M 17325-24

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

Mark- och miljööverdomstolen avslår överklagandet och Bygg- och miljötillsynsnämnden i Vallentuna kommuns yrkande om ersättning för rättegångskostnader i Mark- och miljööverdomstolen.

SVEA HOVRÄTT DOM M 17325-24

YRKANDEN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Bygg- och miljötillsynsnämnden i Vallentuna kommun har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska fastställa nämndens beslut, alternativt upphäva mark- och miljödomstolens dom och återförvisa målet dit för fortsatt handläggning. Nämnden har även yrkat ersättning för sina rättegångskostnader i Mark- och miljööverdomstolen.

Turebergs Holding AB (Turebergs) har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen i första hand ska avvisa nämndens överklagande och i andra hand motsatt sig att markoch miljödomstolens dom ändras. Bolaget har även yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska avvisa nämndens yrkande om ersättning för rättegångskostnader.

UTVECKLING AV TALAN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Parterna har anfört detsamma som i mark- och miljödomstolen med bl.a. följande tillägg och förtydliganden.

Nämnden

Mellan 2011 och 2018 ingick Trosa Jord och Grus AB i en koncern med moderbolaget Turebergs, tidigare Turebergs Åkeri AB. Åren 2011 till 2016 ägdes 96 % av aktierna i bolaget Trosa Jord och Grus AB av Turebergs och från 2017 fram till avyttringen av bolaget 2018 var dotterbolaget helägt av Turebergs. Transporter av avfallsmassor och stenmaterial som gått in på anläggningen har till största delen utförts av bilar tillhörande Turebergs eller ett av dess dotterbolag och koncernbidrag har löpande lämnats mellan Turebergs och Trosa Jord och Grus AB.

Trosa Jord och Grus AB upphörde att ta in massor i oktober 2017 efter att fastighetsägaren hävt arrendeavtalet och bolaget förpliktades genom en dom att upphöra med verksamheten och återställa arrendeområdet. Att verksamheten avslutades 2017 är inte korrekt. I och med att återställning inte skett pågår verksamheten alltjämt. I vart fall pågick den fram till att Trosa Jord och Grus AB försattes i konkurs 2019.

SVEA HOVRÄTT DOM M 17325-24

Massorna är klart avskilda från den gamla deponin genom ett brett markområde där schaktmaskiner och lastbilar har plats att köra in och vända utan att deponin påverkas. Den väg som går över deponin är gjord för att tåla tunga transporter. De gräv- och schaktningsarbeten och transporter som behövs för att efterkomma nämndens föreläggande medför således inte någon risk för skador i deponins skyddstäckning.

Kostnaden för återställning är inte orimlig. Mark- och miljödomstolens bedömning har utgått från Swecos kostnadsuppskattning som bygger på en mycket större volym än vad föreläggandet avser. Det är dessutom möjligt att sortera och sälja vissa av massorna för att begränsa kostnaden. Kostnaden för att följa föreläggandet uppgår enligt nämndens uppskattning till 108 828 555 kr.

Mark- och miljödomstolens slutsatser bygger i stor utsträckning på utredning som getts in i samband med sammanträdet. Eftersom nämnden inte fick tillräcklig tid att överväga behovet av eventuell motbevisning kan mark- och miljödomstolen ha begått ett rättegångsfel.

Nämnden har till stöd för sin talan gett in utdrag ur den underliggande utredningen inför nämndens beslut, handlingar från länsstyrelsen avseende den gamla deponin på fastigheten samt en kostnadsuppskattning för bortskaffande av massorna.

Turebergs

Nämnden har grundat föreläggandet på sin uppfattning att det skulle vara fråga om otillåten avfallshantering bestående i tillståndspliktig deponering. För sådan verksamhet är länsstyrelsen ensamt behörig tillsynsmyndighet enligt miljötillsynsförordningen (2011:13). Nämndens föreläggande har således fattats utan att nämnden varit behörig.

Det är ostridigt att Turebergs aldrig har gjort några anmälningar om miljöfarlig verksamhet eller varit verksamhetsutövare för de anmälda verksamheterna. Trosa Jord och Grus AB har dels gjort de anmälningar som krävts, dels anlagt verksamhetsytor som inte krävt förprövning. Det är ostridigt att Trosa Jord och Grus AB har bedrivit

SVEA HOVRÄTT DOM M 17325-24

avslutningsåtgärder fram till konkursutbrottet. Hur bolagets påstådda underlåtenhet att återställa området efter att ha försatts i konkurs skulle innebära att verksamheten alltjämt pågår kan inte Turebergs förstå.

Såvitt känt uppfyller den gamla deponin på fastigheten inte moderna krav på sluttäckning eller bottentätning. Dess innehåll är okänt och den sträcker sig fram till det område som omfattas av föreläggandet. Även om deponin skulle visa sig inte sträcka sig fram till området kommer den att omfattas av annan påverkan, t.ex. av de tusentals lastbilstransporter som behöver ske över deponin.

Nämndens kostnadsuppskattning är framtagen av en konkurrent till Turebergs och är, oaktat detta och enligt egen utsago, behäftad med betydande osäkerheter såvitt avser både föroreningsinnehåll och volymer. Eftersom det inte finns något miljömässigt behov av åtgärderna är varje kostnad orimlig och oproportionerlig.

Turebergs har till stöd för sin talan gett in utdrag ur den underliggande utredningen inför nämndens beslut samt en tidigare skrivelse från fastighetsägaren till nämnden.

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

Det har inte förekommit rättegångsfel i mark- och miljödomstolen

Nämnden har gjort gällande att rättegångsfel kan ha begåtts av mark- och miljödomstolen eftersom nämnden inte fått tillräcklig tid att yttra sig över uppgifter som getts in av Turebergs i samband med sammanträdet och som mark- och miljödomstolen lagt till grund för sin dom.

I mål om föreläggande enligt miljöbalken är lagen (1996:242) om domstolsärenden, ÄL, tillämplig enligt 5 kap. 1 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar. Enligt 22 § ÄL får ett ärende som huvudregel inte avgöras utan att den som är part har fått kännedom om och tillfälle att yttra sig över en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än parten.

