M 3059-25

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT 1. Mark- och miljööverdomstolen upphäver det av mark- och miljödomstolen meddelade slutliga villkoret om kompensation, inklusive förordnandet om delegation, och förenar i stället prövotidens avslutande med följande slutliga villkor:

SVEA HOVRÄTT DOM M 3059-25

Kompensation 23. Göteborgs Hamn AB (GHAB) ska genomföra uppföljning av ålgräsets kvalitet och areella utbredning inom de områden där kompensationsrestaurering har utförts och där ålgräset har överlevt 5 respektive 10 år efter senaste planteringstillfället, innebärande 2026 respektive 2031 vid lokal Tummen och 2028 respektive 2033 vid lokal Knippleholmen. Uppföljningen ska ske i samråd med anlitad expertis i syfte att bidra med ytterligare kunskap om restaurering av ålgräs. Uppföljningen ska dokumenteras skriftligt och redovisas löpande till tillsynsmyndigheten senast utgången av 2026 respektive 2031 för lokal Tummen samt senast utgången av 2028 respektive 2033 för lokal Knippleholmen.

24GHAB ska betala fiskeavgift som ett engångsbelopp om 1 250 000 kr i enlighet med 6 kap. 5 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Avgiften ska användas till ålgräsrestaurering i Västerhavet eller i angränsande områden som bedöms lämpliga. Avgiften ska vara Havs- och vattenmyndigheten tillhanda inom tre månader räknat från dagen för denna dom.

2GHAB ska ersätta Havs- och vattenmyndighetens rättegångskostnader i Mark- och miljööverdomstolen med 9 600 kr och ränta på beloppet enligt 6 § räntelagen från dagen för denna dom till dess betalning sker.

SVEA HOVRÄTT DOM M 3059-25

BAKGRUND

I deldom meddelad den 24 november 2015 (mål nr M 4523-13), gav Vänersborgs tingsrätt, mark- och miljödomstolen, Göteborgs Hamn AB tillstånd att enligt 9 och 11 kap. miljöbalken utföra vissa åtgärder i samband med utvidgning av hamnen. Detta innebar bland annat att en ålgräsäng om 1,7 ha i Arendalviken skulle komma att förstöras. Mark- och miljödomstolen sköt upp frågan om kompensation för vattenverksamhetens inverkan på ålgräsängar m.m. under en prövotid om högst 8 år med en föreskrift enligt följande:

AB ska utföra åtgärder för att kompensera för den förlust av värdefulla biotoper för bl.a. fisk (ålgräsäng, blåmusselbankar och stenrevlar) som uppkommer till följd av verksamheten. Åtgärderna ska avse tillskapande av minst 1,7 ha nya ålgräsområden på lämpliga lokaler i första hand inom Göteborgs kommun, i andra hand i

I domskälen anförde mark- och miljödomstolen bland annat följande:

förhållanden och i den omfattning som blir fallet här och det är inte utan problem att få ett gott resultat. De utsättningar som hittills skett är utförda i forskningsskala. Att finna lämpliga lokaler och välja lämplig metod för ålgräskompensation får ske i samråd med Länsstyrelsen och Havs- och vattenmyndigheten. Cykeln att få ålgräset etablerat genom att så, alternativt ta sticklingar, till att få ett livskraftigt bestånd kommer att ta en betydande tid. Domstolen anser att förfarandet bör ske inom ramen för en prövotid under 8 år med möjligheter att förlänga tiden och föreskriva

Sedan Göteborgs Hamn AB inkommit med slutredovisning, har mark- och miljödomstolen i den nu överklagade domen avslutat prövotiden och fastställt följande slutliga villkor:

23Göteborgs Hamn AB (GHAB) ska utföra åtgärder för att fullt ut kompensera för den förlust av värdefulla biotoper för bl.a. fisk (ålgräsäng, blåmusselbankar och stenrevlar) som uppkommer till följd av verksamheten. Åtgärderna ska leda till att sammanlagt minst 1,7 ha nya ålgräsområden tillskapas på lämpliga lokaler i första

Mark- och miljödomstolen har vidare beslutat om delegation till tillsynsmyndigheten enligt följande:

SVEA HOVRÄTT DOM M 3059-25

- och miljödomstolen överlåter med stöd av 22 kap. 25 § tredje stycket miljöbalken åt tillsynsmyndigheten att besluta om ytterligare villkor rörande tidplan, område inom vilka åtgärder får vidtas, övervakning av de planerade åtgärderna samt

Göteborgs Hamn AB har överklagat domen.

