Detaljhandel

1991/92 NU8

Ärendet

I detta betänkande behandlas två motioner från allmänna motionstiden om kommunala varuförsörjningsplaner och detaljhandelns lokalisering.

I fråga om varuförsörjningsplaner uttalar sig utskottet mot en ytterligare reglering. Förslag om nya ekonomiska styrmedel för påverkan på detaljhandelns lokalisering har tidigare avvisats av riksdagen, påpekar utskottet vidare, och frågan om plan- och bygglagens roll i sammanhanget kommer snart att behandlas. Båda motionerna avstyrks alltså.

Yrkanden

De motioner som behandlas här är följande:

1990/91:N223 av Kurt Ove Johansson (s) och Lars-Erik Lövdén (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kommunala varuförsörjningsplaner inom ramen för en total serviceplanering.

1990/91:N310 av Sonia Karlsson m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om lokalisering av detaljhandel.

Motivering

Sveriges detaljhandel har en kapacitet som skulle räcka till en dubbelt så stor befolkning som den nuvarande, anförs i motion 1990/91:N223 (s) med hänvisning till uppgifter i debatten om matpriserna. För att man skall komma till rätta med de problem -- däribland det stora antalet konkurser -- som är förknippade med överetableringen inom detaljhandeln krävs att kommunerna genomför en serviceplanering, anser motionärerna. En sådan planering bör syfta till att skapa stabilitet i tillvaron för den redan etablerade handeln och ge de anställda bättre trygghet i arbetet. Även konsumenterna skulle, menar motionärerna, vinna på en väl genomförd serviceplanering.

Också i motion 1990/91:N310 (s) hänvisas till matprisdebatten. De krav på ökad konkurrens som har kommit till allt starkare uttryck i denna debatt har gjort kommunerna mer undfallande och ängsliga vid tillämpningen av det kommunala planmonopolet, heter det. Tillgodoseendet av kraven på rättvisa och konkurrens behöver emellertid, menar motionärerna, inte innebära att samhället måste avstå från andra väsentliga krav. Konkurrensaspekten kan beaktas genom t.ex. att man för alla handelsintressenter ställer exakt samma krav på socialt och miljömässigt lämplig lokalisering. Motionärerna finner att utvecklingen har gått i fel riktning trots de juridiska styrmedel som kommunerna har genom PBL. Behovet av ytterligare styrmedel -- t.ex. ekonomiska -- för att man skall få en ur nationellt perspektiv godtagbar utveckling bör därför utredas, anser de.

Uppgifter i anslutning till motionerna

Detaljhandelns struktur

En indelningsgrund för detaljhandeln är varuhushandel, dagligvaruhandel (livsmedel och övriga branscher) och fackhandel. Under främst 1960-talet och början av 1970-talet genomgick detaljhandeln en markant strukturförändring, som kom till uttryck genom bl.a. varuhusexpansion och butiksnedläggelser. Utvecklingen härefter har varit något mindre dramatisk. Antalet dagligvarubutiker samt stormarknader och varuhus med livsmedelsavdelning uppgick år 1976 till ca 10000 och år 1990 till ca 8300. Den totala omsättningen av dagligvaror beräknades år 1976 till ca 35 miljarder kronor; år 1990 hade omsättningen -- i löpande priser -- ökat till 149 miljarder kronor.

Plan- och bygglagstiftningen

Plan- och bygglagen (1987:10, PBL) innehåller bestämmelser som ger kommunerna rätt att fatta beslut i frågor om dels planläggning av mark och vatten, dels byggande. Frågor rörande detaljhandeln i en kommun berörs på flera sätt av lagbestämmelserna.

I lagens inledande bestämmelser i 1 kap. sägs att, vid prövning av frågor enligt denna lag, både allmänna och enskilda intressen skall beaktas, om inte annat är särskilt föreskrivet (5 §).

S.k. allmänna intressen, som skall beaktas vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse, anges i 2 kap. Planläggning skall ske så att den främjar en från allmän synpunkt lämplig utveckling och ger förutsättningar för en från social synpunkt god bostads-, arbets-, trafik- och fritidsmiljö (1§). Bebyggelse skall lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. de boendes och övrigas hälsa och möjligheterna att ordna samhällsservice (3§).

Närmare reglering av markens användning och bebyggelse sker genom en s.k. detaljplan. Bestämmelser härom finns i 5 kap. Jämfört med tidigare byggnadslagstiftning ger PBL ökade möjligheter till preciseringar i detta avseende. När det gäller handelsändamål kan enligt uttalanden i förarbetena (prop. 1985/86:1 s.576) tre kategorier regleras särskilt, nämligen partihandel, detaljhandel med skrymmande varor och detaljhandel med livsmedel. Huvudregeln är dock att handelsändamålet inte ytterligare får preciseras i detaljplanen. Skälet till detta är att konkurrensen inom ramen för den kommunala planeringen skall ges ett så fritt spelrum som möjligt.

