Förslag till avgörande av generaladvokat Paolo Mengozzi föredraget den 28 juni 2018

1 Originalspråk: italienska.

2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning) (EUT L 337, 2011, s. 9).

3 Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (omarbetning) (EUT L 180, 2013, s. 60).

4 Begreppet familjemedlemmar i direktiv 2011/95 omfattar, enligt vad som anges i artikel 2 j i direktivet, familjemedlemmar till den person som beviljats internationellt skydd, om dessa familjemedlemmar befinner sig i samma medlemsstat i fråga om ansökan om internationellt skydd och under förutsättning att familjen existerade redan i ursprungslandet. Relevant i detta sammanhang är att make eller maka till en person som beviljats internationellt skydd och parets underåriga barn ska betraktas som familjemedlemmar.

5 Det rör sig om kompletterande bestämmelser i lagen om ändring av och tillägg till ZUB, vilka offentliggjordes i DV nr 80 av 2015, och kompletterande bestämmelser i lagen om ändring av och tillägg till ZUB, vilka offentliggjordes i DV nr 101 av 2015.

6 Vid förhör den 25 november 2014 förklarade Nigyar Ahmedbekova att hon hade tagit hjälp av en människosmugglare som skulle föra henne och hennes familj till Tyskland. Smugglaren hade dock lämnat dem i Bulgarien utan förvarning.

7 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden i medlemsstaterna för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (EUT L 348, 2008, s. 98). Det beslutet fattades den 20 januari 2014, samma dag som Nigyar Ahmedbekova, hennes make och hennes son greps av de bulgariska myndigheterna.

8 Genèvekonventionen kompletterades genom protokollet om flyktingars rättsliga ställning, som antogs den 31 januari 1967 och trädde i kraft den 4 oktober 1967.

9 EUT L 180, 2013, s. 96.

10 Som jag redan angett i punkt 61 i förslaget till avgörande av den 17 maj 2018 i mål Alheto ( C‑585/16, EU:C:2018:327), anges i artikel 37 i lagen om införlivande av direktiv 2013/32, vilken trädde i kraft den 28 december 2015, att förfaranden som inletts före den dagen ska avslutas enligt de tidigare gällande bestämmelserna.

11 Direktiv 2005/85/EG av den 1 december 2005 om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus (EUT L 326, 2005, s. 13).

12 Se punkt 50 och fotnot 39 i mitt förslag till avgörande av den 17 maj 2018 i målet Alheto ( C‑585/16, EU:C:2018:327).

13 Rådets direktiv 2004/83/EG av den 29 april 2004 om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd och innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 304, 2004, s. 12).

14 Detsamma kan nu sägas om artikel 33.1 i direktiv 2013/32 (se skäl 43 i direktivet, som har samma ordalydelse som skäl 22 i direktiv 2005/85). Jag vill emellertid framhålla att förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om upprättande av ett gemensamt förfarande för internationellt skydd i unionen och om upphävande av direktiv 2013/32/EU (COM/2016/0467 final) innebär att en prövning av huruvida en ansökan om internationellt skydd kan prövas i sak ska göras (se punkt 1 i motiveringen till förslaget, när det gäller syftena med förslaget, särskilt syftet att göra förfarandena enklare, tydligare och kortare, s. 4). Artikel 36.1 d i detta förslag till förordning har följande lydelse: Den beslutande myndigheten ska bedöma huruvida en ansökan kan tas upp till prövning, i enlighet med de grundläggande principerna och garantierna i kapitel II, och ska neka en ansökan prövning om någon av följande grunder är tillämplig: d) En make eller maka, partner eller ett medföljande barn lämnar in en ansökan efter det att han eller hon har samtyckt till att en ansökan lämnas in på hans eller hennes vägnar och det inte finns några omständigheter kring situationen för maken eller makan, partnern eller barnet som motiverar en separat ansökan.

15 Se, bland annat, beslut av den 22 juni 2017, Fondul Proprietatea ( C‑556/15 och C‑22/16, ej publicerat, EU:C:2017:494, punkterna 20 och 21).

16 Den hänskjutande domstolen önskar även klarhet i begreppet person i beroendeställning i artikel 33.2 e i direktiv 2013/32, med hänsyn till att varken Nigyar Ahmedbekova eller Emin Ahmedbekov tycks kunna försörja sig själv och sonen på egen hand.

17 Se, för ett liknande resonemang, artikel 7.1 i direktiv 2013/32 (i vilken begreppet capacità d’agire i den italienska versionen lyckligtvis har ersatt begreppet capacità giuridica).

