ext/celex/62024CC0438

Preliminär utgåva

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

TAMARA ĆAPETA

föredraget den 13 november 2025( 1 )

Mål C ‑ 438/24

Erakond Eestimaa Rohelised

ytterligare deltagare i rättegången:

Vabariigi Valimiskomisjon,

Riigikogu,

Õiguskantsler,

Justiitsminister

(begäran om förhandsavgörande från Riigikohus (Högsta domstolen, Estland))

” Begäran om förhandsavgörande – Val till Europaparlamentet – Akt om allmänna direkta val av ledamöter av Europaparlamentet, som utgör en bilaga till rådets beslut 76/787/EKSG, EEG, Euratom – Val av ledamöter till Europaparlamentet – Krav på att erlägga en valdeposition – Uteslutande av vissa kandidater från valbarhet för att de inte erlagt valdeposition – Depositionsbelopp som motsvarar fem gånger den månatliga minimilönen – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Artiklarna 17.1 och 39.2 – Nämnda depositions proportionalitet ”

I. Inledning

1. ”Put your money where your mouth is” (Visa i handling att du menar vad du säger) är ett vanligt uttryck för att man vill testa någons genuina avsikter. Men i vilken utsträckning kan ett krav på valdeposition användas för att bedöma huruvida en person är seriös med sin kandidatur till Europaparlamentet?

2. Denna fråga har uppkommit inom ramen för ett förfarande för prövning av ett författningsbesvär vid Riigikohus (Högsta domstolen, Estland), som är den hänskjutande domstolen i förevarande mål. Genom författningsbesväret har det politiska partiet Erakond Eestimaa Rohelised (det estniska gröna partiet, Estland) ifrågasatt huruvida en bestämmelse i den estniska vallagen, enligt vilken alla som önskar kandidera i val till Europaparlamentet måste betala ett visst belopp i deposition, är förenlig med konstitutionen.

3. Mer specifikt föreskrivs i 29 § punkt 5 i Euroopa Parlamendi valimise seadus (lagen om val till Europaparlamentet) (nedan kallad EPVS) att ett politiskt parti eller en oberoende kandidat måste betala in ett belopp som motsvarar fem gånger den fastställda månatliga minimilönen för varje person som nomineras för registrering, vilket innebär att kostnaden för ett parti för en komplett kandidatlista blir fyrtiofem gånger den fastställda månatliga minimilönen.

II. Omständigheterna i det nationella målet, tolkningsfrågan och förfarandet vid EU-domstolen

4. Den 20 april 2024 ingav det estniska gröna partiet, som är klagande i det nationella målet, en lista till Vabariigi Valimiskomisjon (nationella valkommissionen) (nedan kallad valkommissionen) med nio kandidater till valet till Europaparlamentet den 9 juni 2024.

5. Valkommissionen registrerade, genom beslut nr 103 av den 29 april 2024, två av de nio personer som nominerats av det gröna partiet, men vägrade, genom beslut nr 102 antaget samma dag, att registrera de övriga sju personer som nominerats av det gröna partiet, med motiveringen att partiet inte hade ingett någon kopia av betalningsinstruktionen som styrkte betalningen av depositionen för de återstående sju personerna, i enlighet med 29 § punkt 5 EPVS.( 2 )

6. Den 2 maj 2024 väckte klaganden talan mot beslut nr 102 vid Riigikohus (Högsta domstolen) och yrkade att denna domstol skulle i) förklara att 29 § punkt 5 i EPVS stred mot konstitutionen, ii) ogiltigförklara beslut nr 102 och iii) förplikta valkommissionen att föra upp samtliga kandidater som nominerats av klaganden på listan över kandidater till valet till Europaparlamentet. Valkommissionen vidhöll sin ståndpunkt och yrkade att talan skulle ogillas.

7. Genom beslut av den 6 maj 2024 slog Riigikohus (Högsta domstolen) fast att det var nödvändigt att pröva huruvida 29 § punkt 5 EPVS var förenlig med konstitutionen och konstaterade att det även kunde bli nödvändigt att pröva huruvida denna bestämmelse var förenlig med unionsrätten. Riigikohus (Högsta domstolen) anslöt Riigikogu (Estlands parlament), Õiguskantsler (justitiekanslern), Justiitsminister (justitieministern), den minister som företrädde regeringen och valkommissionen i egenskap av berörda parter i målet och anmodade alla berörda parter att inkomma med yttranden till nämnda domstol.

8. Såsom förklaring till sin begäran om förhandsavgörande har den hänskjutande domstolen framhållit att EU-domstolen, med stöd av artikel 223.1 FEUF och artikel 8 i valrättsakten,( 3 ) har funnit att medlemsstaterna i princip fortfarande har befogenhet att reglera förfarandet för val till Europaparlamentet.( 4 )

9. Den hänskjutande domstolen anser vidare att en skyldighet att erlägga en deposition vid val till Europaparlamentet inte i sig är oförenlig med unionsrätten, eftersom den har det legitima syftet att avskräcka oseriösa kandidaturer, vilket minskar antalet bortkastade röster och säkerställer att offentliga medel används på ett lämpligt sätt.

10. Den hänskjutande domstolen inser emellertid att depositionskravet inte får vara så orimligt högt att det blir ett oöverstigligt hinder för att kandidera i valet, eftersom en sådan begränsning skulle vara oproportionerlig och skulle kunna hota framväxten av en tillräckligt representativ politisk kraft och/eller strida mot principen om pluralism.( 5 )

11. Mot bakgrund av dessa överväganden hyser Riigikohus (Högsta domstolen) tvivel i fråga om huruvida depositionskravet i artikel 29 EPVS är proportionerligt och ifrågasätter därför dess förenlighet med unionsrätten.

