HFD 2025 ref. 2

Sökord Återkallelse av förordnande som ordningsvakt · Ordningsvakt

Fråga om det finns grund för återkallelse av ett förordnande som ordningsvakt på grund av förhållanden som är hänförliga till en person i ordningsvaktens närhet.

Högsta förvaltningsdomstolen meddelade den 7 februari 2025 följande dom (mål nr 7825-23).

1 Ett krav för att en person ska få förordnas som ordningsvakt är att han eller hon med hänsyn till laglydnad och övriga omständigheter är lämplig för uppdraget. Om en ordningsvakt inte längre uppfyller kravet på lämplighet får Polismyndigheten återkalla förordnandet.

2 Polismyndigheten beslutade att återkalla M.T:s förordnande som ordningsvakt med hänvisning till att han inte uppfyllde kravet på lämplighet. I beslutet angavs följande. M.T:s bror ingår i ett kriminellt nätverk som sysslar med bl.a. narkotikaförsäljning och som bedöms besitta ett stort våldskapital. M.T. var fram till nyligen folkbokförd på samma adress som brodern och bröderna har regelbunden kontakt med varandra. Det finns en risk för påverkan och för lojalitetskonflikt med myndighetens uppdrag.

3 M.T. överklagade till Förvaltningsrätten i Göteborg som biföll överklagandet och upphävde Polismyndighetens beslut. Förvaltnings­rätten uttalade att till grund för ett beslut att återkalla ett förordnande som ordningsvakt måste läggas objektivt konstaterbara fakta. Enligt domstolen hade Polismyndigheten inte kunnat peka på några konkreta händelser eller andra uppgifter som styrkte att M.T:s förhållande till brodern medförde risk för att M.T. utsattes för påverkan eller risk för lojalitetskonflikt med Polismyndighetens uppdrag. Det fanns därför inte grund för att återkalla hans förordnande.

4 Polismyndigheten överklagade till Kammarrätten i Göteborg som upphävde förvaltningsrättens dom och fastställde myndighetens beslut. Kammarrätten ansåg att utredningen sammantaget visade att det fanns en sådan risk för påverkan och lojalitets­konflikter som medförde att M.T. inte uppfyllde det höga lämplig­hets­krav som ställs på en ordningsvakt.

5 M.T. yrkar att Högsta förvaltningsdomstolen ska upphäva kammar­rättens avgörande och fastställa förvaltningsrättens avgörande. Han anför följande.

6 Under uppväxten bodde han tillsammans med sin bror i föräldrahemmet. Brodern flyttade hemifrån utan att anmäla ny folkbokföringsadress och var således under en period felaktigt folkbokförd i föräldrahemmet. Han tar avstånd från sin brors livsstil och har endast sporadisk kontakt med honom, främst i samband med större familjesammankomster.

7 Polismyndigheten anser att överklagandet ska avslås och anför följande.

8 Om personer med kopplingar till organiserad brottslighet förordnas som ordningsvakter innebär det risker för allvarlig samhällsskada. Det finns en överhängande risk att organiserad brottslighet försöker infiltrera eller påverka säkerhetsbranschen. Generellt bör det vara tillräckligt att en närstående till ordningsvakten har kopplingar till ett kriminellt nätverk för att förordnandet ska kunna återkallas, i vart fall om det finns en geografisk närhet mellan ordningsvakten och den närstående eller nätverket. I denna bedömning kan uppgifter om kontakten mellan ordningsvakten och den nätverkskriminelle utgöra förmildrande eller försvårande omständig­heter. Det bör inte krävas att den enskilde bevisligen har missbrukat sin ställning eller tidigare hamnat i lojalitetskonflikt för att närståendeförhållandet ska anses innebära att personen inte är lämplig för uppdraget som ordningsvakt.

9 I det nu aktuella fallet medför familjebandet i sig och att bröderna bor i samma stad en risk för lojalitetskonflikter och påverkan. Påtryckningar kan komma såväl från M.T:s bror som från medlemmar i broderns nätverk. Det kan inte presumeras att kontakten mellan bröderna upphörde helt så snart de fick skilda folk­bokföringsadresser och det framgår av M.T:s egna uppgifter att han har viss kontakt med sin bror.

