Förslag till avgörande av generaladvokat Manuel Campos Sánchez-Bordona föredraget den 17 september 2020

1 Originalspråk: spanska.

2 Administrativen sad Varna (Förvaltningsdomstolen i Varna, Bulgarien).

3 Europaparlamentets och rådets direktiv 94/19/EG av den 30 maj 1994 om system för garanti av insättningar (EGT L 135, 1994, s. 5).

4 Mål C‑571/16, nedan kallad domen Kantarev, EU:C:2018:807.

5 Rekommendation EBA/REC/2014/02 av den 17 oktober 2014 till Bulgariska centralbanken och Bulgariska fonden för garanti av bankinsättningar om åtgärder som är nödvändiga för att följa direktiv 94/19 (Bulgarian National Bank and Bulgarian Deposit Insurance Fund on action necessary to comply with Directive 94/19/EC; nedan kallad rekommendation EBA/2014/02).

6 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 11 mars 2009 om ändring av direktiv 94/19/EG om system för garanti av insättningar, vad gäller täckningsnivån och utbetalningsfristen (EUT L 68, 2009, s. 3). Direktiv 94/19 har senare upphävts och ersatts av en omarbetad version, men med verkan först från och med den 4 juli 2019 (se artikel 21 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/49/EU av den 16 april 2014 om insättningsgarantisystem (EUT L 173, 2014, s. 149). Fristen för införlivande av vissa av bestämmelserna i omarbetningen löpte ut den 3 juli 2015 (artikel 20 i direktiv 2014/49). Vid den tidpunkt som är relevant för avgörandet av förevarande mål var bara direktiv 94/19 tillämpligt (i dess ändrade lydelse enligt direktiv 2009/14).

7 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1093/2010 av den 24 november 2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska bankmyndigheten), om ändring av beslut nr 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens beslut 2009/78/EG (EUT L 331, 2010, s. 12).

8 Denna lag, som offentliggjordes i DV nr 49 av den 29 april 1998, reglerar skapandet av fonden för garanti av bankinsättningar och dess uppdrag och verksamhet. Enligt punkt 1a i de kompletterande bestämmelserna från år 2009 (DV nr 44, av den 12 juni 2009) införlivas bestämmelserna i direktiven 94/19 och 2009/14 med bulgarisk rätt genom denna lag.

9 Räntesatserna för klagandens insättningar för perioden fram till den 6 november 2014 beräknades på grundval av det beslutet. Dessa räntesatser är tillämpliga som om de hade avtalats.

10 Fördragsbrottsförfarande nr 2014/2240. Se meddelande från kommissionen (Bulgaria must allow bank customers to access their money) av den 25 september 2014, på https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_14_1041.

11 Enligt punkt 30 i den domen [betalade] [d]en 4 december 2014… ett bulgariskt kreditinstitut, som insättningsgarantifonden hade gett i uppdrag att återbetala insättningar som innehades av KTB Nikolay Kantarev ett belopp på 86973,81 BGN (cirka 44465 euro). Detta belopp inbegrep ränta per den 6 november 2014, dagen för återkallelsen av KTB:s banktillstånd, närmare bestämt 2673,81 BGN Härvidlag var till den 1 juli 2014 den ränta som tillämpades på Nikolay Kantarevs konto i enlighet med avtalsvillkoren. Från och med detta datum fram till den 6 november 2014 var emellertid den räntesats som tillämpades den som fastställdes genom beslut av BNB:s styrelse den 30 juni 2014, i vilket de räntesatser som tillämpades för insättningar hos KTB sänktes.

12 Talan väcktes enligt den bulgariska lagstiftningen om förvaltningsrättsligt ansvar.

13 I punkt 85 i mitt förslag till avgörande i målet Anisimovienė m.fl. (C‑688/15 och C‑109/16, EU:C:2017/475) gjorde jag gällande att det är återbetalningsskyldigheten som är avgörande i definitionen av begreppet insättning i direktiv 94/19. Ett avtal om insättning är samma sak som att någon tar emot egendom som tillhör någon annan och är skyldig att bevara och lämna tillbaka den. Det bör dessutom erinras om att syftet med direktiv 94/19 främst är att skydda insättarna om ett insolvent kreditinstitut stängs. Det handlar således framför allt om att ge insättarna en garanti för att denna insolvens inte omöjliggör återbetalningen (åtminstone upp till en viss gräns) av deras medel, som kreditinstitutet i rättslig mening förbundit sig att återbetala.