12. Mot denna bakgrund har Riigikohus (Högsta domstolen) beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:

”Ska artikel 17.1 första meningen och artikel 39.2 jämförda med artikel 52.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna [(nedan kallad stadgan)] tolkas så, att de utgör hinder för en skyldighet att, för att få kandidera i val till Europaparlamentet, erlägga en deposition som uppgår till [5] gånger den fastställda månatliga minimilönen för varje person som nominerats för registrering och [45] gånger den fastställda månatliga minimilönen för en komplett kandidatlista för ett parti?”

13. Samtidigt upphävde Riigikohus (Högsta domstolen), genom beslut av den 14 maj 2024, tillfälligt beslut nr 102 i avvaktan på lagakraftägande dom i målet, och ålade valkommissionen att ompröva ansökningarna om registrering av de återstående sju personer som nominerats av det gröna partiet.

14. Genom beslut nr 105 av den 14 maj 2024 registrerade valkommissionen de sju kandidater som ursprungligen hade nekats registrering, vilket gjorde det möjligt för dem att ställa upp i valet till Europaparlamentet den 9 juni 2024.

15. I detta val fick det gröna partiets lista 0,62 procent av samtliga avgivna röster och fick därför inte något mandat i Europaparlamentet.( 6 )

16. Skriftliga yttranden har ingetts till EU-domstolen av den estniska och den nederländska regeringen, samt Europeiska kommissionen och Europaparlamentet.

17. Förhandling hölls den 3 juli 2025, vid vilken den estniska, den grekiska och den nederländska regeringen samt Europeiska kommissionen och Europaparlamentet yttrade sig muntligen.

III. Bedömning

18. Vad som år 1952 började som Europeiska kol- och stålgemenskapens gemensamma församling döptes snart om till Europeiska parlamentariska församlingen, innan den slutligen bytte namn till ”Europaparlamentet” år 1962. Inledningsvis utsågs ledamöterna av Europaparlamentet av det nationella parlamentet i varje medlemsstat. Detta ändrades efter antagandet av valrättsakten år 1976, som, i enlighet med principen om allmänna val, gav varje unionsmedborgare rätt att välja sin företrädare i Europaparlamentet. De första direkta valen hölls i juni 1979, och Europaparlamentets betydelse som den institution som företräder unionsmedborgarna har stadigt ökat sedan dess.

19. I dag är Europaparlamentet, tillsammans med Europeiska unionens råd, unionens viktigaste lagstiftande organ, som har att säkerställa att principen om representativ demokrati, som stadfästs i artikel 10 FEU, respekteras i Europeiska unionen.

20. I valrättsakten fastställs inte något enhetligt förfarande för val av ledamöter till Europaparlamentet.( 7 ) I denna akt föreskrivs endast att Europaparlamentets ledamöter i varje medlemsstat ska väljas på grundval av proportionell representation – genom listval eller val med enkel överförbar röst, varvid medlemsstaterna får införa preferenslistor.( 8 )

21. I artikel 8 i valrättsakten föreskrivs att det ankommer på medlemsstaterna att reglera valförfarandet och fastställa villkoren för val till Europaparlamentet, dock förutsatt att dessa nationella bestämmelser inte inkräktar på valsystemets väsentligen proportionella karaktär.

22. Genom att anta sådan lagstiftning fullgör medlemsstaterna sin skyldighet enligt artikel 14.3 FEU och artikel 1.3 i valrättsakten att föreskriva att Europaparlamentets ledamöter ska väljas genom allmänna, direkta, fria och hemliga val för en period av fem år.( 9 )

23. Nationell lagstiftning som reglerar rätten att kandidera i val till Europaparlamentet ska således förstås som en tillämpning av unionsrätten, vilket betyder att stadgan, i enlighet med artikel 51.1 däri, är tillämplig på sådan lagstiftning.

24. Mot denna bakgrund ska den hänskjutande domstolens fråga, som avser artikel 39 i stadgan jämförd med artikel 52.1 däri, förstås så, att den syftar till att få klarhet i huruvida de omtvistade nationella bestämmelserna, vilka kräver att personer som önskar kandidera i val till Europaparlamentet erlägger en deposition, utgör ett oproportionerligt intrång i unionsmedborgarnas rätt att kandidera i val till Europaparlamentet (A). Den del av frågan som rör artikel 17.1 i stadgan – som skyddar rätten till egendom – bör behandlas separat (B).

A. Åsidosättande av artikel 39 i stadgan jämförd med artikel 52.1 däri

25. Den hänskjutande domstolen har ställt en del av sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 39 i stadgan, jämförd med artikel 52.1 däri, ska tolkas så, att den utgör hinder för en bestämmelse i estnisk lagstiftning enligt vilken betalning av en icke försumbar summa pengar, vilken återbetalas endast under vissa förutsättningar, uppställs som villkor för att en person ska få kandidera i valet till Europaparlamentet. Denna fråga syftar i huvudsak till att få klarhet i huruvida en begränsning av rätten till valbarhet, som föreskrivs i sådan lagstiftning, kan motiveras med att den står i proportion till målet att sålla bort oseriösa kandidater och bidra till att det valda organet blir mer representativt.

26. Det gröna partiet anser att depositionskravet i 29 § punkt 5 EPVS är oproportionerligt och därför utgör ett ingrepp i kandidaternas rätt till valbarhet.