SVEA HOVRÄTT DOM M 17325-24

Av mark- och miljödomstolens sammanträdesprotokoll framgår att nämnden vid sammanträdet fick del av de handlingar som Turebergs gav in. Mark- och miljööverdomstolen konstaterar att mark- och miljödomstolen förvisso inte förelagt nämnden att yttra sig över de handlingar som Turebergs gett in men måste anses ha gett nämnden ett sådant tillfälle som avses i nämnda bestämmelse i och med att mark- och miljödomstolen meddelade dom i målet en månad efter att ha gett nämnden del av handlingarna. Mark- och miljödomstolens handläggning har alltså inte utgjort ett rättegångsfel och det saknas skäl att återförvisa målet dit för ny behandling.

Nämnden var behörig att utöva tillsyn

Den verksamhet som varit föremål för nämndens tillsyn har bedrivits efter anmälningar om miljöfarlig verksamhet som inte fordrar tillstånd. Mark- och miljööverdomstolen anser därför att nämnden enligt 26 kap. 3 § tredje stycket miljöbalken var behörig att utöva tillsyn av verksamheten.

Föreläggandet kunde riktas mot Turebergs i egenskap av verksamhetsutövare

Miljöbalken innehåller ingen särskild definition av vad som i balken avses med begreppet verksamhetsutövare. Det har överlämnats till rättstillämpningen att lösa frågan och en bedömning får göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. En grundläggande förutsättning för att någon ska anses vara verksamhetsutövare är att denne har faktisk och rättslig möjlighet att vidta åtgärder mot påstådda störningar och olägenheter (se MÖD 2005:64). Två eller flera fysiska eller juridiska personer kan samtidigt anses vara verksamhetsutövare (jfr t.ex. Mark- och miljööverdomstolens dom den 18 september 2013 i mål nr M 975-13). I fråga om efterbehandlingsansvar enligt 10 kap. miljöbalken har ett moderbolag betraktats som verksamhetsutövare vid sidan av det dotterbolag som bedrivit den förorenande verksamheten, när moderbolaget haft ett avgörande inflytande över dotterbolaget, rättslig och faktisk möjlighet att påverka verksamheten som ensam aktieägare, samt genom koncernbidrag möjliggjort dotterbolagets verksamhet (se MÖD 2013:28). Det finns enligt Mark- och miljööver-

SVEA HOVRÄTT DOM M 17325-24

domstolen inte anledning att låta den krets som kan omfattas av verksamhetsutövarbegreppet vara mer begränsad i fråga om tillsyn enligt 26 kap. miljöbalken än vid efterbehandling enligt 10 kap. samma balk.

Mark- och miljööverdomstolen ansluter sig till underinstansernas bedömning att Turebergs är att anse som verksamhetsutövare tillsammans med Trosa Jord och Grus AB med följande tillägg.

Det är ostridigt att Trosa Jord och Grus AB har varit utövare av den verksamhet som nu är föremål för tillsyn. Trosa Jord och Grus AB har varit helägt eller i det närmaste helägt av Turebergs från och med 2011 till och med 2018. År 2015 skedde en omorganisation av koncernen. I samband med denna flyttades transportverksamheten som bedrivits inom Trosa Jord och Grus AB till det nybildade Turebergs Transport AB. Enligt uppgifter från nämnden, som inte motsagts, utfördes transporter av massor till verksamhetsområdet efter omorganisationen till största delen av bilar tillhörande moderbolaget eller Turebergs Transport AB och omsättningen hos Trosa Jord och Grus AB minskade med 90 %. Under 2016 och 2017 lämnades koncernbidrag från Turebergs till Trosa Jord och Grus AB med ca 9 miljoner kr respektive 4 miljoner kr, vilket täckte förlusterna som Trosa Jord och Grus AB gjorde under de åren. Enligt den förvaltarberättelse som upprättades i samband med bolagets konkurs 2019 bedömdes bolaget ha hamnat på obestånd senast vid ingången av 2018 med hänsyn till dels skulder för obetalt arrende för fastigheten, dels skyldigheten att återställa den arrenderade marken.

Av utredningen framgår således att Turebergs såväl rättsligt som faktiskt utövade ett avgörande inflytande över den verksamhet som Trosa Jord och Grus AB bedrev under den nu aktuella tiden. Turebergs är därför att anse som verksamhetsutövare och rätt adressat för föreläggandet.

Föreläggandet är inte proportionerligt

Enligt 26 kap. 9 § första stycket miljöbalken får en tillsynsmyndighet i det enskilda fallet besluta om de förelägganden som behövs för att miljöbalken samt föreskrifter,

SVEA HOVRÄTT DOM M 17325-24

domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken ska följas. Enligt andra stycket får mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet inte tillgripas (jfr MÖD 2006:60). Redan den omständigheten att massor tillförts området för mellanlagring och återvinning av avfall i större omfattning än vad som anmälts motiverar i och för sig en åtgärd enligt första stycket. Frågan är då om kravet på bortskaffandet av massorna är mer ingripande än vad som behövs. Den bedömningen får göras utifrån de omständigheter parterna fört fram i det enskilda fallet.

Bolaget har i den här delen gjort gällande bl.a. att närheten till den gamla deponin på fastigheten innebär en risk för föroreningsspridning om föreläggandet följs. Mark- och miljödomstolen har upphävt nämndens föreläggande bl.a. med hänvisning till att det saknas utredning kring hur den gamla deponin skulle påverkas av de förelagda åtgärderna. Mark- och miljööverdomstolen konstaterar att avståndet mellan området som omfattas av föreläggandet och den gamla deponin i och för sig inte är helt klarlagt i målet. Utifrån de områdeskartor och flygfotografier som förekommer i utredningen bedöms det dock stå tillräckligt klart att avståndet är sådant att det inte finns risk för att själva deponin skulle påverkas av utgrävningen. Topografin är också sådan att det är en mycket liten risk att lakvatten från deponin rinner mot det område där massor enligt föreläggandet ska tas bort. Inte heller påverkan från transporter över den gamla deponin bedöms innebära någon påtaglig risk, framför allt mot bakgrund av att området använts som tillfartsväg för masstransporter under många år.

