Förslag till avgörande av generaladvokat
1. Genom förevarande överklagande har TWD Textilwerke Deggendorf GmbH (nedan kallat TWD), ett bolag bildat enligt tysk rätt som bedriver verksamhet inom sektorn för syntetiska fibrer, yrkat att domstolen skall upphäva domen av den 13 september 1995 (nedan kallad domen), i vilken förstainstansrätten har ogillat talan om ogiltigförklaring väckt i två förenade mål av samma sökande mot två beslut som kommissionen antagit med stöd av artikel 93.2 i fördraget.
Bakgrunden och de omstridda besluten
2. Under perioden 1981—1983 erhöll sökanden ett stöd på 6,12 miljoner DM från den tyska forbundsregeringen och ett lån på 11 miljoner DM på förmånliga villkor från delstaten Bayern (nedan kallat stöd TWD I). Stödet och lånet anmäldes inte till kommissionen.
3. I oktober 1989 anmälde Förbundsrepubliken Tyskland ett andra stödprojekt till förmån för sökanden till kommissionen. Detta omfattade ett nytt bidrag på 4,52 miljoner DM och två lån på 6 respektive 14 miljoner DM på förmånliga villkor (nedan kallat stöd TWD II) för tillverkning av strumpor och elastisk tråd. Sedan förfarandet enligt artikel 93.2 i fördraget inletts, avslutades det med att kommissionen fattade beslut TWD II, i vilket bl. a följande föreskrivs:
4. Under tiden, i februari 1991, anmälde de tyska myndigheterna ett tredje stödprojekt till förmån för sökanden i form av lån på förmånliga villkor (nedan kallat stöd TWD III) till kommissionen. Detta stöd gällde återlansering och modernisering av ett nyförvärvat företag som var specialiserat på tillverkning av textilgardiner. Även i detta fall inledde kommissionen förfarande i enlighet med artikel 93.2 i fördraget och avslutade det genom att fatta det redan nämnda beslutet TWD III.
5. Besluten TWD II och TWD III har i stort sett likartad motivering. I båda besluten har nämligen kommissionen först och främst konstaterat att de produkter för vilkas tillverkning stödet var avsett (strumpor och elastisk tråd respektive textilgardiner) utgjorde en ytterligare marknad för tillverkning av tråd och kunde därför bidra till att lätta på överskottet inom sektorn.
6. Kommissionen erinrade emellertid om att TWD ännu inte vid de datum då respektive omstritt beslut fattades hade återbetalat stöd TWD I så som föreskrivits i beslut TWD I och underströk att den kumulerade verkan av stöd TWD I och det nya stödet skulle innebära en orimlig och oskälig fördel i konkurrenshänseende för företaget samt att det erhöll en oberättigad ekonomisk fördel och ansåg det därför lämpligt att utbetalningen av stöd TWD II och TWD III uppsköts till dess stöd TWD I återbetalats.
Förstainstansrättens dom
7. Vid prövningen av TWD:s talan om ogiltighetsförklaring av besluten TWD I och TWD II har förstainstansrätten i den överklagade domen prövat beslutens giltighet från olika utgångspunkter som motsvarar sökandens grunder.
8. Vad gäller den första grunden, som är den viktigaste i förevarande mål, har förstainstansrätten ogillat sökandens argument med stöd av en tolkning av bestämmelserna i de omtvistade besluten som tar hänsyn till deras motivering. Förstainstansrätten har härvid inledningsvis förklarat:
9. Vad mer i detalj gäller grunden om kommissionens behörighet att ställa vissa villkor för utbetalningen av det stöd som uttryckligen förklarats vara förenligt med den gemensamma marknaden — denna behörighet har starkt ifrågasatts av sökanden — har förstainstansrätten först och främst förklarat att den roll som fördraget tilldelar kommissionen i detta hänseende nödvändigtvis inbegriper att den när den anser det vara lämpligt skall kunna ålägga ändringar och ställa villkor för att tillåta stödåtgärder i syfte att säkerställa en jämvikt inom handeln och således skydda det gemensamma intresset.
10. Vad beträffar frågan om kommissionens behörighet att använda sig av ett förfarande som saknar rättslig grund för att uppnå mål som vissa bestämmelser i fördraget enligt sökanden är avsedda för, till exempel artikel 169 i fördraget, förklarade förstainstansrätten vidare att syftet med bestämmelserna i de överklagade besluten inte alls är detsamma som syftet med en talan om fördragsbrott mot tyska regeringen, utan att besluten helt enkelt gäller de villkor under vilka det nya stödet, som TWD på intet sätt var förpliktat att söka, kunde beviljas TWD.