YRKANDEN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Göteborgs Hamn AB (GHAB/bolaget) har yrkat i första hand att Mark- och miljööverdomstolen, med ändring av mark- och miljödomstolens dom, ska avsluta den i deldom av den 24 november 2015 förordnade prövotiden avseende frågan om kompensation för vattenverksamhetens inverkan utan meddelande av slutligt villkor om kompensation eller fiskeavgift. GHAB har yrkat i andra hand att prövotiden ska avslutas utan meddelande av slutligt villkor om kompensation, men att fiskeavgift ska utgå som ett engångsbelopp om i första hand 625 000 kr och i andra hand 1 250 000 kr (det högre beloppet om Mark- och miljööverdomstolen anser att överkompensation ska beaktas). Vidare har yrkats att eventuell fiskeavgift ska användas till ålgräsrestaurering i Västerhavet, samt att meddelad delegation enligt 22 kap. 25 § tredje stycket miljöbalken ska utgå.

För det fall Mark- och miljööverdomstolen i stället anser att slutligt villkor ska meddelas har yrkats att det ska formuleras på följande sätt:

de områden som kompensationsrestaurering har utförts och där ålgräset har överlevt 5 respektive 10 år efter senaste planteringstillfället, innebärande 2026 respektive 2031 vid lokal Tummen och 2028 respektive 2033 vid lokal Knippleholmen. Uppföljningen ska ske i samråd med anlitad expertis i syfte att

Göteborgs kommun har motsatt sig ändring av mark- och miljödomstolens dom.

Havs- och vattenmyndigheten har medgett att det av mark- och miljödomstolen meddelade slutliga villkoret om kompensation upphävs och att prövotiden avslutas, under förutsättning att ett slutligt villkor om fiskeavgift meddelas i enlighet med vad bolaget har yrkat i andra hand, dvs. 1 250 000 kr att användas till ålgräsrestaurering i

SVEA HOVRÄTT DOM M 3059-25

Västerhavet. Vidare har myndigheten begärt ersättning för sina rättegångskostnader i Mark- och miljööverdomstolen med 9 600 kr.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län har motsatt sig att prövotiden avseende kompensationsåtgärd avslutas utan slutligt villkor om kompensation, oavsett om fiskeavgift ska betalas eller ej. Detta innebär att länsstyrelsen även motsätter sig att meddelad delegation utgår.

För det fall Mark- och miljööverdomstolen anser att slutligt villkor ska meddelas, bör den av GHAB föreslagna lydelsen justeras så att villkoret även omfattar ytterligare plantering och inte enbart uppföljning inom områden där plantering hittills har lyckats.

För det fall Mark- och miljööverdomstolen inte anser att slutligt villkor om ytterligare tillskapande eller plantering av ålgräs ska meddelas, ska ett slutligt villkor med fiskeavgift meddelas, i första hand enligt Havs- och vattenmyndighetens yrkande, i andra hand enligt GHAB:s yrkande. Om ett slutligt villkor med fiskeavgift meddelas tillstyrker länsstyrelsen ett villkor för uppföljning av ålgräsets kvalitet och areella utbredning enligt den av GHAB föreslagna lydelsen.

GHAB har medgett att betala de av Havs- och vattenmyndigheten yrkade rättegångskostnaderna.

UTVECKLING AV TALAN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

GHAB har till stöd för sin talan hänvisat till vad som anförts hos mark- och miljödomstolen, med i huvudsak följande tillägg och förtydliganden.

Bolaget har uppfyllt vad som ålagts bolaget enligt prövotidsvillkoret. Prövotiden kan därför avslutas utan meddelande av slutligt villkor och delegation. Det finns inte heller skäl att meddela fiskeavgift. Det är inte möjligt för bolaget att garantera efterlevnaden av det slutliga villkor som mark- och miljödomstolen har meddelat. Villkoret går också utöver vad som får anses rymmas inom meddelat prövotidsförordnande. Ramen för vad en prövotid ska avse fastställs när tillstånd meddelas och kan inte utökas i

SVEA HOVRÄTT DOM M 3059-25

samband med att slutliga villkor ska bestämmas för verksamheten. Det slutliga villkoret med tillhörande delegation till tillsynsmyndigheten är vidare oskäligt strängt med beaktande av de faktiska omständigheterna. Dessutom är det endast villkor av mindre betydelse som får delegeras till tillsynsmyndighet. Beslut om lokalisering har i praxis inte ansetts vara ett sådant villkor av mindre betydelse som får delegeras.

GHAB har under prövotiden utfört storskalig plantering av ålgräs på lokalerna Tummen, Knippleholmen, nordöstra Björkö och Hästevik i enlighet med bästa tillgängliga kunskap och till en kostnad om drygt sex miljoner kr. Åtgärderna har inneburit tillskapande av 1,7 ha nya ålgräsområden på lämpliga lokaler inom Göteborgs kommun, vilka har valts ut i samråd med länsstyrelsen och i enlighet med Havs- och vattenmyndighetens handbok för restaurering av ålgräs. Överlevnaden och tillväxten av det planterade ålgräset har varierat mellan år och inom lokaler till följd av naturliga orsaker.

