Tribunalens dom (avdelningen för överklaganden) den 27 oktober 2016

I mål T‑787/14 P, angående ett överklagande av den dom som Europeiska unionens personaldomstol (andra avdelningen) meddelade den 18 september 2014, Cerafogli/ECB ( F‑26/12, EU:F:2014:218), med yrkande om att den domen ska upphävas,

TRIBUNALEN (avdelningen för överklaganden), sammansatt av ordföranden M. Jaeger samt domarna M. Prek, A. Dittrich, S. Frimodt Nielsen (referent) och G. Berardis, justitiesekreterare: E. Coulon,

följande

Dom

Tillämpliga bestämmelser

Bakgrund till tvisten

Förfarandet i första instans och den överklagade domen

Förfarandet vid tribunalen och parternas yrkanden

Prövning av överklagandet

Rättegångskostnader

1 Europeiska centralbanken (ECB) har, genom sitt överklagande som ingetts enligt artikel 9 i bilaga I till stadgan för Europeiska unionens domstol, yrkat att tribunalen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska unionens personaldomstol (andra avdelningen) den 18 september 2014, Cerafogli/ECB ( F‑26/12, EU:F:2014:218) (nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom ogiltigförklarade personaldomstolen det beslut som den biträdande generaldirektören på generaldirektoratet Personal, budget och organisation (nedan kallat GD Personal) vid ECB fattade den 21 juni 2011 att delvis avslå den ansökan om tillgång till vissa handlingar som hade ingetts av Maria Concetta Cerafogli den 20 maj 2011, förpliktade ECB att betala 1000 euro till Maria Concetta Cerafogli, ogillade Maria Concetta Cerafoglis talan i övrigt, och förpliktade ECB att bära rättegångskostnaderna.

2 I artikel 23.2 i arbetsordningen för ECB, vilken antogs genom ECB:s beslut 2004/257/EG av den 19 februari 2004 (EUT L 80, 2004, s. 33), föreskrivs att allmänhetens tillgång till handlingar som upprättats eller innehas av ECB ska regleras av ett beslut av ECB-rådet. ECB-rådet antog den 4 mars 2004 beslut ECB/2004/3 om allmänhetens tillgång till ECB:s handlingar (EUT L 80, 2004, s. 42).

3 Artikel 7 i anställningsvillkoren för ECB:s personal (nedan kallade anställningsvillkoren) och artikel 1.1.3 i ECB:s personalföreskrifter (nedan kallade personalföreskrifterna) reglerar villkoren för att anställda vid ECB ska få tillgång till sin personalakt. I ovannämnda artikel 1.1.3 föreskrivs särskilt att [e]n anställd ska ha rätt, även efter att ha lämnat sin tjänst vid ECB, att ta del av alla handlingar i sin personalakt.

4 Den 1 augusti 2006 antog direktionen bestämmelser rörande tillgång för anställda vid ECB till handlingar rörande deras anställningsförhållande med ECB, vilka blev föremål för vissa ändringar som godkändes av direktionen den 30 september 2008 (nedan kallade de bestämmelser som är tillämpliga på ansökningar om tillgång till handlingar som ingetts av anställda vid ECB). Enligt dessa bestämmelser ska varje ansökan om tillgång till handlingar som inte omfattas av beslut ECB/2004/3 handläggas av generaldirektören på GD Personal. I dessa bestämmelser föreskrivs dessutom ett visst antal undantag från rätten till tillgång till handlingar, vilka i synnerhet avser förberedande handlingar, interna juridiska yttranden och beslut som antagits av ECB-rådet avseende anställningsvillkoren för anställda vid ECB.

5 I punkterna 5–16 och 19 i den överklagade domen redogörs det för bakgrunden till tvisten enligt följande:

6 Genom ansökan som inkom till personaldomstolens kansli den 23 februari 2012, vilken registrerades under målnummer F‑26/12, framställde Maria Concetta Cerafogli i huvudsak ett yrkande om ogiltigförklaring av ECB:s beslut av den 21 juni 2011 att inte bevilja henne tillgång till vissa handlingar och om ersättning för den ideella skada som hon anser sig ha lidit till följd av detta beslut.

7 Till stöd för sin talan i första instans åberopade Maria Concetta Cerafogli fem grunder, vilka avsåg en invändning om att de bestämmelser som är tillämpliga på ansökningar om tillgång till handlingar som ingetts av anställda vid ECB var rättsstridiga, att principen om god förvaltningssed och principen om insyn hade åsidosatts, att rätten till försvar hade åsidosatts, att motiveringsskyldigheten hade åsidosatts respektive att den som hade antagit det beslut som antogs med stöd av de bestämmelser som är tillämpliga på ansökningar om tillgång till handlingar som ingetts av anställda vid ECB saknade behörighet.