14 Dom av den 22 mars 2018, Anisimovienė m.fl. ( C‑688/15 och C‑109/16, EU:C:2018:209, punkt 83), och domen Kantarev, punkt 56: direktivet syftar… till att … undvika mycket stora uttag av insättningar, inte bara från kreditinstitut i svårigheter utan även från kreditinstitut med god ekonomisk ställning på grund av att allmänheten förlorat förtroende för banksystemets soliditet.

15 Det finns vissa nyansskillnader mellan de olika språkversionerna av denna bestämmelse. Av de versioner som jag har granskat används i den spanska depósito que haya vencido y sea pagadero, med samma innebörd som den engelska (deposit that is due and payable), den italienska (deposito dovuto e pagabile) och den tyska (eine Einlage, die […] zwar fällig und von einem Kreditinstitut zu zahlen ist). Den franska och den portugisiska versionen hänvisar snarare till utkrävbarheten (dépôt qui est échu et exigible respektive depósito que, tendo-se vencido e sendo exigível).

16 Enligt domstolen utgör den bestämmelsen en unionsrättslig bestämmelse vars syfte är att ge rättigheter åt enskilda, eftersom syftet med den bland annat är att skydda insättarna. Vidare påverkar fastställandet av att insättningar är indisponibla direkt en insättares rättsliga situation, eftersom detta konstaterande medför att insättningsgarantisystemets mekanism aktiveras och, följaktligen, leder till återbetalning till insättarna (domen Kantarev, punkterna 102–104).

17 Punkt 59 i domen Kantarev har följande lydelse: Mot bakgrund av ordalydelsen i artikel 1.3 i) i direktiv 94/19, och i synnerhet att det i bestämmelsen föreskrivs att den behöriga myndigheten ska fastställa att insättningar blivit indisponibla när enligt [dess] uppfattning, förutsättningarna för ett sådant fastställande är uppfyllda, har förvisso myndigheten ett visst utrymme för skönsmässig bedömning. Detta utrymme för skönsmässig bedömning gäller emellertid bedömningen utifrån villkoren i denna bestämmelse och inte villkoren som sådana eller den tidpunkt då ett sådant fastställande ska göras.

18 Ibidem, punkterna 99 och 100.

19 Såsom BNB:s beslut att ställa KTB under särskild tillsyn under en period efter uppkomsten av dess insolvensproblem (domen Kantarev, punkt 78).

20 Att fristen är så kort är av grundläggande betydelse för att skydda insättarna och för att upprätthålla det finansiella systemets stabilitet. Genom direktiv 2009/14 minskades den från 21 till 5 dagar.

21 Domen Kantarev, punkterna 60 och 61.

22 Ibidem, punkterna 49 och 50.

23 Ibidem, punkt 52.

24 Ibidem, punkt 82. Min kursivering.

25 Ibidem, punkt 82.

26 Beträffande de svårigheter som är förknippade med denna fas i de olika medlemsstaterna, se EBA:s analys Opinion of the European Banking Authority on the eligibility of deposits, coverage level and cooperation between deposit guarantee schemes, 8 augusti 2019.

27 Samtidigt som den innehåller många av de undantag som anges i bilaga 1 till direktiv 94/19, har artikel 5.1 i direktiv 2014/49 (vilket av tidsmässiga skäl inte är tillämpligt på denna tvist) utökat förteckningen över insättningar som är undantagna från återbetalning från insättningsgarantisystemen: insättningar gjorda av värdepappersföretag, insättningar vars kontohavare aldrig har identifierats, insättningar gjorda av försäkringsföretag och återförsäkringsföretag, insättningar gjorda av företag för kollektiva investeringar, insättningar gjorda av pensionsfonder, insättningar gjorda av offentliga myndigheter; skuldebrev som kreditinstitut har ställt ut och skulder enligt egna accepter eller egna växlar.

28 Domen Kantarev, punkt och 82.

29 Enligt artikel 10.1 i direktiv 94/19 ska insättningsgarantisystem kunna betala ut vederbörligen styrkta fordringar som insättare gör gällande vad avser indisponibla insättningar inom 20 arbetsdagar från den dag då de behöriga myndigheterna gör ett konstaterande att insättningar är indisponibla. Under helt exceptionella omständigheter får ett insättningsgarantisystem hos den behöriga myndigheten ansöka om en förlängning av tidsfristen. En sådan förlängning får inte överskrida tio arbetsdagar.