18 Se, för ett liknande resonemang, artikel 7.3 i direktiv 2013/32.

19 Jag vill framhålla att kravet på att sökanden ska vara i en beroendeställning, även om det fortfarande finns kvar i artikel 7 i direktiv 2013/32, har utelämnats i förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om upprättande av ett gemensamt förfarande för internationellt skydd i unionen och om upphävande av direktiv 2013/32/EU, som citeras i fotnot 14 ovan, i vilket det anges i artikel 31.1 och 31.2 att en sökande får lämna in en ansökan på vägnar av hans eller hennes make/maka eller partner i ett stabilt och varaktigt förhållande, förutsatt att dessa har gett sitt samtycke, eller av underåriga eller vuxna personer i beroendeställning som saknar rättskapacitet.

20 Den hänskjutande domstolen har framhållit att vare sig Nigyar Ahmedbekova eller Emin Ahmedbekov tycks kunna försörja sig själva och sonen på egen hand.

21 I art. 7.3 i direktiv 2013/32 föreskrivs att [m]edlemsstaterna ska se till att en underårig har rätt att lämna in en ansökan om internationellt skydd för sin egen räkning, om han eller hon har rättslig handlingsförmåga enligt den berörda medlemsstatens rätt, eller genom sina föräldrar eller andra vuxna familjemedlemmar. Därmed har en förälder rätt att lämna in en ansökan för det underåriga barnets räkning oavsett om det underåriga barnet är i en beroendeställning till den föräldern, varvid båda föräldrarna är jämställda i detta avseende. I artikel 31.6 i förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om ett gemensamt förfarande för internationellt skydd i unionen och om upphävande av direktiv 2013/32/EU, till vilket hänvisas i fotnot 14 i förevarande förslag till avgörande, föreskrivs att [e]n underårig ska ha rätt att lämna in en ansökan om internationellt skydd i sitt eget namn, om han eller hon har rättskapacitet enligt nationell rätt i den berörda medlemsstaten, eller genom en vuxen person som enligt lag eller praxis i den berörda medlemsstaten har ansvar för henne eller honom, inbegripet hans eller hennes föräldrar eller andra vårdnadshavare i rättslig eller vedertagen bemärkelse, eller vuxna familjemedlemmar …

22 Se, beträffande begreppet ansvarig för förföljelse, artikel 6 i direktiv 2011/95.

23 Skälen till undantag från flyktingstatus anges i artikel 12 i direktiv 2011/95. Förutom att det ska finnas skäl till undantag är det också nödvändigt att den rättsliga ställningen för en familjemedlem inte hindrar att flyktingstatus beviljas (till exempel medborgarskap i en tredje stat vars skydd kan åberopas).

24 Min kursivering.

25 Samma bestämmelse finns för närvarande i artikel 11.3 i direktiv 2013/32 med avseende på sådana fall där ansökningar lämnas in för personer i beroendeställning i den mening som avses i artikel 7.2 i det direktivet. Ett undantag från regeln om ett enda beslut har emellertid förts in för det fallet att detta skulle leda till att en persons individuella förhållanden röjs på ett sätt som riskerar att skada hans eller hennes intressen, särskilt vid risk för förföljelse som grundar sig på kön, sexuell läggning, könsidentitet eller ålder. I sådana fall ska de behöriga myndigheterna fatta ett separat beslut för den berörda personen.

26 Se artikel 5 och skäl 22 i direktiv 2008/115, där det anges att vederbörlig hänsyn ska tas till barnets bästa och familjeliv när medlemsstaterna genomför detta direktiv.

27 Rådets direktiv 2003/9/EG av den 27 januari 2003 om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna (EUT L 31, 2003, s. 18).

28 Enligt uppgifterna i beslutet om hänskjutande avses med familjemedlemmar enligt ZUB make/maka till den person som söker internationellt skydd eller person som personen i fråga har en stadigvarande och långvarig anknytning till, ogifta underåriga barn till paret samt ogifta myndiga barn som inte kan försörja sig själva på grund av allvarliga hälsoskäl. Den hänskjutande domstolen har inte angett några andra grupper som ska omfattas av artikel 8.9 ZUB.

29 I den mån detta är förenligt med deras personliga ställning och i avsaknad av de skäl för undantag som anges i ZUB.

30 Enligt denna konvention ska endast den som har en välgrundad fruktan för personlig förföljelse i den mening som avses i artikel 1 A betraktas som flykting.

31 Se UNHCR:s riktlinjer om förfaranden och kriterier för fastställelse av flyktingstatus enligt 1951 års konvention och 1967 års protokoll om flyktingstatus (HCR/1P/4/FRE/REV.1), 1992, punkt 183.