8 Genom beslut av den 15 januari 2014 återupptog personaldomstolen den muntliga delen av förfarandet för att göra det möjligt för parterna att inkomma med yttranden avseende huruvida de olika grunder som Maria Concetta Cerafogli hade åberopat och invändningen om rättsstridighet avseende de bestämmelser som är tillämpliga på ansökningar om tillgång till handlingar som ingetts av anställda vid ECB kunde tas upp till prövning, med hänsyn till regeln om överensstämmelse mellan klagomålet och talan, särskilt mot bakgrund av domen av den 25 oktober 2013, kommissionen/Moschonaki ( T‑476/11 P, EU:T:2013:557), domen av den 11 december 2008, Reali/kommissionen ( F‑136/06, EU:F:2008:168, punkterna 47–51), och domen av den 1 juli 2010, Mandt/parlamentet ( F‑45/07, EU:F:2010:72, punkt 121). ECB och Maria Concetta Cerafogli inkom med sina yttranden den 5 februari 2014 respektive den 6 februari 2014.

9 I den överklagade domen fann personaldomstolen att invändningen om rättsstridighet kunde tas upp till prövning.

10 Personaldomstolen angav i det avseendet följande:

11 Vad beträffar prövningen i sak av invändningen om rättsstridighet, fastslog personaldomstolen att Maria Concetta Cerafogli hade fog för att hävda att de bestämmelser som är tillämpliga på ansökningar om tillgång till handlingar som ingetts av anställda vid ECB hade antagits efter ett oegentligt förfarande, eftersom samråd inte hade skett med personalkommittén före antagandet av dessa bestämmelser. Personaldomstolen fann följaktligen att ECB hade åsidosatt artiklarna 48 och 49 i anställningsvillkoren och att den tredje anmärkningen i samband med invändningen om rättstridighet således var befogad, utan att det var nödvändigt för personaldomstolen att pröva de övriga anmärkningarna i samband med invändningen om rättsstridighet.

12 Personaldomstolen fann följaktligen att beslutet av den 21 juni 2011, vilket hade fattats med stöd av de bestämmelser som är tillämpliga på ansökningar om tillgång till handlingar som ingetts av anställda vid ECB, i sig var rättsstridigt, utan att det därvid var nödvändigt att pröva de övriga grunder som Maria Concetta Cerafogli hade åberopat (punkt 71 i den överklagade domen).

13 Personaldomstolen slog därefter fast att Maria Concetta Cerafogli, till följd av ogiltigförklaringen av det beslut som antogs med stöd av de bestämmelser som är tillämpliga på ansökningar om tillgång till handlingar som ingetts av anställda vid ECB, på nytt befann sig i ett vänteläge vad gäller det slutliga beslutet rörande hennes ansökan av den 20 maj 2011, och att den omständigheten att situationen av väntan och osäkerhet på så sätt drog ut på tiden, vilket berodde på att det aktuella beslutet var rättsstridigt, utgjorde en ideell skada som inte kunde ersättas fullt ut enbart genom en ogiltigförklaring av beslutet. Med beaktande av dessa omständigheter, och särskilt allvaret i det fel som de bestämmelser som är tillämpliga på ansökningar om tillgång till handlingar som ingetts av anställda vid ECB var behäftade med till följd av att föregående samråd inte skedde med personalkommitté och den omständigheten att ECB redan hade översänt flera handlingar till Maria Concetta Cerafogli, fann personaldomstolen att det utgjorde en rimlig ersättning för denna skada att förplikta ECB att betala 1000 euro till Maria Concetta Cerafogli.

14 Personaldomstolen förpliktade slutligen ECB att bära rättegångskostnaderna.

15 ECB ingav förevarande överklagande till tribunalens kansli den 28 november 2014.

16 Maria Concetta Cerafogli ingav en svarsskrivelse inom föreskriven tidsfrist.

17 ECB tilläts, på egen begäran, att inkomma med en replik, som den ingav inom föreskriven tidsfrist.

18 Maria Concetta Cerafogli tilläts att inkomma med en duplik, som hon ingav inom föreskriven tidsfrist.

19 Genom beslut av den 29 juni 2015 tillät ordföranden på tribunalens avdelning för överklaganden Europeiska kommissionen att intervenera till stöd för ECB:s yrkanden.

20 Genom beslut av den 29 juni 2015 avslog ordföranden på tribunalens avdelning för överklaganden den interventionsansökan som ingetts av Union for Unity (U4U) till stöd för Maria Concetta Cerafoglis yrkanden.

21 På förslag av referenten beslutade tribunalen (avdelningen för överklaganden) att avgöra förevarande mål om överklagande utan att inleda den muntliga delen av förfarandet, då parterna inte hade ingett någon sådan begäran inom den tidsfrist som föreskrivs i artikel 207 i tribunalens rättegångsregler.

22 ECB har yrkat att tribunalen ska

23 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska upphäva den överklagade domen.

24 Maria Concetta Cerafogli har yrkat att tribunalen ska

25 ECB har, med stöd av kommissionen, ifrågasatt både relevansen i den analogi som personaldomstolen gjorde mellan konkurrensmål och personalmål och de tre olika överväganden som föranledde personaldomstolen att ompröva rättspraxis vad gäller huruvida en invändning om rättsstridighet som framställs för första gången vid personaldomstolen kan tas upp till prövning. Dessa överväganden avser, för det första, syftet med det administrativa förfarandet, för det andra, arten av invändningen om rättsstridighet och, för det tredje, principen om ett effektivt domstolsskydd.