Vid 2023 års uppföljning dokumenterades planterat ålgräs inom en yta motsvarande ca 0,87 ha vilket är lite mer än hälften av den av bolaget totala planterade ytan. Enligt nyssnämnda handbok ska, för att bedöma om en restaurering lyckats, en utvärdering ske med hänsyn till naturliga årliga variationer i utbredning. Det innebär att framgångarna hos en restaurering ska mätas i relation till förändringar i referensängar. En restaurering kan därför ses som fullgod om såväl det planterade ålgräset som referensängen över tid har minskat i utbredning till följd av naturliga variationer. En sådan jämförelse skedde vid uppföljning år 2023, varvid konstaterades att såväl den planterade ängen på lokal Tummen som den vid Knippleholmen uppnått satta mål i fråga om areell utbredning. Utöver planteringarna på lokalerna Tummen och Knippleholmen planterades enligt samma metodik en sammanlagd yta om ca 0,3 ha på nordöstra Björkö och Hästevik. Trots att analyser av sediment- och ljusförhållanden på lokalerna indikerade rätt förutsättningar för ålgräsplantering försvann ålgräset efter ett år, vilket bedöms vara ett resultat av naturliga orsaker utanför bolagets kontroll. Areell kompensation om sammanlagt 1,2 ha har lyckats på lokalerna Tummen och Knippleholmen. I den arealen har GHAB inte tillgodoräknat sig planteringarna på lokalerna nordöstra Björkö och Hästevik. Svårigheten med plantering av ålgräsängar var välkänd vid den tidpunkt då deldomen meddelades, vilket framgår uttryckligen av

SVEA HOVRÄTT DOM M 3059-25

domskälen. Förlusten av planterat ålgräs beror inte på val av metodik eller lokal utan snarare på att ålgräs inte kan överleva på platser där det naturliga ålgräset har försvunnit, trots att det föreligger rätt sediment- och ljusförhållanden. I dessa områden finns olika typer av störningar som förstör ålgräsplanteringarna och det finns i dag inga bra metoder för att förhindra denna negativa påverkan.

Lämpliga områden har undersökts och valts ut enligt en prioriteringsordning, i första hand inom Göteborgs kommun. Det har dock visat sig svårt att finna potentiella lokaler i kommunen, varför alternativa havsområden har diskuterats med länsstyrelsen under prövotidens gång. Lokaler i andra vattenområden har dock efter avstämning med länsstyrelsen inte bedömts lämpliga. Bland annat bedömdes angränsande vattenområden i Kungälvs kommun inte som lämpliga då tidigare planteringar inom området misslyckats på grund av dåliga ljusförhållanden. Lysekils kommun har inte ansetts vara ett angränsande område, en uppfattning som GHAB uppfattat delas av länsstyrelsen. Mark- och miljödomstolen anför i den nu meddelade domen att det kvarstår områden inom framför allt prioriteringsområde 3 och 4 vars lämplighet ännu inte har bedömts. GHAB delar inte denna uppfattning sett utifrån både den till mark- och miljödomstolen inlämnade slutrapporten och det nu till Mark- och miljööverdomstolen inlämnade kompletterande utlåtandet, av bolaget benämnt Av denna framgår att ytterligare inventeringar har genomförts och att det mot bakgrund av dessa inte bedöms gå att lokalisera områden för storskalig plantering av ålgräs inom prioriteringsområde 3 (Öckerö kommun). Vidare framgår att ytterligare data har samlats in om ålgräsförekomst, varefter det konstateras att det inte finns något som tyder på att vegetationsfria bottnar med rätt förhållande för ålgräs finns inom prioriteringsområde 4 (Kungsbacka kommun). Det står klart att GHAB har gjort tillräckligt för att utreda förutsättningarna för kompensation inom lämpliga lokaler inom Göteborgs kommun och i angränsande vattenområden i enlighet med vad som anges i prövotidsförordnandet. Projektet har vidare bidragit med underlag för empirisk bedömning av den utvecklade metodens värde och därmed bidragit med viktig kunskap inför framtida plantering av ålgräs.

Varken prövotidsförordnandets lydelse eller domskälen i deldomen från 2015 ger stöd för mark- Det var vid den

