M 234-25

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

1Mark- och miljööverdomstolen ändrar mark- och miljödomstolens dom på följande sätt. a) Mark- och miljööverdomstolen ändrar punkten 1 i domslutet och fastställer Länsstyrelsen i Stockholms läns beslut den 19 april 2024 (dnr 52213-2023) såvitt avser - punkterna 1 och 2, - punkten 6 i den del som avser beslutspunkten 2 och - punkten iii i den del som avser beslutspunkten 1. b) Mark- och miljööverdomstolen förordnar att åtgärden i länsstyrelsens beslutspunkt 1 ska vidtas senast sex månader efter lagakraftvunnen dom. c) Mark- och miljööverdomstolen ändrar punkten 2 i domslutet och fastställer fiskeavgiften till 16 340 kr.

2Mark- och miljööverdomstolen avvisar J.A-E.s yrkande såvitt avser tillägg till föreläggandet (bortforsling av massor).

SVEA HOVRÄTT DOM M 234-25

YRKANDEN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Länsstyrelsen i Stockholms län har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska fastställa länsstyrelsens beslut såvitt avser - punkterna 1, 2 och 5, - punkten 6 i de delar som avser beslutspunkterna 2 och 4, - punkten iii och - punkten 7. Länsstyrelsen har vidare yrkat att tidpunkten för åtgärdernas genomförande enligt punkterna 1 och 5 ska bestämmas till sex månader efter lagakraftvunnen dom och att fiskeavgiften enligt punkten 7 ska betalas senast tre veckor efter lagakraftvunnen dom.

J.A-E. har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska fastställa länsstyrelsens beslut med tillägget att även övriga utfyllnadsmassor inom fastigheten X:s vattenområde och strandlinje ska forslas bort.

N.M. och P.M. har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska upphäva punkten 3 i länsstyrelsens beslut, dvs att bryggan inte ska rivas.

Parterna har motsatt sig varandras ändringsyrkanden.

UTVECKLING AV TALAN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Länsstyrelsen har till stöd för sitt överklagande anfört följande avseende respektive punkt i föreläggandet.

Punkten 1

Föreläggandet är inte otydligt eller oproportionerligt. Åtgärderna behövs och föreläggandet följer praxis för tillsynsärenden. Föreläggandet om borttagandet av massor är utformat på samma sätt som föreläggandet gällande grannfastigheten, A, vilket mark- och miljödomstolen prövat och inte ändrat. Av ortofoton och vid plats besök har framgått att utfyllnad finns kvar inom områdena där vissa återställandeåtgärder skett och att de massor som använts är förorenade. Inga nya

SVEA HOVRÄTT DOM M 234-25

massor har tillförts och det kan därför inte råda något tvivel om vilka massor som föreläggandet avser.

Var exakt medelvattennivån avspeglas i terrängen är inte relevant. Ett vattenområde enligt 11 kap. 2 § miljöbalken bestäms av högsta förutsebara vattenstånd. Utfyllnaden är således en vattenverksamhet. Åtgärderna inom vattenområdet har haft och har en fortgående negativ påverkan på vattenområdet på såväl översvämningsytan som det öppna vattnet. Att massorna är förorenade talar också för att de bör tas bort från vattenområdet. Av bilder tagna efter återställande på grannfastigheten A framgår att massor tagits bort inom fastigheten ned till lerbotten. Det är ett öppet vattenområde ungefär halvvägs in på fastigheten och fläckvis på andra halvan. Nivåerna är nära havsytan och hela det återställda området kommer att översvämmas vid blåst och högre vattenstånd. Tidigare har höjderna varit likartade i viken. I den genomskärning som skapats vid återställning av massorna på fastigheten X ser man att mäktigheten av massor är lika stor som den varit ned till lerbotten på fastigheten A.

När det gäller den marktekniska undersökningen med riskbedömning och provtag-n ingsrapporter som åberopats framgår att schaktproverna inte är tagna av oberoende provtagare utan av N.M. och P.M. själva efter instruktion från konsulten. En riskbedömning av föroreningsskador bör normalt utgå från rådande markanvändning. För massor i ett vattenområde eller i direkt anslutning till ett vattenområde behöver riskbedömningen göras utifrån de försättningarna. Vattenområdet har inte beaktats i riskbedömningen. Det kan noteras att vass påträffats i en provgrop. Eftersom muddermassor i vassområdet använts för utfyllnad går det inte säkert att säga att detta skulle indikera naturlig botten.

Åtgärderna som utförts är ett stort ingrepp i naturmiljön på platsen. Tidigare vattenområde har omvandlats till markyta. Naturmiljön har tidigare troligtvis haft stora naturvärden på grund av den långgrunda bottnen övergående till intermittent översvämningsyta. Bevisbördan för miljöpåverkan åligger verksamhetsutövaren men länsstyrelsens bedömning grundas på tidigare presenterade data, platsbesök och erfarenhet från motsvarande naturområden i länet. På grund av utfyllnaden sker inte

SVEA HOVRÄTT DOM M 234-25

översvämningar längre. Det är fråga om stora arealer och det är på grund av naturvärdena befogat att förelägga om återställande. Att massorna förmodat är förorenade understryker dock nödvändigheten för ett föreläggande vid vite, men är inte enda anledningen till att ett återställande behövs.

Föreläggandet utgår från fastighetsgränsen såsom den anges i Lantmäteriets digitala fastighetskarta vilken bifogades som bilaga till länsstyrelsens beslut. N.M. och P.M. har inte heller anfört att föreläggandet avser åtgärder som inte omfattar deras fastighet. De måste således anses ha rättslig möjlighet att följa föreläggandet och därmed vara rätt adressater för detta.

Vid en jämförelse mellan beslutskartorna från det ursprungliga föreläggandet och det nu aktuella visar att föreläggandet nu avser ett mindre område och att det blivit mer exakt när det gäller vad som ska tas bort av utfyllnaden.

Punkten 3

Bryggan och rännan var inte föremål för bedömning i det tidigare tillsynsärendet. Länsstyrelsen har funnit skäl att återuppta tillsynen efter klagomål och ny information i form av ortofoto från 2023. Det framgår att den är relativt nyetablerad samtidigt som flertalet återställningsarbeten kvarstår på platsen. Ortofoton visar att det fanns en brygga på platsen 1975 men ingen funktionell brygga har gått att identifiera på platsen från 2008 och framåt, alltså i över 15 år. Den aktuella bryggan ska därför ses och bedömas som en nyanlagd brygga. All vattenverksamhet omfattas som regel av tillståndsplikt. Vissa vattenverksamheter kan i stället anmälas, vilket kunde ha gjorts i aktuellt fall. Undantag från detta får endast ske om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena (11 kap. 12 § miljöbalken). På platsen har det genomförts muddring, utfyllnad och anläggande av brygga. Bedömningen utgår från den samlade påverkan på vattenförhållandena. Muddring har genomförts för att bryggan ska uppnå sin funktion. Vid en anmälan i förväg bedöms bl.a. platsens lämplighet. I och med platsens värden, det ringa djupet och det i framtiden eventuellt upprepade muddringsbehovet på platsen hade troligtvis lokaliseringen bedömts som olämplig och bryggan förbjudits. Eftersom området i framtiden riskerar att grundas upp och muddringsbehov

SVEA HOVRÄTT DOM M 234-25

kan uppstå även framöver är platsen olämplig och bryggan ska därför tas bort. Föreläggandet är därför inte oproportionerligt.