26 ECB har till stöd för sitt överklagande anfört fyra grunder.

27 Den första grunden avser dels att personaldomstolen gjorde en felaktig extrapolering av domen av den 15 september 2011, Koninklijke Grolsch/kommissionen ( T‑234/07, EU:T:2011:476), till att även gälla personalmål, då dessa två typer av tvister skiljer sig åt och denna extrapolering leder till en felaktig tolkning av räckvidden av principen om ett effektivt domstolsskydd mot bakgrund av artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) (första delgrunden), dels att motiveringen var bristfällig (andra delgrunden).

28 Till stöd för den andra grunden har ECB gjort gällande att personaldomstolen, genom att slå fast att en invändning om rättsstridighet kunde åberopas för första gången vid domstol och inte i samband med det administrativa förfarandet, åsidosatte syftet med det administrativa förfarandet, som är att främja en uppgörelse i godo i tvister, vilket förutsätter att administrationen har kännedom om samtliga anmärkningar som den anställde gör gällande mot det beslut som vederbörande angriper (första delgrunden), och institutionens rätt till försvar i samband med det administrativa förfarandet (andra delgrunden). Vidare har ECB i huvudsak gjort gällande att personaldomstolen gjorde en felaktig bedömning när den slog fast att administrationen inte hade något annat val än att tillämpa en regel med allmän giltighet även om den ansåg att den var rättsstridig, och att personaldomstolen inte beaktade den särskilda situationen för ECB, som även har antagit de bestämmelser som är tillämpliga på de anställda (tredje delgrunden), och att personaldomstolen gjorde en felaktig tolkning av rättssäkerhetsprincipen (fjärde delgrunden).

29 Den tredje grunden avser att det gjordes en felaktig bedömning av arten av invändningen om rättsstridighet och en felaktig tolkning av artikel 227 FEUF (första delgrunden), genom att personaldomstolen felaktigt fann att en invändning om rättsstridighet inte kan få full verkan inom ramen för handläggningen av ett administrativt klagomål. ECB har, för det första, gjort gällande att skyddet för en enskild mot tillämpningen av en rättsstridig rättsakt inte hindrar att det uppställs kriterier för upptagande till sakprövning för att på giltigt sätt framställa en invändning om rättsstridighet. För det andra har ECB anfört att den omständigheten att en invändning om rättsstridighet endast kan åberopas indirekt inte medför att det är omöjligt att framställa en sådan invändning inom ramen för handläggningen av ett administrativt klagomål. För det tredje har ECB slutligen gjort gällande att det är viktigt att administrationen redan under det administrativa förfarandet underrättas om att en bestämmelse med allmän giltighet eventuellt är rättsstridig för att säkerställa sin rätt till försvar och i förekommande fall handla med stöd av en korrekt rättslig grund inte bara i förhållande till den anställde som har ingett ett klagomål, utan även i förhållande till samtliga anställda. Enligt ECB åsidosatte personaldomstolen även rättssäkerhetsprincipen (andra delgrunden).

30 Slutligen har ECB, som fjärde grund, hävdat att personaldomstolen gjorde en felaktig tolkning av principen om ett effektivt domstolsskydd och proportionalitetsprincipen, i den mån som den bland annat fann att en avvisning av invändningen om rättsstridighet i samband med talan vid unionsdomstolen skulle utgöra en oproportionerlig sanktion för den berörde anställde, i synnerhet om den anställde inte var jurist eller inte hade anlitat någon juridisk rådgivare (första delgrunden), och att personaldomstolen därför underlät att beakta vissa relevanta faktiska omständigheter i förevarande fall, nämligen att Maria Concetta Cerafogli företräddes av en juridisk rådgivare redan vid det administrativa förfarandet (andra delgrunden).

31 Maria Concetta Cerafogli har bestritt detta resonemang.

32 Tribunalen påpekar inledningsvis att det i artikel 42 i anställningsvillkoren och artikel 8.1 i personalföreskrifterna, i likhet med artikel 91.2 i tjänsteföreskrifterna, föreskrivs att en anställd vid ECB får väcka talan vid domstol först när det administrativa förfarandet har avslutats, vilket såvitt avser ECB:s anställda består av två steg, nämligen en begäran om en administrativ prövning och därefter ett föregående klagomål.

33 Ett besluts lagenlighet ska bedömas utifrån de faktiska och rättsliga omständigheter som institutionen hade kännedom om då den antog beslutet. Med hänsyn till den föränderliga karaktären hos det administrativa förfarandet, avslutas utarbetandet av den rättsakt i vilken institutionens slutliga ståndpunkt fastställs i och med att tillsättningsmyndigheten antar sitt svar på det klagomål som den anställde har ingett. Av detta följer att lagenligheten av den slutliga rättsakt som går klaganden emot ska bedömas utifrån de faktiska och rättsliga omständigheter som institutionen hade kännedom om då den antog nämnda svar, uttryckligen eller underförstått, utan hinder av institutionens möjlighet att, på de villkor som fastslagits i rättspraxis, tillhandahålla ytterligare förklaringar under domstolsförfarandet (dom av den 21 maj 2014, Mocová/kommissionen, T‑347/12 P, EU:T:2014:268, punkt 45).