10 Frågan är om det finns grund för återkallelse av ett förordnande som ordningsvakt på grund av förhållanden som är hänförliga till en person i ordningsvaktens närhet.

11 Den 1 januari 2024 ersatte lagen (2023:421) om ordnings­vakter den tidigare gällande lagen (1980:578) om ordningsvakter. Beslutet att återkalla M.T:s förordnande meddelades dock innan den nya lagen trädde i kraft och 1980 års lag är därför tillämplig i målet.

12 Enligt 4 § i 1980 års lag får endast den förordnas till ordningsvakt som med hänsyn till laglydnad och övriga omständigheter är lämplig för uppdraget. Av 9 § första stycket framgår att Polis­myndigheten får återkalla förordnandet om en ordningsvakt inte längre uppfyller de villkor som anges i 4 §. Bestämmelserna mot­svaras av i huvudsak likalydande bestämmelser i 9 och 11 §§ i den nya lagen.

13 I förarbetena anges att det med hänsyn till ordnings­vakts­uppdragets karaktär bör ställas relativt höga krav vid lämplighets­prövningen (prop. 1979/80:122 s. 67 och prop. 2022/23:91 s. 49).

14 Av 4 och 9 §§ i 1980 års lag om ordningsvakter framgår att lämplighetsprövningen, såväl vid ansökan om förordnande som ordningsvakt som i ärenden om återkallelse av ett sådant förordnande, ska avse ordningsvakten själv. Det som ska bedömas i ett ärende om återkallelse är alltså om ordningsvakten genom sitt agerande, eller på grund av andra omständigheter som kan knytas till honom eller henne, inte längre uppfyller kravet på personlig lämplighet.

15 Att prövningen ska avse ordningsvakten själv utesluter inte att även omständigheter hänförliga till andra personer, såsom nära anhöriga och andra personer i ordningsvaktens omgivning, kan beaktas vid bedömningen. Enbart det förhållandet att en sådan person är kriminellt belastad eller ingår i ett kriminellt nätverk kan dock inte läggas till grund för slutsatsen att ordningsvakten inte är lämplig för uppdraget. För att så ska vara fallet måste det finnas konkreta omständigheter som talar för att ordningsvaktens koppling till personen i fråga gör att ordningsvaktens lämplighet kan ifrågasättas.

16 De konkreta omständigheter som Polismyndigheten har åberopat som grund för att återkalla M.T:s förordnande är att hans bror ingår i ett kriminellt nätverk, att bröderna tidigare har varit folkbokförda på samma adress och fortfarande bor i samma stad samt att bröderna har kontakt med varandra. Det har dock inte påståtts att M.T. har umgåtts med sin bror i kriminella miljöer eller i andra olämpliga sammanhang. Det har inte heller påståtts att det har förekommit något försök till påverkan eller uppstått någon konkret lojalitetskonflikt, och än mindre att M.T. då skulle ha låtit sig påverkas eller ha agerat illojalt i förhållande till sitt uppdrag som ordningsvakt.

17 Enligt Högsta förvaltningsdomstolen kan, utifrån de omständig­heter som Polismyndigheten har hänvisat till, inte den slut­satsen dras att M.T. inte är lämplig för uppdraget som ordningsvakt. Överklagandet ska därför bifallas.

Högsta förvaltningsdomstolen bifaller överklagandet, upphäver kammar­rättens avgörande och fastställer förvaltningsrättens avgörande.

I avgörandet deltog justitieråden Jäderblom, Ståhl, Bull, Gäverth och Anderson. Föredragande var justitiesekreteraren Ragnar Fahlin Strömberg.

Inledningsvis kan det noteras att då det är fråga om återkallelse är det polis­myndigheten som har bevisbördan och som ska visa att det föreligger grund för att återkalla ett beviljat ordningsvaktsförordnande.

I lagförarbetena understryks att det både såväl gäller laglydnad som lämplighet bör ställas relativt höga krav med hänsyn till ordningsvaktsuppdragets karaktär, se prop. 1979/80:122 sid. 67.