32 Se till exempel slutsatserna från UNHCR:s verkställande kommitté om internationellt skydd, vilka antogs vid den 49:e sessionen år 1998 (A/AC.96/911, punkt 21) och slutsats 88 (L), 1999, punkt b iii, tillgänglig på adressen http://www.unhcr.org/excom/exconc/3ae68c4340/protection-refugees-family.html.

33 Se handlingen Frågor som rör skydd av familjen (EC/49/SC/CRP.14) på http://www.unhcr.org/fr/excom/standcom/4b30a618e. UNHCR framhöll redan i riktlinjerna om förfaranden och kriterier för fastställelse av flyktingstatus enligt 1951 års konvention och 1967 års protokoll om flyktingstatus att de flesta stater, oavsett om de var parter i Genèvekonventionen eller inte, rättade sig efter rekommendationerna i ovan angiven slutakt från konferensen för de befullmäktigade ombuden, se punkterna 183 och 184. På grundval av dessa handlingar bör åtminstone make/maka och underåriga barn ingå bland de familjemedlemmar som ska omfattas av principen om familjens sammanhållning.

34 Se UNHCR:s riktlinjer om asylansökningar avseende kvinnlig könsstympning, maj 2009, tillgänglig på http://www.refworld.org/docid/4d70cff82.html, punkt 11.

35 Se UNHCR:s riktlinjer om internationellt skydd nr 8: asylansökningar från underåriga, 22 december 2009, tillgänglig på http://www.unhcr.org/fr/publications/legal/4fd736c99/principes-directeurs-no-8-demandes-dasile-denfants-cadre-larticle-1a2-larticle.html, punkt 9.

36 Se UNHCR:s normer om förfaranden för fastställelse av flyktingstatus inom ramen för UNHCR:s mandat, 20 november 2003, punkt 5.1.1.

37 I enlighet med nationella förfaranden och i den mån det är förenligt med deras personliga rättsliga status.

38 Den enda skillnaden följer av artikel 24.1 andra stycket i direktiv 2011/95 när det gäller uppehållstillståndets varaktighet som får vara kortare än tre år, utan att det påverkar tillämpningen av kravet i artikel 23.1 i direktivet att bevara familjens sammanhållning.

39 I denna bestämmelse föreskrivs att [m]edlemsstaterna ska se till att familjer hålls samlade.

40 Se skäl 14 i direktiv 2011/95. Enligt artikel 3 i direktiv 2011/95 får medlemsstaterna införa eller behålla förmånligare bestämmelser för att fastställa vem som ska betraktas som flykting eller som en person som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande och för att fastställa innebörden av internationellt skydd, förutsatt att de är förenliga med detta direktiv. Se, för ett liknande resonemang, artikel 3 och skäl 8 i direktiv 2004/83.

41 Min kursivering. Det aktuella fallet avsåg beviljandet av status som subsidiärt skyddsbehövande för en tredjelandsmedborgare som led av allvarlig sjukdom, på grund av risken att hans hälsotillstånd skulle försämras på grund av avsaknad av adekvat behandling i ursprungslandet.

42 I skäl 22 i direktiv 2011/95 erkänns betydelsen av UNHCR:s roll när det gäller att avgöra huruvida flyktingstatus enligt Genèvekonventionen ska beviljas.

43 Se även skäl 16 i direktiv 2011/95, enligt vilket direktivet särskilt syftar till att säkerställa full respekt för de asylsökandes och deras medföljande familjemedlemmars rätt till asyl och till att främja tillämpningen av bland annat artikel 7 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, i vilken föreskrivs respekt för familjelivet.

44 Europadomstolen, dom av den 10 juli 2014 (CE:ECHR:2014:0710JUD005270109, punkt 54).

45 Se dom av den 7 november 2013, X m.fl. ( C‑199/12–C‑201/12, EU:C:2013:720, punkt 45).

46 Se UNHCR, Handbook and guidelines on procedures and criteria for determining refugee status, december 2011, tillgänglig på adressen http://www.refworld.org/docid/4f33c8d92.html, punkterna 80–86.

47 Jag noterar att samma frågeställning tagits upp i de två tolkningsfrågorna från Raad van State, Afdeling Bestuursrechtspraak (Högsta förvaltningsdomstolen, avdelningen för förvaltningsrättsliga mål, Nederländerna) i målet C‑586/17 (D och I), vilket ännu inte avgjorts av domstolen. Frågan i det målet är huruvida ett förbud som införts genom fast rättspraxis från denna nederländska högsta förvaltningsdomstol, mot att en förvaltningsdomstol vid ett överklagande av ett beslut om att inte bevilja internationellt skydd prövar skyddsskäl som inte tidigare åberopats vid förvaltningsmyndigheten, är förenligt med artikel 46.3 i direktiv 2013/32.