När det gäller massornas omfattning konstaterar Mark- och miljööverdomstolen att utredningen är motsägelsefull. Turebergs har med stöd av en konsultrapport från Sweco i mark- och miljödomstolen angett att mängden massor som enligt föreläggandet ska tas bort uppgår till ca 700 000 m . I överklagandet till Mark- och miljööverdomstolen anger nämnden att denna uppgift är felaktig och att mängden massor uppgår till ca 75 000 m totalt. I en senare inlaga från nämnden, en kostnadsuppskattning från EW avfallshögarna) till 75 000 m - 000 m , dvs. totalt 325 000 m . Av inlagan framgår att uppskattningen utgår från att underliggande marknivåer följer omgivande topografi och att mängdberäkningarna därför kan vara osäkra. Att föreläggandet avser bortskaffande av massor

SVEA HOVRÄTT DOM M 17325-24

ner till 2012 års nivå synes inte ha beaktats. Hur stor mängd massor som totalt ska bortforslas enligt föreläggandet är inte klarlagt för domstolen.

Föroreningsgraden i de massor som använts för utfyllnaden av området redovisas genom den provtagning som gjorts i samband med Samper Consulting AB:s miljötekniska markundersökning från 2019 på uppdrag av Turebergs. Det framgår av handlingarna att det därutöver utförts en provtagning av avfallshögarna 2018. Denna har dock inte getts in i målet men har lagts till grund för Environmental Engineering AB:s miljöbedömning, som har lämnats in av Turebergs. I EW Groups kostnadsuppskattning anges att ytterligare en provtagning har gjorts men inte heller denna har getts in i målet.

Antalet provtagningspunkter som presenteras i Samper Consulting AB:s undersökning av utfyllnadsmassorna är relativt få i förhållande till områdets storlek, oavsett vilken mängd det är fråga om. Något provtagningsdjup finns inte angivet. Environmental Engineerings AB redovisar medelvärden från undersökningen 2018 av avfalls-högarna och drar utifrån det slutsatsen att föroreningshalterna i högarna i området är lägre än gränsen för mindre än ringa risk och att detta avfall därmed inte är förorenat.

På grund av det begränsade underlag som har lämnats in i målet går det inte att dra några säkra slutsatser om föroreningsnivåerna, vare sig i utfyllnaderna eller i avfallshögarna, men det underlag som finns tyder, som mark- och miljödomstolen funnit, på relativt låga föroreningshalter.

Mark- och miljööverdomstolen konstaterar vidare att fastigheten historiskt har använts för liknande ändamål. Massor som före år 2012 använts för anläggningsändamål intill och under de nu aktuella massorna påverkas inte av föreläggandet utan kommer att ligga kvar. Även om de förelagda åtgärderna genomförs, kommer på området alltså alltjämt finnas kvar en stor mängd massor som kan innehålla föroreningar. Intill det område där återvinningsverksamheten bedrivits ligger den nedlagda deponin. I närområdet, på samma fastighet, ligger trafiksäkerhetscentret Gillingebanan. På andra sidan om täkten, några hundra meter från det aktuella området, är E18 belägen. Det har inte framkommit att det i närområdet finns verksamheter som är känsliga för störningar

SVEA HOVRÄTT DOM M 17325-24

från den verksamhet som bedrivits på platsen eller att det i det omgivande området finns särskilt känslig miljö.

Med hänsyn till de låga föroreningshalter som har uppmätts i de undersökningar som har gjorts samt till vad som ovan konstaterats, bedömer Mark- och miljööverdomstolen att det av det befintliga underlaget inte framgår att miljönyttan med att bortskaffa massorna överstiger de miljökostnader såsom utsläpp och risk för annan förorening som ett bortskaffande av massorna är förenat med. Mark- och miljööverdomstolen anser således att föreläggandet, utifrån de omständigheter som framkommit, är mer ingripande än vad som behövs. Överklagandet ska därför avslås.

Nämnden har inte rätt till ersättning för rättegångskostnader

Det saknas möjlighet för nämnden att i ett mål som detta, som avser överklagande av nämndens beslut om föreläggande, få ersättning för sina rättegångskostnader. Nämndens yrkande om ersättning för rättegångskostnader ska därför avslås.

Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen om mark- och miljödomstolar inte överklagas.

I avgörandet har deltagit hovrättsråden Fredrik Ludwigs och Caroline Hedvall Klostermark, tekniska rådet Torbjörn Johansson samt hovrättsrådet Johanna Fernlund, referent.

Föredragande har varit Alexander Persson.

Sid 1 (16) NACKA TINGSRÄTT DOM Mål nr M 3896-24 Mark- och miljödomstolen 2024-12-11 Meddelad i Nacka

PARTER Klagande Turebergs Holding AB

Ombud: Motpart Bygg- och miljötillsynsnämnden i Vallentuna kommun

ÖVERKLAGAT BESLUT Länsstyrelsen i Stockholms läns beslut den 12 april 2024 i ärende nr 59856-2023, se bilaga 1 SAKEN Föreläggande vid vite att bortskaffa avfall på fastigheten i Vallentuna kommun DOMSLUT

Med ändring av Länsstyrelsen i Stockholms läns beslut den 12 april 2024 i ärende nr 59856-2023 upphäver mark- och miljödomstolen Bygg- och miljötillsynsnämnden i Vallentuna kommuns föreläggande den 24 oktober 2023, dnr. BMN 2020.038, i dess helhet.

Sid 2 NACKA TINGSRÄTT DOM M 3896-24 Mark- och miljödomstolen

BAKGRUND Bygg- och miljötillsynsnämnden i Vallentuna kommun (nämnden) beslutade den 24 oktober 2024 att förelägga Turebergs Holding AB (Turebergs) att bland annat bortskaffa deponerat avfall på fastigheten . Vissa av beslutspunkterna förenades med vite. Bolaget överklagade beslutet till Länsstyrelsen i Stockholms län som avslog överklagandet. Bolaget har nu överklagat beslutet till mark- och miljödomstolen.