SVEA HOVRÄTT DOM M 3059-25

tidpunkten ostridigt att metoden för plantering av ålgräs var obeprövad och hade karaktären av forskningsverksamhet. Det står inget i prövotiden om att de nya ålgräsområden som GHAB ska plantera ska ha etablerats och fortleva inom oöverskådlig tid om GHAB har genomfört planteringen på ett korrekt sätt samt uttömt möjligheterna att plantera ålgräs inom de i prövotidsuppdraget definierade områdena. Avsikten var inte tera ålgräs under oöverskådlig tid. Enligt etablerad praxis ska verksamhetsutövaren ha faktiska och rättsliga möjligheter att uppfylla meddelade villkor. Att avsluta prövotiden och samtidigt meddela ett slutligt villkor som i praktiken innebär ett evigt kompenserande, är inte förenligt med denna praxis. Det av mark- och miljödomstolen meddelade slutliga villkoret och delegationen innebär snarare en prövotid utan slut, något som inte bara riskerar att motverka prövotidens funktion och syfte utan även skapar avsevärd osäkerhet för andra aktörer som överväger kompensationsåtgärder. Vidare har markoch miljödomstolen anfört att det inte finns någon definitiv yttre geografisk avgränsning utan att det som uttrycks i prövotidsvillkoret är att kompensation ska ske så nära Göteborg som möjligt. Detta är enligt GHAB en alltför vidsträckt tolkning. Tvärtom framgår uttryckligen av prövotidsuppdraget att det finns en tydlig geografisk avgränsning. För det fall Mark- och miljööverdomstolen anser att slutligt villkor ska meddelas, bör detta enbart omfatta uppföljande provtagning där plantering har lyckats.

Någon fiskeavgift ska inte utgå, eftersom fiskeavgift är en subsidiär ersättningsmetod jämfört med utförandet av kompenserande fiskefrämjande åtgärder. Sådan avgift är inte aktuell mot bakgrund av bolagets faktiska kompensation. Att allt ålgräs inte har överlevt beror på naturliga orsaker utanför bolagets kontroll. För det fall Mark- och miljööverdomstolen ändå anser att fiskeavgift ska tas ut, anser GHAB att den ska nedräknas till noll kr med hänsyn till att bolaget redan investerat sex miljoner kr i projektet.

GHAB har i Mark- och miljööverdomstolen gett in Kompensationsrestaurering av ålgräs kompletterande kartbilaga, daterad den 25 mars 2025, från Marine Monitoring AB.

SVEA HOVRÄTT DOM M 3059-25

Göteborgs kommun har vidhållit vad som anförts hos mark- och miljödomstolen, med i huvudsak följande tillägg och förtydliganden.

Syftet med kompensationen är att ersätta den förlust av värdefulla biotoper som uppkommer till följd av verksamheten. För att kunna bedöma kompensationen som genomförd kan den inte bara bestå av åtgärden att plantera ålgräs utan den måste även inkludera etableringen av biotopen som sådan. Ordet Under prövotiden har GHAB visat att man lyckats tillskapa hälften av den yta som bolaget enligt deldomen ska tillskapa. Med ytterligare ansträngning är det rimligt att även resterande yta går att tillskapa inom överskådlig tid. Avseende prioriteringsområde 4 (Kungsbacka kommun) är inga fältinventeringar utförda vilket är en brist. Det går inte att bara hänvisa till att det bedöms vara svårt att lokalisera vegetationsfria bottnar för storskalig plantering eller till att historiska data avseende förekomst av ålgräs saknas.

Kostnaden för kompensationsåtgärden ska vid en rimlighetsavvägning sättas i relation till Arendalprojektets totala kostnad och nyttan av att exploatera området, men även till den kostnad som förlust av ålgräs innebär under oöverskådlig tid. Det finns skäl för det av mark- och miljödomstolen meddelade slutliga villkoret och även för den meddelade delegationen. För det fall Mark- och miljööverdomstolen anser att det slutliga villkoret ska ändras, bör det slutliga villkoret inbegripa åtgärder för att kompensera för förlusten av värdefulla biotoper till följd av verksamheten och inte enbart, såsom GHAB föreslagit, en uppföljning av redan genomförd kompensationsrestaurering.

Havs- och vattenmyndigheten har vidhållit vad som anförts i mark- och miljödomstolen, med i huvudsak följande tillägg och förtydliganden.

Av bolagets slutrapport framgår att plantering har lyckats inom ca 0,87 ha på två av fyra lokaler. Om hänsyn tas till naturlig variation, dvs. jämförelse med referensäng, har planteringen lyckats på 1,2 ha. Med ordet i prövotidsförordnandet avsågs att en ålgräsäng motsvarande 1,7 ha skulle planteras. Det angavs inte att ålgräset måste överleva under viss tid. Detta var givetvis förhoppningen, men något som vid tillfället för prövningen var förenat med stora osäkerheter då ålgräs-

SVEA HOVRÄTT DOM M 3059-25

restaurering vid den tidpunkten var obeprövad i Sverige. Överlevnaden styrs inte helt och hållet av hur restaureringen sker utan även av yttre faktorer. Myndigheten angav i sitt yttrande daterat den 17 april 2015 följande:

restaureringen i värsta fall kan misslyckas så anser Havs- och vattenmyndigheten att ett slutligt villkor om kompensation av ålgräs skulle kunna formuleras på sådant sätt att kraven endast består i att utföra transplanteringen av ålgräs i enlighet med rekommendationerna i den svenska handboken inklusive förundersökning och uppföljning men utan något krav på att upprepa åtgärden för de fall att resultatet inte

Av detta framgår att syftet med prövotidsvillkoret var att plantera ålgräs av en bestämd areal utifrån en angiven metod. Något krav på överlevnad fanns inte med. Med dagens kännedom om ålgräsrestaurering samt i beaktande av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1991 om restaurering av natur (naturrestaureringsförordningen), som trädde i kraft den 18 augusti 2024, är det fullt möjligt att ett villkor kunde ha formulerats på ett annat sätt. En restaurering av ålgräs kommer sannolikt att behöva genomföras på sikt för att Sverige ska uppfylla de skyldigheter som följer av förordningen. Utifrån myndighetens uppfattning om bakgrunden i målet, bedöms prövotidsutredningen dock inte ha innehållit något krav på att biotopen skulle etablera sig långsiktigt.