30 Domen Kantarev, punkt 58: syftet med denna tidsfrist är att undvika att de finansiella svårigheter, även tillfälliga, som ett kreditinstitut kan befinna sig i, inte leder till mycket stora uttag av insättningar och att dessa svårigheter inte sprids till resten av banksystemet.

31 Se förslag till rådets direktiv om system för garanti av insättningar av den 4 juni 1992 (COM(92) 188 slutlig, EGT C 163, 1992, s. 6).

32 Insättningar kan anses vara indisponibla då tidiga interventions- eller omorganisationsåtgärder [avseende kreditinstitutet i fråga] inte varit framgångsrika.

33 Domen Kantarev, punkterna 64 och 65: Detta skäl 12 [avser] endast möjligheten att insättningar anses indisponibla om tidiga interventions- eller omorganisationsåtgärder inte har varit framgångsrika, och fastställandet av att insättningar är indisponibla villkoras inte med att dessa förebyggande åtgärder ska ha misslyckats… För det andra… [anges] det i den andra meningen i detta skäl… att denna möjlighet inte [bör] hindra de behöriga myndigheterna från att genomföra ytterligare omstruktureringsinsatser under utbetalningsperioden vilket följaktligen innebär att dessa åtgärder inte påverkar vare sig fastställandet av att insättningar blivit indisponibla eller återbetalningen av dessa insättningar.

34 Ibidem, punkt 81.

35 Denna möjlighet föreskrivs nu uttryckligen i artikel 7.7 i direktiv 2014/49 som handlar om fastställande av återbetalningsbart belopp. Upplupen ränta på insättningar som inte har krediterats det datum då en relevant administrativ myndighet gör ett konstaterande som avses i artikel 2.1.8 a eller en rättslig myndighet meddelar ett avgörande som avses i artikel 2.1.8 b ska ersättas av insättningsgarantisystemet. Den nivå som fastställs i artikel 6.1 ska inte överskridas.

36 Domen Kantarev, punkt 4 i domslutet.

37 Dom av den 4 december 2018, Minister for Justice and Equality et Commissioner of An Garda Síochána ( C‑378/17, EU:C:2018:979, punkt 35), och dom av den 19 november 2019, A. K. m.fl. (Oavhängigheten hos avdelningen för disciplinära mål vid Högsta domstolen) ( C‑585/18, C‑624/18 och C‑625/18, EU:C:2019:982, punkterna 160 och 161 och där angiven rättspraxis).

38 I punkt 1 i domslutet i domen Kantarev slog domstolen fast att artikel 1.3 och artikel 10.1 i direktiv 94/19 utgör hinder för… en nationell lagstiftning enligt vilken fastställandet av att insättningar blivit indisponibla beror på kreditinstitutets insolvens och återkallandet av banktillståndet för detta institut.

39 Enligt den hänskjutande domstolen införlivades direktiv 94/19, i dess ändrade lydelse enligt direktiv 2009/14 i bulgarisk rätt genom 1998 års lag om insättningsgaranti och dess ändring år 2009, vilken trädde i kraft den 12 juni 2009. Artikel 1.3 i) i direktiv 94/19 införlivades emellertid inte i den nationella rätten under den omtvistade perioden, utan från och med den 14 augusti 2015, när den nya lagen om insättningsgaranti trädde i kraft, som också införlivade rådets nya direktiv 2014/48/EU av den 24 mars 2014 om ändring av direktiv 2003/48/EG om beskattning av inkomster från sparande i form av räntebetalningar (EUT L 111, 2014, s. 59), vilket inte är tillämpligt i det nationella målet.

40 Myndigheten ska agera enligt de befogenheter som den tilldelas genom denna förordning och vara verksam inom tillämpningsområdet för… direktiv 94/19/EG… i den mån som dessa akter tillämpas på kreditinstitut och finansinstitut och de behöriga myndigheter som utövar tillsynen över dem… inbegripet alla direktiv, förordningar och beslut som grundar sig på dessa akter och andra framtida rättsligt bindande unionsakter avseende myndighetens uppgifter.

41 Se artikel 4.2 iii) i förordning nr 1093/2010, som citeras i punkt 104 i förevarande förslag.

42 Artikel 26.3 i förordning nr 1093/2010.

43 Skäl 6 och artikel 16.1 i förordning nr 1093/2010.

44 Enligt artikel 26.2 i förordning nr 1093/2010 ska artikel 16 om myndighetens befogenheter att anta riktlinjer och rekommendationer… gälla för insättningsgarantisystem.