YRKANDEN M.M. Turebergs har yrkat att mark- och miljödomstolen ska upphäva det överklagade föreläggandet. I andra hand har Turebergs yrkat att mark- och miljödomstolen ska undanröja det överklagade beslutet och återförvisa ärendet till nämnden för genomförande av ansvarsutredning, innefattande provtagning och behovsbedömning av eventuella åtgärder.

Till stöd för sitt yrkande har Turebergs i huvudsak anfört följande.

Grunder Bolaget bedriver inte någon verksamhet som kan medföra att aktuella bestämmelser blir tillämpliga. Bolaget är följaktligen inte rätt adressat för föreläggandet. Bolaget saknar rättslig och faktisk rådighet över den aktuella fastigheten och kan därför inte efterkomma föreläggandet. Vidare föreligger varken miljömässigt behov eller proportionalitet av de krav som föreläggandet innebär.

Bakgrund Fastigheten har under lång tid nyttjats av flera bolag för anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter som innefattat schaktmassor. ägs sedan 2008 av Grävelsta Lantbruk & Fastighet AB. Bolaget ägs av och hette tidigare Grävelsta Fastighets AB. Trosa Jord & Grus AB ägdes tidigare av fastighetsägaren själv och hette vid den tidpunkten Transport AB.

Sid 3 NACKA TINGSRÄTT DOM M 3896-24 Mark- och miljödomstolen

Trosa Jord & Grus AB, då under firma Transport AB, anmälde redan år 2008 till den kommunala tillsynsmyndigheten att bolaget inom skulle återvinna avfall för anläggningsändamål med en föroreningsrisk som var ringa. Trosa Jord & Grus AB har således anmält och därefter haft rätt att bygga verksamhetsytor inom . Det har också skett och det är dessa verksamhetsytor som avses i föreläggandepunkten 2 i det överklagade föreläggandet. Återvinningen av avfall för anläggningsändamål med ringa föroreningsrisk har anmälts och accepterats flera gånger av tillsynsmyndigheten.

Fastighetsägaren Grävelsta Fastighets AB, numera under firma Grävelsta Lantbruk & Fastighet AB, har genom ägaren , väl känt till Trosa Jord & Grus AB:s verksamheter och bolagets kontinuerliga utökningar av verksamhetsområdet.

Trosa Jord & Grus AB avslutade år 2017 verksamheten inom . Därefter genomfördes återställningsåtgärder och provtagning. Provtagningarna utvisade att inga föroreningar överstigande Naturvårdsverkets riktvärden för mindre känslig markanvändning förelåg inom verksamhetsområdet, som alltså under lång tid använts för just mindre känslig markanvändning. Av de genomförda provtagningarna framgår vidare att massorna som helhet hade en föroreningshalt som understeg de gränsvärden som gäller för känslig markanvändning. Trosa Jord & Grus AB försattes i konkurs under hösten 2019.

De verksamhetsytor inom fastigheten som Trosa Jord & Grus AB anlagt och nyttjat uppgick slutligen till 95 000 kvm. Djupet som krävts för att etablera verksamhetsytorna är uppskattningsvis omkring sex meter. Det innebär att det är fråga om att gräva bort omkring 700 000 kubikmeter massor om föreläggandet skulle stå sig. Kostnaderna för sådan bortgrävning har utretts av Sweco och skulle uppgå till en knapp halv miljard kr.

Sid 4 NACKA TINGSRÄTT DOM M 3896-24 Mark- och miljödomstolen

Fel i det överklagade beslutet Fel adressat Tillsynsmyndigheten har endast valt att rikta krav mot bolaget, som tidigare under en kortare tid ägt Trosa Jord & Grus AB. Det är endast Trosa Jord & Grus AB som har bedrivit verksamhet inom fastigheten. Turebergs varken förvarar eller har någonsin förvarat avfall inom fastigheten. Turebergs saknar vidare rätt att nyttja fastigheten. Turebergs saknar rättslig och faktisk rådighet över fastigheten och den påstådda förvaringen av avfall.

När det är fråga om förvaring av avfall är, enligt fast praxis, fastighetsägaren att se som verksamhetsutövare eftersom det i så fall är fråga om ett s.k. förvaringsfall (se t.ex. MÖD 2010:11 och RÅ 1997 ref 12). För fastighetsägaren gäller i sådana fall de regler och krav på åtgärder som nu felaktigt riktats mot bolaget. Turebergs är inte verksamhetsutövare och därmed inte rätt adressat för föreläggandet. Föreläggandet ska därför redan av den anledningen upphävas.

Ingen verksamhet bedrivs Turebergs varken bedriver eller avser att bedriva någon verksamhet inom . Därmed kan inte 2 kap. 2-3 §§ miljöbalken läggas till grund för krav mot bolaget. Bestämmelserna är som framgår av deras lydelse endast tillämpliga på pågående och framtida verksamheter.

Nämnden anser att verksamhetsytorna skulle utgöra en deponi, som borde ha tillståndsprövats. Det har nämnden aldrig gjort gällande under den löpande tillsyn som ägde rum av verksamheten inom under åren 2003 till och med år 2017. Verksamhetsytorna har inte tillskapats för att bortskaffa avfall utan för att genom återvinning av icke-farligt avfall, i enlighet med gjorda anmälningar till tillsynsmyndigheten, bygga verksamhetsytor. Det är alltså fråga om återvinning av avfall för anläggningsändamål och inte bortskaffande av avfall.

Sid 5 NACKA TINGSRÄTT DOM M 3896-24 Mark- och miljödomstolen

Det saknas miljömässigt behov av föreläggandet och det är oproportionerligt Nämnden har inte motiverat vari det miljömässiga behovet av åtgärder föreligger. Utredningen i målet visar tvärtom att fastigheten, som under lång tid nyttjats för mindre känslig markanvändning, till övervägande delar är så pass oförorenad att föroreningsgraden uppgår till känslig markanvändning.

