HFD 2025 ref. 31

Sökord Sanktionsavgift · Livsmedelsregleringen · Perdurerande överträdelse · Preskription

En underlåtenhet att anmäla en registreringspliktig verk-samhet är en perdurerande överträdelse av livsmedelsregleringen

Högsta förvaltningsdomstolen meddelade den 13 maj 2025 följande dom (mål nr 3203-24).

1 En livsmedelsverksamhet ska anmälas till behörig myndighet så att verksamheten kan registreras. Syftet med registreringen är att myndigheten ska få kännedom om vilken typ av verksamhet som bedrivs och var anläggningen är belägen så att offentliga kontroller kan utföras.

2 En anmälan om registrering ska göras innan verksamheten påbörjas. Den som påbörjar en registreringspliktig verksamhet utan att någon sådan anmälan har gjorts ska påföras en sanktionsavgift.

3 Innan sanktionsavgiften beslutas ska den som anspråket riktas mot ges tillfälle att yttra sig. Om det har gått två år från det att överträdelsen skedde utan att den som anspråket riktas mot har fått tillfälle att yttra sig får någon sanktionsavgift inte beslutas.

4 ÖK i Linköping AB påbörjade en restaurangverksamhet i augusti 2019. I mars 2022 gjorde bolaget en anmälan om regist­rering till Bygg- och miljönämnden i Linköpings kommun.

5 Nämnden beslutade därefter att bolaget skulle påföras en sanktionsavgift på grund av att någon anmälan om registrering inte hade gjorts innan bolaget påbörjade restaurangverksamheten. I maj 2022, innan avgiften beslutades, gavs bolaget tillfälle att yttra sig.

6 Efter bolagets överklagande beslutade Förvaltningsrätten i Jönköping att upphäva sanktionsavgiften. Som skäl för beslutet angav förvaltningsrätten följande. Eftersom verksamheten påbörja­des i augusti 2019 och bolaget gavs tillfälle att yttra sig först i maj 2022 har den sanktionsgrundande överträdelsen inträffat mer än två år före den tidpunkt bolaget fick tillfälle att yttra sig. Preskription har därmed inträtt.

7 Nämnden överklagade till Kammarrätten i Jönköping och gjorde gällande att preskription inte hade inträtt eftersom över­trädelsen måste anses ha pågått – dvs. varit perdurerande – till dess att anmälan skedde. Kammarrätten, som avslog överklagandet, gjorde bedömningen att överträdelsen inte kunde omfatta annat än att verksamheten hade påbörjats utan att någon anmälan hade gjorts.

8 Bygg- och miljönämnden i Linköpings kommun yrkar att nämndens beslut om sanktionsavgift ska fastställas.

9 ÖK i Linköping AB anser att överklagandet ska avslås.

10 Frågan är om en underlåtenhet att anmäla en registreringspliktig verksamhet är en perdurerande överträdelse av livsmedels­reglering­en.

11 Enligt artikel 6.2 i förordning (EG) nr 852/2004 om livsmedelshygien ska varje livsmedelsföretagare särskilt underrätta lämplig behörig myndighet, på det sätt som den sistnämnda kräver, om alla anläggningar som han ansvarar för, där det i något led i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan för livsmedel bedrivs verksamhet, så att varje sådan anläggning kan registreras.

12 Enligt 39 c § livsmedelsförordningen (2006:813) ska en sanktionsavgift tas ut av den som påbörjar en verksamhet utan att ha gjort en anmälan om registrering till behörig kontrollmyndighet i enlighet med artikel 6.2 i förordning (EG) nr 852/2004.

13 Av 30 c § andra stycket livsmedelslagen (2006:804) framgår följande. Innan kontrollmyndigheten beslutar om sanktionsavgift ska den som anspråket riktar sig mot ges tillfälle att yttra sig. Om så inte har skett inom två år från det att överträdelsen skedde får någon avgift inte beslutas.

14 Högsta förvaltningsdomstolen ska ta ställning till om bolaget har getts tillfälle att yttra sig inom två år från det att överträdelsen skedde eller om överträdelsen med stöd av 30 c § andra stycket livs­medelslagen har preskriberats. Avgörande för det ställningstagan­det är om överträdelsen ska anses perdurerande eller inte.

15 Av 39 c § livsmedelsförordningen framgår att en sanktions­avgift ska tas ut av den som påbörjar en verksamhet som är regist­reringspliktig utan att någon anmälan om registrering har gjorts. Ordalydelsen av bestämmelsen ger närmast uttryck för att över­trädelsen inte omfattar annat än att en registreringspliktig verksam­het påbörjas utan att någon anmälan till kontrollmyndigheten sker. Det skulle innebära att överträdelsen inte fortgår efter det att verksamhetsutövaren påbörjat verksamheten, eller med andra ord att överträdelsen inte är perdurerande. Bestämmelsens ordalydelse kan dock inte anses vara oförenlig med en tolkning som innebär att överträdelsen är pågående så länge anmälningskravet inte har upp­fyllts.