11. Vad gäller sökandens påstående att kommissionen åsidosatt principen om kompetensfördelningen mellan gemenskapen och medlemsstaterna genom att inte ta hänsyn vare sig till att det förelåg en rättegång vid en nationell domstol avseende samma fråga eller till sökandens berättigade förväntningar på att stödet skulle vara fortlöpande, vilka skyddas i den tillämpliga nationella rätten, har förstainstansrätten framför allt konstaterat att förekomsten av en tvist vid en nationell domstol [inte kan] påverka kommissionens behörighet att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att konkurrensen inom gemenskapen inte snedvrids.
12. Förstainstansrätten förkastade slutligen övriga av sökanden framförda argument som ogrundade. Den förklarade särskilt att kommissionens påstådda bedömningsfel beträffande förhandenvaron av fördelar i konkurrenshänseende till följd av kumulering av stöden inte tillräckligt bevisats och avslutningsvis, att påståendet att kommissionen åsidosatt proportionalitetsprincipen grundades på omständigheter som inte bevisats, det vill säga att det belopp till vilket stöd TWDII och TWD III uppgår överstiger stöd TWD 1 slutligen att tillåtligheten av stöd TWD I inte kunde ifrågasättas, eftersom tidsfristen för överklagande av beslut TWD I sedan länge gått ut och beslutet därför vunnit laga kraft.
Grunderna för överklagandet
13. Som antytts har i förevarande mål sökanden överklagat förstainstansrättens dom och yrkat att domstolen skall upphäva den samt ogiltigförklara artikel 2 i de omstridda besluten. Överklagandet stöds på sex olika grunder.
Den första och den andra grunden
14. Den första och den andra grunden har nära samband med varandra och skall därför enligt min mening undersökas tillsammans och anses utgöra huvudproblemet i förevarande mål. Den felaktiga rättstillämpning som förstainstansrätten enligt sökanden har gjort sig skyldig till består i att den har bekräftat giltigheten av två beslut vari kommissionen har ålagt skyldigheter som överskrider dess behörighet och saknar vederbörlig rättslig grund.
15. Först och främst står förstainstansrättens sätt att läsa de omstridda besluten i den överklagade domen enligt min åsikt i klar motsats till själva ordalydelsen i bestämmelserna. Förstainstansrätten anser, som detaljerat beskrivits ovan i punkt 8, att besluten skall tolkas så, att kommissionen har ansett att stöden TWD II och TWD III är oförenliga med den gemensamma marknaden så länge som stöd TWD I inte återbetalats och att de förstnämnda stödens förenlighet med den gemensamma marknaden således är avhängig av villkoret att det sistnämnda stödet först återbetalats.
16. Det förhåller sig som antytts visserligen så, att beslutsmotiveringarna även innehåller hänvisningar till den finansiella situationen hos det företag som beviljats stödet och särskilt till de konkurrensmässiga fördelar och den oberättigade ekonomiska fördel som företaget skulle åtnjuta om det beviljades ytterligare stöd utöver det otillåtna stöd som det redan erhållit och inte återbetalat. Kommissionen drar emellertid alls inte den slutsats som enligt dessa förutsättningar skulle vara den mest logiska, det vill säga att stöden TWD II och TWD III är oförenliga med den gemensamma marknaden, eftersom de bidrar till att förstärka konkurrensförmågan för ett företag som dessutom redan åtnjuter otillåtet stöd som det inte har återbetalat, utan förklarar uttryckligen raka motsatsen, det vill säga att stöden i fråga är förenliga med den gemensamma marknaden av alla anförda skäl men att de är underkastade villkoret att stöd TWD I skall återbetalas.
17. Under dessa omständigheter anser jag inte att det kan medges att kommissionen ställer ytterligare villkor, som dessutom beror på (åtminstone i rättsligt hänseende) separata händelser, för utbetalning av stöd som kommissionen själv uttryckligen har förklarat vara förenliga med den gemensamma marknaden. Till skillnad från vad som gäller för stöd som är oförenligt med den gemensamma marknaden, innehåller fördraget inte några bestämmelser som ger kommissionen befogenhet att uppskjuta utbetalningen av stöd som är förenligt med den gemensamma marknaden.
18. Den dom från domstolen som kommissionen citerar och som förstainstansrätten hänvisar till för att motivera kommissionens rätt att ta hänsyn till tidigare situationer när den fattar beslut om stöd, kan i själva verket inte annat än bekräfta dessa överväganden. Det fastställs nämligen däri att kommmissionen visserligen måste ta hänsyn även till de förpliktelser som genom ett tidigare beslut har kunnat åläggas en medlemsstat, men detta skall ske just för att bedöma stödets förenlighet med den gemensamma marknaden och inte, som kommissionen och förstainstansrätten förefaller underförstå, för att uppskjuta utbetalningen av ett stöd som är förenligt med den gemensamma marknaden.