Kommunala varuförsörjningsplaner

Kommunala mål för varuförsörjningen syftar till en konkretisering av kommunens allmänna ansvar för en tillfredsställande lokal försörjning med kommersiell service. Ett underlag i detta arbete kan vara s.k. kommunala varuförsörjningsplaner. Dessa avser normalt dagligvaror och drivmedel. Planerna bygger bl.a. på beräkningar av konsumtionsunderlag och uppgifter om butikernas antal, lokalisering och omsättning. I lagstiftningen ställs inga krav på att kommunerna skall upprätta varuförsörjningsplaner; däremot finns indirekta kopplingar till vissa författningar. Enligt förordningen (1990:643) om glesbygdsstöd kan kommuner som bekostar hemsändning av dagligvaror till konsumenter i glesbygd erhålla bidrag härför från staten. En förutsättning för statligt stöd är att kommunen har ett underlag som medger bedömning av stödbehovet. Vidare behövs ofta underlag i form av en varuförsörjningsplan vid upprättandet av detaljplaner enligt PBL (se s.0). Ett tredje fall är lagen (1990:1183) om tillfällig försäljning. I dess förarbeten sägs (prop. 1990/91:17 s.25f.) att den tillfälliga handeln i vissa fall kan utgöra ett hot mot konsumenternas långsiktiga intresse av tillgång till en god kommersiell service. Vikten av att den i tillståndsärenden beslutande nämnden har tillfredsställande underlag understryks.

Konsumentverket, som har till uppgift att bevaka konsumenternas intressen på distributions- och varuförsörjningsområdet, genomförde år 1990 en undersökning om bl.a. förekomsten av kommunala varuförsörjningsplaner. Därvid framkom att 220 av landets 284 kommuner hade planer av detta slag, varav hälften kunde betecknas som i huvudsak aktuella. Omkring 75 kommuner angav att de hade för avsikt att göra en revidering. På frågan om kommunen -- efter PBLs ikraftträdande -- har utnyttjat möjligheten att i detaljplan reglera ytan för livsmedelsförsäljning svarade 62 kommuner ja.

Tidigare riksdagsbehandling

Frågor om detaljhandeln har behandlats av näringsutskottet vid en rad tillfällen, senast våren 1990. Vid detta tillfälle föreslogs i en motion (s) ett system för stöd till närbutiker. I en annan (mp) förespråkades avgifter för den del av detaljhandeln som genom sitt läge kunde anses bidra till ökade samhällskostnader. Utskottet avstyrkte (1989/90:NU36 s.12f.) båda motionerna.

Förbättrad kommunal serviceplanering på basis av varuförsörjningsplaner efterlyses i den ena -- 1990/91:N223 (s) -- av de båda motioner om detaljhandeln som behandlas här. I den andra -- 1990/91:N310(s) -- begärs en utredning om ytterligare styrmedel varigenom kommunerna kan påverka detaljhandelns lokalisering.

Såsom har framgått av det föregående ställer lagstiftningen inget krav på en kommun att den skall upprätta en varuförsörjningsplan. Flertalet kommuner har emellertid sådana planer. Utskottet finner inte skäl att föreslå någon ytterligare reglering på detta område. Motion 1990/91:N223 (s) avstyrks sålunda.

År 1990 avslog riksdagen, såsom ovan har redovisats, motioner om nya ekonomiska styrmedel -- stöd resp. avgifter -- varigenom detaljhandelns lokalisering skulle kunna påverkas. Den nytillträdande regeringen har i proposition 1991/92:51 om en ny småföretagspolitik anfört att den lokala konkurrensen bör stimuleras genom friare etableringsmöjligheter för handeln, i synnerhet livsmedelshandeln. I detta syfte har den föreslagit en komplettering av bestämmelsen i 1 kap. 5§PBL (s.2f.) av innebörd att näringsfrihet och en effektiv konkurrens skall främjas. Propositionen kommer att behandlas av näringsutskottet i betänkandet 1991/92:NU14. Med hänvisning till det sagda avstyrker utskottet motion 1990/91:N310 (s).

Utskottet hemställer

1. beträffande kommunala varuförsörjningsplaner att riksdagen avslår motion 1990/91:N223,

2. beträffande kommunernas styrning av detaljhandelns lokalisering att riksdagen avslår motion 1990/91:N310.

Stockholm den 19 november 1991

På näringsutskottets vägnar

Rolf Dahlberg

I beslutet har deltagit: Rolf Dahlberg (m), Anita Gradin (s), Axel Andersson (s), Birgitta Johansson (s), Kjell Ericsson (c), Bo Finnkvist (s), Karin Falkmer (m), Reynoldh Furustrand (s), Göran Hägglund (kds), Bengt Dalström (nyd), Olle Lindström (m), Mats Lindberg (s), Jan Backman (m), Bo Bernhardsson (s) och Christer Eirefelt (fp).

Från vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Rolf L Nilson (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.