Förslag till avgörande av generaladvokat Gerard Hogan föredraget den 10 september 2020

1 Originalspråk: engelska.

2 Tillämpningsområdet för de nationella bestämmelserna i fråga begränsas till ryggradsdjur och inte till djur i allmänhet. Tillämpningsområdet är följaktligen begränsat i förfarandet vid domstolen.

3 Den hänskjutande domstolen har också påpekat att regionen Vallonien, genom dekretet av den 18 maj 2017 om ändring av artiklarna 3, 15 och 16 och om införande av en artikel 45ter i lagen av den 14 augusti 1986 om djurskydd och djurens välfärd, antog regler vars innehåll ligger mycket nära innehållet i regionen Flanderns dekret. Dessutom framgår det av handlingarna i målet att ett antal medlemsstater har infört liknande förbud mot avlivning av djur utan bedövning, för att skydda djurens välbefinnande.

4 Förordning av den 24 september 2009 om skydd av djur vid tidpunkten för avlivning (EUT L 303, 2009, s. 1).

5 Se skäl 18 i förordning nr 1099/2009 och dom av den 29 maj 2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen m.fl. ( C‑426/16, EU:C:2018:335, punkterna 53 och 55–57), och dom av den 26 februari 2019, Oeuvre d’assistance aux bêtes d’abattoirs ( C‑497/17, EU:C:2019:137, punkt 48).

6 Se skäl 18 i förordning nr 1099/2009.

7 För en mera detaljerad redogörelse för dessa argument, samt för de argument som framställts av övriga parter i det nationella målet, se begäran om förhandsavgörande i förevarande mål.

8 Se punkt B.23.2 i begäran om förhandsavgörande och sidan 6 i den engelska översättningen..

9 Kommissionen har uppgett att nämnda underrättelse ägde rum den 27 november 2018.

10 Det måste i detta avseende påpekas att Grondwettelijk Hof (Författningsdomstolen) i punkt B.22.3 enligt begäran om förhandsavgörande ansåg att kommissionen hade underrättats i tid om det omtvistade dekretet med hänsyn till att ingen tidsfrist angavs i artikel 26.2 andra stycket i förordning nr 1099/2009 och i enlighet med artikel 6 i det dekretet trädde det omtvistade dekretet inte i kraft förrän den 1 januari 2019.

11 Se även förslag till avgörande av generaladvokaten Wahl i målet Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen m.fl. ( C‑426/16, EU:C:2017:926, punkterna 51–54), och förslag till avgörande av generaladvokaten Wahl i målet Oeuvre d’assistance aux bêtes d’abattoirs ( C‑497/17, EU:C:2018:747, punkterna 46 och 47). I punkt 51 i det senare förslaget till avgörande konstaterade generaladvokaten Wahl att för närvarande finns det därför produkter på marknaden med märkningen halal som kommer från djur som slaktats med föregående bedövning. Det har också visat sig att kött från djur som har slaktats utan föregående bedövning distribueras i det vanliga distributionsnätet, utan att konsumenterna känner till detta. … I slutändan säger märkningen halal på produkter mycket lite om användningen av bedövning när djuren slaktades och, i förekommande fall, vilken bedövningsmetod som användes.

12 C‑243/19, EU:C:2020:325, punkt 5.

13 Jag medger att detta synsätt – som har sin grund i den nödvändiga respekten för olika religiösa uppfattningar och traditioner, som är en oundgänglig del av religionsfriheten som säkerställs i artikel 10.1 i stadgan – kan vara svårt att förena med den omständigheten att artikel 4.4 i förordning nr 1099/2009, måste tolkas restriktivt, som ett undantag från artikel 4.1.