34 Enligt fast rättspraxis förutsätter regeln om överensstämmelse mellan klagomålet och den därpå följande ansökan, vid äventyr av avvisning, att en grund som åberopas inför unionsdomstolen redan måste ha åberopats under det administrativa förfarandet, så att tillsättningsmyndigheten har getts möjlighet att i tillräcklig detalj ta del av den kritik som den berörde har formulerat mot det ifrågasatta beslutet. Denna regel motiveras av själva syftet med det administrativa förfarandet, vilket är att möjliggöra uppgörelse i godo i tvister som uppkommer mellan tjänstemän och administrationen (se dom av den 25 oktober 2013, kommissionen/Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, punkterna 71 och 72 och där angiven rättspraxis).

35 Härav följer att i personalmål får de yrkanden som framförts vid unionsdomstolen endast innehålla invändningar som vilar på samma grund som invändningarna i klagomålet, varvid det ska preciseras att dessa invändningar kan utvecklas vid unionsdomstolen genom att det anförs grunder och argument som inte nödvändigtvis måste ha anförts i klagomålet, men som måste ha nära samband med klagomålet (se dom av den 25 oktober 2013, kommissionen/Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, punkt 73 och där angiven rättspraxis).

36 Det ska dock framhållas att eftersom det administrativa förfarandet är informellt och eftersom de berörda i detta skede vanligtvis agerar utan hjälp av advokat, ska administrationen inte tolka klagomålen restriktivt, utan i stället utreda dem förutsättningslöst. Vidare är syftet med artikel 91 i tjänsteföreskrifterna samt de motsvarande bestämmelserna i anställningsvillkoren och artikel 8.1 i personalföreskrifterna inte att på ett strikt och definitivt sätt vara bindande vid ett eventuellt domstolsförfarande, under förutsättning att domstolsförfarandet inte ändrar vare sig grunden eller föremålet för klagomålet (se dom av den 25 oktober 2013, kommissionen/Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, punkt 76 och där angiven rättspraxis).

37 Enligt fast rättspraxis krävs det visserligen, för att det administrativa förfarandet ska kunna uppnå sitt syfte, att tillsättningsmyndigheten på ett tillräckligt exakt sätt får kännedom om den kritik som de berörda riktar mot det omtvistade beslutet (se dom av den 25 oktober 2013, kommissionen/Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, punkt 77 och där angiven rättspraxis).

38 Det ska dock preciseras att även om det är nödvändigt att föremålet och grunden för tvisten inte ändras mellan klagomålet och ansökan för att möjliggöra en uppgörelse i godo i tvister, genom att redan i samband med klagomålet informera tillsättningsmyndigheten om den berörda partens kritik, kan tolkningen av dessa begrepp inte medföra en begränsning av den berörda partens möjligheter att på ett ändamålsenligt sätt ifrågasätta ett beslut som går vederbörande emot (dom av den 25 oktober 2013, kommissionen/Moschonaki T‑476/11 P, EU:T:2013:557, punkt 83).

39 Det är av det skälet som begreppet föremålet för tvisten, vilket motsvarar den berörda partens påståenden, och begreppet grunden för tvisten, vilket motsvarar den rättsliga och faktiska grunden för dessa påståenden, inte ska tolkas restriktivt (dom av den 25 oktober 2013, kommissionen/Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, punkt 84).

40 I det sammanhanget ska det särskilt framhållas att enbart en ändring av den rättsliga grunden för ett bestridande inte räcker för att grunden för bestridandet ska anses vara ny. Flera rättsliga grunder kan utgöra stöd för ett och samma krav och således en och samma grund. Den omständigheten att det i ansökan görs gällande att en viss bestämmelse har åsidosatts, vilken inte åberopades i klagomålet, innebär med andra ord inte nödvändigtvis att grunden för talan därigenom har ändrats. Det ska nämligen fästas vikt vid innehållet i grunden för talan, och inte enbart lydelsen i dess rättsliga grunder, eftersom unionsdomstolen ska kontrollera huruvida det föreligger ett nära samband mellan dess grunder och huruvida de i väsentlig grad avser samma krav (dom av den 25 oktober 2013, kommissionen/Moschonaki, T‑476/11 P, EU:T:2013:557, punkt 85).

41 I artikel 277 FEUF föreskrivs vidare att även om den frist som anges i artikel 263 sjätte stycket FEUF har löpt ut, får parterna i en tvist om en akt med allmän giltighet som antagits av någon av unionens institutioner eller byråer eller något av dess organ, med stöd av artikel 263 andra stycket inför Europeiska unionens domstol göra gällande att akten inte ska tillämpas.

