Kärntekniklagens förbud mot vissa förberedande åtgärder
1990/91 NU5
Ärendet
I detta betänkande behandlas yrkanden om att 6§ lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) skall upphävas. Yrkandena har framställts i en motion under allmänna motionstiden år 1990 och i en motion med anledning av proposition 1989/90:90 om forskning.
I kärntekniklagen finns en bestämmelse (6§) om förbud mot vissa förberedande åtgärder som någon skulle kunna vidta i syfte att uppföra ytterligare en kärnkraftsreaktor inom landet. Utskottet redogör för paragrafens innebörd och avstyrker motionsyrkanden (m) om att den skall upphävas. Motionerna får stöd i en reservation (m, fp).
Yrkanden
Den motion från allmänna motionstiden som behandlas här är
1989/90:N415 av Gunnar Hökmark m.fl. (m) vari yrkas att riksdagen 1. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts angående rätten att fritt redovisa konkreta alternativ i den demokratiska debatten, 2. beslutar att upphäva 6§ i lagen om kärnteknisk verksamhet.
Den motion med anledning av proposition 1989/90:90 som behandlas här är
1989/90:N40 av Carl Bildt m.fl. (m) såvitt gäller yrkandet -- med motivering i motion 1989/90:Ub125 -- (4) att riksdagen beslutar att upphäva 6§ i lagen om kärnteknisk verksamhet.
Motivering
I motion 1989/90:N415 (m) anförs att den ifrågavarande lagbestämmelsen är en skam för ett land som vill hävda yttrandefrihet och den demokratiska debattens ideal. Den strider, hävdar motionärerna, mot varje medborgares rätt att formulera och underbygga åsikter och är därigenom ett uttryck för politisk maktfullkomlighet. Den är ett exempel på hur symbolpolitik kan undergräva rättsstatens respekt för den enskilde. Frågan huruvida Sverige skall avveckla kärnkraften till år 2010, behålla den eller bygga nya reaktorer måste, sägs det vidare, avgöras genom öppen debatt, inte genom att en majoritet i riksdagen stryper utveckling och projektering som skulle kunna vara inlägg i det öppna samhällets fria diskussion. Förbudsbestämmelsen betecknas som ett intrång i de demokratiskt valda organens integritet, eftersom dess syfte skulle vara att föregripa en framtida prövning av svensk energipolitik genom att förhindra att konkreta kostnadsberäknade alternativ presenteras.
Det berörda yrkandet i motion 1989/90:N40 (m) motiveras på huvudsakligen följande sätt. Forskning måste präglas av realism och inte av politiskt önsketänkande. Tidigare forskningsprojekt bör utvärderas och resultaten ligga till grund för bedömning av vilka insatser som bör ske i framtiden. Förbudsbestämmelsen i 6§ kärntekniklagen innebär en otillbörlig inskränkning i forskningens frihet och bör "självfallet" upphävas.
Uppgifter i anslutning till motionerna
Gällande bestämmelse
6§ lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet har följande lydelse:
Ingen får utarbeta konstruktionsritningar, beräkna kostnader, beställa utrustning eller vidta andra sådana förberedande åtgärder i syfte att inom landet uppföra en kärnkraftsreaktor.
Bestämmelsens bakgrund och innebörd
Kärntekniklagen kompletterades genom riksdagsbeslut hösten 1987 (prop. 1986/87:24, NU 1986/87:13) med en bestämmelse (i 5§) om att tillstånd att uppföra en kärnkraftsreaktor inte får meddelas. Moderata samlingspartiet och folkpartiet motsatte sig detta beslut och hävdade att statsmakternas övergripande reglering av energiproduktionen även fortsättningsvis borde ske genom av riksdagen godkända riktlinjer.
I anslutning till ändringen i 5§ föreslogs en ny 6§ -- i stället för en tidigare bestämmelse om krav för tillstånd att sätta en kärnkraftsreaktor i funktion -- av ungefärligen den lydelse som har angetts i föregående avsnitt. Liksom tidigare skulle enligt 25§ gälla straffbestämmelsen att den som bryter mot 6§ döms till böter eller fängelse i högst två år. Enligt 29§ får brott mot kärntekniklagen åtalas av allmän åklagare endast om det anmäls till åtal av tillsynsmyndigheten, dvs. statens kärnkraftinspektion.