27. Europaparlamentet anser för sin del att det av princip strider mot principen om allmänna val i sig att uppställa ekonomiska villkor för valbarhet.

28. I motsats till dessa ståndpunkter anser de regeringar som intervenerat i målet vid EU-domstolen och kommissionen, med vissa variationer, att det depositionsbelopp som krävs enligt den i det nationella målet omtvistade nationella lagstiftningen inte är oproportionerligt.

1. Begränsningar av rätten till valbarhet till Europaparlamentet

29. Artikel 39 i stadgan skyddar varje unionsmedborgares rösträtt och valbarhet till Europaparlamentet och erkänner därmed dessa rättigheters grundläggande ställning.

30. Rätten att kandidera i val till Europaparlamentet kan ses som ett uttryck för kravet i artikel 14.3 FEU, vilket upprepas i artikel 39.2 i stadgan, att Europaparlamentets ledamöter ska väljas genom allmänna val.( 10 ) Unionsmedborgare kan dessutom utöva dessa rättigheter i den medlemsstat där de är bosatta, och inte nödvändigtvis i den medlemsstat där de är medborgare, men detta är inte föremål för tvist i förevarande mål.( 11 )

31. I dessa mål ifrågasätter parterna inte att rätten att kandidera i val till Europaparlamentet kan begränsas av nationella bestämmelser som uppställer ekonomiska krav, såsom det som är omtvistat i förevarande mål, som ett villkor för att utöva rätten till valbarhet i dessa val. Den fråga som uppkommer i förevarande mål är således huruvida en sådan begränsning kan anses motiverad.

32. Enligt artikel 52.1 i stadgan får rättigheter begränsas under förutsättning att begränsningen är föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i den ifrågavarande rättigheten. För att en sådan begränsning ska vara godtagbar måste de bestämmelser som begränsar rättigheterna svara mot av unionen erkända mål av allmänt samhällsintresse och stå i proportion till dessa mål.( 12 )

33. I förevarande fall är det uppenbart att den omtvistade begränsningen har införts genom lag, nämligen EPVS.

34. Det är vidare ostridigt att nämnda begränsning är förenlig med det väsentliga innehållet i rätten till valbarhet, eftersom begränsningen inte utgör ett ifrågasättande av denna rättighet som sådan.

35. Vad som återstår att undersöka närmare är huruvida de mål av allmänt samhällsintresse som åberopas för att motivera den omtvistade begränsningen är berättigade enligt unionsrätten (2) och huruvida bestämmelserna, såsom de är utformade, är lämpliga (3) och nödvändiga (4) för att uppnå de mål som eftersträvas.

2. Berättigat mål av allmänt samhällsintresse

36. För att bedöma huruvida en begränsning av en unionsrättsligt garanterad rättighet – i förevarande fall rätten att vara valbar vid val till Europaparlamentet – är motiverad, ska det först prövas huruvida de mål som eftersträvas med denna begränsning, såsom de fastställts i nationell rätt, är berättigade ur unionsrättslig synvinkel.

37. Såsom den hänskjutande domstolen har påpekat, och som den estniska regeringen bekräftade vid förhandlingen, syftar depositionskravet till att avskräcka oseriösa kandidater och att stärka kandidaternas ansvarskänsla. Genom att oseriösa kandidater avskräcks minskar antalet bortkastade röster i valen, och korrelationen mellan valresultatet och väljarnas faktiska vilja ökar. Därmed garanteras således väljarnas rätt till verklig representation och även att det representativa organet faktiskt är representativt. Som ett sekundärt mål bidrar depositionen även till att säkerställa att offentliga medel, för kostnader såsom de som uppkommer för staten för att genomföra valet, kostnaderna för att rapportera om debatterna i offentliga medier och så vidare, inte används på ett olämpligt sätt.( 13 )

38. Diskussionerna vid förhandlingen visade att det går att urskilja två olika berättigade mål, beroende på hur begreppet oseriös kandidat tolkas.

39. För det första kan begreppet oseriös kandidat förstås som en person som inte har någon verklig avsikt att bli vald till Europaparlamentet. Valet till Europaparlamentet syftar till att välja personer som troget representerar väljarkårens vilja när de utövar sitt ämbete som ledamot av Europaparlamentet och fattar beslut om unionens politik. Personer som önskar kandidera i val till denna institution av andra skäl, såsom för att marknadsföra sig själva eller för att tillgodose rent nationella eller kommersiella intressen, är därför inte ”seriösa” kandidater.

40. Om begreppet oseriös kandidat förstås så, att det avser kandidater som saknar seriösa avsikter, bör det godtas som ett berättigat mål på unionsnivå att avhålla dessa kandidater från att ställa upp i val till Europaparlamentet. Genom att sådana kandidater hindras från att kandidera säkerställs samtidigt att de offentliga medel som behövs för att täcka kostnaderna för att hålla valet inte missbrukas.( 14 )

41. För det andra kan begreppet oseriös kandidat förstås som en kandidat som redan från början inte har någon chans att få tillräckligt många röster för att bli vald till Europaparlamentet.