42 Som personaldomstolen korrekt påpekade i punkt 45 i den överklagade domen (se punkt 10 ovan), framgår det av fast rättspraxis att artikel 277 FEUF ger uttryck för en allmän princip enligt vilken varje part har rätt att, i syfte att få en rättsakt som den har rätt att föra talan mot ogiltigförklarad, indirekt bestrida giltigheten av en tidigare rättsakt från institutionen som utgör den rättsliga grunden för den angripna rättsakten, om denna part inte hade rätt enligt artikel 263 FEUF att väcka direkt talan mot en sådan rättsakt, vars följder vederbörande således drabbas av utan att ha haft någon möjlighet att föra talan om ogiltigförklaring mot den.

43 Den möjlighet som artikel 277 FEUF erbjuder att åberopa att en förordning eller en rättsakt som har allmän giltighet, och som utgör rättslig grund för en ifrågasatt tillämpningsbestämmelse, inte är tillämplig, utgör således inte en självständig rätt att väcka talan, utan kan endast utövas indirekt. Artikel 277 FEUF kan inte åberopas när en rätt att föra talan rörande huvudsaken saknas (dom av den 16 juli 1981, Albini/rådet och kommissionen, 33/80, EU:C:1981:186, punkt 17, och dom av den 22 oktober 1996, CSF och CSME/kommissionen, T‑154/94, EU:T:1996:152, punkt 16; se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juli 1985, Salerno m.fl./kommissionen och rådet, 87/77, 130/77, 22/83, 9/84 och 10/84, EU:C:1985:318, punkt 36).

44 Syftet med artikel 277 FEUF är inte att göra det möjligt för en part att ifrågasätta tillämpligheten av vilken rättsakt med allmän giltighet som helst till stöd för vilken talan som helst. Räckvidden av en invändning om rättsstridighet är därför begränsad till vad som är nödvändigt för prövningen av målet. Det framgår härav att den rättsakt med allmän giltighet vars lagenlighet ifrågasätts ska vara direkt eller indirekt tillämplig på det fall som är föremål för talan och det ska föreligga ett direkt rättsligt samband mellan det individuella beslut som angrips och den berörda rättsakten med allmän giltighet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 november 2007, Ianniello/kommissionen, T‑308/04, EU:T:2007:347, punkt 33 och där angiven rättspraxis). Förekomsten av ett sådant samband kan bland annat härledas ur att den rättsakt som är föremål för talan i huvudsaken i princip vilar på en bestämmelse i den rättsakt vars lagenlighet har ifrågasatts (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 oktober 2006, Carius/kommissionen, T‑173/04, EU:T:2006:333, punkt 46, och dom av den 20 november 2007, Ianniello/kommissionen, T‑308/04, EU:T:2007:347, punkt 33; se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 4 mars 1998, De Abreu/domstolen, T‑146/96, EU:T:1998:50, punkterna 25 och 29).

45 Slutligen ska det påpekas att rättsstridigheten i den rättsakt med allmän giltighet som det individuella beslutet grundar sig på inte kan leda till en ogiltigförklaring av rättsakten med allmän giltighet, utan enbart av det individuella beslut som grundas därpå (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 juni 1958, Meroni/Höga myndigheten, 9/56, EU:C:1958:7, punkt 2). Syftet med artikel 277 FEUF är nämligen, såsom personaldomstolen korrekt påpekade i punkt 45 i den överklagade domen, att skydda enskilda mot tillämpningen av en rättsstridig rättsakt med allmän giltighet, utan att rättsakten med allmän giltighet i sig ifrågasätts, vilken inte längre kan angripas på grund av att tidsfristerna i artikel 263 FEUF har löpt ut. En dom i vilken det fastställs att en rättsakt med allmän giltighet inte är tillämplig har således rättskraft endast i förhållande till parterna i den tvist som gav upphov till den domen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 februari 1974, Kortner m.fl./rådet m.fl., 15/73–33/73, 52/73, 53/73, 57/73–109/73, 116/73, 117/73, 123/73, 132/73 och 135/73–137/73, EU:C:1974:16, punkt 36).

46 Det framgår av den rättspraxis som har angetts i punkterna 42–45 ovan, för det första, att en invändning om rättsstridighet endast kan framställas indirekt, i samband med en talan rörande huvudsaken som väcks vid unionsdomstolen och som avser ett individuellt beslut som går sökanden emot, för det andra, att det krävs att talan rörande huvudsaken i sig kan tas upp till sakprövning, för det tredje, att invändningen kan tas upp till sakprövning endast om sökanden inte hade rätt att väcka direkt talan mot den rättsakt med allmän giltighet som har samband med det individuella beslut som går sökanden emot, för det fjärde, att det ankommer på unionsdomstolen att fastslå att den rättsakt med allmän giltighet som den har konstaterat är rättsstridig inte är tillämplig och dra slutsatserna av denna otillämplighet vad beträffar den individuella rättsakt som går sökanden emot och, för det femte, att denna förklaring om att rättsakten inte är tillämplig har rättskraft endast gentemot parterna i tvisten och inte har några allmängiltiga (erga omnes) verkningar.

