- och miljöpolitiska skäl talar för att staten eller kommunen bör ha inflytande på produktion och prissättning tycks helt ha råkat i glömska.
I den ekonomiska teorin anses förutsättningar för ett s.k. naturligt monopol föreligga om stordriftsfördelarna vid produktion av en vara eller tjänst är så betydande att det endast finns utrymme för ett fåtal företag om alla kostnadsfördelar skall kunna tillvaratas. Som nämns i motion Fi511 är järnvägstransporter, det allmänna telefonnätet och fjärrvärmedistribution exempel på sådana naturliga monopol. Om privata företag släpps in på sådana marknader samtidigt som man förutsätter att motsvarande statliga eller kommunala verksamheter skall uppträda "marknadsmässigt" kan resultatet bli att företagen kommer att begränsa produktionen, sätta ett onödigt högt pris på varan eller tjänsten och göra orimligt höga vinster på folkets bekostnad.
Inriktningen av åtgärder för att förnya den offentliga sektorn har bl.a. inneburit att man vill överföra konkurrensutsatta delar i den offentliga sektorn till aktiebolagsform och heller inte tvekat att begära att monopolbetonade delar av verksamheten skall bli aktiebolag. Därvid har det ofta förutsatts att dessa aktiebolag skall uppträda som privata företag och bli konkurrensmässiga på marknaden.
Mot här angiven bakgrund delar utskottet motionärernas uppfattning att en utredning bör tillsättas som kartlägger det faktiska läget, i första hand inom affärsverken men också inom annan statlig och kommunal sektor som bedrivs under monopol eller monopolliknande förhållanden. Det är viktigt att klara rågångar skapas mellan monopolverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet inom den offentliga sektorn.
Utskottet tillstyrker motion Fi511.
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande utredning om statliga monopol att riksdagen med bifall till motion 1989/90:Fi511 hos regeringen begär att en utredning om de offentliga monopolen tillsätts i enlighet med vad utskottet anfört.
3. Utredning om statliga monopol (mom. 2, motiveringen)
Anne Wibble (fp), Lars Tobisson (m), Rune Rydén (m), Filip Fridolfsson (m) och Lars De Geer (fp) anser att den del av utskottets yttrande på s. 7 som börjar med "Såvitt utskottet" och slutar med "det anförda" bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets mening är det nödvändigt att öka konkurrensen, tillåta alternativ till den offentliga tjänsteproduktionen och bryta vaktslåendet kring de offentliga monopolen. Om inte alla vägar prövas till en förnyad social service går det inte att till rimlig kostnad och inom rimlig tid bygga bort daghems- och operationsköer, förbättra kvaliteten i skolan och hemtjänsten eller höja löner och förbättra arbetsvillkoren tillräckligt för de offentliganställda. Utskottet kan inte finna några skäl till att nu tillsätta en utredning för att försvara bibehållandet av de offentliga monopolen.
Särskilda yttranden
1. Den offentliga sektorns förnyelse
Gunnar Björk och Gunilla André (båda c) anför:
Med anledning av konstitutionsutskottets yttrande vill vi anföra följande. Vi instämmer inte i att det arbete med offentlig sektor som pågår inom regeringskansliet är tillräckligt för att avvisa förslagen i motion K504 (c).
Vi anser i likhet med motionärerna att åtgärder med följande inriktning bör ingå i förnyelsen av den offentliga sektorn: Ökat självstyre och mindre enheter Ökat personalansvar. Mål- och resultatstyrning ersätts med regelstyrning Antalet centralt fastlagda regler minskas Ökad kommunal självstyrelse Färre antal lagar, förordningar och myndighetsregler Decentralisering av ungdomsskola och högskola Större påverkansmöjligheter, mer insyn och mer information till medborgarna Enklare språkbruk Renodling av ansvar och befogenheter inom myndigheter, i samband med myndigheters affärsverksamhet och beträffande politikernas roll Avskaffande av länsstyrelserna och utveckling av landstingen till länsparlament Stärkt rättssäkerhet Effektivare myndighetsutövning Ökad samordning och samverkan mellan statliga myndigheter.