42. Den nederländska regeringen använde, när den motiverade sitt eget depositionssystem, ordet oseriös för att beteckna kandidater som inte har någon verklig chans att bli valda. Röster som läggs på sådana kandidater betraktas som ”bortkastade röster”, eftersom de inte bidrar till valet av en ledamot till det representativa organet. Enligt nämnda regering leder således ett system som på förhand utesluter sådana kandidater till att det valda organet blir mer representativt för väljarkåren.( 15 )

43. I valsystem med proportionell representation genom enkel överförbar röst fördelas röster som lagts på kandidater som inte får tillräcklig majoritet för att få ett mandat i parlamentet (så kallade bortkastade röster) mellan andra kandidater som i sin tur väljs in i parlamentet.( 16 )

44. Även om dessa röster inte nödvändigtvis är ”bortkastade” ur väljarnas synvinkel, eftersom de har fått uttrycka sina politiska preferenser och sådana röster därför bidrar till förståelsen av det politiska klimatet i ett samhälle, kan de ändå ses som problematiska när det gäller att skapa ett mer representativt folkvalt organ.

45. Jag är inte särskilt övertygad om att det nödvändigtvis bidrar till ett mer representativt valresultat att minska antalet ”bortkastade röster” genom att eliminera kandidater före ett val, eftersom väljare som inte kan rösta på ”sina” kandidater, utan endast erbjuds möjligheten att rösta på dem som får kandidera i valet, egentligen inte representeras av de valda parlamentarikerna. Antingen röstar de på den kandidat som de anser vara ”näst bäst” eller, vilket ofta sker, röstar de mot det ”sämsta alternativet”.

46. Eftersom det i praktiken inte går att uppnå ett fullt ut representativt folkvalt organ, är det ändå allmänt accepterat som ett berättigat mål att försöka minska antalet ”bortkastade röster” i samband med val.

47. Ett sådant mål har godtagits som berättigat av Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen).( 17 )

48. Europeiska unionens sätt att fungera bygger enligt artikel 10 FEU på begreppet representativ demokrati. Att se till att Europaparlamentet i så hög grad som möjligt verkligen är representativt för unionsmedborgarna ligger därför i linje med ett av unionens grundläggande värden, nämligen demokrati – såsom det uttrycks i artikel 2 FEU.( 18 )

49. Målet att minska antalet ”bortkastade röster” genom att avhålla kandidater som inte har tillräckligt stöd från allmänheten från att kandidera i valet, för att uppnå ett mer representativt organ, kan således godtas som ett berättigat mål i unionen.( 19 )

50. Som ett nästa steg är det nödvändigt att undersöka huruvida det ekonomiska kravet, som endast återbetalas om en kandidat uppnår tröskelvärdet på 5 procent av samtliga avgivna röster, är lämpligt och nödvändigt. Nödvändigheten ska bedömas mot bakgrund av vart och ett av de båda berättigade mål som identifierats, nämligen (a) att avskräcka oseriösa kandidater och (b) att säkerställa ett mer representativt folkvalt organ genom att minska antalet bortkastade röster.

3. Lämplighet

a) Huruvida depositionskravet är ett lämpligt sätt att uppnå målet att avskräcka oseriösa kandidater

51. Utgör det ekonomiska kravet, vilket endast återbetalas om en lista lyckas erhålla 5 procent av samtliga avgivna röster, en lämplig metod för att utesluta kandidater som inte egentligen har några seriösa avsikter med att kandidera i valet till Europaparlamentet (oseriösa kandidater)?

52. Enligt min mening är så inte fallet.

53. Även om jag är medveten om att pengar ofta är ett medel för att uppnå vissa resultat, anser jag att åläggandet av ett ekonomiskt krav inte kan anses utgöra ett lämpligt sätt att säkerställa att personer som kandiderar i politiska val är seriösa. Ett sådant kriterium sållar kandidater utifrån deras personliga förmögenhet eller tillgångarna hos deras stödparti eller stödorganisationer, och inte på grundval av hur seriösa de är med sin kandidatur.

54. Det är ofrånkomligt att ett ekonomiskt krav, såsom det som föreskrivs i estnisk lag, gynnar rika kandidater och etablerade politiska partier, medan nya kandidater och framväxande politiska rörelser är särskilt missgynnade, eftersom de måste bära såväl kostnaden för valkampanjen som risken att förlora det erlagda beloppet. Denna ekonomiska barriär hindrar seriösa kandidater från blygsamma förhållanden från att kandidera och begränsar framväxten av en mångfald av politiska övertygelser, vilket säkerställer att det politiska fältet förblir snedvridet till förmån för etablerade grupper. Omvänt kommer en sådan ekonomisk förpliktelse inte att hindra en förmögen men opportunistisk kandidat från att kandidera i valet.

55. Erfarenheten har visat att pengar inte hindrar personer som är kandidater endast ”på pappret” från att ställa upp i val. I tidigare val till Europaparlamentet i Estland har det, såsom den hänskjutande domstolen påpekat, funnits oberoende kandidater som, trots att de betalat depositionen, endast erhållit 48 eller 55 röster.( 20 )

56. Ett ekonomiskt krav är därför inte ett lämpligt sätt att sålla bort oseriösa kandidater. Det sållar snarare kandidater baserat på förmögenhet.

57. Eftersom den omtvistade estniska lagstiftningen enligt min mening inte klarar lämplighetsprovet såvitt avser målet att avskräcka oseriösa kandidater, saknas det anledning att bedöma huruvida den är nödvändig.

b) Huruvida depositionskravet är ett lämpligt sätt att uppnå målet att minska antalet ” bortkastade röster”

58. Även om det ekonomiska kravet inte är en lämplig metod för att sålla bort oseriösa kandidater, kommer ett sådant krav ändå att avskräcka vissa, om än inte alla, ”oseriösa” kandidater, särskilt de som inte tror sig ha en chans att vinna ett mandat, från att kandidera i valet. Det skulle således kunna leda till en minskning av antalet ”bortkastade röster”.