45 I skäl 27 i förordning nr 1093/2010 beskrivs syftet med detta förfarande på följande sätt: Att säkerställa en korrekt och fullständig tillämpning av unionsrätten är en oeftergivlig förutsättning för integrerade, transparenta, ändamålsenliga och korrekt fungerande finansmarknader, för det finansiella systemets stabilitet och för neutrala konkurrensvillkor för finansinstitut inom hela unionen. Det bör därför inrättas en mekanism genom vilken myndigheten kan åtgärda fall av överträdelser av unionsrätten som består i underlåtenhet att tillämpa den eller att den tillämpas felaktigt. Denna mekanism bör tillämpas på områden där otvetydiga och ovillkorliga skyldigheter fastställs genom unionsrätten.

46 Artikel 17.1 i förordning nr 1093/2010.

47 Domstolen har slagit fast att [g]enom att skapa en särskild kategori av unionsakter i form av rekommendationer och genom att uttryckligen föreskriva att de inte [ska] vara bindande, syftar artikel 288 FEUF till att ge de institutioner som har befogenhet att anta sådana rekommendationer en möjlighet att motivera och övertyga, som skiljer sig från möjligheten att anta rättsakter med bindande verkan (dom av den 20 februari 2018, Belgien/kommissionen, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punkt 26).

48 Artikel 16.3 tredje stycket i förordning nr 1093/2010. I det fjärde stycket i samma bestämmelse föreskrivs det vidare att [o]m så krävs i en riktlinje eller rekommendation ska finansinstituten på ett klart och detaljerat sätt rapportera om huruvida de följer den berörda riktlinjen eller rekommendationen.

49 Beträffande arten och omfattningen av den här typen av åtgärder, se analogt Vabres, R., La portée des recommandations de l’Autorité européenne de marchés financiers, i L’Europe bancaire, financière et monétaire. Liber amicorum Blanche Sousi, RD édition, Paris, 2016, s. 95–104.

50 Den nationella myndighet som rekommendationerna riktar sig till ska inom tio arbetsdagar från mottagandet av dem underrätta EBA om de åtgärder den har vidtagit, eller avser att vidta, för att säkerställa överensstämmelse med unionsrätten.

51 På sätt och vis liknar de en formell underrättelse från kommissionen i förfaranden enligt artikel 258 FEUF.

52 Alla bestämmelser – oavsett form – som antas av unionsinstitutionerna och som är avsedda att ha bindande rättsverkningar anses utgöra sådana akter mot vilka talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 31 mars 1971, kommissionen/rådet, kallad AETR, 22/70, EU:C:1971:32, punkterna 39 och 42, dom av den 25 oktober 2017, kommissionen/Rumänien, C‑599/15 P, EU:C:2017:801, punkt 47, och dom av de 20 februari 2018, Belgien/kommissionen, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punkt 31).

53 Vid bedömningen av om en ifrågasatt rättsakt ger upphov till sådana verkningar ska hänsyn tas till dess innehåll i sak (dom av den 22 juni 2000, Nederländerna/kommissionen, C‑147/96, EU:C:2000:335, punkt 27 och där angiven rättspraxis). Dessa verkningar måste bedömas utifrån objektiva kriterier, såsom rättsaktens innehåll, med beaktande, i förekommande fall, av det sammanhang inom vilken rättsakten antogs, samt befogenheterna för den institution som antagit den (dom av den 13 februari 2014, Ungern/kommissionen, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, punkt 55 och där angiven rättspraxis) (dom av den 25 oktober 2017, Slovakien/kommissionen, C‑593/15 P och C‑594/15 P, EU:C:2017:800, punkt 47).

54 Dom av den 13 december 1989, Grimaldi ( C‑322/88, EU:C:1989:646, punkt 8), dom av den 13 juni 2017, Florescu m.fl. ( C‑258/14, EU:C:2017:448, punkt 30), och dom av den 20 februari 2018, Belgien/kommissionen ( C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punkt 44).

55 Regleringen av detta förfarande har kompletterats med antagandet av beslut EBA/DC/2014/100, 14 July 2014, adopting Rules of Procedure for Investigation of Breach of Union Law, en https://eba.europa.eu/sites/default/documents/files/documents/10180/15718/22650774–0ff2–42e7-bfca-b163fc2c95ae/EBA%20DC%20100%20(Decision%20on%20Rules%20of%20Procedure%20for%20Investigation%20of%20Breach%20of%20Union%20Law).pdf, sustituida por la Decision EBA/DC/2016/174, 23 December 2016, adopting Rules of Procedure for Investigation of Breach of Union Law, en https://eba.europa.eu/sites/default/documents/files/documents/10180/1712606/404eb483-e1eC‑4b56–9e31-e5988138455d/EBA%20DC%20174%20%28Decision%20on%20adopting%20Rules%20of%20Procedures%20for%20Investigation%20of%20Breach%20of%20Union%20Law%29.pdf.

