Förslag till avgörande av generaladvokat Henrik Saugmandsgaard Øe föredraget den 18 mars 2021

1 Originalspråk: franska.

2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 60) (nedan kallat direktiv 2013/32). Detta direktiv är kopplat till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (EUT L 180, 2013, s. 31) (nedan kallad Dublin III-förordningen).

3 Begreppet efterföljande ansökan definieras i artikel 2 q i direktiv 2013/32. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 33.2 d i direktivet, jämförd med den förstnämnda bestämmelsen.

4 Rådets beslut 2001/258/EG av den 15 mars 2001 (EGT L 93, 2001, s. 38).

5 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9).

6 När det gäller definitionen av begreppet person som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, se artikel 2 f i direktiv 2011/95.

7 Se dom av den 9 juli 2020, Santen ( C‑673/18, EU:C:2020:531, punkt 35 och där angiven rättspraxis).

8 Som jag kommer att förklara i nästa avsnitt i detta förslag till avgörande syftar möjligheten för medlemsstaterna att kvalificera ansökningar som görs inom ramen för sekundära förflyttningar som en efterföljande ansökan just, enligt min mening, till att göra det möjligt för dem att förhindra, när de blir ansvariga medlemsstater i stället för en annan medlemsstat, på grund av att de beslutar det eller på grund av att ett återtagande inte är möjligt, att prövningen av ansökan underkastas förmånligare villkor för sökanden än om båda ansökningarna prövas efter varandra i samma medlemsstat. I samband med en ansökan som lämnas in efter det att avlägsnandet av sökanden har verkställts, är frågan helt enkelt inte aktuell, eftersom artikel 19.3 andra stycket i Dublin III-förordningen medför att en sådan ansökan betraktas som en ny ansökan även om den lämnas in i samma medlemsstat som den som har prövat den tidigare ansökan.

9 Uttrycket forum shopping betecknar i huvudsak sekundära förflyttningar för personer som ansöker om internationellt skydd och de motiveras av skillnader i medlemsstaternas tillämpliga bestämmelser.

10 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 december 2013, Abdullahi ( C‑394/12, EU:C:2013:813, punkt 53 och där angiven rättspraxis).

11 Enligt artikel 19.3 andra stycket i Dublin III-förordningen ska nämligen en ansökan som lämnas in efter det att sökanden har avlägsnats ge upphov till ett nytt förfarande för fastställande av ansvarig medlemsstat.

12 För fullständighetens skull konstaterar jag att i artikel 3.5 i förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (COM(2016) 270 final) (nedan kallat förslag till omarbetning av Dublin III-förordningen) (tillgänglig på följande webbadress: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=COM:2016:0270:FIN), föreslog kommissionen att artikel 19 i förordningen skulle strykas i sin helhet och att det skulle införas en bestämmelse som föreskrev att den ansvariga medlemsstaten skulle förbli ansvarig för att pröva alla ansökningar från den berörda sökanden, inklusive alla efterföljande ansökningar, oavsett om sökanden lämnat eller avlägsnats från medlemsstaternas territorium (vilket enligt min mening hade fått som följd att i ett mål som det aktuella hade Konungariket Norge varit tvungen att återta L.R.). Dessa förslag har dock hittills inte antagits av unionslagstiftaren.

13 Se dom av den 19 mars 2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa) ( C‑564/18, EU:C:2020:218, punkt 29 och där angiven rättspraxis).

14 Se särskilt uttrycket endast före uppräkningen av de avvisningsgrunder som föreskrivs i bestämmelsen.

15 Se dom av den 19 mars 2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Tompa) ( C‑564/18, EU:C:2020:218, punkt 30 och där angiven rättspraxis).

16 Min kursivering.

17 Beträffande tolkningen av artikel 33.2 a i direktiv 2013/32, se, bland annat, dom av den 19 mars 2019, Ibrahim m.fl. ( C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 och C‑438/17, EU:C:2019:219). I den domen behandlas fall där de berörda personerna har lämnat sitt ursprungsland och beviljats subsidiärt skydd (i Bulgarien respektive Polen) innan de ansöker om internationellt skydd i Tyskland.

18 Vad gäller artikel 40.1 i direktiv 2013/32, som också parterna i förevarande mål har nämnt, är det riktigt att denna bestämmelse är mer uttrycklig än artikel 2 q och artikel 33.2 d i direktivet (eftersom den avser situationer där en efterföljande ansökan lämnas in eller ytterligare utsagor görs i samma medlemsstat som den där medborgaren först ansökte om internationellt skydd). Enligt min mening utesluter denna bestämmelse likväl inte att en annan medlemsstat än den som tidigare antog det slutgiltiga avslagsbeslutet också kan avvisa en ansökan från samma berörda person som en efterföljande ansökan. Bestämmelsen innehåller för övrigt inte någon hänvisning till artikel 33.2 d i direktivet, medan det i artikel 40.2–40.5 i samma direktiv uttryckligen hänvisas dit.

