HFD 2026 ref. 17

Skälen för avgörandet

Frågan i Högsta förvaltningsdomstolen

7Frågan är vad som krävs för att det ska anses finnas särskilda skäl för att förlänga giltighetstiden för ett undersökningstillstånd.

Rättslig regleringm.m.

8Enligt 2 kap. 5 § minerallagen (1991:45) gäller ett under­sökningstillstånd i tre år från dagen för beslutet.

9Undersökningstillståndets giltighetstid ska, enligt 6 §, på ansökan av tillståndshavaren förlängas med sammanlagt högst tre år, om ändamålsenliga undersökningar har utförts inom området.

10Av 7 § första stycket framgår att om giltighetstiden har förlängts enligt 6 §, ska den på ansökan av tillståndshavaren förlängas med ytterligare sammanlagt högst fyra år, om det finns särskilda skäl. Enligt andra stycket kan giltighetstiden därefter förlängas med ytterligare sammanlagt högst fem år, om det finns synnerliga skäl såsom att tillståndshavaren visar att betydande arbete har lagts ned inom området och att vidare undersökningar sannolikt kommer att leda till att bearbetningskoncession kan meddelas.

Högsta förvaltningsdomstolens bedömning

Allmänt om undersökningstillstånd

11Minerallagen är i första hand ett näringspolitiskt instrument för att främja utvinning av sådana mineral som av statsmakterna anses som industriellt användbara och samhällsekonomiskt betydelsefulla (prop. 2004/05:40 s. 30 f.).

12Lagen möjliggör därför att förekomsten av olika mineraliska ämnen undersöks på egen eller annans mark. Med undersökning avses arbete i syfte att påvisa en fyndighet av ett koncessions­mineral och att utröna fyndighetens sannolika ekonomiska värde och dess beskaffenhet i övrigt, i den mån sådant arbete innebär intrång i markägarens eller annan rättsinnehavares rätt. För under-sökningsarbetet gäller en mängd villkor och det ska utföras i enlighet med en antagen arbetsplan som bl.a. måste anpassas till den pågående markanvändningen inom det aktuella området.

13Undersökning får som huvudregel bara utföras av den som har undersökningstillstånd. Ett sådant ska avse ett bestämt område och huvudregeln är att tillstånd ska beviljas om det finns anledning att anta att undersökning i området kan leda till fynd av koncessionsmineral.

14Ett undersökningstillstånd gäller i tre år (2 kap. 5 § minerallagen). På ansökan av tillståndshavaren ska undersöknings­tillståndets giltighetstid förlängas med sammanlagt högst tre år, om ändamålsenlig undersökning har utförts inom området (6 §). Det krav som ställs för att få en första förlängning av giltighetstiden syftar till att förmå prospektören att driva på arbetet, bl.a. för att områden inte ska låsas för andra aktörer. Tanken är att under­sökningen under denna tid, maximalt sex år, ska vara färdigställd och att prospektören antingen ska söka bearbetningskoncession eller lämna området (jfr prop. 1974:32 s. 102 f.).

15Om det vid undersökningsarbetet uppstår problem som är av viss dignitet följer av 7 § första stycket att giltighetstiden för under­sökningstillståndet kan förlängas med ytterligare sammanlagt högst fyra år, dvs. till maximalt tio år. För en sådan förlängning krävs dock att det finns särskilda skäl.

16När minerallagen infördes 1992 överfördes bestämmelsen om fyra års ytterligare förlängning oförändrad från dess före­gångare, gruvlagen (1974:342). Det krävdes då synnerliga skäl för att giltighetstiden av ett undersökningstillstånd skulle förlängas utöver en första förlängning om tre år.

17Av förarbetena till gruvlagen framgår att med synnerliga skäl avsågs särskilda förhållanden som förhindrat eller försvårat under­sökningsarbetet, exempelvis tvist om inmutningsrättens bestånd eller omfattning, långvarig arbetsinställelse, natur­katastrofer eller därmed jämförligt hinder. Synnerliga skäl för förlängning angavs också kunna föreligga med hänsyn till t.ex. fyndighetens beskaffenhet eller särskilda naturförhållanden (a. prop. s. 155 f.).