59. Det kan antas att förmågan att samla in pengar till en deposition, särskilt när den kombineras med en låg men betydelsefull återbetalningströskel, kan uppfattas som ett bevis på en viss grad av stöd från allmänheten.

60. Eftersom pengar ofta används i vårt samhälle som ett pragmatiskt verktyg för att testa en persons engagemang, visar kandidater som inte kan få ihop pengar till en rimlig deposition från något håll (ett politiskt parti, oberoende givare, en plattform för icke-statliga organisationer och så vidare) prov på en brist på de grundläggande organisatoriska färdigheter, det nätverk och det engagemang som krävs för att genomföra en seriös kampanj, vilket gör dem till troliga källor till ”bortkastade röster”, snarare än att bara göra dem resurssvaga.

61. Ur den synvinkeln kan det vara ett sätt för att minska antalet kandidater som sannolikt inte kommer att få tillräckligt många röster att utesluta kandidater som inte kan samla ihop till en deposition.

62. Jag anser därför att ett ekonomiskt krav kan anses vara ett lämpligt sätt för att uppnå målet att minska antalet ”bortkastade röster” och därmed uppnå ett mer representativt folkvalt organ.

63. I nästa steg ska vi undersöka huruvida en ekonomisk deposition, såsom den som föreskrivs i den omtvistade estniska lagen, faktiskt är nödvändig för att uppnå detta mål.

4. Huruvida ett depositionskrav är nödvändigt

64. I sin Code of Good Practice in Electoral Matters (Uppförandekod i valfrågor) ansåg Venedigkommissionen att depositioner inte är ett oacceptabelt sätt att minska antalet bortkastade röster. Venedigkommissionen betonade dock att ”den måste vara återbetalningsgill om kandidaten eller partiet samlar ihop mer än ett visst antal röster. Det erforderliga beloppet och antalet röster får inte vara överdrivet högt”.( 21 )

65. En alltför stor deposition och/eller ett alltför högt tröskelvärde för återbetalning av den kan leda till att man utesluter kandidater från marginaliserade grupper, nya politiska rörelser eller låginkomsttagare som, även om det inte är troligt att de vinner ett mandat, kan stå för verkligt viktiga och icke representerade politiska krav och samla ihop ett ansenligt antal röster. Genom att utesluta dessa underrepresenterade ståndpunkter medför systemet att sådana röster aldrig räknas eller står på valsedeln.

66. Likaså skulle ett alltför strikt depositionskrav kunna förhindra uppkomsten av nya partier, trots den obestridliga betydelsen av politiska partier för det demokratiska valdeltagandet.( 22 ) Detta skulle stå i strid med den grundläggande principen om politisk mångfald som garanteras i unionsrätten.

67. Såsom Europadomstolen har förklarat måste följaktligen en stat som inför ett depositionskrav finna en lämplig, om än ömtålig, balans.( 23 )

68. Man kan således dra slutsatsen att ett överdrivet högt belopp och ett alltför högt tröskelvärde inte kan anses vara nödvändiga för att säkerställa att valet är representativt.

a) Föreskriver den estniska lagstiftningen ett alltför högt belopp och ett alltför högt tröskelvärde?

69. Den säkerhet som krävs enligt den aktuella estniska lagen för att få kandidera i valet till Europaparlamentet förefaller tämligen betungande.

70. För det första uppgick det omtvistade ekonomiska kravet enligt begäran om förhandsavgörande till 215 procent av den genomsnittliga bruttomånadslönen i Estland och motsvarade 3,17 gånger medianmånadslönen per kandidat när talan väcktes.

71. En sådan nivå på det ekonomiska kravet är betydande för en person med genomsnittligförmögenhet.

72. Även om det, för det andra, endast är en liten minoritet av medlemsstaterna som uppställer ekonomiska krav som villkor för att få kandidera i val till Europaparlamentet,( 24 ) kan det relativa belopp som krävs i dessa stater tjäna som jämförelse vid bedömningen av huruvida det belopp som krävs enligt den omtvistade estniska lagstiftningen är nödvändigt.

73. Vid denna jämförelse kommer jag att ställa det depositionskrav som Estland har infört mot det krav som har införts av Nederländerna, en medlemsstat som intervenerat i målet inför EU-domstolen och som också ställer ett ekonomiskt krav. Den nederländska regeringen bekräftade vid förhandlingen att depositionskravet vid val till Europaparlamentet enligt nederländsk rätt eftersträvar samma berättigade mål som 29 § i EPVS, nämligen att avskräcka oseriösa kandidater, förhindra missbruk av offentliga medel och undvika bortkastade röster.( 25 )

74. Depositionskravet för en komplett lista med personer som kandiderar i ett val till Europaparlamentet i Nederländerna fastställs i avsnitt H 12 i Kieswet (den nederländska vallagen),( 26 ) som fastställer att en deposition på 11 250 euro ska betalas för varje lista med kandidater, oavsett antalet kandidater på listan. Det maximala antalet kandidater på varje vallista till Europaparlamentet i Nederländerna är för närvarande mellan 50 och 80,( 27 ) vilket ungefär motsvarar 225 euro per kandidat på en komplett lista – vilket är avsevärt lägre än de 4 100 euro som krävs för varje kandidat på en komplett lista enligt 29 § i EPVS.