16 I förarbetena till livsmedelslagen anges att preskriptionstiden börjar löpa först när överträdelsen har upphört och att de principer som har utformats inom straffrätten för bedömning av preskrip­tionsfrågor kan ge ledning (prop. 2017/18:165 s. 75). Detta ut­talande talar för att lagstiftaren har sett framför sig att överträdelsen fortgår till dess att skyldigheten att anmäla är fullgjord. Även utformningen av den bakomliggande EU-förordningen (se punkt 11 ovan) talar för att det förhåller sig på det sättet. I artikel 6.2 i förordningen talas det om att underrättelseskyldigheten gäller för verksamheter som ”bedrivs”. Även det förhållandet att det enligt livsmedelsförordningen är möjligt att besluta om en ny avgift för en överträdelse som inte har upphört talar för att överträdelsen ska anses perdurerande (se 39 i §; fram till den 25 mars 2025 fanns bestämmelsen i 39 f §).

17 Enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening är det sålunda tydligt att avsikten är att överträdelsen ska anses fortgå även efter det att verksamheten har påbörjats. På grund härav, och då en sådan tolkning inte är oförenlig med bestämmelsens ordalydelse, finner Högsta förvaltningsdomstolen att överträdelsen är perdurerande. Preskriptionstiden börjar därmed löpa först när skyldigheten att anmäla har fullgjorts.

18 ÖK i Linköping AB gjorde anmälan om registrering av restaurangverksamheten i mars 2022. Bygg- och miljönämnden i Linköpings kommun gav bolaget tillfälle att yttra sig i maj samma år, dvs. inom den tvååriga preskriptionstiden. Preskription hade således inte inträtt.

19 Högsta förvaltningsdomstolen bör inte som första domstols­instans pröva övriga förutsättningar för påförande av sanktions­avgift. Kammarrättens och förvaltningsrättens avgöranden ska därför upphävas och målet visas åter till förvaltningsrätten för ny prövning.

Högsta förvaltningsdomstolen upphäver kammarrättens och förvaltningsrättens avgöranden samt visar målet åter till förvaltningsrätten för ny prövning.

I avgörandet deltog justitieråden Jäderblom, Ståhl, Gäverth, Reimer och Medin. Föredragande var justitiesekreteraren Eveline Gewert.

En första fråga förvaltningsrätten har att ta ställning till är om bolaget har getts tillfälle att yttra sig inom två år från det att överträdelsen skedde, vilket är en förutsättning för att nämnden över huvud taget ska få besluta om att ta ut sanktionsavgift.

Av utredningen i målet framgår att bolaget har drivit verksamheten Fresh Market by ÖK sedan augusti 2019. Först den 31 mars 2022 inkom en anmälan om registrering till nämnden efter att bolaget anmodats att göra en sådan. Således inträffade den relevanta sanktionsgrundande över­trädelsen, vilket också är den som nämnden har lagt till grund för sitt beslut om sanktionsavgift, då den aktuella verksamheten påbörjades i augusti 2019. Av handlingarna i målet framgår att bolaget gavs tillfälle att yttra sig först i maj 2022. Eftersom bolaget inte har fått tillfälle att yttra sig inom två år från överträdelsetidpunkten har preskription inträtt och nämnden har därför inte fått besluta om den aktuella sanktionsavgiften. Överklagandet ska därför bifallas och det överklagade beslutet ska upphävas.

– Förvaltningsrätten bifaller överklagandet och upphäver det överklagade beslutet.

Kammarrätten konstaterar att det i målet är fråga om ett ingripande från det allmänna mot en enskild i form av sanktionsavgift. Det här innebär att det är den beslutande myndigheten som har bevisbördan för att förutsätt­ningarna för att påföra sanktionsavgiften är uppfyllda. I detta ligger att det i första hand ankommer på myndigheten att göra gällande de omständig­heter som den beslutade sanktionsavgiften grundar sig på. Genom de åber­opa­de omständigheterna sätter myndigheten, i det här fallet nämnden, upp de huvudsakliga ramarna för den prövning som ska göras.

Så som nämnden har utformat sin talan är det ostridigt att bolagets registreringspliktiga verksamhet påbörjades i augusti 2019. Det är vidare utrett att verksamheten påbörjades utan att bolaget lämnade in en anmälan om registrering till nämnden, liksom att nämnden gav bolaget tillfälle att yttra sig över den tilltänkta sanktionsavgiften i maj 2022.