Åtgärderna innebär dessutom kostnader om ca en halv miljard kr och uppkomst av andra olägenheter, såsom risk för föroreningsspridning från den äldre kommunala deponin. Föreläggandet är således orimligt och oproportionerligt.

Nämnden har motsatt sig ändring av det överklagade beslutet. Till stöd för sin inställning har nämnden i huvudsak uppgett följande.

Området som avses i beslutet ligger inte inom ett planlagt område för industriverksamhet. Den deponi för avfallsmassor som tillskapats av bolaget, utgjordes fram till 2008 av skogsmark och bedöms därför som jungfruligt orörd mark.

Deponeringen inom området har aldrig prövats bygg- eller miljörättslig. Deponeringen anses utgöra en pågående miljöfarlig verksamhet enligt miljöbalken eftersom det är en pågående användning av marken. Nämnden anser att 9 kap. miljöbalken är tillämplig.

De miljötekniska undersökningar som genomförts inom området har enbart genomförts av de deponerade avfallsmassorna. Någon provtagning av ursprungliga marklager har aldrig genomförts. Nämnden utgår från att risken för skada eller olägenhet för miljön upphör om avfallet inom området avlägsnas.

Under mars 2019 genomfördes en miljöteknisk markundersökning av massor i områdets ytor. Resultatet från provtagningen pekar på att området är uppbyggt på avfallsmassor som överskrider halten för mindre än ringa risk (MRR). Nämnden vill därtill understryka att föroreningshalterna vid känslig markanvändning (KM) och mindre känslig markanvändning (MKM) är högre än de halter som betraktas som

Sid 6 NACKA TINGSRÄTT DOM M 3896-24 Mark- och miljödomstolen

naturliga bakgrundshalter. Riktvärdet för känslig markanvändning ska därför inte betraktas som en nivå som det att acceptabelt att förorena upp till.

Resultat från de miljötekniska undersökningarna visar även att nyttjandet av avfallsmassorna borde ha varit föremål för en tillståndsprövning om bolaget hade för avsikt att nyttja avfallet i anläggningsändamål. Någon sådan prövning har aldrig skett.

Det är den som skapat en deponi som har ansvar för denna förvaring och därmed ansvar för att avstäda efter sig. Moderbolagets kontrollmakt över dotterbolaget indikerar starkt att denna kan betraktas som verksamhetsutövare i miljöbalkens mening. Nämnden anser därför att det är Turebergs som kan kopplas till deponeringen och som därmed har faktisk och rättslig möjlighet att förhindra negativ miljöpåverkan. Den som skapat förvaringen har också ett fortsatt ansvar för förvaringen, även om någon annan äger fastigheten. För att nämnden ska kunna rikta ansvar mot fastighetsägaren förutsätter det att denne accepterat deponeringen på fastigheten. Nämnden finner inte att fastighetsägaren gjort detta.

Den som ska betraktas som utövare av viss verksamhet är ansvarig dels för förebyggande åtgärder under tiden då verksamheten pågår, dels för reparativa åtgärder efter det att verksamheten avslutats.

DOMSKÄL Mark- och miljödomstolen har hållit sammanträde i målet. Tillämpliga bestämmelser, utöver de som anges nedan, framgår av länsstyrelsens beslut.

Mark- och miljödomstolens prövning Det mark- och miljödomstolen har att pröva i målet är om nämnden haft fog för att förelägga Turebergs på det sätt som gjorts. Parterna är inte överens om bolaget är rätt adressat och om de massor som ligger på fastigheten är att betrakta som en pågående miljöfarlig verksamhet som krävt förprövning. Om domstolen skulle finna att Turebergs varit rätt adressat och att massorna utgör en pågående miljöfarlig

Sid 7 NACKA TINGSRÄTT DOM M 3896-24 Mark- och miljödomstolen

verksamhet har Turebergs gjort gällande att det saknas miljömässigt behov av föreläggandet och att det är oproportionerligt.

Domstolen bedömer att adressatfrågan är avhängig frågan om massorna utgör en pågående miljöfarlig verksamhet. Domstolen prövar därför denna fråga först.

Är massorna att betrakta som en pågående miljöfarlig verksamhet som krävt förprövning? Turebergs har gjort gällande att Trosa Jord & Grus AB har anmält och därefter haft rätt att bygga verksamhetsytor inom . Det har också skett och det är dessa verksamhetsytor som avses i föreläggandepunkten 2 i det överklagade föreläggandet. Vidare menar Turebergs att Trosa Jord & Grus AB, då under firma Transport AB, redan år 2008 anmälde de massor som föreläggandet avser till den kommunala tillsynsmyndigheten jämlikt då gällande SNI-kod 90.140 enligt bilagan till förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Det som anmälts är att Trosa Jord & Grus AB inom skulle återvinna avfall för anläggningsändamål med en föroreningsrisk som var ringa.

Nämnden menar i sin tur att tillsynsmyndigheten aldrig har gett tillstånd till förvaringen och att den i stället är att betrakta som en olovlig deponi.

Parterna är överens om att massorna utgör avfall i den mening som avses i miljöbalken.

Mark- och miljödomstolen gör följande bedömning.

Definitioner av avfall, deponi, och återvinning av avfall finns i 15 kap. miljöbalken. Av 15 kap. 1 § miljöbalken framgår att med avfall avses varje ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med. Av 15 kap. 6 § miljöbalken framgår att med återvinna avfall avses att vidta en åtgärd som innebär att avfall kommer till nytta som ersättning för något annat material eller förbereder det för en sådan nytta eller en åtgärd som innebär att avfall

Sid 8 NACKA TINGSRÄTT DOM M 3896-24 Mark- och miljödomstolen

förbereds för återanvändning. Av 15 kap. 5 a § miljöbalken framgår att med deponi avses en upplagsplats för avfall som finns på eller i jorden. Vidare räknas som deponi inte en plats där avfall: 1) lastas om för att förbereda det för vidare transport till en annan plats där det ska behandlas, 2) lagras innan det återvinns, om lagringen sker under en kortare period än tre år, eller 3) lagras innan det bortskaffas, om lagringen sker under en kortare period än ett år.