14 Se även förslag till avgörande av generaladvokaten Wahl i målet Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen m.fl. ( C‑426/16, EU:C:2017:926, punkt 57). Se även Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheternas (Europadomstolen) skiljaktiga mening som avgavs gemensamt av domarna Bratza, Fischbach, Thomassen, Tsatsa-Nikolovska, Panţîru, Levits och Traja i domen i målet Cha’are Shalom Ve Tsedek mot Frankrike (Europadomstolens dom av den 20 juni 2000, CE:ECHR:2000:0627JUD002741795, § 1) där de slog fast att så länge som det kan skapas spänningar när ett samfund, särskilt ett religiöst samfund, är uppdelat, är detta en av de oundvikliga följderna av behovet av att respektera mångfald. I en sådan situation har myndigheterna inte till uppgift att undanröja alla orsaker till spänningar genom att eliminera mångfald, utan de ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att konkurrerande grupper tolererar varandra. I domen av den 17 mars 2014, Vartic mot Rumänien (CE:ECHR:2013:1217JUD001415008), slog Europadomstolen i punkt 34 fast att tankefrihet[en], samvetsfrihet[en] och religionsfrihet[en] utmärker de uppfattningar som når en viss nivå av styrka, allvar, sammanhållning och betydelse …. Ändå har domstolen ansett att statens skyldighet att iaktta neutralitet och opartiskhet, såsom de definieras i dess praxis…, inte är förenlig med någon befogenhet för staten att bedöma rättmätigheten hos religiösa övertygelser….

15 Denna anpassning med hänsyn till religiösa övertygelser visas genom undantagen i det omtvistade dekretet för reversibel bedövning som inte leder till att djuret avlider och bedövning av nötkreatur efter snitt.

16 I begäran om förhandsavgörande angav den hänskjutande domstolen att det framgår av förarbetena att den flamländska lagstiftaren utgick från principen att slakt utan bedövning ger upphov till onödigt lidande för djuret. Lagstiftaren avsåg således att främja djurens välbefinnande genom det omtvistade dekretet. Vidare var den flamländska lagstiftaren medveten om att det omtvistade dekretet påverkar religionsfriheten och försökte göra en avvägning mellan målet att främja djurens välbefinnande å ena sidan och iakttagande av religionsfriheten å andra sidan.

17 Se dom av den 29 maj 2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen m.fl. ( C‑426/16, EU:C:2018:335, punkterna 53 och 55–57), och dom av den 26 februari 2019, Oeuvre d’assistance aux bêtes d’abattoirs ( C‑497/17, EU:C:2019:137, punkt 48).

18 I dom av den 14 mars 2017, G4S Secure Solutions ( C‑157/15, EU:C:2017:203, punkt 27), slog domstolen fast att enligt förklaringarna avseende stadgan om de grundläggande rättigheterna (EUT C 303, 2007, s. 17) motsvarar den rättighet som garanteras i artikel 10.1 den rättighet som garanteras i artikel 9 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen), och har i enlighet med artikel 52.3 i stadgan samma innebörd och räckvidd som denna. Enligt fast rättspraxis utgör Europakonventionen inte ett rättsligt instrument som formellt har införlivats med unionsrätten, så länge som unionen inte har anslutit sig till konventionen. Giltigheten av förordning nr 1099/2009 får således prövas enbart utifrån de grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan. Se dom av den 28 juli 2016, Ordre des barreaux francophones et germanophone m.fl. ( C‑543/14, EU:C:2016:605, punkt 23 och där anförd rättspraxis).

19 Det vill säga en anläggning som kräver de behöriga myndigheternas godkännande och som för detta ändamål uppfyller de tekniska kraven när det gäller konstruktion, utformning och utrustning som föreskrivs i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 853/2004 av den 29 april 2004 om fastställande av särskilda hygienregler för livsmedel av animaliskt ursprung, EUT L 139, 2004, s. 55, och rättelse i EUT L 226, 2004, s. 22.

20 Dom av den 29 maj 2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen m.fl. ( C‑426/16, EU:C:2018:335, punkt 56).

21 Dom av den 26 februari 2019, Oeuvre d’assistance aux bêtes d’abattoirs ( C‑497/17, EU:C:2019:137, punkt 48). I punkt 49 påpekade domstolen att även om det i skäl 43 i förordning nr 1099/2009 preciseras att det för att minimera lidandet vid slakt utan bedövning krävs ett rätt utfört halssnitt med en kniv med vass egg, så innebär en sådan metod emellertid inte att det är möjligt att leva upp till det krav på att [a]llt lidande [för djuren] skall minimeras….