Punkten 5

Intentionen med vågbrytaren har aldrig varit att främst fungera som en fiskefrämjande åtgärd, även om ett återställande av området säkert skulle främja fisket också. Syftet är främst att återställa naturmiljön. Det är angeläget att viken återställs och grundas upp. En alternativ åtgärd skulle kunna vara att fastighetsägaren återför muddrade massor vilket dock riskerar att skapa mycket grumling under lång tid framöver. Därutöver skulle fastighetsägaren behöva upprätta och underhålla dubbla uppsättningar siltgardiner för att hindra spridning av grumlingen under tiden som växterna återetableras, uppskattningsvis upp till fem år. Därför kan i stället en låg vågbrytare anläggas för att stimulera uppgrundning och naturlig återställande av området.

Punkt 7

Fiskeavgiften är beräknad enligt praxis och samma beräkningsmetod användes för fiskeavgiften avseende fastigheten A. Vattenområdet har tidigare utgjorts av en grund mjukbottnad vik och översvämningsyta med riklig växtlighet som en del av ett större grundområde från Kvarnholmen mot Östnora havsbad med ett maximalt djup på knappt två meter. Vattenområden likt detta är mycket viktiga för fiskars rekrytering och uppväxt. Även översvämningsytorna är viktiga för fisken som lekytor och födosöksområden varför det är relevant att även räkna med dessa för att få en rättvisande fiskeavgift.

J.A-E. har till stöd för sitt överklagande anfört bl.a. följande.

Föreläggandet mot hennes fastighet A avser ett till fastigheten X angränsande område. Att mark- och miljödomstolen finner det rimligt att befria fastigheten X från att sanera området från samma typer av föroreningar som låg till grund för föreläggandet mot hennes fastighet strider mot en förutsägbar rättstillämpning. Mark- och miljödomstolen har inte närmare redogjort för bedömningen a vseende massornas ursprung och föroreningsgrad på fastigheten X eller varför domstolen finner att dessa massor kan kvarstå inom vattenområdet. Det har inte

SVEA HOVRÄTT DOM M 234-25

framkommit något i målet som visar att dessa skulle skilja sig till ursprung eller föroreningsgrad mot de massor som hon numera låtit forsla bort.

Arbetet med utfyllnadsmassorna skedde i ett sammanhang. Entreprenören saknade kunskap om fastighetsgränsen och det gjordes inte någon åtskillnad mellan fastigheterna i fråga om massorna eller från vilken fastighet de härrörde. Eftersom massorna finns kvar i vattenområdet förorenas hennes återställda gränsande havsvik. Fastighetsgränsen mellan fastigheten X och hennes fastighet är inte tvistig. Våren 2024 fastställdes gränsen av lantmäterimyndigheten i ett fastighetsbestämningsbeslut. Det finns därför inte någon oklarhet eller hinder för vilket område som ska återställas.

Det har inte funnits någon brygga på fastigheten X sedan 1970-talet. Det har under en mycket kort period, maximalt under ett par år, historiskt funnits en enklare bryggliknande konstruktion på fastigheten. Den nyanlagda bryggan har inte anlagts på grunden av den historiskt förekommande bryggan.

N.M. och P.M. har till stöd för sitt överklagande anfört bl.a. följande.

Punkten 1

Vid bedömningen av om det nu överklagade föreläggandet uppfyller kravet på tydlighet ska beaktas att föreläggandet är riktat mot två privatpersoner och att det är förenat med vite. Föreläggandet avser också samma sak som det tidigare och ett antal ytterligare åtgärder. Inför fullgörandet av det första föreläggandet gav de in ett förslag på hur återställningen skulle gå till. Återställningen skulle ske genom att utfyllnaden inklusive matjorden skulle tas bort inom det markerade området och enligt länsstyrelsens höjdkurvor. Höjdkurvorna skiljer sig åt i de olika föreläggandena vilket innebär att det andra föreläggandet är att anse som otydligt. Förslaget till återställande utformades i samarbete med en sakkunnig från Sveriges sportfiske- och fiskevårdsförbund vilken också godkände arbetena efter att de utförts. Av dennes rapport framgår att fastigheten återställts inom fastighetsgränsen, som den då var markerad på kartor, och att den gamla botten tagits fram och det som låg kvar var ett fläckvis tunnare jordlager som genom naturlig erosion och nederbörd och högre vattenstånd skulle

SVEA HOVRÄTT DOM M 234-25

försvinna på sikt. Fastighetsgränsen har inte ändrats men de fastighetskartor som länsstyrelsen använt till de olika föreläggandena skiljer sig åt.

När J.A-E. tog bort utfyllnaden på sin fastighet muddrade hon djupare än den ursprung liga nivån och den är nu under 20 cm. Det är därför felaktigt som länsstyrelsen påstår att genomskärningen som har skapats i massorna visar att mäktigheten av massorna på fastigheten är lika stor som den varit på grannfastigheten. Genomskärningen har uppstått som en följd av att J.A-E. muddrat djupare än den ursprungliga nivån. De provtagningar som länsstyrelsen hänvisar till och som de anser visar att tillförda massor är förorenade har utförts på uppdrag av J.A-E. på hennes fastighet. Fastigheterna har dock använts på olika sätt. J.A-E.s fastighet har historiskt använts för båttrafik och i muddermassorna på den fastigheten påträffades bildäck och rester från båthus. Det finns inte underlag för påståendet att massorna i sin helhet har samma ursprung och att även massorna på deras fastighet X är förorenade.

De har låtit undersöka muddermassorna på sin fastighet. En inledande markundersökning utfördes i juni 2025 och en kompletterande undersökning i september 2025. Eftersom halter högre än Mindre än Ringa Risk (MRR) påvisades utfördes den kompletterande provtagningen genom ett flertal prover i provgropar inom området för att undersöka om muddermassorna var homogena eller heterogena och om det förelåg en variation i uppmätta halter. Beräknade medelvärden för provgroparna underskrider alla MRR. Utifrån erhållna resultat bedöms provgroparna ge god täckning och proverna vara representativa för innehållet i muddermassorna. Medelhalterna i jorden är lägre än miljökvalitetsnormer för sediment, och utförd muddring har inte utförts av miljöskäl. Halterna i kvarstående sediment i och utanför viken på fastigheten X förväntas ha liknande halter. Om delar av muddermassorna med tiden skulle erodera kommer de att återföras till sin ursprungliga plats och inte utgöra större miljörisk än omgivande sediment.

De har inte någon gång under processen haft anledning att anta att återställningen enligt det första föreläggandet var otillräcklig. Det framgår ingenstans i det ärendet eller genom annan kommunikation med dem att länsstyrelsen ansåg att de inte utfört de

SVEA HOVRÄTT DOM M 234-25

åtgärder som krävdes. Att länsstyrelsen därefter motiverat det nya föreläggandet som förenats med vite med att återställande inte skett i enlighet med det första föreläggandet är en efterhandskonstruktion och stämmer inte överens med länsstyrelsens agerande vid det första föreläggandet. Det framgår inte heller av länsstyrelsens överklagande på vilket sett det första föreläggandet inte ska ha följts. När en myndighet agerar gentemot en enskild och ställer krav på åtgärder måste det vara förutsägbart för den enskilde vad som förväntas av denne. När ett ärende är avslutat och utförandet godkänt, måste den enskilde kunna räkna med att inga ytterligare åtgärder om samma sak kan återkomma såsom nu har skett.

Vattenområdet, såväl översvämningsytan som det öppna vattnet, är inte ett särskilt fortplantnings- eller uppväxtområde för fisk. Området är inte utpekat som något skyddat område i Vatteninformationssystem Sverige (VISS). Vattenståndet varierar kraftigt och området är torrt de månader som fiskars fortplantning eller uppväxt sker. Det framstår som osannolikt att området är ett särskilt fortplantnings- eller uppväxtområde för fisk. Därtill kan det muddrade området i viken återställas naturligt och det kan därför inte rimligtvis krävas några ytterligare åtgärder från dem för att uppnå någon miljöförbättring.