47 Systematiken i detta indirekta rättsmedel, som är knutet till väckandet av en talan rörande huvudsaken vid domstol, motiverar att det fastslås att en invändning om rättsstridighet som framställs för första gången vid unionsdomstolen kan tas upp till sakprövning, genom undantag från regeln om överensstämmelse mellan ansökan och klagomålet.

48 Enligt fast rättspraxis följer det av det lagstiftnings- och rättskipningssystem som införts genom fördraget att hänsynen till legalitetsprincipen ger de enskilda en rätt att vid domstol bestrida giltigheten av rättsakter med allmän giltighet, men att denna princip även innebär en skyldighet för alla rättssubjekt som lyder under unionsrätten att erkänna rättsakternas fulla verkan så länge som deras ogiltighet inte har slagits fast av en behörig domstol (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 februari 1979, Granaria, 101/78, EU:C:1979:38, punkt 5, och dom av den 28 januari 2016, Éditions Odile Jacob/kommissionen, C‑514/14 P, ej publicerad, EU:C:2016:55, punkt 40).

49 Enligt artikel 277 FEUF är unionsdomstolen ensam behörig att fastslå att en rättsakt med allmän giltighet är rättsstridig och dra slutsatserna av den otillämplighet som följer därav vad beträffar den rättsakt med allmän giltighet som har angripits vid domstolen, då den institution som klagomålet riktar sig till inte har tillerkänts en sådan behörighet i fördragen.

50 ECB har gjort gällande att institutionen i vissa fall själv kan vara den som har antagit rättsakten med allmän giltighet – såsom är fallet i förevarande mål – och att den således kan dra de eventuella slutsatserna av en invändning om rättsstridighet som har åberopats till stöd för ett klagomål.

51 Det rör sig dock i det fallet inte om en behörighet som institutionen har getts genom fördragen eller genom en sekundärrättslig rättsakt, utan om en möjlighet som institutionen kan tillskansa sig.

52 Institutionen skulle visserligen i förekommande fall kunna återkalla den rättsakt med allmän giltighet som den har antagit, men ett sådant återkallande innebär dock inte att det fastslås att rättsakten är rättsstridig, eftersom det endast är unionsdomstolen som har behörighet att fastslå detta.

53 Rättsverkningarna av att institutionen återkallar en rättsakt med allmän giltighet, såvitt denna institution har antagit rättsakten, skiljer sig dessutom från de rättsverkningar som följer av att unionsdomstolen fastslår att rättsakten är rättsstridig: återkallandet av en rättsakt har retroaktiv verkan och fråntar därför alla rättsakter som har antagits med stöd av denna deras rättsliga grund, däribland rättsakter som inte har blivit föremål för talan, medan unionsdomstolens konstaterande att rättsakten är rättsstridig, vilket inte har en allmängiltig (erga omnes) verkan, medför att det individuella angripna beslutet är rättsstridigt, men låter rättsakten med allmän giltighet kvarstå i rättsordningen utan att påverka lagenligheten av andra rättsakter som har antagits med stöd av denna och som inte har angripits inom tidsfristen för väckande av talan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 februari 1974, Kortner m.fl./rådet m.fl., 15/73–33/73, 52/73, 53/73, 57/73–109/73, 116/73, 117/73, 123/73, 132/73 och 135/73–137/73, EU:C:1974:16, punkterna 37 och 38).

54 Vad slutligen beträffar ett eventuellt upphävande av en rättsakt med allmän giltighet – eller möjligheten för en institution att kombinera återkallandet av en rättsakt med allmän giltighet, som institutionen har antagit, med att låta en del av rättsaktens verkningar kvarstå (dom av den 23 november 1999, Portugal/kommissionen, C‑89/96, EU:C:1999:573, punkterna 9–11) – har detta endast verkningar för framtiden och saknar därför betydelse för lagenligheten av det individuella beslut som antogs med stöd av denna rättsakt med allmän giltighet och som har angripits (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 december 1995, Exporteurs in Levende Varkens m.fl./kommissionen, T‑481/93 och T‑484/93, EU:T:1995:209, punkt 46).

55 Med andra ord kan institutionen visserligen återkalla eller upphäva en rättsakt med allmän giltighet som den har antagit, för det fall institutionen anser att denna rättsakt är rättsstridig, men ett sådant återkallande eller upphävande är inte likvärdigt med ett konstaterande att rättsakten är rättsstridig, och de rättsverkningar som följer därav, vilket endast unionsdomstolen får besluta om i enlighet med artikel 277 FEUF.

56 Det formella kravet på att institutionen, i samband med ett klagomål, informeras om en invändning om att en rättsakt med allmän giltighet är rättsstridig, vid äventyr av att denna invändning senare avvisas vid unionsdomstolen, ska under dessa omständigheter anses strida mot systematiken i och syftet med invändningen om rättsstridighet, då det sätt på vilket denna institution kan komma att behandla denna invändning, såvitt institutionen har antagit nämnda rättsakt, inte är likvärdigt med att unionsdomstolen konstaterar att det föreligger en rättsstridighet.