19 Jag vill för fullständighetens skull tillägga att den tolkning som jag föreslår ligger i linje med det klargörande som kommissionen föreslog i sitt förslag till omarbetning av det gemensamma europeiska asylsystemet (se, i detta avseende, artikel 42.1 i förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om upprättande av ett gemensamt förfarande för internationellt skydd i unionen och om upphävande av direktiv 2013/32 (COM(2016) 467 final) (tillgänglig på följande webbadress: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/fr/TXT/?uri=Celex:52016PC0467)).

20 När det däremot gäller ansökningar som inges efter det att en annan medlemsstat helt eller delvis har bifallit en tidigare ansökan från den berörda personen (det vill säga de ansökningar som omfattas av artikel 33.2 a i direktiv 2013/32), anser unionslagstiftaren nämligen att avslaget på en sådan ansökan ska ske genom ett avvisningsbeslut, i stället för att tillämpa en grund för att neka prövning av ansökan enligt artikel 18.1 d i Dublin III-förordningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 december 2020, Minister for Justice and Equality (Ansökan om internationellt skydd i Irland, C‑616/19, EU:C:2020:1010, punkt 44 och där angiven rättspraxis).

21 I enlighet med artikel 23 i Dublin III-förordningen.

22 Se artikel 26 i Dublin III-förordningen.

23 Se dom av den 19 mars 2019, Ibrahim m.fl. ( C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 och C‑438/17, EU:C:2019:219, punkterna 77 och 80).

24 Jag vill tillägga att ordalydelsen i denna bestämmelse enligt min mening bekräftar en tolkning av begreppet efterföljande ansökan som överensstämmer med det antagande som den hänskjutande domstolen utgår ifrån. I bestämmelsen används nämligen uttrycket efterföljande ansökan för att beteckna ansökningar som görs i en annan medlemsstat än i den ansvariga medlemsstaten.

25 Se, även, dom av den 5 juli 2018, X ( C‑213/17, EU:C:2018:538, punkt 33), i vilken domstolen angav att myndigheterna i den medlemsstat där den nya ansökan lämnats in således hade möjlighet att, med stöd av artikel 23.1 i nämnda förordning, göra en framställan om återtagande av den berörda personen.

26 Se artikel 17.1 i Dublin III-förordningen, där det föreskrivs att varje medlemsstat [får] besluta att pröva en ansökan om internationellt skydd som den har mottagit från en tredjelandsmedborgare eller en statslös person… Den medlemsstat som beslutar att pröva en ansökan om internationellt skydd enligt denna punkt ska bli ansvarig medlemsstat och ska påta sig de skyldigheter som följer av detta ansvar.

27 Denna skyldighet följer av artikel 23.2 och 23.3 i Dublin III-förordningen. Se, även, dom av den 5 juli 2018, X ( C‑213/17, EU:C:2018:538, punkterna 34 och 35, och där angiven rättspraxis).

28 Se artikel 29.2 i Dublin III-förordningen. Om sökanden hålls frihetsberövad eller håller sig undan kan denna tidsfrist förlängas till högst ett år respektive högst arton månader.

29 Den tyska regeringen har enligt min mening väl sammanfattat ett av problemen med Dublin III-förordningen när den under förhandlingen förklarade att det i teorin finns en skyldighet att återta en person enligt artikel 18.1 d i denna förordning, men att överföringen i praktiken sällan genomförs. För fullständighetens skull vill jag påpeka att enligt den tyska regeringen framställde Förbundsrepubliken Tyskland, år 2019, cirka 50000 framställningar om återtagande (däribland 9000 avseende efterföljande ansökningar). Endast cirka 17 procent av dessa framställningar ledde till att den berörda personen överfördes. Det ska tilläggas att kommissionen, i sitt förslag till omarbetning av Dublin III-förordningen (s. 11), påpekade att i unionen ledde, år 2014, bara cirka en fjärdedel av alla framställningar om övertagande eller återtagande som godtagits av den ansvariga medlemsstaten faktiskt till en överföring av personen (se fotnot 12 ovan för komplett hänvisningen till denna handling).

