Tribunalens dom (första avdelningen) den 13 oktober 2021

I mål T‑22/20,

TRIBUNALEN (första avdelningen), sammansatt av ordföranden H. Kanninen samt domarna N. Półtorak och M. Stancu (referent), justitiesekreterare: handläggaren P. Cullen,

efter den skriftliga delen av förfarandet och förhandlingen den 9 mars 2021,

följande

Dom [utelämnas]

Förfarandet och parternas yrkanden

Rättslig bedömning

Föremålet för talan och huruvida talan kan tas upp till sakprövning i den del den avser det slutgiltiga avslutandet av förfarandet avseende invaliditet

Huruvida talan är välgrundad

Den första grunden: Huruvida avslutandet av förfarandet avseende invaliditet var rättsstridigt [utelämnas]

– Den första grundens första del: Åsidosättande av principen om god förvaltningssed och omsorgsplikten

22 Sökanden väckte förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 13 januari 2020.

23 Genom särskild handling av den 16 januari 2020 begärde sökanden att få vara anonym och att vissa uppgifter till allmänheten skulle utelämnas, i enlighet med artikel 66 i tribunalens rättegångsregler. Sökanden beviljades anonymitet den 30 mars 2020.

24 EUIPO inkom med svaromål den 26 mars 2020.

25 Sökanden ingav en replik den 20 juli 2020.

26 Den skriftliga delen av förfarandet avslutades efter det att dupliken hade ingetts den 1 september 2020.

27 EUIPO och sökanden begärde, den 9 respektive den 22 september 2020, att muntlig förhandling skulle hållas i enlighet med artikel 106 i rättegångsreglerna.

28 Den 29 januari 2021 beslutade tribunalen (första avdelningen), med stöd av artikel 89 i rättegångsreglerna, att ställa frågor till sökanden för skriftligt svar, vilka sökanden besvarade inom den föreskrivna fristen.

29 Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 9 mars 2021.

30 Sökanden har yrkat att tribunalen ska

31 I repliken har sökanden även yrkat att tribunalen, i förekommande fall, ska begära en statistisk sammanställning av de beslut och påföljder som antagits av EUIPO inom ramen för de disciplinära förfaranden som inletts mot personalen.

32 EUIPO har yrkat att tribunalen ska

33 För att kunna bedöma om talan är välgrundad är det nödvändigt att först precisera föremålet för talan, eftersom parterna inte är överens på denna punkt.

34 Såsom framgår av punkt 30 ovan och av ansökan har sökanden yrkat ogiltigförklaring av det angripna beslutet inte bara i den del det innebär att sökanden avsätts från sin tjänst, utan även i den del det innebär att förfarandet avseende invaliditet slutgiltigt avslutas.

35 EUIPO har gjort gällande att föremålet för det angripna beslutet endast avser sökandens avsättning från tjänsten och inte avslutandet av förfarandet avseende invaliditet, vilket förlorade sitt föremål till följd av avsättningen. Eftersom förfarandet avseende invaliditet således är ett separat förfarande i förhållande till det disciplinära förfarandet, omfattas det inte av det angripna beslutet och således inte av förevarande talan om ogiltigförklaring. En anmärkning som riktats mot förfarandet avseende invaliditet ska därför inte upptas till prövning. Detta är fallet avseende bland annat den första grunden i vilken det görs gällande att vilandeförklaringen av förfarandet avseende invaliditet var rättsstridig samt avseende den andra grundens första del i vilken det görs gällande att principen om en rimlig tidsfrist för det disciplinära förfarandet åsidosatts.

36 Enligt EUIPO framgår det för det första av fast rättspraxis att enbart tystnad från en institutions sida inte i sig kan jämställas med ett beslut, bortsett från det fall då det föreligger uttryckliga bestämmelser som fastställer en tidsfrist inom vilken ett sådant beslut ska anses ha fattats av den institution som anmodats att ta ställning och som anger innehållet i detta beslut. Detta är inte fallet i förevarande mål, eftersom det inte finns någon lagtext enligt vilken ett beslut om avsättning från tjänsten underförstått ska anses innehålla ett beslut om att ett förfarande avseende invaliditet som tidigare har vilandeförklaras ska avslutas utan vidare åtgärder.