Det kan föreligga svårigheter för bolaget att återplantera och dessutom på sikt säkra överlevnaden av en yta om 1,7 ha. Myndigheten delar också bolagets bedömning att lämpliga lokaler är svåra att hitta och att flera stödåtgärder kan behöva genomföras på potentiellt tillgängliga lokaler för att en plantering ska kunna lyckas (såsom utläggning av sand). Bolaget har vidtagit betydande åtgärder inom ramen för prövotiden och tillskapat ålgräsängar till den yta som det ursprungliga villkoret stipulerade, dock utan att till fullo lyckas upprätthålla den fullständiga arealen. Myndigheten anser därför att det slutliga villkoret kan upphävas. Myndigheten anser dock att ett villkor med en kompletterande fiskeavgift är ett alternativ till det slutliga villkor som nu har meddelats. Avgiften bör motsvara kostnaden för den kvarvarande restaureringsarealen, dvs. 0,5 ha (1,7 1,2). Eftersom överlevnaden inte beräknas uppnå 100 procent bör 1 hektar utplanteras (det vill säga en överkompensation behöver ske). Enligt redo-

SVEA HOVRÄTT DOM M 3059-25

visningar från andra planteringar varierar kostnaden för en plantering beroende på bland annat utförare. En av de redovisade kostnaderna i en kommande uppdaterad handbok från myndigheten är 125 kr per m² (vid plantering i schackrutemönster). Detta skulle ge en kostnad för att plantera 1 hektar på 1 250 000 kr. Avgiften bör användas till ålgräsrestaureringsprojekt i Västerhavet eller angränsande områden som bedöms lämpliga.

Länsstyrelsen har anfört i huvudsak detsamma som i mark- och miljödomstolen, med i huvudsak följande tillägg och förtydliganden. Prövotidsvillkorets krav på

varierar mellan år men plantering som inte finns kvar alls vid uppföljning kan inte anses tillskapad. I den omfattning plantering inte etablerats vid någon uppföljning (såsom nordöstra Björkö och Hästevik) kan kompensation således inte tillgodoräknas, och kompensation har därmed inte ägt rum i tillräcklig omfattning. GHAB har presenterat material som visar att det är svårt att hitta ytor att plantera på. Länsstyrelsen ifrågasätter inte detta. Det som GHAB anfört avser dock svårigheter och behov av stödåtgärder, inte att det är omöjligt. Dessutom har plantering varit framgångsrik vid Knippleholmen som först inte ansågs lämplig, och detsamma kan således gälla även vid andra lokaler. Det krav på fortsatt kompensation som uppställs genom det av mark- och miljödomstolen meddelade slutliga villkoret är miljömässigt påkallat och genomförbart. Delegationen till tillsynsmyndigheten behövs för att denna ska kunna bedöma tidsplan och lämplig lokalisering samt uppföljning, och innebär inte

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

Den uppskjutna frågan och syftet med prövotiden

I mark- och miljödomstolens deldom från 2015 sköt domstolen upp frågan om kompensation för vattenverksamhetens inverkan på ålgräsängar m.m. under en prövotid av högst 8 år. Bolaget skulle under prövotiden utföra åtgärder för att kompensera för den förlust av värdefulla biotoper som uppkommer till följd av verksamheten. Åtgärderna avsåg tillskapande av minst 1,7 ha nya ålgräsängar på

SVEA HOVRÄTT DOM M 3059-25

lämpliga lokaler i första hand inom Göteborgs kommun, i andra hand i angränsande vattenområden. GHAB har under prövotiden planterat ålgräs inom en sammanlagd yta av 1,7 ha. Vid kontroll år 2023 konstaterades att ålgräs vid den tidpunkten fanns inom en yta om ca 0,87 ha. Om hänsyn tas till naturlig variation har planteringen lyckats på 1,2 ha.