18Mot bakgrund av att den tekniska utvecklingen på området lett till att prospektering mer kommit att inriktas mot djupare belägna malmer och att sådan prospektering är mer tidskrävande gjordes 1998 en ändring av lydelsen av 7 §. Ändringen bestod i att kravet på synnerliga skäl för att förlänga giltighetstiden för ett undersökningstillstånd med upp till fyra år ändrades till att det i stället ska krävas särskilda skäl. Den nya lydelsen var dock inte avsedd att leda till att lägre krav skulle ställas för att få en förlängning av tiden.

19Samtidigt med den ändringen infördes ett nytt andra stycke i paragrafen som anger att om det föreligger synnerliga skäl, såsom att tillståndshavaren visar att betydande arbete har lagts ned inom området och att vidare undersökningar sannolikt kommer att leda till att bearbetningskoncession kan meddelas, kan en ytterligare förlängning om sammanlagt högst fem år ges. Bestämmelsen ger alltså möjlighet till att låta ett undersökningstillstånd gälla under sammanlagt 15 år (prop. 1997/98:47 s. 11 och 22).

20Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att det exempel på synnerliga skäl som ges i paragrafens andra stycke – att betydande arbete har lagts ned och att vidare undersökningar sannolikt kommer att leda till att bearbetningskoncession kan meddelas – inte handlar om att undersökningsarbetet till följd av särskilda förhållanden har hindrats eller försvårats, utan snarast är näringspolitiskt motiverat. Vidare kan konstateras att bestämmelsen har getts en sådan utformning att en förlängning först måste ha skett till följd av att det funnits särskilda skäl. Om goda förutsättningar för bearbetningskoncession föreligger vid slutet av den andra förlängningen, dvs. vid utgången av den initiala sexårsperioden, får det i stället prövas om detta utgör särskilda skäl och om så anses vara fallet kan en förlängning ske enligt första stycket, men då som mest med fyra år.

21Slutligen kan konstateras att ordalydelsen i paragrafens andra stycke öppnar för en förlängning med upp till fem år även vid andra situationer som kan anses utgöra synnerliga skäl i mer traditionell mening, exempelvis vid händelser av force majeure karaktär.

Särskilda skäl för förlängning av undersökningstillstånd

22I lagtext används uttrycken särskilda skäl och synnerliga skäl för att markera den nivå på omständigheter som ska föreligga för att en viss rättsföljd ska inträda. I fråga om särskilda skäl ges inte sällan ett antal exempel i förarbetena avseende vilken typ av omständig­heter som kan utgöra sådana skäl. Normalt används uttrycket synnerliga skäl för att markera att det ska vara fråga om förhållandevis sällsynta undantagsfall.

23Flera av de exempel som gavs i förarbetena till gruvlagen (se punkt 17) på vad som kan utgöra synnerliga skäl för förlängning av giltighetstiden för ett undersökningstillstånd, och som sedan kom att gälla enligt minerallagen, har karaktären av force majeure, exempelvis långvarig arbetsinställelse och naturkatastrofer.

24Det står samtidigt klart att det inte var denna typ av händelser som avsågs när 7 § första stycket fick sin nya lydelse genom 1998 års lagstiftningsärende. Den ändring från synnerliga skäl till särskilda skäl som gjordes då syftade till att underlätta för de prospektörer som har behov av en förlängning av giltighetstiden och att dessa mot bakgrund av utvecklingen mot mer tidskrävande undersökningar skulle kunna få ytterligare tid när fyndighetens beskaffenhet, särskilda naturförhållanden eller därmed jämförliga omständigheter hindrat eller försvårat undersökningsarbetet (prop. 1997/98:47 s. 12 och 22). Vad som ska anses utgöra särskilda skäl enligt 7 § i den lydelse som gäller efter 1998 års lagändring måste tolkas i ljuset av detta.