22 Se skäl 18 i förordning nr 1099/2009.

23 Se, analogt, Europadomstolens dom av den 27 juni 2000, Cha’are Shalom Ve Tsedek mot Frankrike (CE:ECHR:2000:0627JUD002741795, §§ 76 och 77), där Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen) i stor kammare slog fast … att [g]enom att införa ett undantag från principen om bedövning av djur före slakt, gavs det i nationell rätt uttryck för ett åtagande från staten om att säkerställa faktisk respekt för religionsfriheten. 1980 års dekret begränsar inte utövandet av denna frihet utan innebär tvärtom att friheten att utöva denna frihet upprättas och organiseras. Domstolen anser dessutom att den omständigheten att undantagsbestämmelserna, som syftar till att reglera utövandet av rituell slakt, endast tillåter att rituella slaktare som bemyndigats av godkända religiösa organ utför slakten inte i sig gör det möjligt att dra slutsatsen att det föreligger en kränkning av friheten att utöva sin religion. Domstolen anser, liksom regeringen, att det är av allmänt intresse att undvika oreglerad slakt som utförs under tvivelaktiga hygieniska förhållanden, och att det därför är att föredra att rituell slakt utförs i slakterier som kontrolleras av de offentliga myndigheterna….

24 Eftersom kravet i fråga inte utgjorde en begränsning eller inskränkning i religionsfriheten, som erkänns i artikel 10.1 i stadgan, behövde detta krav inte prövas mot bakgrund av de tre kriterier som föreskrivs i artikel 52.1 i stadgan. I artikel 52.1 föreskrivs att en begränsning i utövandet av bland annat religionsfriheten ska i) vara föreskriven i lag, ii) vara förenlig med det väsentliga innehållet i dessa friheter och iii) ta hänsyn till proportionalitetsprincipen, enligt vilken begränsningar endast får göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter. Medan det kan vara svårt att uppfylla de tre kriterierna i fråga i vissa situationer framgår det enligt min uppfattning av EU‑domstolens resonemang i punkterna 58 och följande punkter i domen av den 29 maj 2018 i målet Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen m.fl. ( C‑426/16, EU:C:2018:335) att kravet att rituell slakt ska äga rum i ett slakteri – om det hade betraktats som en inskränkning – skulle ha uppfyllt de tre kriterierna.

25 Detta innebär inte att rituell slakt inte omfattas av några andra krav enligt förordning nr 1099/2009 för att begränsa djurens lidande när de avlider. Såsom generaladvokaten Wahl förklarade i sitt förslag till avgörande i målet Oeuvre d’assistance aux bêtes d’abattoirs ( C‑497/17, EU:C:2018:747, punkterna 79 och 80) bör rituell slakt av djur enligt artikel 4.4 i förordning nr 1099/2009 ske under förhållanden som säkerställer att djurens lidande begränsas. I skäl 2 i förordning nr 1099/2009 anges således bland annat att ’[f]öretagarna eller var och en som är inblandad i avlivning av djur bör vidta nödvändiga åtgärder för att undvika smärta och minimera plåga och lidande hos djuren under slakt och avlivning med hänsyn till bästa praxis på området och tillåtna metoder enligt denna förordning. I skäl 43 i samma förordning anges att [f]ör att minimera lidandet vid slakt utan bedövning krävs ett rätt utfört halssnitt med en kniv med vass egg. Enligt artikel 9.3 och artikel 15.2 första stycket i samma förordning ska djuren fixeras individuellt och får inte placeras i fixeringsanordningen förrän den person som ansvarar för bedövning eller avblodning är beredd att bedöva eller avbloda dem så fort som möjligt. I artikel 5.2 i förordning nr 1099/2009 anges slutligen att [o]m djuren vid tillämpningen av artikel 4.4 avlivas utan föregående bedövning, ska personer med ansvar för slakten utföra systematiska kontroller för att se till att djuren inte visar några tecken på medvetande eller känsel innan de lösgörs ur fixeringen och inte heller visar några livstecken innan ytterligare steg får utföras i slaktprocessen..