Av domskälen i 2015 års deldom framgår att avsikten med den uppskjutna frågan och prövotidsförfarandet var att bolaget skulle kompensera för förlusten av de ålgräsängar som verksamheten orsakade. Förfarandet avsåg en prövotid om 8 år och enligt domskälen med möjligheter att förlänga tiden och föreskriva om ytterligare utsättningar av ålgräs samt att slutligen avgöra om fiskeavgift skulle utgå. I skälen nämns att cykeln att få ålgräset etablerat och att få ett livskraftigt bestånd kommer att ta en betydande tid. Även om formuleringen i prövotidsvillkoret är något vag står det klart att det inte bara var fråga om enbart en plantering utan ett tillskapande, en kompensation för den förlust av ålgräsängar som den tillståndsgivna verksamheten medförde. Det får också anses klarlagt att plantering av ålgräs vid tidpunkten för deldomen var en i princip obeprövad metod. Mark- och miljööverdomstolen anser mot denna bakgrund att de åtgärder som GHAB har ålagts att utföra under prövotiden snarast är att klassificera som forskningsbaserade försök utifrån bästa tillgängliga kunskap.

Syftet med prövotidsförfarandet var således att utreda om förlusten av ålgräsängarna skulle kunna kompenseras genom anläggande av nya ålgräsängar och för det fall en sådan kompensation helt eller delvis inte kunde ske, skulle det i stället kunna bli aktuellt med en kompensation i form av en fiskeavgift. Resultatet av kompensationsåtgärden enligt prövotidsföreskriften kan alltså inte ha varit avgörande för tillåtligheten. GHAB kan inte anses ha ålagts att se till att ålgräs över tid växer på sammanlagt 1,7 ha. Det är dock även tydligt att syftet med de försök som GHAB ålagts att utföra var att lyckas åstadkomma ett livskraftigt ålgräsbestånd motsvarande den ålgräsäng som gick förlorad i samband med den tillståndsgivna utvidgningen av hamnen. Det var alltså inte enbart en fråga om att plantera 1,7 ha ålgräs.

SVEA HOVRÄTT DOM M 3059-25

Avslutande av prövotiden

Mark- och miljööverdomstolen bedömer att de åtgärder som GHAB har vidtagit för att uppfylla prövotidsföreskriften har varit adekvata. Trots att platser valts och plantering skett efter bästa tillgängliga kunskap och i samråd med relevanta myndigheter, har ålgräset på vissa platser inte tagit sig eller inte överlevt efter en viss tid. Till skillnad från mark- och miljödomstolen anser Mark- och miljööverdomstolen att prövotidsvillkoret är avgränsat geografiskt, även om det i någon mån är oklart vad som avsetts också har lämnat in viss kompletterande redovisning i Mark- och miljööverdomstolen, har på ett tillförlitligt sätt undersökt och redovisat att det inte återstår några platser för ålgräsplantering inom Göteborgs kommun eller inom angränsande kommuners vattenområden som har de naturliga förutsättningar som krävs för att ha potential att lyckas. Till detta kommer att projektet har pågått under en lång prövotid och att försök har gjorts i betydande omfattning. Mark- och miljööverdomstolen bedömer mot denna bakgrund att GHAB har fullgjort vad de ålagts under prövotiden och att det inte är rimligt att kräva ytterligare restaureringsförsök eller att förlänga prövotiden. Prövotiden bör alltså avslutas, vilket mark- och miljödomstolen i och för sig också kommit fram till.

Frågan om slutliga villkor

Mark- och miljödomstolen har meddelat ett slutligt villkor om att tillskapa 1,7 ha ålgräsängar. Begreppet tillskapa innebär, enligt mark- och miljödomstolen, i detta sammanhang, att den beskrivna biotopen ska ha etablerats både över ytan och över tid. Av domskälen framgår att villkoret kan meddelas trots att det inte förefaller uppenbart enkelt att hitta områden som uppfyller kriterierna för ålgräsängar. Mark- och miljödomstolen anser också att det inte finns någon absolut geografisk avgränsning i formuleringen utan det ska enbart förstås som att etableringen ska ske så nära Göteborg som möjligt.

För att kompensationsåtgärder ska fylla sitt syfte kan det vara av vikt att deras funktion upprätthålls över tid. Ett villkor om kompensationsåtgärd i ett tillstånd måste samtidigt

SVEA HOVRÄTT DOM M 3059-25

vara så preciserat att det kan konstateras att en överträdelse har skett och att det kan läggas till grund för sanktioner. Villkoret måste också vara rimligt och möjligt att efterleva. Mark- och miljödomstolens slutliga villkor med tillhörande delegation innebär att GHAB åläggs att åstadkomma ett över tid livskraftigt bestånd av ålgräs inom en yta om 1,7 ha. Mark- och miljööverdomstolen bedömer att det av mark- och miljödomstolen meddelade villkoret är alltför långtgående och inte rimligt eftersom det ställer krav på ytterligare restaurering utan någon egentlig tidsbegränsning. Det finns även en stor osäkerhet om GHAB har möjlighet att följa ett villkor med den lydelse det har nu. Mark- och miljödomstolens prövning utgick från att vissa områdens lämplighet som lokal för restaurering av ålgräs ännu inte hade bedömts. GHAB har i Mark- och miljööverdomstolen inkommit med utredning som visar att ytterligare inventeringar har genomförts för prioriteringsområde 3 och 4 som inte bedömts lämpliga för lokalisering av storskalig plantering av ålgräs. Även om den geografiska avgränsningen i prövotidsförordnandet är något otydlig innebär mark- och miljödomstolens tolkning att det ställs krav som är svåra att efterleva. Det av mark- och miljödomstolen meddelade slutliga villkoret är alltså inte rimligt och ska därför upphävas tillsammans med den för villkorets genomförande meddelade delegationen.