30 Se punkterna 64–65 ovan.

31 Se dom av den 10 december 2020, Minister for Justice and Equality (Ansökan om internationellt skydd i Irland) ( C‑616/19, EU:C:2020:1010, punkt 48 och där angiven rättspraxis).

32 Dom av den 19 mars 2019, Ibrahim m.fl. ( C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 och C‑438/17, EU:C:2019:219, punkt 85) (se, för mer uppgifter om de mål som gav upphov till den domen, fotnot 17 ovan).

33 Såsom framgår av punkt 12 ovan föreskrivs i detta skäl att [o]m en sökande gör en efterföljande ansökan utan att nya bevis eller skäl läggs fram… bör medlemsstaterna … ha rätt att avvisa ansökan i enlighet med res judicata-principen (min kursivering).

34 Även om res judicata-principen avser domstolsavgöranden, har domstolen dock i fråga om asylpolitik klargjort att unionsrätten inte heller kräver att en förvaltningsmyndighet i princip ska vara skyldig att ändra ett förvaltningsbeslut som har vunnit laga kraft på grund av att en rimlig överklagandefrist har löpt ut eller på grund av att rättsmedlen har uttömts (se dom av den 14 maj 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, C‑924/19 PPU och C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punkt 186).

35 Dom av den 19 mars 2019, Ibrahim m.fl. ( C‑297/17, C‑318/17, C‑319/17 och C‑438/17, EU:C:2019:219, punkt 58).

36 För övrigt vill jag understryka att generaladvokaten Bot i sitt förslag till avgörande i målet X ( C‑213/17, EU:C:2018:434, punkt 107), angav att medlemsstaterna redan var överens om att erkänna varandras asylbeslut i den mån som det rör sig om avslag.

37 Se punkterna 43 och 44 ovan.

38 Eftersom det rör sig om en ansökan där inga nya fakta eller uppgifter av relevans för prövningen av sökandens rätt att betraktas som en person som beviljats internationellt skydd enligt direktiv 2011/95 har framkommit eller lagts fram av sökanden.

39 Se artikel 31.8 f i direktiv 2013/32.

40 Se artikel 32.2 i direktiv 2013/32.

41 Se artikel 41.1 i direktiv 2013/32. Eftersom beslut om avvisning eller utvisning erkänns ömsesidigt mellan medlemsstaterna (se rådets direktiv 2001/40/EG av den 28 maj 2001 om ömsesidigt erkännande av beslut om avvisning eller utvisning av medborgare i tredjeland (EGT L 149, 2001, s. 34)), anser jag att denna bestämmelse kan tillämpas inte bara i interna situationer i varje medlemsstat utan även i gränsöverskridande situationer inom unionen. Jag anser således att nämnda bestämmelse således stöder uppfattningen att begreppet efterföljande ansökan ska ges en vid tolkning och inte kan begränsas till att endast avse ansökningar som lämnats in i samma medlemsstat som den som redan har fattat ett slutgiltigt avslagsbeslut.

42 Se dom av den 10 december 2020, ( C‑616/19, EU:C:2020:1010, punkterna 51 och 52 och där angiven rättspraxis). Jag hänvisar även till mitt förslag till avgörande i det målet (C‑616/19, EU:C:2020:648, punkt 62), där jag angav att vid antagandet av Dublin III-förordningen har ett av lagstiftarens främsta och ständiga syften varit att begränsa tredjelandsmedborgares sekundära förflyttningar.

43 Se skäl 18 i direktivet. Jag vill tillägga att det framgår av skäl 25 i samma direktiv att varje asylsökande bör få faktisk tillgång till förfarandet, möjlighet att samarbeta och effektivt kommunicera med de behöriga myndigheterna för att lägga fram alla relevanta omständigheter i sitt ärende och ha tillgång till de förfarandegarantier som krävs för att de ska kunna föra sin talan genom alla skeden av förfarandet.

44 Av samma skäl anser jag att det i sig inte utgör något problem att medlemsstat B i så fall har möjlighet att, såsom föreskrivs i artikel 42.2 b i direktiv 2013/32, genomföra den preliminära prövningen enbart på grundval av skriftliga inlagor utan krav på att sökanden ska intervjuas personligen (det vill säga utan att ge sökanden en personlig intervju), precis som medlemsstat A skulle kunna göra om det ankom på den medlemsstaten att göra prövningen. Oavsett om den preliminära prövningen utförs i medlemsstat A eller medlemsstat B, ska den under alla omständigheter iaktta de garantier som föreskrivs i artikel 12.1 i direktivet.