26 Så är särskilt fallet när det är fråga om ett undantag från den mycket stränga och otvetydiga regeln i artikel 4.1 i förordning nr 1099/2009.

27 Kommissionen påpekade till exempel i sitt yttrande till domstolen att den statistik över slakt av djur i Flandern mellan åren 2010 och 2016 som togs fram under lagstiftningsförfarandet och som ledde till antagandet av det omtvistade dekretet förefaller klart visa att en stor del av köttet från rituell slakt utan föregående bedövning förmodligen kommit in i den vanliga livsmedelskedjan, som naturligtvis inte omfattas av några religiösa krav. Kommissionen förklarade också att detta skett av ekonomiska skäl, eftersom slakteribranschen har ett intresse av att i möjligaste mån hålla öppen destinationsorten för kött från ett djur som har slaktats utan bedövning och till exempel erbjuda vissa billigare delar av djuret på halalmarknaden (exempelvis i form av merguezkorv), medan andra dyrare delar (som filén) hamnar i den vanliga livsmedelskedjan. Enligt kommissionen ratas i allmänhet ungefär hälften av ett slaktat djur på grund av att köttet inte uppfyller kraven för kosherkött, varför detta kött med största sannolikhet hamnar i den vanliga livsmedelskedjan.

28 Dessa begrepp har inte definierats. Jag betvivlar emellertid inte att det omtvistade dekretet, genom att kräva föregående bedövning av djuren eller bedövning av nötkreatur efter snitt, ger mer omfattande skydd än det som föreskrivs i artikel 4.4 i förordning nr 1099/2009 och således i princip omfattas av begreppen i artikel 26.2 första stycket c i denna förordning.

29 Se användningen av begreppet därmed sammanhängande verksamhet. Jag vill påpeka att detta begrepp, som också avser hanteringen av djuret vid tidpunkten för slakten, har mycket omfattande räckvidd och inte alls är begränsat till eller ens i första hand avser bedövningen av djur.

30 Och således undergräva den ändamålsenliga verkan av undantaget i artikel 4.4 i förordning nr 1099/2009.

31 Se även skäl 57 i förordning nr 1099/2009, som avser den omständigheten att det är lämpligt att bevilja medlemsstaterna en viss flexibilitet när det gäller att behålla eller inom särskilda områden anta mer omfattande nationella bestämmelser. Min kursivering.

32 Trots den flamländska lagstiftarens avsevärda ansträngningar att i möjligaste mån tillmötesgå de muslimska och judiska samfundens åsikter genom att införa undantagen beträffande föregående reversibel bedövning som inte leder till att djuret dör eller bedövning efter snitt när det gäller nötkreatur, framgår det dessutom, med förbehåll för den hänskjutande domstolens bedömning, av handlingarna i målet att ett sådant tillmötesgående enligt vissa företrädare för dessa samfund inte uppfyller de krav som de centrala trossatserna i samband med deras religiösa riter i fråga ställer.

33 Och således är contra legem.

34 I skäl 18 i förordning nr 1099/2009 anges följande: respekterar denna förordning religionsfriheten och rätten att utöva sin religion…, vilket är förankrat i artikel 10 i stadgan….

35 Liksom subsidiaritetsprincipen. Det är tydligt att unionslagstiftaren inte avsåg en fullständig harmonisering av denna speciella fråga.

36 Det framgår av handlingarna i målet att många medlemsstater har tolkat begreppen ett mer omfattande skydd eller strängare nationella bestämmelser på så sätt att det gör det möjligt för dem att införa ytterligare tekniska krav på det sätt på vilket djur slaktas, särskilt genom att kräva föregående bedövning eller bedövning efter snitt. Jag anser att ett mer omfattande skydd eller sådana regler också kan innebära åtgärder som inte specifikt avser det sätt på vilket enskilda djur slaktas, utan snarare åtgärder som syftar till att säkerställa att det antal djur som slaktas i enlighet med undantaget i artikel 4.4 i förordning nr 1099/2009 inte överskrider vad som är nödvändigt för att tillgodose särskilda religiösa gruppers krav i fråga om kost. I det avseendet godtar jag att det råder en viss överlappning i begreppsmässigt hänseende mellan artikel 4.4 och artikel 26.2 första stycket c i förordning nr 1099/2009. Det beror utan tvekan på att den första bestämmelsen är något vag. Det är emellertid tydligt att innehållet i dessa rituella riter – som för många anhängare av både judisk och muslimsk tro är en central del av deras religiösa tradition och erfarenhet – måste åtnjuta skydd enligt förordning nr 1099/2009 så som den tolkats med hänvisning till artikel 10.1 i stadgan.