Punkten 3

Uppförandet av bryggan med tillhörande åtgärder omfattas av undantaget i 11 kap. 12 § miljöbalken och kräver varken anmälan eller tillstånd. Anläggandet av fem par pålar omfattas av undantaget från tillståndsplikt och är på sin höjd anmälningspliktigt. Länsstyrelsen saknar grund för att, utan prövning, påstå att pålningen inte hade godkänts om den hade anmälts. Området är redan återställt i enlighet med tidigare tillsynsbeslut och länsstyrelsen har godkänt återställningen. Därför är punkt 3 i föreläggandet, om att riva bryggan, varken proportionerlig eller rimlig enligt 26 kap. 9 § och 2 kap. 7 § miljöbalken. Det har funnits en brygga på platsen sedan 1960-talet och medför därför ingen inverkan på vattenförhållandena. Eftersom den nya bryggan är uppförd på resterna av den äldre bryggan så har ingen ytterligare muddring behövts. Åtgärden medför heller inte någon inverkan på vattenområdets användning. Försiktighetsåtgärder vidtogs vid utförandet av åtgärderna för att inte riskera att påverka vattenområdets ekologi och arbetet utfördes under period då det inte skulle störa fiskars lek.

SVEA HOVRÄTT DOM M 234-25

Åtgärderna har därför inte medfört någon sådan negativ påverkan på vattnets kvalitet att allmänna intressen kan skadas.

Eftersom bryggan inte nämndes i det första föreläggandet om återställning, bedömde de att länsstyrelsen ansåg att bryggan omfattades av undantagsbestämmelsen i 11 kap. 12 § miljöbalken. En myndighet kan inte enligt förvaltningsrättsliga principer meddela ett gynnande förvaltningsbeslut avseende en specifik tillsyn och åtgärd för att ett halvår senare ångra sig och på nytt kräva motsvarande eller mer långtgående åtgärder. Länsstyrelsen har också under processens gång anfört olika grunder för det nu överklagade föreläggandet. Det är inte rimligt, med hänsyn till den kostnadsfördyring detta innebär, att de ska utföra ytterligare åtgärder som inte lyftes vid det första föreläggandet om återställning. Om de hade kunnat genomföra samtliga åtgärder vid ett och samma tillfälle hade åtgärderna kunnat vidtas till en betydligt lägre kostnad och det blir betydligt dyrare att genomföra åtgärdskrav som de tillställs löpande. Det är inte heller förenligt med den förutsebarhet och kostnadseffektivitet som krävs vid förvaltningsrättslig handläggning. De rättade sig efter det första föreläggandet om återställning och åtgärderna fullgjordes inom angiven tid. Trots det har myndigheten utfärdat ännu ett föreläggande avseende återställningsåtgärder, över ett år efter att återställningsåtgärderna godkändes. Det är varken rimligt eller proportionerligt att kräva att de ska riva bryggan.

Punkten 5

Att en vågbrytare ska leda till sådana tydliga miljömässiga fördelar att det är proportionerligt att förelägga en enskild att bekosta och anlägga en vågbrytare har inte framkommit. Anläggandet av en vågbrytare skulle hindra all form av båttrafik till fastigheten och kommer således även omöjliggöra tömning av deras minireningsverk. Åtgärden skulle därför i längden innebära att fastigheten blir obeboelig vilket är en allt för ingripande konsekvens. Därtill är anläggandet av en vågbrytare tillståndspliktig vattenverksamhet som de över tid skulle bli underhållsansvariga för. Det framstår som en olämplig och alltför ingripande åtgärd för ett område som länsstyrelsen uttalat kan återställas naturligt över tid. Den nytta som en vågbrytare kan ge upphov till är inte försvarbar ställt mot den kostnad det innebär för dem att genomföra åtgärden.

SVEA HOVRÄTT DOM M 234-25

Punken 7

Eftersom föreläggandet saknar grund och inte är proportionerligt bör inte heller fiskeavgift tas ut. Inmätta höjdkurvor visar att marken i området ligger ca 20–30 cm högre än länsstyrelsens höjdkurvor. Marken ligger därför högt över vattennivån vid normalvattenstånd under fiskarnas lekperiod under mars–juni och vattendjupet under övriga månader är ca 0–13 cm. Det är inte visat att muddringen orsakat sådana bestående effekter för fiskepopulationen som motiverar en fiskeavgift för tiden för återkolonialisering.

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

Punkten 1

Länsstyrelsen och J.A-E. har gjort gällande att mark- och miljödomstolens dom ska ändras på så sätt att länsstyrelsens föreläggande om borttagande av massor ska fastställas. N.M. och P.M. har motsatt sig detta.

Mark- och miljööverdomstolen konstaterar inledningsvis att N.M. och P.M. har utfört å tgärderna i vattenområdet på X utan föregående anmälan eller tillstånd. Vattenverksamheten är inte sådan att den är undantagen från kravet på tillstånd eller anmälan. Länsstyrelsen har därför haft skäl för att ingripa mot åtgärderna. Domstolen bedömer vidare att ett återställande är motiverat av såväl naturvårdsskäl som av att det inte kan uteslutas att viss risk för spridning av förorening föreligger.

Av utredningen framgår att det vid länsstyrelsens platsbesök den 9 november 2023 fanns massor kvar på fastigheten X i det som förut varit vattenområde. Det framgår inte att länsstyrelsen har godkänt att den delvisa återställningen innebar att de fullgjort föreläggandet. Eftersom N.M. och P.M. inte följt det första föreläggandet fin ns det skäl att på nytt förelägga dem att fullfölja återställningen av vattenområdet samt att förena föreläggandet med vite.

Föreläggandet är preciserat till yta A och avser kvarvarande massor inom fastigheten X. Fastighetsgränsen mot A motsvarar i beslutskartan den gräns

SVEA HOVRÄTT DOM M 234-25

som fastställts i lantmäterimyndighetens beslut den 5 april 2024 om fastighetsbestämning av gränserna i vattenområdet. De kvarvarande massorna finns således inom et t område som N.M. och P.M. har rådighet över. Det är de som låtit tillföra massor till vattenområdet och de kan därför antas ha kunskap om både hur stora mängder som tillförts och var. Det finns inga oklarheter i betydelsen av föreläggandet om att de ska avlägsna alla tillförda massor och material inom markering A.

Mark- och miljööverdomstolen kommer därför till skillnad från mark- och miljödomstolen fram till att föreläggandet i punkten 1 uppfyller de krav på tydlighet och precision som kan krävas och att det inte är mer ingripande än vad som kan framstå som miljömässigt motiverat. Vitesbeloppet är att anse som skäligt liksom kravet i punkten 2 i föreläggandet om redovisning av åtgärderna.

Till följd av detta ska punkterna 1 och 2 i föreläggandet fastställas, liksom punkten 6 i den del som avser beslutspunkten 2 och punkten iii i den del som avser beslutspunkten 1. Tiden för genomförande av åtgärderna sätts i enlighet med länsstyrelsens yrkande till sex månader efter lagakraftvunnen dom.

Punkten 3

N.M. och P.M. har gjort gällande att länsstyrelsens föreläggande såvitt avser punkten 3 om avlägsnade av bryggan, ska upphävas. Länsstyrelsen och J.A-E. har motsatt sig detta.

I likhet med mark- och miljödomstolen kan Mark- och miljööverdomstolen konstatera att bryggan utgör en anmälningspliktig vattenverksamhet, att någon sådan anmälan inte har gjorts och att N.M. och P.M. inte har visat att åtgärden skulle vara undantagen enligt 11 kap. 12 § miljöbalken. Mark- och miljööverdomstolen delar även mark- och miljödomstolens bedömning att det är osannolikt att tillstånd i efterhand skulle beviljats och att det därför inte har varit för ingripande eller oproportionerligt att förelägga dem att riva bryggan. Några skäl till att upphäva länsstyrelsens föreläggande såvitt avser punkten 3 har inte framkommit. Punkten 3 med den redovisning som ska lämnas enligt punkten 6 för den del som avser beslutspunkten 3 ska därför inte ändras utan stå kvar. Mark- och miljödomstolens dom ska därför inte ändras i denna del.