75. Även om det maximala antalet kandidater per lista skulle vara detsamma i Nederländerna som i Estland, det vill säga nio kandidater, skulle följaktligen den totala deposition som krävs för en komplett lista fortfarande endast uppgå till 1 250 euro per kandidat, det vill säga nästan 3,5 gånger mindre än det omtvistade depositionskravet i det nationella målet.

76. För det tredje gjorde Õiguskantsler (justitiekanslern) inför den hänskjutande domstolen en jämförelse mellan det ekonomiska kravet och det minsta antalet medlemmar i ett politiskt parti i Estland. Med tanke på det minsta antal medlemmar som ett parti måste bestå av (500), skulle en komplett lista innebära att varje partimedlem skulle behöva betala 73,80 euro.

77. Såsom den hänskjutande domstolen har påpekat är det ekonomiska kravet för att få kandidera i val inte den enda kostnad som partierna eller deras kandidater måste bära, och de kan inte förbruka hela sin årliga budget på att kandidera i ett enda val.

78. Även om det finns betydande skillnader mellan att hålla nationella val och val till Europaparlamentet,( 28 ) bör det slutligen noteras att det ekonomiska kravet för personer som vill kandidera till Europaparlamentet i Estland är fem gånger mer begränsande än för personer som önskar kandidera i val till Riigikogu (Estlands parlament).

79. Frågan huruvida den estniska bestämmelsen är nödvändig ska också bedömas med hänsyn till tröskelvärdet för att återfå det erlagda beloppet, även om inga mandat skulle vinnas.

80. I detta avseende finns det en skillnad mellan nationella val och val till Europaparlamentet. Vid val till Europaparlamentet är tröskelvärdet för att vara berättigad till återbetalning av depositionen från statsbudgeten 5 procent av det totala antalet avgivna röster på nationell nivå. Vid nationella val är däremot ett parti som får minst 2 procent av rösterna i valet till Riigikogu berättigat till anslag från statsbudgeten för politiska partier.( 29 ) Det finns inga förutsättningar för återbetalning i egentlig mening av den ursprungliga betalningen i samband med nationella val.

81. Det är inte uppenbart att en så hög tröskel för återbetalning av kostnaderna för att kandidera i val kan anses vara motiverad såsom nödvändig för att avskräcka kandidater som inte tror att de har en chans att vinna ett mandat.

82. Sammanfattningsvis anser jag, med förbehåll för den hänskjutande domstolens fullständiga bedömning, att det ekonomiska krav som är omtvistat i det nationella målet, vilket uppgår till fem gånger den månatliga minimilönen, tillsammans med ett tröskelvärde på 5 procent för rätten att återfå denna betalning, överskrider gränserna för vad som är nödvändigt för att minska antalet ”bortkastade röster”.

b) Mindre begränsande alternativ

83. Ett ytterligare skäl till att anse att den omtvistade estniska bestämmelsen inte är nödvändig för att avskräcka kandidater med bristande stöd från allmänheten är argumentet att det kan finnas alternativa sätt som kan uppnå samma mål, nämligen att förhindra oseriösa personer från att kandidera, men som är mindre begränsande när det gäller rätten att kandidera i val.

84. Klaganden i det nationella målet har gjort gällande att depositionskravet utgör en oproportionerlig begränsning av rätten att kandidera i val och föreslagit flera mindre ingripande alternativ för att förhindra oseriösa kandidaturer. Dessa alternativ innefattar möjligheten till villkorad befrielse från deponeringsskyldigheten eller att ersätta den ekonomiska pålagan med icke-ekonomiska krav, såsom att tillhandahålla ett tydligt politiskt program eller att tillhandahålla stödjande underskrifter för att påvisa ett folkligt stöd.

85. Alla dessa alternativ har också sina fallgropar. Såsom den estniska regeringen har gjort gällande är det exempelvis organisatoriskt och ekonomiskt betungande för staten att samla in underskrifter, och det är också ett svårt krav att uppfylla för vissa av de potentiella kandidaterna. Samtidigt kan insamlingen av underskrifter och verifieringen av dem, med förbehåll för cybersäkerhetsfrågor, numera ske elektroniskt.

86. Med tanke på att Europeiska unionen inte har antagit några bestämmelser om ett enhetligt förfarande för val till Europaparlamentet i alla medlemsstater, och med hänsyn till skillnaderna i politisk kultur och andra omständigheter i medlemsstaterna, anser jag att regeringarna måste tillerkännas ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när de väger för- och nackdelarna med olika åtgärder mot varandra och beslutar om vilken lösning som är mest lämplig med hänsyn till de särskilda omständigheterna i den ifrågavarande medlemsstaten.

87. Sådana alternativ kan dock inte lämnas helt utan rättsligt överinseende. Det ankommer på den nationella domstolen att bedöma om regeringen kan lämna rimliga förklaringar till varför den valde att utesluta andra åtgärder, eller en kombination av olika åtgärder, som lämpliga åtgärder för att uppnå samma mål.

88. Sammantaget anser jag, med förbehåll för den hänskjutande domstolens slutliga bedömning, att det ekonomiska kravet i det nationella målet utgör en allvarlig begränsning av rätten att kandidera i val, både vad gäller belopp och vad gäller tröskelvärde för återbetalning, när det finns möjliga alternativ som kan kombineras med eller ersätta nämnda ekonomiska krav.

89. Även om EU-domstolen skulle anse att den omtvistade estniska lagstiftningen är ett lämpligt sätt att minska antalet bortkastade röster och på så sätt säkerställa en bättre representativitet i Europaparlamentet, betvivlar jag dock, med förbehåll för den nationella domstolens slutliga avgörande, starkt att de omtvistade åtgärderna är nödvändiga för att uppnå detta mål.