37 För det andra angav EUIPO vid förhandlingen att sökanden eventuellt borde ha bestritt skrivelsen av den 16 februari 2018, genom vilken tillsättningsmyndigheten meddelade att den skulle inleda en administrativ utredning för att komplettera de omständigheter som Olaf hade fastställt. Eftersom denna utredning genomförs efter Olafs utredning och kan leda till ett disciplinärt förfarande, var det underförstått i nämnda skrivelse att vilandeförklaringen av förfarandet avseende invaliditet skulle bestå inte bara under nämnda utredning, utan även under det påföljande disciplinära förfarandet.

38 EUIPO anser för det tredje att även om det antas att sökanden, tillsammans med klagomålet av den 14 juni 2019, framställde en begäran, i den mening som avses i artikel 90.1 i tjänsteföreskrifterna, om att förfarandet avseende invaliditet skulle fortsätta – en begäran som administrationen inte besvarade – kan denna begäran inte tas upp till sakprövning, dels eftersom sökanden inte längre var tjänsteman vid tidpunkten för framställan av begäran, dels eftersom den framställdes efter utgången av en rimlig tidsfrist i förhållande till den dag då Olafs utredning hade avslutats, det vill säga i november 2017. Även om nämnda begäran skulle kunna tas upp till prövning, kan det avslag som administrationen lämnade i beslutet att avslå klagomålet inte angripas inom ramen för förevarande tvist, eftersom sökanden inte har ingett något klagomål mot det underförstådda avslaget. Detta har således vunnit laga kraft.

39 Sökanden har bestritt dessa argument. Sökanden har för det första hävdat att förfarandet avseende invaliditet avslutades samtidigt som det angripna beslutet antogs, såsom framgår av den interna promemorian av den 26 april 2019. Eftersom det slutgiltiga avslutandet av förfarandet avseende invaliditet i materiellt hänseende saknade självständig karaktär i förhållande till det angripna beslutet, var det detta beslut som direkt och slutgiltigt fastställde sökandens situation även vad gäller förfarandet avseende invaliditet. Detta beslut gick således sökanden emot i den del det innebar att sökanden avsattes från sin tjänst, slutgiltigt uteslöts från förfarandet avseende invaliditet och fråntogs all lön eller ersättning. Enligt sökanden rör det sig således i huvudsak om en rättsakt med beslutsverkan i flera avseenden. Slutligen har sökanden angett att till och med en vägran att anta ett beslut kan utgöra en rättsakt som går någon emot samt att en sådan situation liknar de situationer som råder vid tvister angående befordringar. Vad vidare gäller det argument som anfördes vid förhandlingen, har sökanden genmält att han inte hade kunnat angripa skrivelsen av den 16 februari 2018, eftersom denna skrivelse endast var en preliminär åtgärd.

40 Mot denna bakgrund ska tribunalen pröva huruvida EUIPO genom det angripna beslutet även tog ställning till förfarandet avseende invaliditet, såsom sökanden har gjort gällande.

41 Enligt fast rättspraxis är en rättsakt som går någon emot en rättsakt som har tvingande rättsverkningar som direkt och omedelbart kan påverka sökandens intressen genom att väsentligt förändra dennes rättsliga ställning. En sådan rättsakt ska härröra från den behöriga myndigheten och innehålla ett slutgiltigt ställningstagande från administrationen (se beslut av den 20 december 2019, ZU/SEAE, T‑154/19, ej publicerat, EU:T:2019:901, punkt 27 och där angiven rättspraxis). Dessa verkningar ska bedömas med beaktande av objektiva kriterier, såsom rättsaktens innehåll, i förekommande fall med beaktande av det sammanhang i vilket den antagits och den antagande institutionens befogenheter (se beslut av den 13 maj 2020, Lucaccioni/kommissionen, T‑308/19, ej publicerat, EU:T:2020:207, punkt 45 och där angiven rättspraxis).

42 Vidare beror kvalificeringen av en åtgärd som en rättsakt som går någon emot inte på dess form eller dess benämning, utan på dess innehåll och särskilt på huruvida den har tvingande rättsverkningar som direkt och omedelbart kan påverka sökandens intressen genom att väsentligt förändra dennes rättsliga ställning (se beslut av den 17 december 2019, AG/Europol, T‑756/18, ej publicerat, EU:T:2019:867, punkt 43 och där angiven rättspraxis).