I propositionen motiverades den nya 6§ sålunda:
För att ytterligare klargöra att de energipolitiska riktlinjerna ligger fast bör det i kärntekniklagen införas ett förbud mot att vidta sådana förberedelseåtgärder som direkt syftar till att uppföra ytterligare reaktorer inom landet. Därigenom betonas också att eventuella förberedelser för ytterligare reaktorer utgör ett onödigt slöseri med resurser. Ett sådant förbud får dock inte inkräkta på möjligheterna att fortlöpande bedriva tekniskt utvecklingsarbete, som bl.a. kan vara av betydelse för säkerheten vid de kärnkraftverk som nu är i drift. Förbudet får inte heller inverka på svenskt deltagande i internationellt samarbete på det kärntekniska området.
Förbudet bör vara straffsanktionerat och väl avgränsat. Detta uppnås genom att endast sådana åtgärder omfattas som har en direkt inriktning på att uppföra en ny reaktor inom landet. För straffansvar bör det krävas att gärningsmannen har ett direkt syfte att uppföra en viss kärnkraftsreaktor. För att ett sådant syfte skall kunna anses vara för handen torde i allmänhet krävas att konkreta åtgärder vidtas, t.ex. anställning av personal, beställning av material e.d. Även åtgärder på projekteringsstadiet, såsom att utarbeta konstruktionsritningar och kostnadskalkyler, kan komma att omfattas av straffbestämmelsen. Detta förutsätter dock att åtgärderna i sitt sammanhang framstår som en förberedelseåtgärd inför uppförandet av en viss reaktor. Generellt bör för straffansvar gälla att åtgärder sker i syfte att uppföra en ny reaktor inom landet.
Med denna utformning kommer bestämmelsen inte att inkräkta på vare sig det tekniska utvecklingsarbetet eller möjligheterna till fri opinionsbildning.
Näringsutskottet anförde först enhälligt följande:
I propositionen sägs att det för straffansvar bör krävas "att gärningsmannen har ett direkt syfte att uppföra en viss kärnkraftsreaktor", något som i lagtexten klarare skulle framgå enligt utskottets omformulering. Ett dylikt syfte synes huvudsakligen kunna tillskrivas ett kraftföretag -- i vid mening -- med sådan inriktning och sådana resurser att det är tänkbart som reaktorinnehavare. Talan skulle i förekommande fall få föras mot den som enligt sedvanliga principer bär ansvar för företagets verksamhet. Personer som inom företaget sysselsätts med projekteringsarbete etc. kan däremot inte ha syftet att själva uppföra en kärnkraftsreaktor och skulle följaktligen inte kunna ställas till svars på grundval av den avsedda bestämmelsen. Detsamma gäller personer ansvariga för eller verksamma vid företag -- ingenjörsfirmor, tillverkare av reaktorer och reaktorkomponenter, byggnadsentreprenörer etc. -- som ett kraftföretag eller motsvarande kan anlita för förberedande åtgärder av angivet slag. Än mer uppenbart är att andra personer som icke är presumtiva reaktorinnehavare inte kan tillskrivas det direkta syftet att uppföra en kärnkraftsreaktor. Den tilltänkta bestämmelsen skulle således inte kunna direkt åberopas mot exempelvis personer ansvariga för inlägg i massmedia eller andra opinionsyttringar till förmån för byggande av nya kärnkraftsreaktorer, och detta inte ens om opinionsyttringen skulle avse en viss bestämd reaktor.
Ett ingående resonemang utmynnade i slutsatsen att den avsedda bestämmelsen inte heller indirekt skulle kunna läggas till grund för talan mot någon utanför den tidigare angivna kretsen av potentiella gärningsmän. Därefter anfördes:
Sammanfattningsvis finner utskottet alltså att 6§ kärntekniklagen med den utformning som här är aktuell skulle kunna åberopas endast mot medlemmar av den begränsade personkrets som just har angivits. Och även personer inom denna krets, t.ex. verkställande direktörer för kärnkraftsbolag, skulle liksom hittills vara oförhindrade att muntligen och skriftligen plädera för fortsatt och ökad kärnkraftsanvändning, inkl. uppförande av ytterligare kärnkraftsreaktorer. Vad som är avsett att förhindras och som skulle bli straffbart är endast att en sådan person föranstaltar om något slags resurskrävande förberedande åtgärder i syfte att uppföra en viss kärnkraftsreaktor. På möjligheterna till forskning och utvecklingsarbete på det kärntekniska området och till svenskt deltagande i internationellt samarbete på detta område skulle, såsom också sägs i propositionen, det tilltänkta förbudet inte inkräkta.