Deponering av avfall utgör miljöfarlig verksamhet och är belagd med tillståndsplikt enligt 9 kap. miljöbalken och 29 kap. miljöprövningsförordningen. Vid sidan av de allmänna kraven i miljöbalken finns regler i förordningen (2001:512) om deponering av avfall. Återvinning av avfall för anläggningsändamål med en föroreningsrisk som är ringa utgör C-verksamhet och är anmälningspliktig. I förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd finns regler om vad en anmälan ska innehålla. Naturvårdsverket har även gett ut vägledning för hur en verksamhetsutövare ska bedöma kraven på anmälnings- respektive tillståndsplikt vid återvinning av avfall för anläggningsändamål (se Naturvårdsverkets handbok 2010:1).

Av betydelse för prövningen är de anmälningar som Transport AB, sedermera Trosa Jord & Grus AB, har gjort till tillsynsmyndigheten. Dessa framgår av nämndens föreläggande och av kommunens akt och kan sammanfattas enligt följande: 2001-10-05 anmälde Transport AB en tillfällig kross-verksamhet för krossning av upp till 60 000 ton sprängsten/år. 2002-01-21 anmälde Transport AB en verksamhet för mellanlagring av överskottsmassor av olika slag. Till verksamhets-beskrivningen bifogades en situationsplan. 2008-08-19 anmälde Transport AB en miljöfarlig verksamhet som avsåg mellanlagring av 25 000 ton grus, sand, matjord och stenkross per år samt krossning av 25 000 ton berg per år. 2008-08-26 inkom Transport AB med bygglovsansökan för upplag på en yta omfattande 35 000 kvm som fick avslag. I stället medgavs

Sid 9 NACKA TINGSRÄTT DOM M 3896-24 Mark- och miljödomstolen

tidsbegränsat bygglov fram till 2015-10-15 för en upplagsyta om 33 000 kvm. 2011-08-17 anmälde Transport AB en miljöfarligverksamhet för mellanlagring och flisning av 20 000 ton stamved per år. Till verksamhetsbeskrivningen bifogades en situationsplan.

Ingen av anmälningarna innehåller information om att Transport AB, sedermera Trosa Jord & Grus AB tänkt kvarlämna massor på efter avslutad verksamhet alternativt behövt skapa ytor för verksamheten genom att fylla ut med avfallsmassor. Den 19 juli 2012 meddelade tillsynsmyndigheten beslut och föreskrev försiktighetsmått (DNR 2011-000690-427). Av beslutet framgår att Transport AB, sedermera Trosa Jord & Grus AB får bedriva verksamhet med bl.a. SNI-kod 90.140 i enlighet med de tre anmälningarna. Av punkten 18 i beslutet framgår att: bolaget i god tid före en nedläggning av hela eller delar av verksamheten ska inlämna en avvecklingsplan till tillsynsmyndigheten för godkännande. Avsikten med åtgärderna i planen ska vara att nödvändiga åtgärder vidtas för att undvika föroreningsrisker och att återställa platsen i ett från miljösynpunkt tillfredställande skick.

Mark- och miljödomstolen bedömer inledningsvis att det av Transport AB, sedermera Trosa Jord & Grus AB, anmälningar och tillsynsmyndighetens efterföljande beslut med försiktighetsmått inte framgår att tillsynsmyndigheten gett tillstånd till återställande genom utfyllnad med massor på fastigheten . Den 8 juli 2015 har tillsynsmyndigheten förelagt Transport AB genom Ralf Billefält att inkomma med en avvecklingsplan då det tillfälliga bygglovet skulle löpa ut. Av föreläggandet framgår att verksamheten inte får ta emot några massor på platsen efter den 15 oktober 2015.

Av det föreläggande som domstolen nu överprövar framgår att Transport AB, sedermera Trosa Jord & Grus AB, inkom med en avvecklingsplan 21 september 2015 som tillsynsmyndigheten bedömde otillräcklig. Avvecklingsplanen finns inte i kommunens akt men av en dom från Attunda tingsrätt den 31 maj 2019 i

Sid 10 NACKA TINGSRÄTT DOM M 3896-24 Mark- och miljödomstolen

mål T 10526-17 och T 2429-18, som finns bilagd kommunens akt, framgår att Trosa Jord & Grus AB i avvecklingsplanen till tillsynsmyndigheten angett att: - då alla massor är helt rena behöver inga massor köras bort vid områdets slutliga färdigställande som naturområde, - alla massor kan användas om området ska färdigställas som naturmark, - verksamhetsområdets gränszoner ges en naturlig anslutning mot orörd mark, - markytan rensas från sprängsten, betong- och asfaltsbitar, - markplanet ges en varierande kuperad topografi, - finkorniga massor kommer att påföras markytan som möjliggör sådd eller plantering av området, samt att - bolaget anser att det är ganska okomplicerat att omedelbart färdigställa området.

Mark- och miljödomstolen konstaterar således att bolagets uppgifter om att Transport AB, sedermera Trosa Jord & Grus AB, anmält och fått godkännande av tillsynsmyndigheten att kvarlämna massor på inte stämmer. Detta då tillsynsmyndigheten bedömt att avvecklingsplanen inte kunde godkännas och beslutet av den 19 juli 2012 (DNR 2011-000690-427) tydlig angett att godkännande krävdes vid avveckling av verksamheten. I avvecklingsplanen synes åtgärden att kvarlämna massor på fastigheten tagits upp för första gången, detta kan inte likställas med att Trosa Jord & Grus AB anmält åtgärden och fått godkännande av tillsynsmyndigheten inom ramen för anmälan av miljöfarlig verksamhet. Särskilt inte då tillsynsmyndigheten aldrig accepterat avvecklingsplanen eller på annat sätt gett sitt godkännande till att massorna kvarlämnades. Avvecklingsplanen har dessutom lämnats in inom ramen för det tidsbegränsade bygglovet varför den inte har kunnat likställas med en efterbehandlingsplan.