43 Tribunalen anger för det första att EUIPO har hävdat, såväl under det administrativa förfarandet som under domstolsförfarandet, att förfarandet avseende invaliditet hade förlorat sitt föremål på grund av beslutet om avsättning från tjänsten, vilket för övrigt framgår av den interna promemorian av den 26 april 2019. I beslutet att avslå klagomålet fann tillsättningsmyndigheten i huvudsak att eftersom sökanden inte längre var i tjänst vid Europeiska unionen, hade sökanden inte rätt att begära att ett förfarande avseende invaliditet skulle inledas. Eftersom sökanden hade lämnat sin tjänst, fanns det nämligen inte längre anledning att inleda ett sådant förfarande för att undersöka om han var i stånd att utföra de i tjänsten ingående arbetsuppgifterna eller ej.

44 Ett påstående att ett beslut om avsättning från tjänsten innebär att förfarandet avseende invaliditet förlorar sitt föremål utgör emellertid ett slutgiltigt ställningstagande rörande förfarandets utgång.

45 För det andra påpekar tribunalen, såsom sökanden med rätta har gjort gällande, att skrivelsen av den 16 februari 2018 endast var en preliminär åtgärd som inte slutgiltigt fastställde administrationens ställningstagande i fråga om förfarandet avseende invaliditet. Av fast rättspraxis gäller såvitt avser akter eller beslut som utarbetas i olika etapper, i synnerhet efter ett internt förfarande, att talan i princip endast kan väckas mot de åtgärder genom vilka en institution slutgiltigt fastställer sin ståndpunkt efter detta förfarande, medan talan inte kan väckas mot preliminära åtgärder vilkas syfte är att förbereda det slutliga beslutet (se beslut av den 13 maj 2020, Lucaccioni/kommissionen, T‑308/19, ej publicerat, EU:T:2020:207, punkt 47 och där angiven rättspraxis).

46 Tribunalen konstaterar att det tydligt angavs i nämnda skrivelse att det inte ankom på Olaf att uttala sig om faktiska omständigheter av medicinskt ursprung och att den del av utredningen som avsåg denna aspekt därför inte kunde avslutas förrän efter det att en lämplig läkarundersökning hade genomförts. Vidare framgår det även av punkt 54 i protokollet från förhöret vid disciplinnämnden att tillsättningsmyndigheten själv hade slagit fast att alla medicinska beslut rörande sökanden skulle fattas av läkare efter en läkarundersökning och ett lämpligt förfarande, vilket underförstått tyder på att EUIPO inte hade uteslutit möjligheten att låta sökanden genomgå en annan läkarundersökning för att kontrollera huruvida den sjukdom som sökanden påstått sig lida av kunde fastställas. Mot bakgrund av dessa omständigheter ska skrivelsen av den 16 februari 2018 endast anses utgöra en preliminär åtgärd angående förfarandet avseende invaliditet.

47 Vidare kan tribunalen inte godta EUIPO:s argument att sökandens klagomål av den 14 juni 2019 innehöll en begäran som framställts med stöd av artikel 90.1 i tjänsteföreskrifterna om att förfarandet avseende invaliditet skulle fortsätta, en begäran som EUIPO underförstått avslog och som sökanden inte bestred i vederbörlig ordning. Såsom sökanden bekräftade i repliken och vid förhandlingen syftade sökandens argument i detta avseende endast till att ifrågasätta avslutandet av förfarandet avseende invaliditet som redan beslutats i det angripna beslutet.

48 Det följer av det ovan anförda och särskilt av det sammanhang, såsom det redogjorts för ovan, i vilket beslutet om avsättning från tjänsten antogs, att beslutet innehåller administrationens slutgiltiga ställningstagande till det disciplinära förfarandet och underförstått, men med säkerhet, förfarandet avseende invaliditet. Eftersom det angripna beslutet föregicks av ett klagomål avseende dessa två aspekter, ska talan anses kunna upptas till sakprövning även i den del den avser det slutgiltiga avslutandet av förfarandet avseende invaliditet.

49 Sökanden har åberopat tre grunder till stöd för sin talan. Den första grunden avser i huvudsak att det var rättsstridigt att avsluta förfarandet avseende invaliditet, den andra grunden avser att det disciplinära förfarandet var rättsstridigt och den tredje grunden avser att artikel 10 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna åsidosattes.

63 Tribunalen påpekar att den första grunden i huvudsak består av två delar, varav den första avser ett åsidosättande av principen om god förvaltningssed och omsorgsplikten och den andra avser maktmissbruk.