SVEA HOVRÄTT DOM M 234-25

Punkten 5

Länsstyrelsen har gjort gällande att skäl finns för att anlägga en vågbrytare i syfte att återställa naturmiljön. N.M. och P.M. har motsatt sig detta.

Mark- och miljööverdomstolen kan konstatera att anläggandet av en vågbrytare är en anmälnings- eller tillståndspliktig vattenverksamhet. Det saknas utredning i målet som visar att en sådan åtgärd kommer att vara till nytta för naturmiljön. Mark- och miljööverdomstolen delar därför mark- och miljödomstolens bedömning att ett sådant krav på åtgärd är både för ingripande och oproportionerligt. Mark- och miljödomstolens dom ska därför inte ändras i denna del.

Punkten 7

Länsstyrelsen har gjort gällande att fiskeavgiften ska bestämmas till 16 340 kr och att den ska betalas senast tre veckor efter lagakraftvunnen dom. N.M. och P.M. har motsatt sig en högre fiskeavgift.

Fiskeavgift kan enligt 6 kap. 5 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet åläggas som alternativ till sådana skyddsåtgärder som avses i 11 kap. 8 § miljöbalken. Fiskeavgiften är avsedd att främja fisket i det vatten som berörs av vattenverksamheten eller inom något angränsande vattenområde.

Länsstyrelsen har vid bestämmandet av fiskeavgiften utgått från att värdet på den fiskproduktion som faller bort på berörda ytor uppgår till 29 000 kr per hektar. Vid beräkningen av fiskeavgiften har länsstyrelsen utgått från den yta som muddrats utanför den tänkta vågbrytaren och från sjökort för bestämmande av vattendjupet samt att återkoloniseringen av bottenfaunan tar fem år. Den ytan har beräknats till 0,1 ha och avgiften har summerats till 7 250 kr.

Vad gäller den utfyllda ytan har fiskeavgiften beräknats på den yta som avses med punkten 1 i föreläggandet samt den tid som massorna har legat på platsen och den tid det tar för återkolonisering (fem år) av bottenfaunan efter att området återställts. Den ytan har beräknats till 0,0570 ha och avgiften har summerats till 9 090 kr.

SVEA HOVRÄTT DOM M 234-25

Till skillnad från mark- och miljödomstolen anser mark- och miljööverdomstolen att länsstyrelsens beräkning kan accepteras. Av länsstyrelsens utredning framgår att det utfyllda området täcks av vatten vid högsta förutsebara vattenstånd vilket innebär att det utgjort vattenområde. Domstolen bedömer också att det är rimligt att anta att en tid krävs för återkolonisering av såväl det muddrade som det utfyllda området.

Mark- och miljödomstolens dom ska därför ändras så att fiskeavgiftens storlek bestäms till 16 340 kr. Att fiskeavgiften ska betalas senast tre veckor efter lagakraftvunnen dom framgår av punkten 2 i mark- och miljödomstolens dom.

J.A-E.s övriga yrkande

Mark- och miljööverdomstolens prövning är begränsad till det nu utfärdande föreläggandet och domstolen kan inte inom ramen för denna prövning utvidga föreläggandet till att avse andra områden eller åtgärder än de som länsstyrelsen beslutat om. J.A-E.s yrkande om att föreläggandet ska utvidgas ska därför avvisas.

Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.

I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Vibeke Sylten, hovrättsrådet Caroline Hedvall Klostermark, referent, tekniska rådet Ingrid Johansson och hovrättsrådet Catharina Adlercreutz.

Föredragande har varit Susanne Schultzberg.

Bilaga A

Sid 1 (18) NACKA TINGSRÄTT DOM Mål nr M 3810-24 Mark- och miljödomstolen 2024-12-20 meddelad i Nacka

PARTER

Klagande

1N.M.

2P.M.

Ombud för 1–2: A.S.

Klagande och motpart

J.E.

Ombud: M.F.

Motpart

Länsstyrelsen i Stockholms län, Box 22067, 104 22 Stockholm

ÖVERKLAGAT BESLUT

Länsstyrelsen i Stockholms läns beslut 2024-04-19 i dnr 52213-2023, se bilaga 1

SAKEN

Tillsyn av vattenverksamhet på fastigheten X i Haninge kommun

DOMSLUT

1Mark- och miljödomstolen upphäver det överklagade beslutet i följande delar: punkt 1, 2, 4, 5; punkt 6 i de delar som avser punkt 2 och 4, samt punkt iii. 2. Mark- och miljödomstolen ändrar det överklagade beslutet på så vis att - åtgärden i punkt 3 ska vidtas senast sex månader efter lagakraftvunnen dom, och - fiskeavgiften i punkt 7 ska sättas ned till 2 900 kr, samt betalas senast inom tre veckor från lagakraftvunnen dom.

Sid 2 NACKA TINGSRÄTT DOM M 3810-24 Mark- och miljödomstolen

3Mark- och miljödomstolen avslår överklagandena i övrigt.

Sid 3 NACKA TINGSRÄTT DOM M 3810-24 Mark- och miljödomstolen

BAKGRUND

Den 19 april 2024 beslutade Länsstyrelsen i Stockholms län (länsstyrelsen) att förelägga N.M. och P.M. att vidta ett flertal åtgärder inom fastigheten X, se bilaga 1. Föreläggandet har nu överklagats till mark-och miljö domstolen av N.M. och P.M. samt J.E..

YRKANDEN M. M.

N.M. och P.M. har yrkat att länsstyrelsens beslut i sin helhet ska upphävas.

J.E. har yrkat att punkt 1 i föreläggandet ska upphävas, och ändras på så vis att N.M. och P.M. föreläggs att återställa hela det utfyllda området inom viken på fastigheten X.

Länsstyrelsen har yrkat att N.M. och P.M.s överklagande ska avslås. Länsstyrelsen har medgett att tidpunkten för föreläggandets fullgörande sätts fram till sex månader efter att domen vunnit laga kraft.

UTVECKLING AV TALAN

N.M. och P.M. har till stöd för sin talan i huvudsak anförtföljande.

Undantaget i 11 kap. 12 § miljöbalken är tillämpligt

Det vidhålls att undantaget i 11 kap. 12 § miljöbalken är tillämpligt för samtliga åtgärder och att det därför saknas grund för att utfärda föreläggandet om återställande. Det har inte uppkommit någon skada på allmänna eller enskilda intressen till följd av genomförda åtgärder. Det går inte att visa annat än att det är uppenbart att inga enskilda eller allmänna intressen skadats av arbetena. Det förhållandet styrks även av det faktum att polisens ärende om otillåten vattenverksamhet lagts ned, eftersom det inte gått att bevisa att åtgärderna omfattades av undantaget i 11 kap. 12 § miljöbalken.

Sid 4 NACKA TINGSRÄTT DOM M 3810-24 Mark- och miljödomstolen

Återställning har redan skett och är avslutad

Efter att de mottog det tidigare föreläggandet (dnr 16684-2022) om återställning av tillförda massor valde klagandena att tillmötesgå länsstyrelsen och genomföra återställningsåtgärder för de delar som länsstyrelsen hade synpunkter kring, även om deras inställning fortsatt var att undantaget i 11 kap. 12 § miljöbalken var tillämpligt.