I Polismyndighetens föreskrifter och allmänna råd om ordningsvakter, PMFS 2017:12, uttalas att bristande lämplighet bl.a. kan grunda sig någon annan omständighet som har betydelse vid bedömningen av om sökanden kommer att kunna utföra arbetsuppgifterna på ett godtagbart sätt, se a.a. sid. 4.

Vad gäller återkallelse uttalas att återkallelse kan ske när det föreligger särskilda skäl. Sådana särskilda skäl kan vara att ordningsvakten utan giltig anledning vägrat att åta sig uppdrag för polismyndigheten, vägrat lyda order från polis, på annat sätt uppenbart åsidosatt sina åligganden enligt lagen eller brister i skicklighet, se a.a. sid. 11.

M.T. förordnades som ordningsvakt från och med den 9 september 2022. Hans förordnande har nu återkallats genom ett beslut den 25 april 2023 och grunden för beslutet är att M.T:s broder ingår i ett kriminellt nätverk, att bröderna varit folkbokförda på samma adress, att de är bröder samt att de har regelbunden kontakt med varandra och att detta medför en risk för påverkan samt att M.T. därmed bedöms hamna i en uppenbar lojalitetskonflikt med polismyndighetens uppdrag.

Polismyndigheten har inte gjort gällande att M.T. brister i laglydighet och inget har framkommit om att det förekommit klagomål om hur han skött sitt arbete. Inte heller har polismyndigheten meddelat beslut om avstängning.

Vad gäller polisens uppgifter om att bröderna har regelbunden kontakt så har M.T. bestritt dessa och gjort gällande att det endast handlar om sporadisk kontakt, eftersom han har tar avstånd från broderns val av livsstil. Uppgifterna har inte bemötts av polisen. Inte heller de uppgifter som M.T. lämnat om broderns folkbokföring och orsaken till att brodern allt­jämt var skriven i föräldrahemmet har bemötts av polisen. Det kan noteras att polismyndigheten i sitt yttrande till domstolen inte kommenterat M.T:s överklagande över huvud taget.

Frågan som förvaltningsrätten har att ta ställning till är huruvida dessa omständigheter medför att M.T. inte uppfyller kravet på lämplighet som uppställs för ordningsvakter. Vad gäller uppgifterna om brödernas kontakt och omfattningen av denna anser förvaltningsrätten att beslutet i dessa delar endast vilar på lösa antaganden från polismyndighetens sida och som de inte har lyckats att styrka. Med beaktande härav och med hänsyn till att det är polismyndigheten som har bevisbördan kan dessa uppgifter inte läggas till grund för ett beslut om återkallelse. Inte heller uppgifterna om folkbokföringen kan läggas till grund för beslutet eftersom polismyndigheten inte, mot M.T:s obestridda uppgifter, kunnat visa att uppgifterna har en sådan tyngd att det får anses klarlagt att de medför sådana konsekvenser som kan åberopas till stöd för en återkallelse. Att vara folkbokförd på en adress där man de facto inte är bosatt är förvisso olagligt men att brodern kan ha gjort sig skyldig till folkbokföringsbrott är inte ett förhållande som kan läggas till grund för frågan om M.T:s lämplighet som ordningsvakt.

Att M.T:s broder tillhör ett kriminellt nätverk är inte ifrågasatt och polis­myndigheten har vid totalt sju tillfällen påträffat brodern tillsammans med andra personer som tillhör samma nätverk i samband med poliskontroller som genomförts. Sex av dessa kontroller genomfördes under perioden februari – augusti 2022 och denna information torde därmed vara bekant för polisen före det att de beviljade ordningsvaktsförordnandet till M.T. Även det förhållandet att de är bröder torde vara väl känt.