2. Den offentliga sektorns förnyelse
Maggi Mikaelsson (v) anför:
All förnyelse av offentlig sektor måste bygga på alla människors rätt till vård, omsorg och utbildning med bra kvalitet och utifrån behov. Den måste också bygga på grundläggande värderingar om demokrati, social rättvisa och självbestämmande. Det är min uppfattning att demokratiskt inflytande över besluten inom den offentliga sektorn är en förutsättning för att denna rätt skall garanteras. En personalpolitik som förbättrar de anställdas situation är också nödvändig.
De motioner som behandlas under rubriken Den offentliga sektorns förnyelse är mycket allmänt hållna. Bortsett från sådana förslag till åtgärder som t.ex. privatisering av den offentliga tjänsteproduktionen, utförsäljning av statliga företag eller påståendet att offentliga monopol alltid är av ondo finns det en del allmänna förslag till åtgärder i motionerna och i årets budgetproposition bil. 2 om den offentliga sektorn som kan leda till en positiv förnyelse av den offentliga sektorn.
En verklig förnyelse måste bygga på att man tar till vara de kunskaper och erfarenheter som de anställda har, dvs. att man uppvärderar de kvinnor som arbetar inom denna sektor av arbetsmarknaden. Det är inte brist på initiativ och idéer, utan en alltför hierarkiskt uppbyggd byråkrati som är det största problemet med den offentliga sektorn. Det måste också understrykas att om förnyelsearbetet skall leda till en positiv förändring så måste den offentliga sektorn också få tillräckliga resurser.
Konstitutionsutskottets yttrande
1990/91:KU1y
Bilaga
Förnyelse av offentlig sektor
Till finansutskottet
Konstitutionsutskottet har under förutsättning av finansutskottets samtycke beslutat överlämna motion 1989/90:K504 av Gunnar Björk m.fl. (c) till finansutskottet tillsammans med ett eget yttrande över vissa delar av motionen vilka berör konstitutionsutskottets ansvarsområde.
I motionen hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om förnyelse av den offentliga sektorn under punkterna 1--36.
Decentralisering
Motionen
Under rubriken Decentralisera framförs i motionen krav på bl.a. ökning av den kommunala självstyrelsen samt minskning av antalet lagar, förordningar och myndighetsregler. Vidare förordas att den högre utbildningen decentraliseras, att medborgarna engageras att påverka verksamheten, att de informeras bättre samt att det offentliga språkbruket förändras.
Bakgrund
Utvecklingsinsatserna när det gäller decentralisering av den offentliga verksamheten har redovisats i bilaga 2 till 1990 års budgetproposition -- avsnitt 2.4. Konstitutionsutskottet har nyligen behandlat detta avsnitt i betänkandet 1990/91:KU2 Statlig förvaltning m.m. Utskottet har därvid utan ställningstagande i sak inte funnit anledning till något uttalande.
De i motionen framförda synpunkterna på frågan om ökad kommunal självstyrelse har tagits upp i motion 1989/90:K624 (c) som nyligen behandlats av konstitutionsutskottet i betänkandet 1990/91:KU3 Kommunala frågor. Konstitutionsutskottets majoritet har avstyrkt motionsyrkandet såvitt avser delning av kommuner och öppna styrelse-, nämnd- och utskottssammanträden samt med hänvisning till bl.a. kommande kommunallagsproposition ansett motionsyrkandet besvarat såvitt avser direktvalda kommundelsnämnder, rådgivande kommunala folkomröstningar och icke riktat statligt bidrag till kommunerna samt fri nämndorganisation.
Konstitutionsutskottet har också vid ett flertal tillfällen behandlat frågan om regelförenkling. Senast togs frågan upp i betänkandet 1989/90:KU9. Utskottet hänvisade till att arbetet med att begränsa och förenkla reglerna i samhället också i fortsättningen ges hög prioritet. Det saknades därför enligt utskottets mening anledning att vidta någon åtgärd med anledning av yrkandena i de motioner som tog upp frågan. Konstitutionsutskottet kommer senare under hösten 1990 att behandla det avsnitt av budgetpropositionens bilaga 2 som behandlar bl.a. regelförenkling (avsnitt 3.5), där det framhålls att en arbetsgrupp inom stat-kommunberedningen börjat arbeta med att föra över erfarenheter från regelförenklingsarbetet hos staten till kommunernas arbete med att förenkla sina egna regler.