Genomförandet skulle enligt föreläggandet godkännas av en sakkunnig där länsstyrelsen gav förslag på Sveriges sportfiske- och fiskevårdsförbund. Med hjälp av John Kärki på Sveriges sportfiske- och fiskevårdsförbund togs det därför fram en plan, som skickades in och godkändes av länsstyrelsen. Återställning skedde sedan i enlighet med förslaget, varefter – helt i enlighet med utfärdat föreläggande – det hela godkändes av den sakkunnige. Länsstyrelsen gjorde efter genomförandet ett platsbesök, under vilket det inte framkom något som indikerade att länsstyrelsens uppfattning var att återställningen inte skett i enlighet med föreläggandet. Länsstyrelsen avslutade därefter ärendet i augusti 2023. Inte under någon del av processen har de haft anledning att tro att återställningen var felaktig eller otillräcklig. Att länsstyrelsen valt att med ett nytt föreläggande, nu förenat med vite, har inte varit förutsebart.

I enlighet med förvaltningsrättsliga principer kan en myndighet inte först meddela gynnande förvaltningsbeslut avseende en specifik tillsyn och åtgärd, och sen – ett halvår senare – på nytt kräva motsvarande eller mer långgående åtgärder (37– 38 §§ förvaltningslagen). Det framgår varken av tjänsteanteckningar eller annan dokumentation i ärendet att länsstyrelsen har ansett att klagandena inte har utfört de åtgärder som krävs enligt föreläggandet som länsstyrelsen nu påstår. Länsstyrelsen har också på en fråga direkt från Södertörns miljö- och hälsoskyddsförbund den 9 oktober 2023 svarat att ärendet är avslutat efter att återställning skett.

När en myndighet agerar gentemot en enskild måste det vara tydligt vilka krav som ställs i ett föreläggande och övrig kommunicering för att den enskilde ska kunna följa föreläggandet utan ytterligare krav på åtgärder. Det måste vara förutsägbart för en privatperson vad som förväntas av denne när myndigheter ställer krav på

Sid 5 NACKA TINGSRÄTT DOM M 3810-24 Mark- och miljödomstolen

åtgärder. När ett ärende avslutats och utförandet godkänts, måste den enskilde kunna räkna med att inga ytterligare åtgärder av betungande slag kan tillkomma med anledning av den åtgärd eller verksamhet som föranlett föreläggandet. Länsstyrelsen har inte haft rätt att ändra sitt tidigare förvaltningsbeslut om att tillsynen och återställningsåtgärderna är godkända och har under alla förhållanden inte motiverat eller kommunicerat till klaganden vilka skäl som ligger till grund för att ändra det tidigare förvaltningsbeslutet (32 och 37–38 §§ förvaltningslagen). Det är i detta fall inte heller proportionerligt att återigen upprätta ett nytt ärende mot klagandena med krav om att utföra åtgärder som redan har utförts i ett avslutat ärende (5 § förvaltningslagen och 26 kap. 9 § miljöbalken).

Massor och material (område A)

Som framfört ovan är det inte proportionerligt att klagandena ska behöva på nytt vidta dyra återställningsåtgärder som dessutom saknar motivering. Eftersom det tidigare återställandet godkänts av länsstyrelsen är det uppenbart att det nuvarande kravet om massor och material i område A är mer ingripande än vad som faktiskt är nödvändigt (26 kap. 9 § miljöbalken). Det är i vart fall inte klart vilka nya eller ytterligare omständigheter som gör att åtgärderna är nödvändiga. Kostnaden för att på nytt vidta åtgärder kring massorna är orimligt höga i förhållande till den nytta som åtgärderna leder till (2 kap. 7 § miljöbalken). De har i den utredning som gjordes inför genomförandet av åtgärderna kunnat konstatera att det område som länsstyrelsen nu vill att klaganden återställer ligger på en sådan höjdnivå att det mycket sällan ligger under vatten.

Föreläggande om vite

För det fall föreläggandet anses vara rättsligt grundat och proportionerligt, saknas skäl för att förena föreläggandet med vite. Det finns inget som indikerar att adressaterna inte skulle följa föreläggandet. Klagandena har, som redogjorts för ovan, efterföljt tidigare föreläggande från länsstyrelsen och fått åtgärderna godkända. Vitesbeloppet i punkt 1 är alltför högt utifrån att klagandena är enskilda privatpersoner, och deras ekonomiska förhållanden.

Sid 6 NACKA TINGSRÄTT DOM M 3810-24 Mark- och miljödomstolen

Bryggan med tillhörande pålar (område B)

Att länsstyrelsen nu ändrat sin bedömning avseende bryggan och bottenmuddring gentemot den tidigare tillsynen, och nu anser att åtgärder behöver vidtas är olämpligt och kan inte rimligtvis falla tillbaka på klaganden. Att de på nytt ska vidta åtgärder som länsstyrelsen av okänd anledning inte lyfte vid den tidigare tillsynen är inte rimligt med hänsyn till den kostnadsfördyring det innebär att på nytt behöva anlita entreprenör och sakkunniga, hyra utrustning med mera. Hade de kunnat genomföra samtliga åtgärder som länsstyrelsen nu menar de behöver vidta vid ett och samma tillfälle, hade åtgärderna kunnat vidtas till en betydligt lägre kostnad. Det blir betydligt dyrare att genomföra åtgärderna separat, när diverse åtgärdskrav tillställs dem löpande. En sådan ordning är inte heller förenlig med den förutsebarhet och kostnadseffektivitet som krävs vid förvaltningsrättslig handläggning (9 § förvaltningslagen).

Farledsmarkeringarna (område C)

Farledsmarkeringarna på platsen är ett krav från SRV Återvinning (bolaget som är ansvarigt för den kommunala hushållsavfallshanteringen i Haninge kommun) som slamtömmer klagandens minireningsverk på fastigheten. Tömningen måste ske via båt och minireningsverket är nödvändigt för att klagandena ska kunna bo på fastigheten. Det är därför under alla förhållanden inte proportionerligt att de ska tvingas ta bort farledsmarkeringarna. Ett borttagande av farledsmarkeringarna leder i längden till att de inte kan bo kvar på fastigheten, eftersom minireningsverket inte kan tömmas. Detta är en alltför ingripande konsekvens ställt mot nyttan av att ta bort farledsmarkeringarna.

Anläggande av vågbrytare (område D)

Gällande vågbrytaren bör det framhållas att anläggande av vågbrytare är en långtgående och mycket kostsam och komplicerad åtgärd att genomföra. Länsstyrelsen har inte motiverat syftet med åtgärden eller vilka miljöfördelar vågbrytare kommer att ge upphov till ställt mot mindre ingripande och mer konstadseffektiva alternativ. Länsstyrelsen har i stället angivit att botten kan återställas

Sid 7 NACKA TINGSRÄTT DOM M 3810-24 Mark- och miljödomstolen

naturligt utifrån rådande förhållanden på platsen, vilket inte förutsätter en vågbrytare. Att en vågbrytare ska leda till sådana tydliga miljömässiga fördelar att det är proportionerligt att förelägga en enskild att bekosta och anlägga en vågbrytare har inte framkommit. Därtill skulle anläggandet av en vågbrytare hindra all form av båttrafik till klagandenas fastighet och således även omöjliggöra tömning av klagandenas minireningsverk. Åtgärden skulle därför i längden även innebära att fastigheten blir obeboelig, vilket är en alltför ingripande konsekvens för klagandena.

Tid för genomförande

Länsstyrelsen har beslutat att åtgärderna ska vara genomförda senast den 31 oktober 2024. Som försiktighetsmått får arbetena i vatten inte ske mellan 1 april–31 augusti. Det ger en återstående arbetstid om endast två månader. För det fall föreläggandet anses vara rättsligt grundat och proportionerligt, är tiden för att genomföra åtgärderna allt för kort. En slutförandetid om minst sex månader är skäligt.