Därefter kom utskottet fram till sin bedömning av om lagförslaget i berörd del borde antas av riksdagen. Förslaget tillstyrktes med hänvisning bl.a. till att det tilltänkta stadgandet -- såsom både lagrådet och konstitutionsutskottet hade uttalat -- inte skulle komma att inkräkta på vare sig det tekniska utvecklingsarbetet eller på möjligheterna till en fri opinionsbildning. Näringsutskottet betecknade den nya förbudsbestämmelsen som ett naturligt och välmotiverat komplement till stadgandet att det inte fick lämnas tillstånd till uppförande av en kärnkraftsreaktor. Att kärnkraftinspektionen skulle övervaka efterlevnaden av förbudet -- inom ramen för sin allmänna uppgift som tillsynsorgan enligt kärntekniklagen -- och att åtal för brott mot förbudet skulle få ske endast efter anmälan av inspektionen kunde enligt utskottet betraktas som en extra garanti mot att bestämmelsen skulle kunna komma att åberopas i andra sammanhang än lagstiftaren hade avsett.
Enligt reservationer (m, fp) borde utskottet ha avstyrkt regeringens förslag såvitt gällde båda de aktuella paragraferna. Det föreslagna förbudet mot vissa förberedande åtgärder innebar, sade reservanterna, att ett artfrämmande element infördes i kärntekniklagen. Åtgärder som på intet sätt medförde några risker för säkerheten i kärnteknisk verksamhet blev kriminaliserade. I strid mot de marknadsekonomiska principer som vårt ekonomiska system bygger på präglas lagförslaget, fortsatte reservanterna, av ett planekonomiskt tänkande, enligt vilket normaltillståndet är att det råder förbud. Förslaget speglade sålunda ett förmyndartänkande som inte hörde hemma i en demokrati. Ytterst skulle medborgarnas rätt att med demokratiska medel verka för sin åsikt komma att påverkas.
Pågående utredning
Utredningen (ME 1989:03) om översyn av kärntekniklagstiftningen (särskild utredare: lagman Bengt Eliasson) är sysselsatt med en översyn av i första hand lagen om kärnteknisk verksamhet. En rad frågor om definitioner, villkor och regler av annat slag anges i direktiven (dir. 1989:10). Föreskriften i 6 § berörs emellertid inte, utom indirekt i så måtto att utredaren skall överväga om det är lämpligt att bestämmelsen i 29§ om åtalsanmälan bibehålls.
Enligt direktiven kan utredaren inom ramen för sin allmänna översyn ta upp även andra frågor om kärntekniklagstiftningen än de som anges i direktiven. Utredningsarbetet beräknas bli avslutat i januari 1991.
Lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) innehåller sedan år 1987 en bestämmelse (6§) enligt vilken ingen får utarbeta konstruktionsritningar, beräkna kostnader, beställa utrustning eller vidta andra sådana förberedande åtgärder i syfte att inom landet uppföra en kärnkraftsreaktor.
I två motioner, 1989/90:N40 (m) och 1989/90:N415 (m), riktas kritik mot förbudet från principiell utgångspunkt. Det strider, hävdar motionärerna sammanfattningsvis, mot kravet på yttrandefrihet och mot den demokratiska debattens ideal. I den förstnämnda motionen betecknas förbudet som en otillbörlig inskränkning i forskningens frihet. Båda motionerna utmynnar i krav på att 6§ kärntekniklagen skall upphävas. Enligt motion 1989/90:N415 (m) skulle riksdagen dessutom göra ett uttalande, riktat till regeringen, till förmån för rätten att fritt redovisa konkreta alternativ i den demokratiska debatten.
Det nämnda förbudets funktion är, såsom utskottet enhälligt slog fast i samband med dess tillkomst, att motverka att personer inom en begränsad krets -- ansvariga för kraftföretag vilka är tänkbara som reaktorinnehavare -- föranstaltar om resurskrävande förberedande åtgärder i syfte att uppföra en viss kärnkraftsreaktor. Såväl dessa personer som andra är liksom tidigare oförhindrade att muntligen och skriftligen plädera för fortsatt och ökad kärnkraftsanvändning, inkl. uppförande av ytterligare reaktorer. Inte heller inkräktar förbudet på möjligheterna till forskning och utvecklingsarbete på kärnkraftsområdet och till svenskt deltagande i internationellt samarbete på detta område.
Av det sagda framgår, menar utskottet, att det saknas grund för sådana invändningar mot 6§ kärntekniklagen som framförs i de båda motionerna. Utskottet betraktar fortfarande denna bestämmelse som ett naturligt komplement till det föregående stadgandet i 5§ att det inte får meddelas tillstånd till att uppföra en kärnkraftsreaktor. Motionsyrkandena avstyrks sålunda.