Eftersom massorna har lagts på fastigheten utan anmälan som tillsynsmyndigheten godkänt och då tidsgränserna i 15 kap. 5 a § miljöbalken för mellanlagring överskridits är den att betrakta som en deponi enligt 15 kap. 5 a § miljöbalken. Den har således varit belagd med tillståndsplikt. Mark- och miljödomstolen instämmer

Sid 11 NACKA TINGSRÄTT DOM M 3896-24 Mark- och miljödomstolen

därför med länsstyrelsen i att avfallshanteringen är att anse som en förprövningspliktig verksamhet, för vilken någon förprövning inte har gjorts. Det har därmed funnits skäl för nämnden att vidta tillsynsåtgärder.

Är massorna att betrakta som en förorening eller pågående miljöfarlig verksamhet? I målet har inte gjorts gällande att massorna skulle vara förorenade på så sätt att de utgör en föroreningsskada jämte 2 kap. 8 § och 10 kap. miljöbalken. Nämnden har inte heller förelagt enligt 10 kap. miljöbalken utan menar att massorna utgör avfall och att det är en pågående miljöfarlig verksamhet jämte 9 kap. miljöbalken. Domstolen instämmer med att massorna, i avsaknad av tillstånd, utgör avfall och att upplaget är en olovlig deponi som är att betrakta som en pågående miljöfarlig

uppställs i 10 kap. miljöbalken med ett subsidiärt ansvar för fastighetsägaren under vissa förutsättningar blir således inte tillämplig.

Vem är rätt adressat för föreläggandet? Eftersom domstolen instämt med nämndens bedömning att massorna utgör en pågående miljöfarlig verksamhet i form av en olovlig deponi (och inte en förorening enligt 10 kap. miljöbalken) blir frågan vem som varit rätt adressat för föreläggandet.

Mark- och miljödomstolen instämmer med vad länsstyrelsen anfört i den del som rör ansvarsgenombrott för moderbolag och tillägger för egen del följande. De uttalanden om moderbolags ansvar för dotterbolag som mark- och miljööverdomstolen gjort i MÖD 2013:28 bör, enligt mark- och miljödomstolens bedömning, kunna gälla även när ett föreläggande meddelats med stöd av 9 kap. och 2 kap. miljöbalken. Detta då det inte fanns någon särskild definition av verksamhetsutövare i miljöbalken och det i huvudsak överlämnats till rättstillämpningen att avgöra vilka som omfattas av definitionen (prop. 2006/07:95 s. 127). Enligt mark- och miljööverdomstolen är det den fysiska eller juridiska personen som såväl rättsligt som faktiskt utövar eller har utövat en avgörande kontroll över verksamheten som också är att betrakta som verksamhetsutövare (MÖD 2013:28). Så som länsstyrelsen angett finns det inget hinder i miljöbalken

Sid 12 NACKA TINGSRÄTT DOM M 3896-24 Mark- och miljödomstolen

mot att se flera fysiska eller juridiska personer som gemensamt ansvariga som verksamhetsutövare (se mark- och miljööverdomstolens avgörande den 18 september 2013 i mål nr M 975-13). Mark- och miljödomstolen bedömer därför att ansvarsgenombrott för moderbolag, under vissa förutsättningar, även skulle kunna vara aktuellt vid en pågående miljöfarlig verksamhet. Turebergs är därför, på de skäl som länsstyrelsen angett, att se som antingen självständig eller gemensamt med annan, verksamhetsutövare för den verksamhet som Trosa Jord & Grus AB bedrivit på .

Turebergs har invänt att oavsett ansvarsgenombrott utgör den aktuella förvaringen varför det är den som haft rådighet över förvaringsverksamheten - ofta fastighetsägaren - som betraktats som verksamhetsutövare. Till stöd har Turebergs hänvisat till MÖD 2010:11.

Mark- och miljödomstolen bedömer att MÖD 2010:11 inte ger vägledning för nu aktuellt mål då nämnden inte gjort gällande att förvaringen av massorna skulle utgöra en föroreningsskada. I stället bedömer domstolen att i förvaringsfall, vilka ses som en pågående miljöfarlig verksamhet, är den som tillskapat förvaringen att se som verksamhetsutövare, både vad avser själva uppläggningen av avfallet och den fortsatta förvaringen (jfr MÖD 2006:63 och MÖD 2020:38). Detta utesluter inte att en fastighetsägare kan anses vara självständigt eller solidariskt ansvarig som verksamhetsutövare men det förhållandet att det förvaras avfall på en fastighet kan inte utan vidare medföra ett ansvar för fastighetsägaren. Det måste tillkomma någon omständighet för att fastighetsägaren skall kunna göras ansvarig, till exempel att fastighetsägaren accepterat verksamheten (se MÖD 2020:38). Mot bakgrund av detta och mot bakgrund av det ansvarsgenombrott som underinstanserna redogjort för och som domstolen anslutit sig till finns det skäl att se Turebergs som rätt adressat för föreläggandet. Att Trosa Jord & Grus AB gått i konkurs år 2019 och inte bedrivit verksamhet på fastigheten sedan år 2017, varför de sedan dess inte haft rådighet över fastigheten, medför ingen annan bedömning. Särskilt inte med beaktande av att fastighetsägaren försökt få till stånd en efterbehandling efter att

Sid 13 NACKA TINGSRÄTT DOM M 3896-24 Mark- och miljödomstolen

Trosa Jord & Grus AB avflyttat och uppgett sig vara villig att ge bolaget, eller annan, tillträde till fastigheten.

Är föreläggandet rimligt och proportionerligt?

Turebergs har invänt att för det fall Turebergs skulle ses som rätt adressat saknas det miljömässigt behov av föreläggandet och det är oproportionerligt. Turebergs har även invänt att kravet mot bolaget inte kan grundas på 2 kap. 2 3 §§ miljöbalken, med hänvisning till att bestämmelserna endast är tillämpliga på pågående och framtida verksamheter.

I denna del gör domstolen följande bedömning.