Fiskeavgiften

Eftersom föreläggandet saknar grund och inte är proportionerligt bör inte heller fiskeavgift tas ut. Länsstyrelsen har generellt angivit att grunda vikar är viktiga lekområden för fisk utan att hänvisa till det aktuella områdets betydelse. Inmätta höjdkurvor visar att marken i området ligger cirka 20–30 cm högre än länsstyrelsens kurvor. Marken ligger därför högt över vattennivån vid normalvattenstånd under fiskarnas lekperiod i mars till juni och vattendjupet under övriga månader är cirka 0–13 cm. Dessutom är området inte utpekat som lekområde för fisk i någon officiell karta över lekområden. Beräkningen har skett på ett för stort område. De åtgärder som de har genomfört har inte heller inneburit någon påverkan på fisket, och det saknas anledning att vidta åtgärder till skydd för fisket eller bestämma fiskeavgift.

J.E. har till stöd för sin talan sammanfattningsvis gjort gällande följande.

Sid 8 NACKA TINGSRÄTT DOM M 3810-24 Mark- och miljödomstolen

Hon äger grannfastigheten A. Länsstyrelsen har riktat ett föreläggande om återställa nde även mot henne där ett mer omfattande markområde inkluderats. Det är varken proportionerligt eller logiskt att länsstyrelsen i aktuellt föreläggande valt att utelämna ett större berört område på fastigheten X intill bergskanten, samt inom vikens västra område i övrigt. Med hänsyn till att det upptäckts att massorna på hennes fastighet är förorenade, föreligger stor risk för att också massorna på fastigheten X är förorenade. För att den naturliga viken ska kunna återhämta sig är det nödvändigt att samtliga utfyllnader bortforslas. Länsstyrelsen har givits tillfälle att yttra sig över N.M. och P.M.s överklagan och yrkat att överklagandet ska avslås.

Till stöd för sin talan har länsstyrelsen i huvudsak hänvisat till vad som framfört i det överklagade beslutet, med följande förtydligande tillägg.

Det överklagade beslutet är inte ett ändrat beslut i enlighet med 37– 38 §§ förvaltningslagen. Det är i stället ett självständigt beslut i ett nytt ärende. En tillsynsmyndighet kan enligt 26 kap. 9 § miljöbalken fatta de beslut som krävs för att balken följs. Det innebär att tillsynsmyndigheten kan besluta om så många förelägganden som krävs för att uppnå efterlevnad, förutsatt att dessa inte är för ingripande. Tillsynsärendet dnr 16684-2022 avslutades i enlighet med rutin i och med att föreläggandet den 31 augusti 2022 utfärdades, eftersom myndigheten förutsatte att föreläggandet skulle följas. Efter inkommen rapportering gjorde länsstyrelsen ett uppföljande platsbesök, varefter man öppnade ett nytt tillsynsärende: dnr 52213-2023. I e-mail den 9 oktober 2023 till Södertörns Miljö- och hälsoskyddsnämnd från redogör länsstyrelsen enbart för historiken på platsen. Länsstyrelsen understryker att återställningsarbeten inte har godkänts.

Klagandena har inte påvisat hur området såg ut innan åtgärderna utfördes. Utifrån länsstyrelsens kartunderlag ligger hela område A inom översvämningsområdet för Östersjön (100 års vattenstånd). Utifrån observationsdata vid närliggande mätstation Nynäshamns fiskehamn har vattenståndet åtminstone årligen varit minst 40 cm (RH2000, att jämföra med höjddata för området). Det innebär att hela området återkommande och i perioder varit täckt med vatten. Länsstyrelsen bedömer att

Sid 9 NACKA TINGSRÄTT DOM M 3810-24 Mark- och miljödomstolen

naturvärdena på platsen varit mycket höga och har potential att återfå höga naturvärden vid ett återställande. Återställandet är därför angeläget ur allmän synpunkt, och kan inte anses vara en för ingripande åtgärd.

Vid det tidigare tillsynsbeslutet den 31 augusti 2022 (dnr 16684-022) hade inte länsstyrelsen något underlag som visade att en farledsmuddring skett till bryggan och klagandena redovisade inte heller att dessa arbeten hade skett. Detta trots att de ombads och redovisade andra grävarbeten intill strandlinjen. I de ljudinspelningar som inkommit i målet, framkommer också hur verksamhetsutövaren tillsammans med den aktuella entreprenören planerat hur missvisande uppgifter ska lämnas till tillsynsmyndigheten. Därmed har länsstyrelsens tillsyn försvårats av uppsåtligt bristfälliga och missvisande uppgifter.

Klagandena argumenterar att farledsmarkeringar och brygga ska få vara kvar för att kunna ordna med avfallstransporter. Länsstyrelsen hade vid ett anmälningsförfarande inte godkänt bryggan bland annat på grund av höga naturvärden och på grund av att bottentypen och djupet gör att den kräver återkommande muddring i mjuka sediment. Prövningen mot miljöbalken ska inte kunna kringgås genom att utföra åtgärderna utan godkännande eller tillstånd och på så sätt ställa myndigheterna inför fullbordat faktum.

Länsstyrelsen står fast vid bedömningen att det är en lämplig kompensationsåtgärd att anlägga vågbrytare för att minska erosion i naturvårdssyfte i stället för att försöka återfylla det muddrade området vid strandlinjen. Länsstyrelsen står också fa st vid bedömningen att massorna på A och X tillkommit i ett sammanhang. Vid provtagning har framkommit att massorna innehåller föroreningar. Det är därför särskilt angeläget att samtliga utfyllda massor tas bort.

Fiskeavgiften är beräknad på den utfyllda och muddrade ytan inom öppet vatten vid normalvattenstånd och inom beräknat översvämningsområde för Östersjön (100 års vattenstånd). Länsstyrelsen bedömer att hela det beräknade området varit värdefullt för fiskars fortplantning och uppväxt. Uträkningen är gjord i enlighet med Länsstyrelsernas fiskeutredningsgrupps underlag i ansökningsmål M 3948-15 vid

Sid 10 NACKA TINGSRÄTT DOM M 3810-24 Mark- och miljödomstolen

mark- och miljödomstolen vid Nacka tingsrätt rörande Ingarö varv och i enlighet med länsstyrelsens rutiner. Avgiften är skälig för det påverkade området. Länsstyrelsen bedömer att två månaders sammanhängande tid för grävarbete är fullt tillräckligt för att färdigställa arbetena. Från beslutsdatum fnns därutöver fyra månader för planering av arbetena.

DOMSKÄL

Prövningsramen

Den övergripande frågan som mark- och miljödomstolen har att ta ställning till i målet är om länsstyrelsen haft fog för att förelägga N.M. och P.M. att vidta ett flertal åtgärder inom fastigheten X. Tillämpliga bestämmelser framgår nedan och av länsstyrelsens beslut.

Tidigare beslut

Den 31 augusti 2022 (dnr 16648-2022) beslutade länsstyrelsen att förelägga N.M. och P.M. att återställa viken inom fastigheten X genom att ta bort utfyllnaden inom det markerade området i bilaga 2 till beslutet (figur 1). Beslutet överklagades inte.

Sid 11 NACKA TINGSRÄTT DOM M 3810-24 Mark- och miljödomstolen

Eftersom beslutet från den 31 augusti 2022 är ett betungande beslut utgör det inget hinder i sig för länsstyrelsen att meddela ett nytt föreläggande som tar sikte på samma åtgärder (jfr MÖD 2009:22 och MÖD 2011:11). N.M. och P.M. menar dock att länsstyrelsen ska ha beslutat om att godta de återstä llningsåtgärder som vidtogs 2023 med anledning av beslutet från 31 augusti 2022, och därigenom fattat ett beslut av gynnande karaktär som gör att myndigheten varit förhindrad att utfärda det nu överklagade beslutet från den 19 april 2024. Mark- och miljödomstolen finner inte att vad N.M. och P.M. framfört ger stöd för en sådan slutsats. Inte heller i övrigt har det framkommit att länsstyrelsen fattat ett beslut i frågan (jfr prop. 2016/17:180 s. 23 f. och HFD 2022 ref. 31 p. 21). Vad de klagande har anfört om att området redan återställts och godtagits föranleder därför i sig inget hinder för länsstyrelsen att meddela det nya föreläggandet. Länsstyrelsen är inte heller förhindrad att utöva tillsyn i förhållande till andra åtgärder som vidtagits på fastigheten än de som omfattades av föreläggandet den 31 augusti 2022.