19. Detta principiella uttalande bekräftas enligt min åsikt även av en mer uppmärksam läsning av motiveringen till de omstridda besluten. A ena sidan förklarar kommissionen, som vi sett, att stödet i fråga är förenligt med den gemensamma marknaden på grundval av bedömningar av deras egenskaper och deras potentiella effekt på sektorns ekonomi. Å andra sidan uppskjuter den sedan utbetalningen av stödet med hänvisning till den skada som följer av att stöden kumuleras med de föregående samt till den oberättigade vinst som det företag som beviljats stödet skulle kunna komma i åtnjutande av. I detta hänseende förnekar för övrigt inte kommissionen att den eftersträvar ett bestämt mål, nämligen att i avsaknad av andra tvångsmedel framtvinga att de tyska myndigheterna och TWD iakttar de skyldigheter som åvilar dem i enlighet med beslut TWD I.
20. Nåväl, jag medger att ett sådant syfte i sig kan vara mer än förnuftigt med hänsyn också till de kända svårigheter som kommissionen ofta möter i sina försök att få otillåtna stöd och/eller stöd som förklarats vara oförenliga med den gemensamma marknaden återbetalda.
21. Men det finns mer att säga. Jag anser nämligen i vilket fall som helst att kommissionens påstående att den ser sig tvungen att förordna om att utbetalningen av stödet i fråga skall uppskjutas, eftersom den inte har andra tvångsmedel för att få de tyska myndigheterna och TWD att iaktta de förpliktelser som ålagts dem genom beslut TWD I, i själva verket saknar grund.
22. Med hänsyn till ovanstående anmärkningar förefaller mig därför slutsatsen oundviklig. Sökandens talan skall bifallas och följaktligen skall den överklagade domen upphävas, och i enlighet med yrkandet skall artikel 2 i besluten TWD II och TWD III upphävas på grund av kommissionens bristande behörighet och maktmissbruk.
23. För att råda bot på den nyss visade olägenheten står bara en möjlighet till domstolens förfogande: att ogiltigförklara de omstridda besluten i sin helhet på grund av brist i motiveringen.
24. Jag kan emellertid inte helt och hållet förespråka denna lösning, som visserligen medger att kommissionen antar nya beslut i samma sak och därvid tar hänsyn till förstainstansrättens och domstolens anmärkningar.
25. Även med anledning av dessa överväganden vill jag upprepa att jag föredrar den första av de framlagda lösningarna, det vill säga den enligt vilken endast förpliktelsen att uppskjuta utbetalningen av de nya stöden skall anses giltig. Jag är fullt medveten om att i slutänden en sådan lösning har den (enda) förtjänsten att ge en användbar fingervisning för framtiden.
Den fjärde grunden
26. Framför allt den fjärde grunden för överklagandet förtjänar några korta funderingar. Jag erinrar om att grunden består i att kommissionen skulle ha gjort sig skyldig till maktmissbruk genom att anta besluten.
27. Oavsett detta vill jag för fullständighetens skull anmärka, utan att ge mig in på en fördjupad analys av den särskilda aspekten, att det inte kan uteslutas att besluten i fråga verkligen är ogiltiga på grund av maktmissbruk, närmare bestämt rättegångsmissbruk.
Den tredje, femte och sjätte grunden
28. Jag anser däremot att alla övriga grunder för talan av olika skäl skall lämnas utan avseende.
29. Den femte och den sjätte punkten om en påstått felaktig bedömning av fördelarna i konkurrenshänseende av en kumulering av stöden i fråga, respektive åsidosättande av proportionalitetsprincipcn (på grund av att stöden TWD II och TWD III tillsammans uppgår till ett högre belopp än stöd TWD I), kan däremot inte tas upp till prövning.
30. Med hänsyn till ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen:
1 Originalspråk: italienska.
2 Förenade målen T-244/93 och T-486/93, TWD mot kommissioncn (REG 1995, s. II-2265).
3 EGT L 215, s. 16.
4 EGT L 183, s. 36.
5 EGT L 300, s. 34.
6 Citatet gäller beslut TWD III; beslut TWD II överensstämmer emellertid i stort sett härmed på denna punkt.
7 Ovan citerad dom, TWD, punkterna 51 och 52.
8 Dom i mål TWD, punkt 53— 56, där det hänvisas till de principer som fastställts i domstolens dom av den 3 oktober 1991 i mål C-261/89, Italien mot kommissionen (Ree. 1991, s. I-4437, punkt 20).