57 De argument som ECB har anfört till stöd för den andra grundens första del påverkar inte denna bedömning.

58 ECB har, med stöd av kommissionen, i huvudsak gjort gällande att personaldomstolen, genom att godta att den anställde kan åberopa en invändning om rättsstridighet för första gången vid unionsdomstolen, genom undantag från regeln om överensstämmelse, åsidosatte syftet med det administrativa förfarandet, som är att nå en uppgörelse i godo i den tvist som uppkommit mellan den anställde och den institution som vederbörande hör till.

59 Enligt fast rättspraxis innebär legalitetsprincipen en skyldighet för alla rättssubjekt som lyder under unionsrätten att erkänna rättsakternas fulla verkan så länge som deras rättsstridighet inte har slagits fast av en behörig domstol (se punkt 48 ovan).

60 Denna princip kan inte ifrågasättas av en institution i syfte att nå en uppgörelse i godo i en tvist som uppkommit mellan institutionen och en av dess anställda, i avsaknad av ett avgörande från unionsdomstolen om att rättsakten med allmän giltighet inte är tillämplig.

61 Personaldomstolen gjorde sig följaktligen inte skyldig till en felaktig rättstillämpning när den fann att invändningen om rättsstridighet kunde tas upp till sakprövning av de skäl som angavs i punkterna 42 och 45–47 i den överklagade domen.

62 Överklagandet kan följaktligen inte bifallas såvitt avser den andra grundens första del, och inte heller såvitt avser den andra grundens tredje och fjärde del som ECB har åberopat. Genom sistnämnda delgrunder har ECB dels gjort gällande att personaldomstolen felaktigt slog fast att administrationen inte hade något annat val än att tillämpa en regel med allmän giltighet även om den ansåg att den var rättsstridig, och att personaldomstolen inte beaktade den särskilda situationen för ECB, som i förevarande fall även har antagit de bestämmelser som är tillämpliga på de anställda (tredje delgrunden), dels att personaldomstolen gjorde en felaktig tolkning av rättssäkerhetsprincipen (fjärde delgrunden).

63 Av samma skäl kan överklagandet inte heller bifallas såvitt avser den tredje grundens första del, genom vilken ECB har anfört att personaldomstolen felaktigt slog fast att en invändning om rättsstridighet inte kan få full verkan inom ramen för handläggningen av ett administrativt klagomål.

64 I det avseendet kan ingen av de anmärkningar som har anförts till stöd för den tredje grundens första del godtas.

65 ECB har, för det första, hävdat att skyddet för en enskild mot tillämpningen av en rättsstridig rättsakt inte hindrar att det uppställs kriterier för upptagande till sakprövning för att på giltigt sätt framställa en invändning om rättsstridighet.

66 Det följer visserligen av fast rättspraxis att ändamålet med artikel 47 i stadgan inte är att det i fördragen föreskrivna systemet med domstolsprövning ska ändras, särskilt inte bestämmelserna om upptagande till sakprövning av talan som väckts direkt vid unionsdomstolen (dom av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punkt 97, och beslut av den 29 april 2015, von Storch m.fl./ECB, C‑64/14 P, ej publicerat, EU:C:2015:300, punkt 55).

67 Möjligheten att åberopa en invändning om rättsstridighet i samband med en tvist mellan en anställd och en institution förutsätter att flera sakprövningsförutsättningar iakttas: vad beträffar ett indirekt rättsmedel, förutsätter detta att en talan rörande huvudsaken har väckts, att talan riktar sig mot ett beslut som går tjänstemannen emot, att denna talan kan tas upp till sakprövning, att den anställde inte har kunnat yrka ogiltigförklaring av den rättsakt med allmän giltighet som ligger till grund för beslutet som går den anställde emot och att det föreligger ett tillräckligt samband mellan rättsakten med allmän giltighet och det angripna individuella beslutet.

68 Rättsordningens systematik vad gäller invändningen om rättsstridighet, i synnerhet de överväganden som avser att endast unionsdomstolen är behörig att slå fast att en rättsakt med allmän giltighet inte är tillämplig, leder dock till slutsatsen att det inte kan utgöra en ytterligare sakprövningsförutsättning att denna invändning framställs före klagomålet.

69 ECB har, för det andra, anfört att den omständigheten att en invändning om rättsstridighet endast kan åberopas indirekt inte medför att det är omöjligt att framställa en sådan invändning inom ramen för ett administrativt klagomålsförfarande.

70 Att invändningen om rättsstridighet är indirekt till sin karaktär gör det visserligen inte omöjligt att framställa en sådan invändning i samband med klagomålet. Den omständigheten att den anställde har rätt att framställa en sådan invändning i samband med klagomålet innebär emellertid inte att den anställde är tvungen att göra det, vid äventyr av att en sådan grund senare avvisas vid unionsdomstolen.