37 Exempel på sådana tekniska åtgärder har angetts i punkt 69 i detta förslag till avgörande. En bestämmelse om märkning av produkterna i fråga i syfte att på ett tydligt sätt informera konsumenterna om att köttet kommer från ett djur som inte har bedövats kan också vara en önskvärd lagändring. En uppgift om att köttet är kosher eller halal riktar sig endast till vissa religiösa grupper, och inte till alla konsumenter av animaliska produkter, vilket således inte är tillräckligt i detta avseende enligt min uppfattning. Se punkterna 80 och 81 i detta förslag till avgörande.

38 Se, analogt, artikel 3.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1169/2011 av den 25 oktober 2011 om tillhandahållande av livsmedelsinformation till konsumenterna, och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 1924/2006 och (EG) nr 1925/2006 samt om upphävande av kommissionens direktiv 87/250/EEG, rådets direktiv 90/496/EEG, kommissionens direktiv 1999/10/EG, Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/13/EG, kommissionens direktiv 2002/67/EG och 2008/5/EG samt kommissionens förordning (EG) nr 608/2004 (EUT L 304, 2011, s. 18), i vilken anges att [s]yftet med att tillhandahålla livsmedelsinformation är att uppnå en hög skyddsnivå för konsumenternas hälsa och intressen genom att ge slutkonsumenterna möjlighet att göra informerade val och använda livsmedel på ett säkert sätt, särskilt utifrån hälsomässiga, ekonomiska, miljömässiga, sociala och etiska överväganden. Min kursivering. Den roll som etiska överväganden har vid märkning av livsmedel inom ramen för förordning nr 1169/2011 har prövats av domstolen i dom av den 12 november 2019, Organisation juive européenne och Vignoble Psagot ( C‑363/18, EU:C:2019:954), och i mitt förslag till avgörande i det målet (C‑363/18, EU:C:2019:494).

39 Både för dem vars religion kräver rituell slakt och för dem som har invändningar av religiösa skäl, samvetsskäl eller moraliska skäl mot slakt av djur utan bedövning.

40 I den gemensamma skiljaktiga mening som avgavs av domarna Bratza, Fischbach, Thomassen, Tsatsa-Nikolovska, Panţîru, Levits och Traja i domen i målet Cha’are Shalom Ve Tsedek mot Frankrike (Europadomstolens dom av den 20 juni 2000, CE:ECHR:2000:0627JUD002741795) slog dessa fast att enbart den omständigheten att ett religiöst samfund redan hade getts godkännande för rituell slakt inte befriade de franska myndigheterna från skyldigheten att noggrant pröva varje senare ansökan från andra religiösa samfund som bekände sig till samma religion. Att avslå det ansökande samfundets ansökan samtidigt som ansökan från ett annat samfund beviljades och det senare samfundet härigenom gavs ensamrätt att godkänna rituella slakterier innebar enligt domarna att den religiösa mångfalden inte garanterades eller att ett rimligt förhållande mellan de medel som användes och det eftersträvade målet inte säkerställdes. Den omständigheten att glatt kött (det slaktade djuret får inte innehålla föroreningar) kunde importeras till Frankrike från Belgien motiverade enligt deras uppfattning inte slutsatsen att rätten att utöva sin religion genom att utföra rituell slakt inte åsidosattes. De slog fast att möjligheten att erhålla sådant kött med andra medel saknade betydelse för bedömningen av omfattningen av en handling eller underlåtenhet från statens sida som syftade till att begränsa utövandet av religionsfriheten.