Genom den i deldomen 2015 tillståndsgivna verksamheten har en viktig biotop av betydande storlek utraderats. Bolagets skyldigheter att kompensera för den förlusten måste ses i relation till detta. Eftersom syftet med prövotidsvillkoret förutom att försöka få ett livskraftigt bestånd har varit att bidra till forskningen kring ålgräsrestaurering, anser Mark- och miljööverdomstolen att det är lämpligt att prövotidens avslutande förenas med ett villkor om uppföljning i enlighet med den av bolaget föreslagna lydelsen. Uppföljningen bör även dokumenteras skriftligt och redovisas till tillsynsmyndigheten i enlighet med vad som framgår av domslutet.

Utgångspunkten i 2015 års deldom var att bolaget skulle kompensera för den förlust av biotop som verksamheten skulle medföra och det var den frågan som sköts upp under prövotid. Som ovan anförts har de restaureringsförsök som gjorts av GHAB endast delvis lyckats och en tillräcklig kompensation har därför inte skett i förhållande till habitatförlusten. Som framgått ovan är det inte rimligt att föreskriva ett slutligt villkor om ytterligare restaurering mot bakgrund av de ansträngningar som hittills gjorts från

SVEA HOVRÄTT DOM M 3059-25

bolagets sida. I stället finns det anledning att ålägga bolaget att betala fiskeavgift i enlighet med 11 kap. 8 § miljöbalken och 6 kap. 5 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. I de delar som bolagets restaureringsåtgärder har nått ett lyckosamt resultat kan ett sådant skydd för fisket som anges i 11 kap. 8 § miljöbalken anses ha åstadkommits. Det finns därför förutsättningar att besluta om fiskeavgift i den del restaureringsåtgärderna inte har varit framgångsrika. Det kan dessutom utifrån deldomens domskäl utläsas att det redan vid den tidpunkten förutsågs att en kompletterande fiskeavgift skulle kunna bli aktuell beroende på resultatet av restaureringsåtgärderna. Möjligheten att besluta om fiskeavgift omfattas av den uppskjutna frågan om kompensation.

GHAB har anfört att en eventuell avgift bör jämkas till noll kr eftersom bolaget redan har lagt ner ca sex miljoner kr i projektet. Mark- och miljööverdomstolen konstaterar dock att det redan i samband med deldomens meddelande var klarlagt att kompensationsåtgärderna skulle vara förenade med betydande kostnader. Vilka kostnader som är rimliga ska också sättas i relation till å ena sidan den avsevärda nytta som bolaget haft av den tillståndsgivna verksamheten, och å andra sidan utplånandet av den viktiga biotop som en ålgräsäng utgör.

Havs- och vattenmyndigheten har i sin beräkning av fiskeavgiftens storlek beaktat naturlig påverkan på referensängar, innebärande att projektet anses ha varit framgångsrikt inom 1,2 ha, trots att ålgräs vid kontrollen 2023 endast växte på ca 0,87 ha. För att kompensera för den förlorade ängen på 1,7 ha återstår med ett sådant synsätt 0,5 ha. Utifrån vad gjorda utredningar visar om sannolikheten att lyckas med en plantering, anser Mark- och miljööverdomstolen att fiskeavgiften bör ta höjd för en överkompensation , dvs. att avgiften ska täcka en tänkt plantering på den dubbla ytan eftersom ålgräset inte kan förväntas överleva på hela den yta som planteras. Även med beaktande av vad bolaget uppgett om kostnaderna hittills, anser Mark- och miljööverdomstolen inte att en avgift motsvarande en sådan plantering är oskälig högt. GHAB ska därför betala fiskeavgift som ett engångsbelopp om 1 250 000 kr. Avgiften ska användas till ålgräsrestaurering i Västerhavet eller i angränsande områden som bedöms lämpliga.

SVEA HOVRÄTT DOM M 3059-25

Sammanfattning

Sammanfattningsvis ska det av mark- och miljödomstolen meddelade slutliga villkoret och den tillhörande delegationen upphävas. I stället ska prövotidens avslutande kompletteras med ett slutligt villkor om uppföljning av den restaurering som genomförts under prövotiden samt en fiskeavgift i enlighet med vad som framgår av domslutet.