När det gäller den i motionen upptagna frågan om möjligheter för konsumenterna av det offentligas tjänster att påverka verksamheten kan nämnas att i bilaga 2 till budgetpropositionen 1990 redovisas de utvecklingsinsatser som görs för att förändra den offentliga sektorns verksamhetsformer och arbetssätt i syfte att kunna möta de enskilda medborgarnas krav på ett mer varierat utbud och valfrihet (avsnitt 2.5). Konstitutionsutskottet har behandlat detta avsnitt i betänkandet 1990/91:KU2. Utskottet har därvid utan att ta ställning i sak inte funnit anledning att göra något uttalande.
I verksförordningen (1987:1100) finns föreskrivet ett ansvar för statliga myndigheter när det gäller informationen till medborgarna. Kommunernas ansvar för informationen till medborgarna finns inskrivet i 3 kap. 1 § kommunallagen (1977:179). Statens institut för personalutveckling (SIPU) skall enligt sin instruktion bl.a. dels verka för att de statliga myndigheterna utvecklar sin informationsverksamhet samt erbjuda rådgivning och stödja samverkan i informationsfrågor, dels utveckla metoder för språkvården vid statliga myndigheter och samordna språkvårdsarbetet hos dessa. Institutet får också i övrigt tillhandahålla tjänster med anknytning till kompetensutveckling och inom sitt verksamhetsområde hjälpa andra än myndigheter. Inom SIPU pågår för närvarande ett särskilt projekt med syfte att stärka myndigheternas språkvårdande arbete.
Vissa frågor rörande den offentliga sektorns informationsverksamhet, bl.a. en fråga rörande språkvård, behandlades av konstitutionsutskottet i betänkandet 1989/90:KU9. Utskottet avstyrkte samtliga motionsyrkanden rörande dessa frågor.
Konstitutionsutskottets överväganden
I 1990 års budgetproposition bilaga 2 om utveckling av offentlig sektor framhålls vikten av decentraliseringsåtgärder. Också åtgärder i syfte att kunna möta de enskilda medborgarnas krav på ett mer varierat utbud och valfrihet redovisas. Det pågår således en utveckling mot decentralisering och ökat inflytande för konsumenterna. Mot denna bakgrund saknas enligt utskottets mening anledning att vidta någon åtgärd med anledning av vad som anförs i motionen i dessa delar.
När det sedan gäller frågan om ökat kommunalt självstyre får utskottet hänvisa till de ovan nämnda ställningstagandena i betänkandet 1989/90:KU3. Också beträffande frågorna om en minskning av antalet lagar och andra föreskrifter samt beträffande information till medborgarna och språkfrågor får utskottet hänvisa till tidigare behandling (bet. 1989/90:KU9), då hänvisning gjordes till pågående åtgärder inom regeringskansliet. Mot denna bakgrund avstyrker konstitutionsutskottet motionen också i dessa delar.
Renodling
Motionen
Under rubriken Renodla tas i motionen upp krav på bl.a. klara och entydiga ansvarsförhållanden mellan olika myndigheter, större möjlighet att överklaga i förvaltningsmål och ökad användning av förrättningsformen som arbetsmetod. Vidare krävs att frågan om inrättande av länsparlament utreds.