B. Huruvida rätten till egendom har kränkts

90. Den hänskjutande domstolen vill även få klarhet i huruvida den omtvistade lagstiftningen är förenlig med artikel 17.1 i stadgan.

91. Jag anser att det omtvistade betalningskravet inte utgör en begränsning av rätten till egendom och att det därför inte är nödvändigt att bedöma om denna begränsning är proportionerlig.

92. Jag är medveten om att Europadomstolen har konstaterat att artikel 1 i protokoll nr 1 till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna kan ha åsidosatts i liknande fall, men det skedde mot bakgrund av andra omständigheter som inte är helt jämförbara med omständigheterna i det nationella målet.( 30 ) Nämnda domstol betraktade kravet på betalning för att kandidera i det val som var aktuellt i det målet som en deposition, som inte återbetalades till en av parterna i det målet.

93. Enligt min mening är kravet på betalning i förevarande mål inte en deposition (även om det är så det beskrivs), även om kandidaterna under vissa omständigheter har rätt till återbetalning av det erlagda beloppet (eller en del av det).

94. Till skillnad från en deposition för ett hyreskontrakt, som hålls som hyresgästens egendom med verkliga garantier för återbetalning, innehåller den nationella lagstiftningen i det nationella målet ytterligare villkor som innebär att återbetalningen faktiskt inte är garanterad. Depositionen fungerar i stället som en villkorad betalning som ger upphov till ett personligt anspråk på framtida återbetalning, snarare än som en kontinuerlig, lagstadgad äganderätt till de specifika medlen. Den lagstadgade rätten att återfå pengarna är således endast en potentiell skuldfordran och omfattas inte automatiskt av det grundläggande skydd som är förbehållet egendom.

95. Av dessa skäl anser jag, i likhet med den nederländska regeringen, att artikel 17 i stadgan inte är relevant i förevarande mål.

IV. Förslag till avgörande

96. Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår jag att EU-domstolen ska besvara den fråga som ställts av Riigikohus (Högsta domstolen, Estland) på följande sätt:

Artikel 39 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, jämförd med artikel 52.1 däri,

ska tolkas så, att åläggandet av ett ekonomiskt krav för valbarhet till Europaparlamentet, vilket syftar till att sålla bort oseriösa kandidater, inte kan anses utgöra ett lämpligt sätt att uppnå detta mål.

Ett ekonomiskt krav kan anses vara ett lämpligt sätt att uppnå målet att minska antalet ”bortkastade röster” och därmed uppnå ett mer representativt folkvalt organ.

Storleken på denna deposition och tröskelvärdet för återbetalning får emellertid inte vara orimligt betungande och därmed förhindra uppkomsten av nya politiska partier och idéer. Det ankommer på den nationella domstolen att bedöma om storleken på det i den nationella lagstiftningen föreskrivna ekonomiska kravet och tröskelvärdet för återbetalning har åstadkommit en godtagbar balans.

1 Originalspråk: engelska.

2 Underlåtenhet att till valkommissionen inge en kopia av en betalningsinstruktion som styrker betalning av depositionen utgör grund för att vägra registrera en kandidat i enlighet med 31 § punkt 3 EPVS. Den hänskjutande domstolen har påpekat att det i den omtvistade nationella lagstiftningen inte föreskrivs någon möjlighet att befria en kandidat från att betala depositionen.

3 Akt om allmänna direkta val av ledamöter av Europaparlamentet, som utgör en bilaga till rådets beslut 76/787/EKSG, EEG, Euratom av den 20 september 1976 (EGT L 278, 1976, s. 1), senast ändrad genom rådets beslut (EU, Euratom) 2018/994 av den 13 juli 2018 (EUT L 178, 2018, s. 1) (nedan kallad valrättsakten).

4 Nämnda domstol stödjer sig därvid på dom av den 19 december 2019, Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115, punkt 69) (nedan kallad domen i målet Junqueras Vies).

5 Den hänskjutande domstolen har i detta avseende hänvisat till Europadomstolen, den 28 mars 2006, Sukhovetskyy mot Ukraina (CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, §§ 72 och 73).

6 https://ep2024.valimised.ee/et/detailed-voting-result (senast besökt den 11 november 2025).

7 En sådan möjlighet existerar emellertid på grundval av artikel 223 FEUF.

8 Se artikel 1 i valrättsakten.

9 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2015, Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, punkt 33).

10 Se, i detta hänseende, domen i målet Junqueras Vies, punkt 86.

11 Se, i detta hänseende, artikel 22.1 FEUF och artikel 39.1 i stadgan. Se dom av den 19 november 2024, kommissionen/Tjeckien (Valbarhet och medlemskap i ett politiskt parti) (C‑808/21, EU:C:2024:962, punkt 123), där det anges att ”[v]ad … gäller syftet med artikel 22 FEUF, är detta … att ge unionsmedborgare som är bosatta i en medlemsstat utan att vara medborgare där rätt att delta i den demokratiska valprocessen i denna medlemsstat. Denna rätt omfattar … deltagande i detta förfarande genom rösträtt och valbarhet på europeisk och lokal nivå.” För en liknande slutsats, se dom av samma dag, kommissionen/Polen (Valbarhet och medlemskap i ett politiskt parti) (C‑814/21, EU:C:2024:963, punkt 121).

12 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2015, Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, punkterna 46–48).

13 Se punkt 39 i den engelska [och svenska] språkversionen av sammanfattningen av begäran om förhandsavgörande och punkt 57 i den franska språkversionen av begäran om förhandsavgörande.