Domstolen instämmer inledningsvis med länsstyrelsen att förvaringen är att betrakta som en pågående miljöfarlig verksamhet varför reglerna i 2 kap. 2 3 §§ miljöbalken blir tillämpliga. Det är även, som länsstyrelsen angett, Turebergs som enligt 2 kap. 1 § miljöbalken har bevisbördan för att den miljöfarliga verksamheten inte medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.

Av 2 kap. 7 § miljöbalken följer att kraven i 2 5 §§ och 6 § första stycket miljöbalken gäller i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem. Vid denna bedömning ska särskild hänsyn tas till nyttan av skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. Vad som är ekonomiskt rimligt utgör från branschförhållanden och inte den aktuella verksamhetsutövarens betalningsförmåga (prop. 1997/98:45 I, s. 232).

Av 26 kap. 9 § miljöbalken följer att en tillsynsmyndighet i det enskilda fallet får besluta om de förelägganden och förbud som behövs för att denna balk samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken ska följas. Mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet får inte tillgripas. Det är möjligt att rikta ett föreläggande även mot den som inte längre

Sid 14 NACKA TINGSRÄTT DOM M 3896-24 Mark- och miljödomstolen

driver en verksamhet, om denne bedrev verksamheten då olägenheten uppkom (prop. 1997/98:45, del 2 s. 273).

Vid prövningen av ett föreläggande som meddelats med stöd av 2 kap. miljöbalken ska således dels en rimlighetsavvägning göras enligt 2 kap. 7 § miljöbalken, dels en allmän proportionalitetsavvägning enligt 26 kap. 9 § miljöbalken.

I målet har Turebergs givit in underlag i form av en miljöbedömning utförd av Environmental Engineering och en PM från Sweco. Det finns i målet även en miljöteknisk markundersökning från Samper Consulting AB som genomfördes år 2019. Av Swecos utlåtande framgår att massorna har genomgående låga halter av föroreningar och att för endast två parametrar i ett prov från markytorna överskrids Naturvårdsverkets generella riktvärden för mindre känslig markanvändning (MKM), för koppar och alifater >C16-C35. Sweco har även gjort jämförelser med Naturvårdsverkets generella riktvärden för känslig markanvändning (KM), där resultaten visar på halter överskridande riktvärdena för två prov från vallen och två ytterligare prov från markytorna. Sweco har vidare beräknat kostnaden för bortskaffandet till cirka 500 miljoner kronor och bedömt att en sådan kostnad bedöms som orimlig med hänsyn till föroreningsgraden.

Av utlåtande framgår i huvudsak samma vad gäller föroreningsgraden. utlåtande har även lyft att de aktuella massorna är upplagda invid en före detta kommunal deponi för hushållsavfall, enligt tillgänglig information täckt med skyddande jordmaterial på överytan och i slänterna/sidorna. Vid en urgrävning av schakthögarna och underliggande schaktmassor omedelbart invid deponin, föreligger risk för markingrepp och skador i deponins skyddstäckning. menar därför att omfattande gräv- och transportarbeten inom utfyllnadsområdet skulle medföra risk för ökad föroreningsspridning från den äldre deponin till omgivande grund- och ytvattenförekomster.

Domstolen konstaterar att den miljötekniska markundersökningen som Samper Consulting AB genomfört år 2018 visar att i provtagningspunkten P3 förekommer

Sid 15 NACKA TINGSRÄTT DOM M 3896-24 Mark- och miljödomstolen

halter av kadmium, kvicksilver, bly, zink och PAH-H över Naturvårdsverkets riktvärde för känslig markanvändning samt koppar och alifater >C16-C35) över riktvärdet för mindre känslig markanvändning. PAH-H överskrider även riktvärdet för känslig markanvändning i provpunkterna P1 och P2. Slutligen överskrids riktvärdet för känslig markanvändning av PCB-7 i provpunkterna V5 och gallerrens. Mot bakgrund av den miljötekniska markundersökningen finner domstolen inte skäl att ifrågasätta de utlåtanden som Turebergs gett in av vilka det framgår att föroreningshalterna är låga och att riktvärdena för MKM och KM överskridits i enstaka prov i ett begränsat område av upplaget.

Domstolen instämmer även med Turebergs att det saknas utredning kring hur den före detta kommunala deponin skulle påverkas ifall massorna grävs upp. Nämnden har, trots att de undersökningar som gjorts visar på låga föroreningshalter, förelagt om mycket ingripande åtgärder som förväntas medföra höga ekonomiska kostnader för Turebergs. Nämnden har inte heller tagit hänsyn till den före detta kommunala deponin och de eventuella föroreningsskador som kan uppstå ifall omfattande grävoch schaktningsarbeten utförs i anslutning till denna. Mot bakgrund av detta bedömer domstolen att det i avsaknad av konstaterade föroreningsskador och erforderlig miljöteknisk utredning som visar att det är miljömässigt motiverat att gräva upp massorna inte varit vare sig rimligt eller proportionerligt att förelägga Turebergs på det sätt som gjorts. Detta särskilt då domstolen bedömer att Turebergs riskerar att förorena området pga. skador på den före detta kommunala deponin för det fall föreläggandet följs. Nämndens föreläggande ska därmed upphävas i dess helhet.

4 16 -2

id S 96

38 5

a M 02 in

i2 ab ar ch S

nu ,o en ja de st 2 ri an n ju ör de df de st or an

na i, ag se sk dr g, er re P da g fö

2) lg or t om ri -0 B he T D va na n de r M ti le

an is ha (M ka e m hr is 2 m C sf nd

M o

ga ga ng O la nk ti ra

D bi la it ed el se ag ör , m lt F R ll ti de g. A r G or yn ha B A ns e L na K hä nd ti

R ra is E ed gö hr V m _ C . en Ö e, av t an ol __ T s st N i de m T nd __ en rå in Ä m A sk ga __ ol R M la er do st ka lR S P __ jö R rk m is G da il __ U ve om do kn lv IN m H Ö T __ I te U T h

A oc

K C k-

A ar

N M