Bakgrund
I 1989 års kompletteringsproposition (prop. 1988/89:150 bil.1) angavs som en av utgångspunkterna för förnyelsen av den offentliga sektorn att ansvarsförhållandena mellan stat, kommuner och landsting liksom mellan olika myndigheter måste vara klara och entydiga. I budgetpropositionen 1990 (1989/90:100 bil. 2) anges (avsnitt 2.2) att tydligare ansvarsfördelning och en bättre samordning är en viktig utgångspunkt för pågående och planerade förnyelseinsatser när det gäller äldreomsorgen, invandrar- och flyktingpolitiken, vuxenutbildningen, regionalpolitiken, den regionala statliga förvaltningen, investeringar på trafikområdet och myndighetsuppgifter på kärnteknikområdet. Konstitutionsutskottet har nyligen behandlat detta avsnitt av budgetpropositionen i betänkandet 1990/91:KU2. Utskottet har därvid utan att ställning i sak inte funnit anledning att göra något uttalande.
När det gäller de synpunkter i fråga om inrättande av länsparlament som tas upp i motionen kan nämnas att samma synpunkter tas upp i motion 1989/90:K612 av Olof Johansson m.fl. (c). Denna motion har nyligen behandlats av utskottet i betänkandet 1990/91:KU3 Kommunala frågor. Konstitutionsutskottets majoritet har därvid hänvisat till tidigare riksdagsbeslut (BoU4 och BoU6) i samband med bl.a. behandlingen av proposition 1989/90:154 om en ny regional förvaltning och avstyrkt motionsyrkandet.
Frågan om rätten till domstolsprövning av förvaltningsbeslut tas upp i flera motioner som kommer att behandlas av konstitutionsutskottet senare under hösten 1990, bl.a. i motion 1989/90:K211 av Bertil Fiskesjö m.fl. (c). Frågan om ökad användning av förrättningsformen togs under förra riksmötet upp av konstitutionsutskottet (1989/90:KU1) med anledning av en centerpartimotion. Konstitutionsutskottet avstyrkte motionsyrkandet.
Utskottets överväganden
När det först gäller frågorna om länsparlament och om en ökad användning av förrättningsformen finner utskottet inte skäl att frångå sina tidigare ställningstaganden. När det sedan gäller det i motionen framförda kravet på entydiga och klara ansvarsförhållanden vill utskottet hänvisa till det arbete med denna inriktning som pågår inom regeringskansliet. Slutligen finner utskottet beträffande domstolsprövning av förvaltningsbeslut -- i avvaktan på att frågan närmare kommer att behandlas senare under hösten -- inte anledning till något särskilt uttalande. Konstitutionsutskottet avstyrker motionsyrkandet också i dessa delar.
Valfrihet
Motionen
Under rubriken Ge valfrihet krävs i motionen bl.a. ökad samordning och samverkan.
Bakgrund
I bilaga 2 till budgetpropositionen 1990 redovisas som tidigare nämnts ett urval utvecklingsinsatser för att uppnå kravet på bl.a. bättre samordning mellan offentliga verksamheter (avsnitt 2.2). Det framhålls att särskild uppmärksamhet måste riktas mot behovet av samordning och samverkan. Avsnittet har nyligen behandlats av konstitutionsutskottet i betänkandet 1990/91:KU2. Utskottet har därvid utan att ta ställning i sak inte funnit anledning att göra något uttalande.
Konstitutionsutskottets överväganden
Som framgår av ovan redovisade avsnitt i 1990 års budgetproposition pågår inom regeringskansliet en rad utvecklingsinsatser med målsättningen att uppnå bättre samordning och samverkan. Mot den bakgrunden saknas enligt konstitutionsutskottet skäl att med anledning av motionsyrkandet i denna del göra något särskilt uttalande i frågan. Motionsyrkandet också i denna del avstyrks således.
Stockholm den 9 oktober 1990
På konstitutionsutskottets vägnar
Olle Svensson
Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Kurt Ove Johansson (s), Bertil Fiskesjö (c), Sture Thun (s), Hans Nyhage (m)*, Anita Modin (s)*, Torgny Larsson (s), Elisabeth Fleetwood (m)*, Ylva Annerstedt (fp), Bengt Kindbom (c), Hans Leghammar (mp)*, Ulla Pettersson (s)*, Rosa-Lill Wåhlstedt (s), Ingela Mårtensson (fp)*, Kaj Larsson (s)* och Rolf L Nilson (vpk)*.
*Ej närvarande vid justeringen.