9 Dom i mål TWD, punkt 57— 59.
10 Dom i mål TWD, punkterna 61 och 62, där förstainstansräucn erinrar om den fasta principen att [e]tt beslut kan anses vara behäftat med maktmissbruk först sedan det enligt objektiva, relevanta och överensstämmande omständigheter framgår att beslutet fattats med ett annat syfte än vad som angivits (se till exempel domstolens dom av den 13 november 1990, i mål C-331/88, Fcdcsa m. fl., Ree 1990, s. I-4023 och förstainstansrättens dom av den 2 februari 1995 i mål T-106/92, Frederiksen mot parlamentet, REGP 1995, s. I-A-29), och förstainstansrätten drar den slutsatsen att besluten inte är behäftade med myndighetsmissbruk, eftersom kommissionen inte har eftersträvat andra syften än det som uttalats.
11 Dom i mål TWD, punkt 63.
12 Dom i mål TWD, punkt 66— 68, där det för övrigt klargörs att de omstridda besluten inte hindrar att en rättegång som är anhängig vid en nationell domstol fullföljs.
13 Dom i mål TWD, punkt 69—71, där förstainstansrätten hänvisar till domstolens dom av den 20 september 1990 i mål C-5/89, kommissionen mot Tyskland (Ree. 1990, s. I-3437, punkt 12— 16).
14 Dom i mål TWD, punkt 82— 85.
15 Domen i mål TWD punkt 94—97.
16 Domen i mål TWD, punkterna 104 och 105, där förstainstansrätten hänvisar till domstolens dom av den 9 mars 1994 i mål C-188/92, TWD Tcxtilwcrkc Deggendorf mot Tyskland (Rcc. 1994, s. I-833).
17 Se, till exempel beslut TWD II, del IV, sista stycket, och del V, tionde och trettonde stycket, samt beslut TWD III, del III, sista stycket, och del IV, tionde och sextonde stycket.
18 En enkel tillämpning av den rättspraxis som fastlagts i målet Philip Morris (dom av den 17 september 1980 i mål 730/79, Rec. 1980, s. 2671, punkt 11, där domstolen har fastställt att [o]m ett statligt finansiellt stöd förstärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företag i handeln inom gemenskapen skall denna handel anses påverkas av detta stöd) skulle enligt min åsikt inte vara tillräcklig för att förklara stöden oförenliga med gemenskapsrätten när kommissionen har konstaterat och uttryckligen medgivit att de kan ha positiva effekter på sektorn och regionen i fråga samt på sysselsättningen.
19 Se även dom av den 4 februari 1992 i mål C-294/90, British Aerospace och Rover (Ree. 1992, s. I-493, punkt 14) där domstolen, dock under andra faktiska omständigheter, har kritiserat att kommissionen i fråga om stöd använde förfaranden som inte hade stöd i fördraget.
20 Dom av den 3 oktober 1991, citerad i fotnot 7.
21 Redan citerad dom av den 3 oktober 1991, punkt 20, det avsnitt inom citationstecken som citerats i punkt 9 i detta förslag till dom.
22 Se redan dom av den 20 mars 1959 i mål 18/57, Nold mot höga myndigheten (Rcc. 1959 V, s. 85, punkt D), samt mer nyfigen, dom av den 1 juli 1986 i mål C-185/85, Usinor (Rcc. 1986, s. 2079, punkt 19).
23 Se, a contrario, dom av den 28 juni 1972 i mål 37/71, Jamct (Rcc. 1972, s. 483, punkt 11/12), där domstolen, i fråga om huruvida en talan om delvis ogiltigförklaring kan tas upp till prövning, har fastlagt att [..] ogiltigförklarat rättsakten i dess helhet, skulle domstolen gå utöver yrkandena i ett fall som inte gäller den allmänna ordningen (min kursivering).
24 En ogiltigförklaring av de överklagade besluten i sin helhet skulle nämligen också omfatta den uttryckliga förklaringen att stödet i fråga är förenligt med den gemensamma marknaden.
25 Se särskilt punkt 19 i detta förslag till dom.
26 Dom i mål Fcdcsa, citerad i fotnot 9, vari det förklaras att en rättsakt är ogiltig på grund av maktmissbruk endast om [...] den antagits i det uteslutande, eller åtminstone avgörande, syftet att uppnå andra mål eller att kringgå ett förfarande som särskilt föreskrivs i fördraget för att bemöta omständigheterna i fallet i fråga (punkt 24). Det kan noteras att förstainstansrätten när den citerar det rättsfallet för att förkasta sökandens argument helt underlåter att redoaöra för den ena av de två hypoteser om maktmissbruk som omstolcn beskriver, det vill säga den som definierar just kringgående av reglerna för förfarandet (...eller att kringgå ett förfarande som särskilt föreskrivs i fördraget för att bemöta omständigheterna i fallet i fråga); se dom TWD, punkt 61.
27 Se punkt 11 i detta förslag till dom.