45 För att vara helt tydlig vill jag understryka att artikel 33.2 d i direktiv 2013/32, såsom framgår av det föregående underavsnittet, har en annan logik än den som ligger till grund för återtagandemekanismen, vilken tvärtom förutsätter att medlemsstat A fortsätter att vara ansvarig medlemsstat.

46 För fullständighetens skull vill jag påpeka att om medlemsstaten så önskar står det naturligtvis den fritt att göra en fullständig prövning av ansökan i den mån det föreskrivs i nationell rätt. Det framgår härvidlag av artikel 5 i direktiv 2013/32 att medlemsstaterna har en allmän befogenhet att införa eller behålla förmånligare normer och, när det gäller efterföljande ansökningar, får medlemsstaterna enligt artikel 40.3 andra meningen i direktivet föreskriva ytterligare skäl för att pröva en sådan ansökan.

47 I enlighet med artikel 6 första stycket i protokollet om införlivande av Schengenregelverket inom Europeiska unionens ramar som fogats till fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen genom Amsterdamfördraget, ingicks ett avtal den 18 maj 1999 mellan Europeiska unionens råd och Republiken Island och Konungariket Norge om dessa staters associering till genomförandet, tillämpningen och utvecklingen av Schengenregelverket (EGT L 176, 1999, s. 36). Se, även, rådets beslut 2000/777/EG av den 1 december 2000 om tillämpningen av Schengenregelverket i Danmark, Finland och Sverige samt i Island och Norge (EGT L 309, 2000, s. 24).

48 När det gäller Konungariket Norges anslutning till Eurodac hänvisar jag till artikel 1.5 i avtalet mellan Europeiska unionen, Republiken Island och Konungariket Norge, vars relevanta bestämmelser jag citerade i avsnitt I.A ovan.

49 Lov av 17. desember 2013 nr. 132. om endringer i utlendingsloven (gjennomføring av Dublin III-forordningen [Lag om ändring av lagen om invandring (genomförande av Dublin III-förordningen) av den 17 december 2013], som trädde i kraft den 1 januari 2014.

50 Konventionen om flyktingars rättsliga ställning, som undertecknades den 28 juli 1951 i Genève (United Nations Treaty Series vol. 189, s. 150, nr 2545 (1954), trädde i kraft den 22 april 1954. Den har kompletterats genom protokollet angående flyktingars rättsliga ställning, som antogs i New York den 31 januari 1967 (nedan kallat 1967 års protokoll), vilket i sin tur trädde i kraft den 4 oktober 1967 (nedan kallad Genèvekonventionen).

51 Som undertecknades i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen).

52 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 januari 2019, M.A. m.fl. ( C‑661/17, EU:C:2019:53, punkt 83 och där angiven rättspraxis). Se, även, skälen 32 och 39 i Dublin III-förordningen.

53 Se dom av den 13 september 2018, Ahmed ( C‑369/17, EU:C:2018:713, punkt 39 och där angiven rättspraxis).

54 Enligt artikel 78.1 FEUF och artikel 18 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

55 Se, närmare bestämt, 28 § 1 a och 28 § 1 b i Lov av 15. Mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (lagen om utlänningars tillträde och vistelse i Konungariket Norge av den 15 maj 2008).

56 Den behöriga myndigheten är Utlendingsdirektoratet (utlänningsmyndigheten) i Konungariket Norge.

57 Såsom framgår av punkt 97 ovan föreskrivs i norsk rätt att flyktingstatus beviljas såväl personer som avses i Genèvekonventionen som personer som löper verklig risk att utsättas för dödsstraff, tortyr eller andra former av omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning i ursprungslandet. Detta förutsätter enligt min mening att för varje ansökan om internationellt skydd som lämnats in i Norge, prövar den behöriga myndigheten huruvida den berörda personen omfattas av den ena eller den andra av dessa kategorier (se, även, punkterna 3.2 och 3.3 i utlänningsmyndighetens praktiska handledning, tillgänglig på följande adress: https://www.udiregelverk.no/en/documents/udi-guidelines/udi-2010–071/udi-2010–071v1/). Det ska tilläggas att i Prop 90 L Endringer i utlendingsloven mv. (innstramninger II) (lagförslag med rubriken Ändringar av utlänningslagen (åtstramningar II) (2015–2016), 6 § 1), föreslogs, för att anpassa norsk rätt till unionsrätten, en ny bestämmelse som ger personer som befinner sig i verklig fara rätt till subsidiärt skydd, i stället för till flyktingstatus. Det framgår av förslaget, som inte antogs av den norska lagstiftaren, att den skyddsnivå som ges i Norge för närvarande är högre än den som gäller enligt de dubbla system som föreskrivs i direktiv 2011/95.