48 I beslutet om hänskjutande talas om en första talan som väcktes av Emin Ahmedbekov år 2008 och en andra talan som väcktes av Nigyar Ahmedbekova år 2010. Talan i de båda målen förenades senare till ett och samma mål.

49 Nigyar Ahmedbekova har i detta avseende anfört att hon samarbetat med en oppositionell tv-kanal baserad i Turkiet Azerbyydzhanski chas. Det framgår emellertid inte vid vilken tidpunkt detta samarbete inleddes.

50 Den hänskjutande domstolen har angett att Emin Ahmedbekov dömdes till tre års fängelse den 30 mars 2010 och att Nigyar Ahmedbekova från och med den 1 juni 2010 uttryckte sig offentligt om rätten till korrespondens och rätten att ta emot besök, att hon kallades till polisen, förhördes och hotades för att förmås upphöra att uttala sig offentligt. Nigyar Ahmedbekova har också uppgett att hon utsattes för sexuella trakasserier på sin arbetsplats. Dessa påståenden tycks ha framförts till DAB.

51 Däremot anser jag inte, för det fallet att Nigyar Ahmedbekovas ansökan ska tolkas så, att hon redan där redogjort för en personlig risk för förföljelse på grund av åsikter som hon eller hennes man uttryckt mot Azerbajdzjans regering, att påståendena om hennes förbindelser med regeringsmotståndare eller hennes verksamhet till förmån för dessa motståndare kan betraktas som ytterligare utsagor i den mening som avses i artikel 40.1 i direktiv 2013/32. I detta avseende skiljer sig omständigheterna i det nationella målet i den nu aktuella begäran om förhandsavgörande från omständigheterna i det mål som gav upphov till begäran om förhandsavgörande i mål C‑586/17, D och I. I det målet åberopade sökandena för första gången under domstolsförfarandet skäl till beviljande av subsidiärt skydd som inte hade någon som helst anknytning till de skäl som anförts vid förvaltningsmyndigheten.

52 Skälen till förföljelse anges i artikel 1 A i Genèvekonventionen och i artikel 2 d i direktiv 2011/95. I artikel 10 i direktivet anges vilka faktorer som medlemsstaterna ska ta hänsyn till vid bedömningen av dessa skäl.

53 De sexuella trakasserier på arbetsplatsen som Nigyar Ahmedbekova anförde vid DAB, tycks även ha beskrivits som vedergällning för makarna Ahmedbekovs opposition mot Azerbajdzjans regering.

54 Se, för ett liknande resonemang om tillämpningen av artiklarna 3 och 13 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, Europadomstolen, bland annat 23 augusti 2016, J.K. m.fl. mot Sverige (CE:ECHR:2016:0823JUD005916612, § 83), 23 mars 2016 F.G. mot Sverige (CE:ECHR:2016:0323JUD004361111, § 115), 2 oktober 2012, Singh m fl. mot Belgien (CE:ECHR:2012:1002JUD003321011, § 91), 11 januari 2007, Sheekh mot Nederländerna (CE:ECHR:2007:0111JUD000194804, § 136).

55 Se, för ett liknande resonemang, Europadomstolen, 21 januari 2011, M.S.S. mot Belgien (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, § 389).

56 Se, för ett liknande resonemang, vad beträffar Europadomstolens kontrollbefogenheter, bland annat, Europadomstolen 14 februari 2017, Allanazarova mot Ryssland (CE:ECHR:2017:0214JUD004672115, § 68) och 11 januari 2007, Sheekh mot Nederländerna (CE:ECHR:2007:0111JUD000194804, § 136).

57 Se punkt 71 i mitt förslag till avgörande av den 17 maj 2018 i mål Alheto ( C‑585/16, EU:C:2018:327).

58 Det behöver knappast påpekas att inte heller i detta fall spelar bestämmelserna i artikel 40 i direktiv 2013/32 någon roll, i synnerhet inte bestämmelserna om så kallade efterföljande ansökningar, eftersom Nigyar Ahmedbekovas ansökan till DAB inte kan anses ha lämnats in i enlighet med direktiv 2011/95 och inget slutgiltigt beslut om denna ansökan i vart fall har fattats, vilket krävs enligt artikel 2 q i direktiv 2013/32 för att en ansökan om internationellt skydd ska kunna betraktas som efterföljande.