64 Inom ramen för den första delgrunden har sökanden gjort gällande att sedan förfarandet avseende invaliditet vilandeförklarats, har det aldrig återupptagits eller inletts på nytt. Sökanden har vidare anfört att det slutliga avslutandet av förfarandet avseende invaliditet i samband med avsättningen från tjänsten skiljer sig från enbart det beslut om vilandeförklaring som administrationen antagit. Enligt sökanden är EUIPO:s påstående att disciplinära förfaranden och förfaranden avseende invaliditet är åtskilda och att de inte har någon ömsesidig påverkan inte relevant och kan inte ligga till grund för att helt enkelt avbryta förfarandet avseende invaliditet. På grund av att förfarandet avseende invaliditet slutgiltigt avslutades står sökanden i dag utan minimiinkomst och utan pension. Genom att frånta sökanden förfarandet avseende invaliditet har administrationen uppenbarligen inte agerat med iakttagande av omsorgsplikten, skyldigheten att bistå och principen om god förvaltningssed.

65 Tribunalen konstaterar inledningsvis, utan att det är nödvändigt att pröva EUIPO:s invändning om rättegångshinder, att sökandens invändning om att det begåtts ett fel i tjänsten inte kan godtas, eftersom detta argument är otillräckligt underbyggt. Sökanden har endast i punkt 67 i ansökan hävdat att det föreligger ett sådant fel utan att anföra något argument till stöd för detta påstående.

66 När det gäller omsorgsplikten ska det erinras om att denna enligt rättspraxis återspeglar en avvägning mellan de ömsesidiga rättigheterna och skyldigheterna i förhållandet mellan en offentlig myndighet och de offentligt anställda. Denna avvägning innebär bland annat att en myndighet, när den fattar beslut om en tjänstemans situation, ska beakta samtliga omständigheter som kan vara avgörande för beslutet och att myndigheten när den gör detta inte bara ska ta hänsyn till tjänstens intresse utan även till den berörda tjänstemannens intresse. Den sistnämnda skyldigheten åligger även administrationen genom principen om god förvaltning enligt artikel 41 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (se dom av den 16 oktober 2019, Palo/kommissionen, T‑432/18, EU:T:2019:749, punkt 60 och där angiven rättspraxis).

67 Det ska dessutom understrykas att administrationens skyldigheter enligt omsorgsplikten är betydligt mer omfattande när det är fråga om situationen för en tjänsteman vars fysiska eller mentala hälsa har visat sig påverkas eller kunna påverkas. I ett sådant fall ska administrationen pröva tjänstemannens begäran med en särskilt öppen inställning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 juni 2021, GW/revisionsrätten, T‑709/19, ej publicerad, EU:T:2021:389, punkt 92 och där angiven rättspraxis).

68 Även om det är tänkbart att omsorgsplikten under vissa omständigheter eventuellt kan föranleda tillsättningsmyndigheten att sätta ned eller till och med upphäva den avsedda disciplinåtgärden, kan beaktandet av tjänstemannens intressen, däribland vederbörandes hälsotillstånd, däremot inte vara så långtgående att det berövar tillsättningsmyndigheten möjligheten att vidta en disciplinåtgärd, inte ens den strängaste disciplinåtgärden avsättning från tjänsten, i ett fall där omständigheterna är av exceptionellt allvarlig art och inte uteslutande, eller ens huvudsakligen, kan tillskrivas den berörde tjänstemannens hälsotillstånd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juli 1998, Y/parlamentet, T‑144/96, EU:T:1998:173, punkt 50).

69 Det ska slutligen påpekas att det inte i någon bestämmelse i tjänsteföreskrifterna föreskrivs att ett beslut om slutligt frånträdande från tjänsten, såsom avsättning från tjänsten, innebär att ett förfarande avseende invaliditet som inletts när tjänstemannen fortfarande var i tjänst förlorar sitt föremål. Domstolen har i detta avseende preciserat att en uppsägning av en tillfälligt anställds anställningsavtal inte kan skada invaliditetskommitténs arbete och kommitténs eventuella erkännande av den invaliditet som uppkommit före uppsägningen eller påverka den berörde anställdes rättigheter efter det att förfarandet avseende invaliditet avslutats (dom av den 19 juni 1992, V./parlamentet, C‑18/91 P, EU:C:1992:269, punkt 40).