Något annat skäl att upphäva länsstyrelsens beslut på formell grund har inte framkommit. Domstolen övergår därför till en prövning i sak.

Det nu aktuella beslutet

Utfyllnaden (område A)

Genom punkt 1 har N.M. och P.M. förelagts att vid vite om 200 000 kr vardera, senast den 31 oktober 2024 återställa området som framgår av markering A (a) i bilaga 2 (se figur 2). Återställandet ska ske genom att alla tillförda massor och allt tillfört material avlägsnas inom det markerade området.

Sid 12 NACKA TINGSRÄTT DOM M 3810-24 Mark- och miljödomstolen

Av länsstyrelsens utredning framgår att området A täcks av vatten vid högsta förutsebara vattenstånd, innebärande att det är ett vattenområde enligt definitionen i 11 kap. 2 § miljöbalken. Det står också klart att N.M. och P.M. låtit fylla ut område a med massor och material. Det är alltså fråga om vattenverksamhet enligt 11 kap. 3 § 2 miljöbalken. Av historiska ortofoton och foton från bland annat 2021 och 2023 framgår att område a delvis ligger ovanför vattenytan vid medelvattennivå, vilket får betydelse för domstolens bedömning (se nedan).

Domstolen finner att åtgärden som utgångspunkt i vart fall har varit anmälningspliktig enligt 19 § 3 förordning (2007:168) om vattenverksamheter. Anmälan har dock inte gjorts innan utfyllnad påbörjats (se MÖD 2014:38, jfr Mark- och miljööverdomstolens dom den 11 juni 2024 i mål nr M 4880-23). N.M. och P.M. har inte visat att undantag enligt 11 kap. 12 § miljöbalken föreligger (se prop. 1997/98:45 del 2 s. 133 f.).

Domstolen gör sammanfattningsvis bedömningen att det har funnits skäl för länsstyrelsen att ingripa mot åtgärden med stöd av 26 kap. 9 § miljöbalken.

Sid 13 NACKA TINGSRÄTT DOM M 3810-24 Mark- och miljödomstolen

För att ett föreläggande ska anses vara lagligen grundat, ska det emellertid också uppfylla ett krav på tydlighet. Det innebär att föreläggandet ska vara formulerat med tillräcklig precision och tydlighet så att föreläggandets adressat har helt klart för sig vad som fordras för att uppnå efterlevnad. Om ett föreläggande, som i aktuellt fall, är förenat med vite måste vitet vara knutet till en klart definierad prestation eller underlåtenhet. Informationen om vad som krävs måste i allt väsentligt framgå av själva föreläggandet. Det finns endast ett begränsat utrymme att tolka ett föreläggande mot bakgrund av vad som förekommit vid olika kontakter mellan myndigheten och vitesföreläggandets adressat. Att ett vitesföreläggande är tydligt formulerat är inte bara en förutsättning för att adressaten ska kunna avgöra vad myndigheten kräver. Det är också en förutsättning för att en domstol, om beslutet om föreläggande överklagas, ska kunna avgöra om föreläggandet är förenligt med aktuell lagstiftning (se HFD 2017 ref 21 och HFD 2020 ref 28).

Eftersom miljöbalkens regler träffar en stor mängd varierande situationer – från storskalig industriell verksamhet till verksamheter i privatpersoners bostäder – måste bedömningen av vilka krav som ställs på förelägganden när det gäller tydlighet och precision göras mot bakgrund av de omständigheter som präglar det enskilda fallet (se MÖD 2022:7).

I detta fall rör ärendet tillsyn över bland annat utfyllnad i ett vattenområde som skett på beställning av två enskilda. Punkt 1 avser ett område på den av dem ägda fastigheten X (figur 2), för vilket ett tidigare föreläggande om återställande beslutats redan den 31 augusti 2022.

Under början av 2023 vidtog fastighetsägarna vissa åtgärder i området med anledning av det tidigare beslutet. Åtgärderna har bland annat dokumenterats i en rapport som sakkunnig sammanställt, och som länsstyrelsen fått del av. Av rapporten (inklusive foton i denna) framgår att man förhållit sig till de höjdkurvor som bifogats till beslutet från den 31 augusti 2022, och att äldre mark samt gammal vassbotten tagits fram.

Sid 14 NACKA TINGSRÄTT DOM M 3810-24 Mark- och miljödomstolen

Länsstyrelsen har efter åtgärdernas vidtagande besökt fastigheten X vid två tillfäll en. Platsbesöken har dokumenterats. I tjänsteanteckningen från platsbesöket den 2 november 2023 framgår att länsstyrelsen noterat att hittills vidtagna åtgärder har fokuserat på den västra delen av utfyllnaden i viken, och att massor finns kvar i området.

I beslutet i punkt 1 specificeras enbart att område A ska återställas genom att alla tillförda massor och material inom det markerade området avlägsnas. Av motiveringen till det överklagade beslutet framgår att länsstyrelsen efter en jämförelse av ortofoton från år 2021 och 2023 kunnat konstatera att en stor yta och volym utfyllnad finns kvar där det tidigare varit en vik. Massor ligger enligt länsstyrelsen kvar dels i det område som fastighetsägarna hävdar har återställts, dels längs fastighetsgränsen i öst mellan X och A.

Det framgår enligt mark- och miljödomstolen varken av föreläggandet eller omständigheterna i övrigt hur åtgärderna avseende utfyllnaden i de två förelägganden som länsstyrelsen har beslutat om med avseende på fastigheten förhåller sig till varandra, till de åtgärder som fastighetsägarna har utfört i tiden m ellan föreläggandena, och till gränsen mot grannfastigheten A, vilkens läge domst olen har uppfattat är tvistig.

Det är dessutom oklart om länsstyrelsen för fullgörelse kräver åtgärder som leder till att tidigare torrlagda ytor inom område A hamnar under vatten vid medelvattennivå. Ett föreläggande med en sådan innebörd måste enligt domstolen motiveras av tyngre vägande miljömässiga skäl än vad som framkommit föreligga i förevarande ärende för att vara förenligt med 26 kap. 9 § miljöbalken.

Mot denna bakgrund finner mark- och miljödomstolen att punkt 1 i föreläggandet inte uppfyller de krav som måste ställas på tydlighet och precision, vilket också får till följd att det kan uppfattas som mer ingripande än vad som framstår som miljömässigt motiverat. Punkt 1 och 2 ska därför upphävas.

Sid 15 NACKA TINGSRÄTT DOM M 3810-24 Mark- och miljödomstolen

Vad J.E. framfört om att länsstyrelsen avgränsat område A på ett felaktigt sätt föranleder ingen annan bedömning. J.E.s överklagande ska därför avslås.

Bryggan med tillhörande pålar (område B)

Enligt föreläggandet punkt 3 har N.M. och P.M. förelagts att senast den 31 oktober 2024 riva bryggan med tillhörande pålar (område B på figur 2).

Uppförandet av bryggan utgör vattenverksamhet enligt bestämmelserna i 11 kap. 3 § 1 miljöbalken. För att få bedriva vattenverksamhet krävs i detta fall anmälan enligt 19 § 3 förordning (1998:1388) om vattenverksamhet. Någon anmälan har inte gjorts innan åtgärden vidtagits. Domstolen finner inte att N.M. och P.M. visat att åtgärden skulle vara undantagen från anmälningsplikten enligt 11 kap. 12 § miljöbalken. Det har inte heller framkommit att någon ansökan om tillstånd för vattenverksamhet gjorts i efterhand. Med hänsyn till vad som framkommit i målet framstår det dessutom som osannolikt att tillstånd i sådant fall skulle beviljats. Bland annat har länsstyrelsen uppgett att myndigheten hade förbjudit åtgärden om den prövats vid en anmälan, och bryggan har nekats strandskyddsdispens av Byggutskottet i Haninge kommun (jfr MÖD 2011:42). Det kan därför inte anses som för ingripande eller oproportionerligt att förelägga N.M. och P.M. att riva bryggan.