25De exempel som nyss nämnts på vad som kan utgöra särskilda skäl – fyndighetens beskaffenhet, särskilda natur­för­hållanden och därmed jämförliga omständigheter – indikerar att det i regel ska vara fråga om omständigheter kopplade till arbetet i undersökningsområdet. Däremot anges inte att det måste vara fråga om oväntade händelser eller förhållanden som har uppstått under arbetets gång och som inte hade kunnat förutses när prospektören begärde och beviljades undersökningstillstånd. Det ligger tvärtom i undersökningsarbetets natur att de närmare förhållandena avseende en fyndighets beskaffenhet och de skilda naturförhållandena samt liknande omständigheter inom området kommer att bli kända för tillståndshavaren allt eftersom arbetena fortskrider. Det avgörande är i stället att det är fråga om omständigheter som har förhindrat, eller i tillräcklig grad försvårat, undersökningsarbetet och som inte är hänförliga till tillståndshavaren själv eller dennes planering och utförande av undersökningsarbetet. Såväl syftet med minerallagen (se punkt 11) som syftet med 1998 års lagändring talar för att bedömningen i detta avseende inte bör vara allt för restriktiv.

26Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar vidare att det vid prövningen av om särskilda skäl föreligger inte ska göras någon avvägning mellan olika intressen, t.ex. mellan prospektörens och markägarnas intressen. Markägarnas och övriga rättsinnehavares intressen tillgodoses i stället genom prospektörens arbetsplan samt vid prövningen av övriga tillstånd som eventuellt krävs enligt annan lagstiftning.

27Däremot kan mot bakgrund av hur 7 § har utformats det förhållandet att en tillståndshavare har utfört omfattande under­sökningar inom området och att det finns tydliga planer avseende det fortsatta undersökningsarbetet, inte anses utgöra särskilda skäl enligt första stycket för att medge en förlängning av giltighetstiden. Sådana omständigheter kan i stället i ett senare skede – dvs. först efter en förlängning med stöd av första stycket – beaktas vid en prövning av om synnerliga skäl föreligger enligt paragrafens andra stycke. Eftersom nämnda omständigheter inte är av det slaget att de kan anses ha inverkat på undersökningsarbetet ligger de inte i linje med den typ av omständigheter som enligt förarbetena kan utgöra särskilda skäl enligt 7 § första stycket.

Bedömningen i detta fall

28Boliden har till stöd för sin ansökan om förlängning av undersökningstillståndets giltighetstid anfört att det av hänsyn till rennäringen i området har varit svårt att utföra undersökningsarbete under vinterbetesperioden och att de speciella markförhållandena försvårat möjligheterna att utföra arbete under barmarksperioden.

29Nu nämnda omständigheter är av sådan karaktär som anges i förarbetena, dvs. de avser förhållanden kopplade till under­söknings­området, och de svårigheter som uppkommit till följd av dem har inte varit hänförliga till bolagets planering och utförande av undersökningsarbetet. Högsta förvaltningsdomstolen bedömer att dessa omständigheter har försvårat undersökningsarbetet i sådan grad att det är fråga om särskilda skäl i den mening som avses i 2 kap. 7 § första stycket minerallagen. Det var därför rätt att förlänga giltighetstiden för bolagets undersökningstillstånd.

30Överklagandena ska således avslås.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen avslår överklagandena.

I avgörandet deltog justitieråden Haggren, Classon, von Essen, Säfsten och Mihaic. Föredragande var justitiesekreteraren Robin Ånhom.

Förvaltningsrätten i Luleå (2023-03-20, ordförande Sandell):

Frågan i målet är om det funnits särskilda skäl att bevilja bolaget förlängning av aktuellt undersökningstillstånd.

Av handlingarna i målet framgår att bolaget har haft ett undersökningstillstånd i området Nautanen nr 1007 sedan 2015. Bolaget har under tillståndstiden genomfört en mängd undersökningsarbeten inom området, bl.a. fältkartering, geofysiska markmätningar, kaxprovtagning, diamantborrning och geofysiska flygmätningar. Därutöver finns det tydliga avsikter avseende fortsatta undersökningar inom området, bl.a. i form av borrning och borrhålsmätningar mot historiska borrhål i området. Förvaltningsrätten anser med anledning av detta, i likhet med berg­mästaren, att bolaget har utfört omfattande undersökningar inom området och att det finns tydliga planer avseende det fortsatta undersöknings­arbetet.