I målet har kammarrätten att ta ställning till om bolaget har getts tillfälle att yttra sig inom två år från det att överträdelsen skedde eller om över­trädelsen med stöd av 30 c § livsmedelslagen har preskriberats. För att avgöra den frågan behöver kammarrätten först besvara frågan om när preskriptionstid har börjat löpa för den aktuella överträdelsen, dvs. på­börjandet av verksamhet utan föregående anmälan om registrering.

Som förvaltningsrätten har redovisat framgår av förarbetena till bestäm­melsen i 30 c § livsmedelslagen att preskriptionstiden inte börjar löpa så länge överträdelsen kan anses pågå. Vidare framgår att de principer som utformats inom straffrätten för bedömning av preskriptionsfrågor bör kunna användas som ledning även vid bedömning av en preskriptionstid enligt livsmedelslagen.

Den straffrättsliga regleringen i 35 kap. 4 § brottsbalken innebär att pre­skriptionstid aldrig börjar löpa förrän brottet blivit fullbordat. Preskriptionstiden kan däremot börja löpa senare. Så är fallet om brottet fortsätter att begås sedan det blivit fullbordat. Detta gäller bl.a. i fråga om så kallade perdurerande brott. Likaså gäller det brott som är att uppfatta som bedrivande av en verksamhet utan lov eller anmälan. (Se Bäcklund m.fl., Brottsbalken m.m. [24 november 2023, version 12, Juno], kommen­taren till 35 kap. 4 § under rubrikerna Fortsatt brott efter fullbordan och Perdurerande brott).

I rättsfallet NJA 1969 s. 397 prövade Högsta domstolen en fråga om preskription vid förseelse mot byggnadsstadgan, som bestod av att ett upplag av skrotbilar inrättats utan byggnadslov. Högsta domstolen noterade att den aktuella straffbestämmelsens lydelse tog sikte på att vissa åtgärder inte fick vidtas utan bygglov, bl.a. att upplag inte fick inrättas. Högsta domstolen fortsatte med att säga att författningens syfte, trots lydelsen, kunde tänkas vara att kriminalisera även fortlöpande utnyttjande av en olovligt tillkommen anordning, men att ett sådant syfte måste vara mycket tydligt framträdande för att detta skulle anses vara straffbudets innebörd. Högsta domstolen uttalade därefter att det saknades motivut­talanden som belyser frågan om straffbestämmelsen även skulle drabba innehav av en olovligt tillkommen anordning. Vidare konstaterades att det i byggnadsstadgan fanns andra påtryckningsmedel än straffhot som möj­liggjorde för att undanröja en sådan anordning. Därmed bedömde Högsta domstolen att den aktuella straffbestämmelsen endast riktade sig mot den olovliga åtgärdens företagande, varför preskriptionstiden beräknades uti­från tidpunkten för inrättandet av upplaget.

Principerna som formulerades i NJA 1969 s. 397 har senare tillämpats av Mark- och miljööverdomstolen i mål nr P 13738-19 om byggsanktions­avgift enligt plan- och bygglagen (2010:900). I målet hade byggsanktions­avgift beslutats för två personer som utan erforderligt tillstånd hade anordnat en parkeringsplats utomhus. Mark- och miljööverdomstolen konstaterade att en sådan överträdelse i och för sig kunde tänkas vara utsträckt över tid, om anordnandet innefattar flera moment. Däremot ansåg domstolen att en sådan överträdelse inte kan anses pågå enbart på den grunden att det aktuella markområdet hade fortsatt att användas för parkering. Med beaktande av bl.a. detta och att de enskilda hade lämnat in bilder som gav stöd för att marken hade använts för parkering mer än fem år innan de gavs tillfälle att yttra sig i ärendet (den i målet aktuella pre­skriptionstiden) bedömde Mark- och miljödomstolen att den aktuella nämnden inte hade motbevisat de enskildas invändning om preskription.

Kammarrätten gör följande bedömning.

I 30 a § livsmedelslagen anges att regeringen får meddela föreskrifter om att en sanktionsavgift ska betalas av den som påbörjar en verksamhet som är registreringspliktig utan att någon anmälan om registrering har gjorts. I 39 c § livsmedelsförordningen anges vidare att sanktionsavgift ska tas ut av den som påbörjar en verksamhet utan att ha gjort en anmälan till kontrollmyndigheten om registrering av de anläggningar som han eller hon ansvarar för. Enligt kammarrättens mening går det inte att utifrån orda­lydelsen av bestämmelserna utläsa att avsikten har varit att kunna ta ut sanktionsavgift även för drift av en registreringspliktig verksamhet som inte har anmälts. Frågan lyfts heller inte i förarbetena till livsmedelslag­stiftningen.