Något skäl till att upphäva punkt 3 har alltså inte framkommit. Eftersom tidsfristen för genomförandet för punkt 3 har passerat, behöver den dock flyttas fram. Lämplig frist för fullgörande ska bestämmas till sex månader efter lagakraftvunnen dom.

Farledsmarkeringar (område C)

Enligt föreläggandet punkt 4 ska N.M. och P.M. senast den 31 oktober 2 024 ta bort farledsmarkeringarna (område C på figur 2).

Mark- och miljödomstolen bedömer att farledsmarkeringarna inte är en sådan anläggning vars uppförande är en vattenverksamhet som kräver tillstånd eller behöver anmälas, se 11 kap. 3 § 1 miljöbalken. Inte heller i övrigt bedöms åtgärden utgöra vattenverksamhet.

Sid 16 NACKA TINGSRÄTT DOM M 3810-24 Mark- och miljödomstolen

Länsstyrelsen har alltså saknat laga stöd för att ingripa mot farledsmarkeringarna med stöd av 11 kap. miljöbalken. Punkt 4 ska därför upphävas.

Kompensationsåtgärder

Allmänna utgångspunkter I 11 kap. 8 § miljöbalken finns bestämmelser om kompenserande fiskefrämjande åtgärder. Av bestämmelsen följer en skyldighet för den som vill bedriva vattenverksamhet att utan ersättning vidta och för framtiden underhålla behövliga anordningar för fiskens framkomst eller fiskets bestånd, släppa fram vatten för ändamålet samt iaktta de villkor eller förelägganden i övrigt som på grund av verksamheten kan behövas till skydd för fisket eller för vattenlevande djur. Bestämmelsen innefattar även en skälighetsavvägning som innebär att om nyttan av en ifrågasatt anordning eller ett villkor eller ett föreläggande inte skäligen skulle motsvara den kostnad som verksamhetsutövaren därigenom skulle förorsakas, så behöver sådana åtgärder inte vidtas. Skyldigheten att vidta fiskefrämjande åtgärder kan, om det anses lämpligare, i stället ersättas med en förpliktelse att betala en särskild fiskeavgift (11 kap. 8 § miljöbalken och 6 kap. 5 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, restvattenlagen).

Vågbrytaren (område D)

N.M. och P.M. har förelagts att senast den 31 oktober 2024 bygga en låg vågbryta re av natursten med högsta höjd -11 cm, lägsta höjd -40 cm och lägsta medelhöjd -20 cm (RH2000) längs linje D i bilaga 2 (figur 2). Senast en månad innan arbetena med vågbrytaren påbörjas ska en skriftlig plan för arbetena lämnas till länsstyrelsen.

Föreläggandet i denna del avser att åtgärda den muddrade viken genom att simulera naturlig uppgrundning och återgång till tidigare förhållanden och naturvärden.

Mark- och miljödomstolen finner att den muddring som framgår på ortofotot från 2023 i vart fall har varit anmälningspliktig enligt 19 § 5 förordning (1998:1388) om

Sid 17 NACKA TINGSRÄTT DOM M 3810-24 Mark- och miljödomstolen

vattenverksamhet. Undantaget enligt 11 kap. 12 § miljöbalken har inte visats vara aktuellt. Någon anmälan har inte gjorts, och ansökan har inte inkommit i efterhand. Med hänsyn till vad som framkommit i målet framstår det dessutom som osannolikt att ett sådant tillstånd skulle beviljas. Länsstyrelsen har alltså haft laga stöd för att ingripa mot muddringen med stöd av 26 kap. 9 § miljöbalken.

Det har därigenom också varit aktuellt för tillsynsmyndigheten att se över förutsättningarna för att besluta om kompensationsåtgärder enligt 11 kap. 8 § miljöbalken (jfr Mark- och miljööverdomstolens dom den 26 juni 2015 i mål nr M 11172-14). Mot bakgrund av redogörelsen för den rättsliga regleringen kring kompensationsåtgärder ovan och utifrån underlaget i målet – särskilt ifråga om vad historiska ortofoton visar om strandlinje vid medelvattennivå – finner mark- och miljödomstolen att det varit både för ingripande och oproportionerligt att ställa ett krav på en vågbrytare som en kompensationsåtgärd. Punkt 5 ska därför upphävas.

Särskilt om fiskeavgiften

Genom punkt 7 i det överklagade beslutet har N.M. och P.M. ålagts att solidariskt b etala en fiskeavgift genom en engångssumma om 16 340 kr.

Summan kan brytas ned i följande delar: För muddringsytan (uppgiven till om 1 000 kvm) utanför vågbrytaren utgår en avgift om 7 250 kr. Därutöver utgår en avgift om 9 090 kr för det utfyllda vattenområdet om 570 kvm. Fiskeavgiften är beräknad på den utfyllda och muddrade ytan inom öppet vatten vid normalvattenstånd och inom beräknat översvämningsområde för Östersjön (100 års vattenstånd). Grunden för avgiftens utfärdande är enligt länsstyrelsen den skada som muddrings- samt utfyllnadsåtgärderna på fastigheten X fått för den lokala akvatiska miljön och dess fiskebestånd.

Med hänsyn till att det saknas exakta uppgifter om omfattningen av den muddrade ytan, och då de klagandena inte invänt mot uppgiften om att den muddrade ytan utanför vågbrytaren uppgår till 1 000 kvm, finner domstolen att en engångsavgift för själva utförandet av muddring utan anmälan ska utgå med 2 900 kr. Däremot har det inte framkommit i målet att muddringen orsakat sådana bestående effekter för

Sid 18 NACKA TINGSRÄTT DOM M 3810-24 Mark- och miljödomstolen

fiskepopulationen som motiverar en fiskeavgift för tiden för återkolonialisering. Någon utgift i denna del ska därför inte utgå.

Gällande fiskeavgiften för det utfyllda området framgår av de historiska ortofotona, och foton från 2021 samt 2023, att delar av området ligger över såväl medelvattennivå som högvatten. Det bör därför inte i sin helhet räknas in i beräkningen av fiskeavgiften. Med hänsyn till oklarheten i vilken yta som ska ligga till grund för beräknande av fiskeavgiften, ska någon avgift inte utgå i denna del.

Har länsstyrelsen haft fog för sitt föreläggande?

Mark- och miljödomstolen finner att länsstyrelsen inte haft fog för förelagda åtgärder i punkt 1, 2, 4, 5, samt punkt 6 i de delar som avser punkt 2 och 4 i det överklagade beslutet. Dessa ska därför upphävas. Som en följd av detta ska även föreskrivet försiktighetsmått i punkt iii upphävas.

Avseende punkt 3 ändrar mark- och miljödomstolen endast denna på så vis att åtgärden ska vidtas senast sex månader efter lagakraftvunnen dom.

Vidare ska punkten 7 ändras så att fiskeavgiften sätts ned till 2 900 kr. Avgiften ska betalas in till Havs- och vattenmyndighetens bankgiro i enlighet med instruktionerna i länsstyrelsens beslut, dock inom tre veckor från lagakraftvunnen dom.

Vad de klagandena anfört föranleder ingen annan bedömning. I övrigt avslås överklagandena.

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (MMD-02) Överklagande senast den 10 januari 2025.

Karin Röckert Ola Lindstrand I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Karin Röckert, ordförande, och tekniska rådet Ola Lindstrand. Föredragande har varit tingsnotarien Ella Öhlund.