Utskottet hemställer
beträffande kärntekniklagens förbud mot vissa förberedande åtgärder
att riksdagen avslår motion 1989/90:N40 yrkande 4 och motion 1989/90:N415. res. (m, fp)
Stockholm den 25 oktober 1990
På näringsutskottets vägnar
Hadar Cars
Närvarande: Hadar Cars (fp), Rune Jonsson (s), Per Westerberg (m), Nic Grönvall (m), Inga-Britt Johansson (s), Bo Finnkvist (s), Reynoldh Furustrand (s), Gunnar Hökmark (m), Gudrun Norberg (fp), Rolf L Nilson (v), Lars Norberg (mp), Leif Marklund (s), Kjell Ericsson (c), Barbro Andersson (s), Leo Persson (s), Björn Kaaling (s) och Sven-Olof Petersson (c).
Hadar Cars (fp), Per Westerberg (m), Nic Grönvall (m), Gunnar Hökmark (m) och Gudrun Norberg (fp) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s.5 som börjar med "Av det" och slutar med "avstyrks sålunda" bort ha följande lydelse:
Förbudsparagrafen tillåter emellertid inte att konkreta och kostnadsberäknade projekt på kärnkraftsområdet blir föremål för prövning i den allmänna debatten. De företag som skulle vilja visa på hur en ny kraftproduktion, baserad på kärnteknik, skulle kunna tillföras det svenska kraftsystemet får inte göra detta utan att den ansvarige hotas med två års fängelse. Även planering och projektering av nya forskningsreaktorer torde omfattas av förbudet.
Även om förbudsbestämmelsen har begränsad räckvidd vad gäller antalet personer som kan bli föremål för straffsanktion innebär den i praktiken, genom att den innefattar de existerande kraftföretagen, att ingen seriös aktör kan presentera ett genomarbetat och kostnadsberäknat alternativ till prövning i den energipolitiska debatten. Bestämmelsen -- som motverkar teknisk utveckling och som infördes mot moderata samlingspartiets och folkpartiets vilja -- innebär ett uppenbart ingrepp inte bara i opinionsbildningen utan också i möjligheten att redovisa alternativ. Detta gör att den framstår som oacceptabel från principiell utgångspunkt. Rätten att formulera och sprida åsikter är självklar i en demokrati, liksom också rätten att på ett sakligt sätt kunna underbygga ett budskap. Det nu diskuterade förbudet inskränker denna rätt för betydelsefulla aktörer på energiområdet. Det drabbar sålunda både samhällsdebatten och den tekniska utvecklingen.
Riksdagen bör, såsom begärs i motionerna 1989/90:N40 (m) och 1989/90:N415 (m), upphäva den angivna paragrafen. Ett sådant beslut blir en viktig påminnelse till regeringen om, såsom det uttrycks i ett särskilt yrkande i den sistnämnda motionen, "rätten att fritt redovisa konkreta alternativ i den demokratiska debatten".
dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
beträffande kärntekniklagens förbud mot vissa förberedande åtgärder
att riksdagen med bifall till motion 1989/90:N40 yrkande 4 och motion 1989/90:N415 yrkande1 och med anledning av motion 1989/90:N415 yrkande2 antar följande
Förslag till Lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet dels att 6§ skall upphöra att gälla, dels att 1 och 25§§ skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1§ Denna lag gäller Denna lag gäller kärnteknisk verksamhet, kärnteknisk verksamhet. m.m. Med sådan -- -- -- -- -- -- -- regeringen föreskriver.
25§ Till böter eller Till böter eller fängelse i högst två fängelse i högst två år döms den som 1. år döms den som 1. bedriver kärnteknisk bedriver kärnteknisk verksamhet utan tillstånd verksamhet utan tillstånd enligt 5§ eller bryter mot enligt 5§ eller 2. 6§, eller 2. åsidosätter villkor åsidosätter villkor eller föreskrifter som eller föreskrifter som meddelats med stöd av denna meddelats med stöd av denna lag. lag.
I fråga -- -- -- -- -- -- -- -- -- för varusmuggling.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1991.
Särskilt yttrande
Lars Norberg (mp) anför:
Såsom utskottet anför torde personer som kan starta den typ av projekteringsarbete som avses i 6§ lagen om kärnteknisk verksamhet endast kunna återfinnas inom de företag som i dag arbetar med kärnkraft. Dessa företag är alla samhällsägda och skall så förbli enligt de partier som i folkomröstningen år 1980 stödde linje 2. Att inom dessa företag starta sådant projekteringsarbete som avses i lagen måste därför vara att förslösa allmänna medel.
Trots detta kan det inte uteslutas att någon företagsledning i sin kärnkraftsfanatism skulle kunna komma att starta ett projekteringsarbete. Detta utgör ett starkt motiv för att motionsyrkandena om upphävande av 6§ bör avvisas.