Förvaltningsrätten noterar att det redan av lagtexten i 4 § framgår att den lämplighetsprövning som ska göras avser sökanden själv och frågan som domstolen då ska ta ställning till är om blodsbandet mellan bröderna och det förhållandet att brodern är medlem i ett kriminellt nätverk kan påverka bedömningen av M.T:s lämplighet på det sätt som polismyndigheten funnit. Inledningsvis kan det konstateras att förvaltningsrätten anser att det är självklart att det måste ställas höga krav på personlig lämplighet för att en person ska få förtroende att tjänstgöra som ordningsvakt. Vidare anser förvaltningsrätten att förekomsten av kriminella nätverk som ägnar sig åt narkotikahandel och som besitter ett stort våldskapital är mycket allvarligt och bör bekämpas med kraft. Att besluta om återkallelse av ett förordnande som ordningsvakt är en ingripande åtgärd och till grund för ett sådant beslut måste det enligt förvaltningsrättens bedömning läggas objektivt konstaterbara fakta. Polismyndigheten har i sitt beslut pekat på att det förhållandet att brodern är knuten till ett kriminellt nätverk och att det föreligger ett släktskap medför en risk för att M.T. utsätts för påverkan och att det även föreligger risk för en uppenbar lojalitetskonflikt med polismyndighetens uppdrag. Polismyndigheten har inte kunnat peka på några konkreta händelser och andra uppgifter som styrker detta saknas. Mot bakgrund härav och med beaktande av att dessa omständigheter dessutom redan var kända av polismyndigheten sedan tidigare anser förvaltningsrätten att polismyndigheten inte heller i denna del fullgjort sin bevisbörda och inte kunnat visa att det föreligger grund för att besluta om återkallelse. Till följd härav ska M.T:s överklagande bifallas redan på den grunden. M.T. har i sitt överklagande även gjort gällande att polismyndig­heten brustit i sin kommunikationsskyldighet men till följd av utgången i målet saknas skäl att pröva överklagandet i den delen.

– Förvaltningsrätten bifaller överklagandet och upphäver polismyndighetens beslut från den 25 april 2023.

En ordningsvakt är en tjänsteman som har i uppdrag att medverka till att allmän ordning upprätthålls och som har flera polisiära befogenheter och skyldigheter under tjänstgöringen. Inom ramen för sina befogenheter utövar en ordningsvakt myndighet. Därför kan bara den som uppfyller höga krav på lämplighet få förtroendet att vara ordningsvakt.

För att återkallelse ska få beslutas bör krävas att de omständigheter som beaktades vid förordnandet på något sätt har förändrats eller nya uppgifter tillkommit så att lämplighetsvillkoret inte längre kan anses uppfyllt. Ett beslut om återkallelse av ett förordnande kan få ingripande följder för ordningsvakten personligen och det kan beaktas vid bedömningen av om återkallelse bör ske (jfr RÅ 1995 ref. 18).

Det finns inga uppgifter om att M.T. själv skulle ha åsidosatt sina förpliktelser som ordningsvakt eller på annat sätt uppträtt så att han inte längre kan anses lämplig för uppdraget. Enligt kammarrättens mening kan dock även andra omständigheter beaktas vid lämplighetsbedömningen.

När M.T. förordnades som ordningsvakt i september 2022 fanns uppgiften om broderns tillhörighet till ett kriminellt nätverk i samma stad inte med i bedömningsunderlaget. Den uppgiften medförde att Polismyndigheten hade anledning att överväga återkallelse och utreda frågan vidare. Då framkom att M.T. och brodern båda var folkbokförda i föräldra­hemmet, att det hände att de träffades familjevis och att M.T. i närtid hade åtagit sig att skjutsa brodern till provtagningar. Dessa omständigheter talade för att återkallelse borde ske.

Senare har det framkommit att broderns folkbokföringsadress därefter ändrades. Numera finns också uppgifter om att brodern inte bott i föräldrahemmet de senaste åren, även om han haft sin postadress där. M.T. har vidare uppgett att det bara vid något enstaka tillfälle blev så att han skjutsade brodern till provtagning och att han då gjorde det för att hans mamma ville att brodern skulle skjutsas och själv var förhindrad att köra.

Även med beaktande av dessa omständigheter anser kammarrätten att utredningen sammantaget visar att det finns en sådan risk för påverkan och lojalitetskonflikt som medför att M.T. inte uppfyller det höga lämplighetskrav som ställs på en ordningsvakt. Återkallelsebeslutet fattades redan sju månader efter förordnandet. Återkallelsen kan därför inte antas ha så ingripande följder för M.T. personligen att det finns anledning att låta bli att återkalla förordnandet. Det innebär att Polismyndighetens beslut ska fastställas.

– Kammarrätten upphäver förvaltningsrättens dom och fastställer Polismyndighetens beslut.