70 I förevarande fall är det utrett att förfarandet avseende invaliditet vilandeförklarades medan Olafs utredning pågick och att det inte därefter återupptogs. Vidare ansåg EUIPO att förfarandet avseende invaliditet hade förlorat sitt föremål på grund av beslutet om avsättning från tjänsten, varför det inte längre var möjligt att fortsätta förfarandet efter det att sökanden hade avsatts från sin tjänst.

71 Det ska för det första påpekas, såsom framgår av den rättspraxis som anges i punkt 69 ovan, att det inte i någon bestämmelse i tjänsteföreskrifterna föreskrivs att institutionen inte kan fortsätta handläggningen av ett förfarande avseende invaliditet – som inletts när sökanden fortfarande var i tjänst och som har vilandeförklarats av institutionen – efter det att den berörda personen har lämnat sin tjänst till följd av ett beslut om avsättning.

72 Det ska vidare konstateras att tribunalen, i punkt 53 i domen [konfidentiellt], preciserade att även om EUIPO inte hade någon skyldighet att automatiskt fastställa invaliditetskommitténs slutsatser, ger det utrymme för skönsmässig bedömning som EUIPO förfogar över i fråga om vilka åtgärder som ska vidtas med anledning av invaliditetskommitténs yttrande inte rätt att på obestämd tid och utan motivering vägra att anta ett beslut på grundval av invaliditetskommitténs yttrande.

73 Administrationen saknar således grund för sitt påstående att det inte var möjligt att fullfölja förfarandet avseende invaliditet, vilket hade inletts när sökanden var i tjänst, med hänsyn till att sökanden numera hade avsatts från sin tjänst. Genom att slutgiltigt avsluta förfarandet avseende invaliditet utan att ta hänsyn till sökandens intresse av att förfarandet skulle fortsätta åsidosatte EUIPO tvärtom sin omsorgsplikt och åsidosatte principen om god förvaltningssed. Såsom det har erinrats om i punkt 66 ovan är nämligen myndigheten, när den fattar beslut som rör en tjänstemans situation, skyldig att beakta samtliga omständigheter som kan vara avgörande för dess beslut och därvid beakta inte bara tjänstens intresse utan även den berörde tjänstemannens intresse. Under förfarandet avseende invaliditet borde administrationen således ha beaktat att det pågick ett disciplinärt förfarande vars utgång skulle kunna leda till att sökanden avsattes och, med beaktande av sökandens intresse, antingen avsluta förfarandet avseende invaliditet före antagandet av beslutet om avsättning från tjänsten eller möjliggöra för förfarandet att fortsätta därefter.

74 Det ska slutligen påpekas att unionslagstiftaren, inom ramen för artikel 9 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna, själv har avsett att ge tjänstemän eller tidigare tjänstemän som på grund av ålder eller hälsotillstånd inte längre kan arbeta en försäkran om att de, även vid den allvarligaste disciplinåtgärden, det vill säga avsättning från tjänsten, ska tillerkännas en inkomst som inte underskrider existensminimum.

75 Slutsatsen att EUIPO åsidosatte sin omsorgsplikt och principen om god förvaltningssed påverkas inte av argumentet att det ankom på sökanden att inom skälig tid framställa en begäran till administrationen för att den skulle återuppta förfarandet avseende invaliditet. För det första skulle, såsom även framgår av punkt 53 i domen [konfidentiellt], ett sådant initiativ komma från institutionen och inte från sökanden.

76 Vidare följer det av systematiken i artikel 59.4 i tjänsteföreskrifterna att när det är tillsättningsmyndigheten som inleder ett förfarande avseende invaliditet, genom att hänskjuta ärendet till invaliditetskommittén för en tjänsteman vars sjukledighet överstiger tolv månader under en treårsperiod, ankommer det i än högre grad på tillsättningsmyndigheten att återuppta förfarandet och avsluta det.

77 Mot bakgrund av det ovan anförda ska talan bifallas såvitt avser den första delen av förevarande grund och följaktligen, utan att det är nödvändigt att pröva den andra delgrunden avseende maktmissbruk, ogiltigförklara det angripna beslutet i den del det innebär att förfarandet avseende invaliditet slutgiltigt avslutas.

1 Rättegångsspråk: franska.

2 Nedan återges endast de punkter i denna dom som tribunalen anser bör publiceras.