71 ECB har, för det tredje, gjort gällande att det är viktigt att administrationen redan under det administrativa förfarandet underrättas om att en bestämmelse med allmän giltighet eventuellt är rättsstridig för att säkerställa sin rätt till försvar och i förekommande fall handla på grundval av en korrekt rättslig grund inte bara i förhållande till den anställde som har ingett ett klagomål, utan även i förhållande till samtliga anställda.

72 Att rätten till försvar ska iakttas i alla förfaranden som inleds mot en person, och som kan leda till en rättsakt som går denne emot, är enligt fast rättspraxis en grundläggande princip i unionsrätten som ska säkerställas även när det saknas regler för det aktuella förfarandet. Denna princip innebär att den berörda personen ska ges tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt framföra sina synpunkter på de omständigheter som skulle kunna vara till personens nackdel vid antagandet av rättsakten (se beslut av den 12 maj 2010, CPEM/kommissionen, C‑350/09 P, ej publicerat, EU:C:2010:267, punkterna 75 och 76 och där angiven rättspraxis).

73 Med hänsyn till den föränderliga karaktären hos det administrativa förfarandet, ska det vidare påpekas att utarbetandet av den rättsakt i vilken institutionens slutliga ståndpunkt fastställs avslutas i och med att tillsättningsmyndigheten antar sitt svar på det klagomål som den anställde har ingett (dom av den 21 maj 2014, Mocová/kommissionen, T‑347/12 P, EU:T:2014:268, punkt 45).

74 Tribunalen konstaterar följaktligen att institutionen inte kan åberopa rätten till försvar inom ramen för det administrativa klagomålsförfarandet, eftersom det är institutionen som har antagit den rättsakt som kan gå den anställde emot, och denna rättsakt inte är riktad till institutionen.

75 För övrigt har ECB inte bestritt att dess rätt till försvar säkerställs till fullo i samband med domstolsförfarandet, där den kan åberopa alla argument som den anser lämpliga om en invändning om rättsstridighet framställs mot den till stöd för en talan rörande huvudsaken.

76 Av de skäl som anges i punkterna 59 och 60 i denna dom kan tribunalen inte heller godta den andra delen av det resonemang som ECB har anfört till stöd för denna anmärkning, vilken följaktligen ska underkännas i sin helhet. Överklagandet kan inte heller bifallas såvitt avser den tredje grundens andra del angående åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen.

77 ECB:s resonemang om att dess rätt till försvar åsidosattes, vilket har anförts till stöd för den andra grundens andra del, kan inte heller godtas.

78 Eftersom de skäl som anges i punkterna 42 och 45–47 i den överklagade domen räcker för att motivera att en invändning om rättsstridighet som anförs för första gången vid personaldomstolen kan tas upp till sakprövning genom undantag från regeln om överensstämmelse, ska det fastslås att de övriga argument som ECB har anfört är verkningslösa. Dessa argument har anförts till stöd för, för det första, ECB:s första grund om att personaldomstolen gjorde en felaktig extrapolering av domen av den 15 september 2011, Koninklijke Grolsch/kommissionen ( T‑234/07, EU:T:2011:476), till att även gälla personalmål, då dessa två typer av tvister skiljer sig åt och denna extrapolering leder till en felaktig tolkning av räckvidden av principen om ett effektivt domstolsskydd mot bakgrund av artikel 47 i stadgan (första delgrunden), och att motiveringen var bristfällig (andra delgrunden), för det andra, den fjärde grundens första del, genom vilken ECB har hävdat att personaldomstolen gjorde en felaktig tolkning av principen om ett effektivt domstolsskydd och proportionalitetsprincipen, i den mån som den bland annat fann att en avvisning av invändningen om rättsstridighet i samband med talan vid unionsdomstolen skulle utgöra en oproportionerlig sanktion för den berörde anställde och, för det tredje, den fjärde grundens andra del, enligt vilken personaldomstolen inte beaktade vissa relevanta faktiska omständigheter i förevarande fall, nämligen att Maria Concetta Cerafogli företräddes av en juridisk rådgivare redan vid det administrativa förfarandet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 juni 1994, de Compte/parlamentet, C‑326/91 P, EU:C:1994:218, punkt 94, och dom av den 29 april 2004, kommissionen/CAS Succhi di Frutta, C‑496/99 P, EU:C:2004:236, punkt 68).

79 Tribunalen godtar följaktligen den lösning som personaldomstolen valde, när den accepterade att en invändning om rättegångshinder som framställdes för första gången vid unionsdomstolen kunde tas upp till sakprövning, genom undantag från regeln om överensstämmelse.

80 Överklagandet ska därför ogillas.

81 Enligt artikel 211.2 i rättegångsreglerna ska tribunalen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet ogillas.

82 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 211.1 i rättegångsreglerna ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Maria Concetta Cerafogli har yrkat att ECB ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom ECB har tappat målet ska Maria Concetta Cerafoglis yrkande bifallas.

83 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 211 i rättegångsreglerna ska tillämpas i mål om överklagande, ska institutioner som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Kommissionen ska bära sina rättegångskostnader.

1 Rättegångsspråk: engelska.