56 Enligt skäl 29 i förordning nr 1093/2010 [bör] [d]enna befogenhet…endast gälla under exceptionella omständigheter då en behörig myndighet inte följer det formella yttrande som riktats till den i fall då unionsrätten är direkt tillämplig på finansinstitut med stöd av nu gällande eller kommande unionsförordningar.

57 Artikel 17.7 i förordning nr 1093/2010.

58 Se fotnoterna 10 och 27.

59 Såsom kommissionen har gjort gällande kunde inget sådant beslut fattas eftersom KTB inte kunde avhjälpa den överträdelse av unionsrätten som BNB hade gjort sig skyldigt till genom att den inte hade fastställt att insättningarna var indisponibla i enlighet med artikel 1.3 i) i direktiv 94/19.

60 Dom av den 15 september 2016, Koninklijke KPN m.fl. ( C‑28/15, EU:C:2016:692, punkt 41).

61 Förslag till avgörande av den 12 december 2017, Belgien/kommissionen ( C‑16/16 P, EU:C:2017:959, punkterna 99–102).

62 Dom av den 10 april 1984 ( 14/83, EU:C:1984:153).

63 Det följer av fast rättspraxis att den omständigheten att en gemenskapsakt inte är tvingande inte utgör hinder för domstolen att meddela ett förhandsavgörande om dess tolkning i enlighet med artikel 177 (dom av den 13 december 1989, Grimaldi, C‑322/88, EU:C:1989:646, punkt 9, och av dom den 21 januari 1993, Deutsche Shell, C‑188/91, EU:C:1993:24, punkt 18 och där angiven rättspraxis).

64 För närvarande är talan i mål C 911/19, FBF, anhängig, där Conseil d’État frågar domstolen om det är möjligt att väcka en talan om ogiltigförklaring och begära ett förhandsavgörande avseende frågor om giltighet av Europeiska bankmyndighetens riktlinjer EBA/GL/2015/18 av den 22 mars 2016 om styrningsförfaranden och tillsyn över bankprodukter som vänder sig till privatpersoner och mindre företag. I artikel 16 i förordning nr 1093/2010 likställs EBA:s riktlinjer med dess rekommendationer.

65 … till skillnad från artikel 173 i enlighet med vilken rekommendationer inte kan bli föremål för domstolens prövning, tillerkänner domstolen behörighet, utan undantag, att meddela förhandsavgöranden om giltigheten och tolkningen av rättsakter som beslutats av gemenskapens institutioner (dom av den 13 december 1989, Grimaldi ( C‑322/88, EU:C:1989:646, punkt 8); mina kursiveringar).

66 Förslag till avgörande av den 12 december 2017, Belgien/kommissionen ( C‑16/16 P, EU:C:2017:959, punkt 108).

67 Dom av den 22 oktober 1987, Foto-Frost ( 314/85, EU:C:1987:452).

68 Dom av den 28 juli 2016, Tomášová ( C‑168/15, EU:C:2016:602, punkt 25 och där angiven rättspraxis).

69 Se EBA-dokumentet Report on the Guarantee Schemes Payouts, 2019, s. 16 och 17.

70 Domen Kantarev, punkt 99.

71 Ibidem, punkterna 36, 88, 97, 100 och 106.

72 Enligt dessa argument hade BNB inte utsetts till behörig myndighet, i den mening som avses i artikel 4.2 iii) i förordning nr 1093/2010, och den var således inte behörig att fastställda att insättningar hos ett finansinstitut var indisponibla i enlighet med direktiv 94/19.

73 Lagen om kreditinstitut (DV nr 59 av den 21 juli 2006).

74 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (EUT L 176, 2013, s. 1).

75 Artikel 2.8 a och 2.17 i direktiv 2014/49.

76 Domen Kantarev, punkterna 115 och 117.

77 Denna mekanism bör tillämpas på områden där otvetydiga och ovillkorliga skyldigheter fastställs genom unionsrätten.

78 Domen Kantarev, punkterna 100, 106–108 och 117.

79 Skäl 25 och 27.

80 Domen Kantarev, punkt 78.