14 Såsom den estniska regeringen påpekade vid förhandlingen, och såsom framgår av begäran om förhandsavgörande, krävs det enligt estnisk rätt att varje person som kandiderar i valet ges samma möjligheter att komma till tals. Därför måste public service-företag säkerställa att samtliga partier och oberoende kandidater som deltar i valet till Europaparlamentet har samma möjligheter att förklara var de står på ett lämpligt och kostnadsfritt sätt.

15 Se, i detta hänseende, punkterna 18 och 19 i den nederländska regeringens skriftliga yttrande.

16 Detta gäller även för proportionella valsystem som, i likhet med det estniska systemet, använder D’Hondts metod för att fördela ”bortkastade röster”.

17 Se Europadomstolen, den 28 mars 2006, Sukhovetskyy mot Ukraina, CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, §§ 61 och 62.

18 Se, i detta hänseende, dom av den 19 november 2024, kommissionen mot Tjeckien (Valbarhet och medlemskap i ett politiskt parti) (C‑808/21, EU:C:2024:962, punkterna 114–116), och dom av samma dag, kommissionen mot Polen (Valbarhet och medlemskap i ett politiskt parti) (C‑814/21, EU:C:2024:963, punkterna 112–114). Se även domen i målet Junqueras Vies, punkt 63 och där angiven rättspraxis.

19 Att motverka ”bortkastade röster” på grundval av bedömningen att vissa program inte har en reell chans att få tillräckligt med röster anser jag dock vara problematiskt. Att begränsa en kandidats rätt att kandidera på grundval av ett politiskt program som av ett sådant skäl bedöms som ”oseriöst” riskerar att leda till godtyckliga värdeomdömen om partiernas politiska manifest. Såsom Europaparlamentet noterade i sitt skriftliga yttrande ankommer det i slutändan på väljarna att bedöma förtjänsterna med en politisk plattform.

20 Se punkt 22 i den engelska [och svenska] språkversionen av sammanfattningen av begäran om förhandsavgörande.

21 Se, i detta hänseende, Council of Europe: Venice Commission, ”Code of Good Practice in Electoral Matters” (Europarådet: Venedigkommissionen, ”Uppförandekod i valfrågor”), punkt 1.3 vi, tillgänglig på engelska på följande adress: https://www.venice.coe.int/images/SITE%20IMAGES/Publications/Code_conduite_PREMS%20026115%20GBR.pdf.

22 Beträffande de politiska partiernas betydelse för den europeiska demokratin, se dom av den 19 november 2024, kommissionen mot Tjeckien (Valbarhet och medlemskap i ett politiskt parti) (C‑808/21, EU:C:2024:962), och dom av samma dag, kommissionen mot Polen (Valbarhet och medlemskap i ett politiskt parti) (C‑814/21, EU:C:2024:963).

23 Se Europadomstolen, den 28 mars 2006, Sukhovetskyy mot Ukraina, CE:ECHR:2006:0328JUD001371602, § 67. I det målet ansåg Europadomstolen att det system med valdeposition som de ukrainska politiska institutionerna hade antagit vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna utgjorde en godtagbar kompromiss mellan dessa konkurrerande intressen.

24 Europaparlamentet: Utredningsavdelning C– Medborgerliga rättigheter och konstitutionella frågor, och Lehmann,W., The European Elections: EU legislation, national provisions and civic participation – Study for the AFCO Committee ( Val till Europaparlamentet: EU-lagstiftning, nationella bestämmelser och medborgerligt deltagande – Studie för utskottet AFCO), reviderad utgåva, 2014, s. 17, tillgänglig på engelska på adress: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2014/493047/IPOL-AFCO_ET(2014)493047_EN.pdf; Centre virtuel de la connaissance sur l’Europe, The electoral system (Valsystemet), tillgänglig på engelska på adress: https://www.cvce.eu/en/education/unit-content/-/unit/d5906df5-4f83-4603-85f7-0cabc24b9fe1/b1415258-4e3a-499a-9620-61a51b013ab6.

25 Den nederländska regeringen kommenterade vid förhandlingen att antalet ”bortkastade röster” under det senaste parlamentsvalet endast utgjorde 2 procent av det totala antalet avgivna röster.

26 I denna bestämmelse föreskrivs att ”[o]m valet är till representanthuset ska en deposition på 11 250 euro … betalas till staten för varje listgrupp”. I avsnitt Y 2 i samma lag bekräftas att ”[l]edamöter av Europaparlamentet ska väljas … i enlighet med del II om val av ledamöter till representanthuset”. En engelsk språkversion av denna text återfinns här: https://english.kiesraad.nl/publications/publications/2019/4/english-version-electoral-act/english-version-electoral-act.

27 https://www.kiesraad.nl/verkiezingen/europees-parlement/kandidaatstelling/kandidaten.

28 Den estniska regeringen har förklarat att den högre ekonomiska insats som krävs för att kandidera i val till Europaparlamentet motiveras av den kortare listan med kandidater och det mindre antal platser som ska fördelas vid dessa val.

29 Detta grundar sig på 12 7 § i Erakonnaseadus (lagen om politiska partier), såsom framgår av begäran om förhandsavgörande och såsom bekräftades av den estniska regeringen vid förhandlingen.

30 Se till exempel Europadomstolen, den 11 januari 2007, Russian Conservative Party of Entrepreneurs m.fl. mot Ryssland (CE:ECHR:2007:0111JUD005506600, §§ 94–97).