I 39 f § livsmedelsförordningen anges visserligen att om en sanktions­avgift har beslutats för en överträdelse och den avgiftsskyldige därefter inte upphör med överträdelsen, ska en ny avgift för överträdelsen tas ut. Så som den är formulerad skulle bestämmelsen kunna ge stöd för att samtliga sanktionsavgiftsgrundande överträdelser ska ses som perdureran­de. Med hänsyn till sanktionsavgiftsinstitutets brottmåls­lik­nande karaktär anser kammarrätten dock att detta inte framgår med sådan tydlighet som krävs för att kunna slå fast att även den fortsatta driften av en registrerings­pliktig verksamhet omfattas av överträdelsen att påbörja verksamheten utan att anmäla den.

Till saken hör dessutom att livsmedelslagstiftningen även innehåller särskilda bestämmelser om tvångsmedel för att uppnå lagstiftningens syfte. Av 22–23 §§ livsmedelslagen framgår t.ex. att en kontrollmyndighet får besluta de förelägganden som krävs för att lagstiftningen ska följas och att dessa förelägganden får förenas med vite.

Kammarrätten bedömer därför sammantaget att bestämmelsen i 39 c § livsmedelsförordningen inte kan anses omfatta mer än det som orda­lydelsen ger uttryck för, dvs. att överträdelsen inte omfattar annat än att en registrerings­pliktig verksamhet påbörjas utan att anmälan till kontroll­myndigheten sker. Överträdelsen kan därför, enligt kammarrättens upp­fattning, inte anses vara perdurerande. Eftersom det mellan parterna är ostridigt att den aktuella verksamheten påbörjades, utan anmälan om registrering, i augusti 2019 och bolaget fick tillfälle att yttra sig över frågan om sanktionsavgift först i maj 2022 har överträdelsen därmed preskri­berats. Nämndens överklagande ska därför avslås.

– Kammarrätten avslår överklagandet.

Elvingsson var skiljaktig och anförde:

Frågan i målet är om kontrollmyndighetens möjlighet att meddela beslut om sanktionsavgift har upphört på grund av preskription. Avgörande i denna fråga är om en överträdelse av en registreringsplikt fortsätter att pågå efter att verksamheten påbörjats till dess att registrering sker eller om överträdelsen inte anses pågå efter att verksamheten påbörjats utan att registreringsplikten iakttagits.

Bestämmelsernas ordalydelse ger ingen ledning i denna fråga. I förar­betena anges följande (prop. 2017/18:165 s. 75).

[text här utelämnad]

Vad som uttalats i förarbetena om att preskriptionstiden börjar löpa först när överträdelsen har upphört talar för att överträdelsen inte upphört så fort verksamheten påbörjats utan först sedan anmälan om registrering gjorts. En anmälningsskyldighet skiljer sig enligt min mening också från en preskriptionstid för ett olovligt uppförande av en byggnad eller anordnande av t.ex. en parkeringsplats. I Mark- och miljööverdomstolens avgörande i mål nr P 13738-19 om byggsanktionsavgift enligt plan- och bygglagen (2010:900) ansågs en överträdelse kunna pågå så länge som själva anordnandet pågick. Själva brukandet av parkeringsplatsen utgjorde inte en pågående överträdelse. Syftet med livsmedelslagstiftningen – att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och för konsumenter­nas intressen när det gäller livsmedel – kräver att tillsynsmyndigheten underrättas om påbörjandet av en verksamhet. Verksamhetsutövaren om­fattas av livsmedelslagens regler oavsett om registrering skett eller inte. Kravet att registrera verksamheten upphör heller inte efter att verksam­heten påbörjats. Överträdelsen ska enligt min mening därför betraktas som pågående till dess att registreringsplikten fullgörs av verksamhets­utövar­en. Denna slutsats stöds även av möjligheten att besluta om ytterligare sanktionsavgift för det fall överträdelsen inte upphör (jfr 39 f § livsmedelsförordningen). Överträdelsen pågick alltså fram till den dag anmälan om registrering kom in till nämnden, dvs. den 31 mars 2022. I aktuellt fall börjar preskriptionstiden alltså att löpa från och med detta datum. Om kontrollmyndigheten inte ger den registreringspliktige möjlig­het att yttra sig inom två år från och med den 31 mars 2022 förfaller möjligheten att besluta om sanktionsavgift. Eftersom kontrollmyndigheten den 23 maj 2022 gett ÖK i Linköping AB tillfälle att yttra sig har två år inte gått från den 31 mars 2022 vilket innebär att preskription inte inträtt. Jag vill därför bifalla överklagandet och upphäva förvaltningsrättens dom samt visa målet åter för prövning om övriga förutsättningar för att påföra sanktionsavgift är uppfyllda.