Vidare framgår att området ligger inom Gällivare samebys och Baste Cearrus vinterbetesmarker, samt att delar av området består av våtmark som innehar både vissa naturvärden och höga naturvärden. Detta har påverkat bolagets möjligheter att genomföra erforderliga undersöknings­arbeten. Enligt förvaltningsrättens mening utgör dessa omständigheter sådana särskilda skäl som avses i minerallagens förarbeten.

Mot denna bakgrund anser förvaltningsrätten sammantaget att det har funnits särskilda skäl att bevilja bolaget förlängning av aktuellt under­sökningstillstånd. Vad som anförts av de klagande om proportion­alitets­bedömningen gentemot fastighetsägares intressen ändrar inte för­valtnings­rättens bedömning, då undersökningsarbete generellt sett inte kan anses vara särskilt betungande för fastighets- och andra sakägare. Bergsstaten har således haft skäl för sitt beslut och överklagandet ska därför avslås.

– Förvaltningsrätten avslår överklagandet.

Kammarrätten i Sundsvall (2025-04-15, Almqvist, Marcusson och Jonsson):

Kammarrätten konstaterar inledningsvis att minerallagen i första hand är ett näringspolitiskt instrument för att främja utvinning av sådana mineral som av statsmakterna anses som industriellt användbara och samhällsekonomiskt betydelsefulla och vars framletande genom prospektering och utvinning är en komplicerad och resurskrävande process. Att mineral kan tas tillvara och brytas är därmed det allmänna intresset som minerallagen värnar (prop. 2004/05:40 s. 30 f.). Genom utformningen av bestämmelserna om förlängning av giltighetstiden för undersökningstillstånd har lagstiftaren tagit ställning till frågan om när detta intresse väger tyngre än andra intressen, och förlängning av tillståndet ska medges.

För att bolagets ansökan om förlängd giltighetstid ska beviljas krävs att det finns särskilda skäl. Enligt förarbetena till minerallagen kan särskilda skäl vara fyndighetens beskaffenhet, särskilda naturförhållanden eller därmed jämförliga omständigheter som hindrat eller försvårat undersökningsarbetet (prop. 1997/98:47 s. 22). Det framgår inte av den uppräkningen att det måste vara fråga om oväntade händelser eller förhållanden som har uppstått under arbetets gång och som inte hade kunnat förutses när bolaget begärde och beviljades undersökningstillstånd. Den gemensamma nämnaren för exemplen är i stället att det är fråga om omständigheter eller förhållanden som har förhindrat, eller i tillräcklig grad försvårat, undersökningsarbetet och som inte är hänförliga till tillståndshavaren själv eller dennes planering och utförande av under­sökningsarbetet.

Kammarrätten bedömer att de skäl som bolaget har åberopat som grund för förlängning av tillståndstiden är av sådan karaktär som avses i förarbetena. Bolaget har uppgett att planerat arbete inledningsvis under tillståndstiden har genomförts under vinterbetesperioden. Därefter har arbetet behövt förläggas till barmarksperioden på grund av restriktioner från berörda samebyar, vilket har medfört svårigheter på grund av den planering som krävs för att minska intrång i naturmiljön. Enligt kammarrätten framgår det därmed inte att det är bristfälligt utförande av arbete eller planering som har medfört att bolaget ansökt om förlängning av undersökningstillståndet. Svårigheterna med undersökningsarbetet har bl.a. berott på att bolaget tagit hänsyn till såväl rennäring som naturförhållanden, efter att förutsättningarna för arbetet förändrats. Det bör då även beaktas vad som i 3 kap. 3 § fjärde stycket minerallagen sägs om att undersökningsarbete ska utföras så att minsta skada och intrång vållas på någon annans egendom och på natur- och kulturmiljön.

Kammarrätten anser alltså att de omständigheter som bolaget har åberopat till stöd för sin ansökan utgör särskilda skäl i den mening som avses i 2 kap. 7 § minerallagen. Det var därför rätt att förlänga bolagets undersökningstillstånd. Det klagandena har anfört om avvägning mellan olika intressen och proportionalitet utgör inte skäl att göra någon annan bedömning. Överklagandet ska därmed avslås.

– Kammarrätten avslår överklagandet.