Den av Havs- och vattenmyndigheten yrkade ersättningen för rättegångskostnader har medgetts och ska bifallas.

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga B Överklagande senast 2026-03-04

I avgörandet har deltagit hovrättsråden Fredrik Ludwigs och Margaretha Gistorp, referent, tekniska rådet Yvonne Eklund samt hovrättsrådet Kristina Dreijer.

Föredragande har varit Frida Jakobsson.

Sid 1 (18) VÄNERSBORGS TINGSRÄTT DOM Mål nr M 4523-13 Mark- och miljödomstolen 2025-02-04 meddelad i Vänersborg

PARTER Sökande Göteborgs Hamn AB

Ombud: Göteborgs Hamn AB

Ombud: Advokaten och biträdande juristen Setterwalls Advokatbyrå AB

SAKEN Ansökan om tillstånd till hamn- och vattenverksamhet m.m. på fastigheten m.fl. " " i Göteborgs kommun

DOMSLUT Mark- och miljödomstolen avslutar den, i deldom av den 24 november 2015, förordnade prövotiden avseende frågan om kompensation för vattenverksamhetens inverkan på ålgräsängar och beslutar att följande villkor ska gälla vad avser kompensation.

Kompensation 23. Göteborgs Hamn AB (GHAB) ska utföra åtgärder för att fullt ut kompensera för den förlust av värdefulla biotoper för bl.a. fisk (ålgräsäng, blåmusselbankar och stenrevlar) som uppkommer till följd av verksamheten. Åtgärderna ska leda till att sammanlagt minst 1,7 ha nya ålgräsområden tillskapas på lämpliga lokaler i första hand inom Göteborgs kommun, i andra hand i angränsande vattenområden.

Sid 2 VÄNERSBORGS TINGSRÄTT DOM M 4523-13 Mark- och miljödomstolen

En detaljerad plan som närmare beskriver redan tillskapade områden, ytterligare planerade åtgärder, rimlig tidplan och övervakning ska tas fram i samråd med tillsynsmyndigheten och Havs- och vattenmyndigheten senast ett år från lagakraftvunnen dom.

Mark- och miljödomstolen överlåter med stöd av 22 kap. 25 § tredje stycket miljöbalken åt tillsynsmyndigheten att besluta om ytterligare villkor rörande tidplan, område inom vilka åtgärder får vidtas, övervakning av de planerade åtgärderna samt efterkontroll av de tillskapande ytorna.

Sid 3 VÄNERSBORGS TINGSRÄTT DOM M 4523-13 Mark- och miljödomstolen

BAKGRUND

Göteborgs Hamn AB, nedan GHAB, fick i deldom den 24 november 2015 tillstånd till hamn- .

De huvudsakliga miljökonsekvenserna av den sökta verksamheten utgjordes, enligt sökandens ansökan, av påverkan på kulturmiljön och att ålgräsområden i Arendalsviken exploateras.

I domen sköt mark- och miljödomstolen upp frågan om kompensation för förlust av ålgräsängar under en prövotid enligt följande.

Inverkan på ålgräs Mark- och miljödomstolen skjuter enligt 22 kap. 27 § miljöbalken upp frågan om kompensation för vattenverksamhetens inverkan på ålgräsängar m.m. under en prövotid om högst 8 år enligt följande.

GHAB ska utföra åtgärder för att kompensera för den förlust av värdefulla biotoper för bl.a. fisk (ålgräsäng, blåmusselbankar och stenrevlar) som uppkommer till följd av verksamheten. Åtgärderna ska avse tillskapande av minst 1,7 ha nya ålgräsområden på lämpliga lokaler i första hand inom Göteborgs kommun, i andra hand i angränsande vattenområden.

En detaljerad plan som närmare beskriver åtgärderna, tidplan och övervakning ska tas fram i samråd med tillsynsmyndigheten och Havs- och vattenmyndigheten senast ett år från lagakraftvunnen dom.

GHAB ska årligen till mark- och miljödomstolen redovisa vidtagna åtgärder och resultat av åtgärderna samt inom 8 år, från det tillståndet tagits i anspråk, inge slutlig redovisning av åtgärdernas resultat.

GHAB har nu gett in en slutlig redovisning till mark- och miljödomstolen.

Sid 4 VÄNERSBORGS TINGSRÄTT DOM M 4523-13 Mark- och miljödomstolen

YRKANDEN M.M.

GHAB har yrkat att mark- och miljödomstolen ska avsluta prövotiden och meddela dom i målet.

Länsstyrelsen har yrkat på att prövotiden ska förlängas för att möjliggöra ytterligare plantering.

Havs- och vattenmyndigheten har ingen erinran mot att prövotiden avslutas.

Miljö- och klimatnämnden har yrkat att domstolen ska förlänga prövotiden till 2030 så att Göteborgs hamn kan tillskapa ålgräsängar så att den sammanlagda restaurerade ytan inom projektet totalt omfattar en area av minst 1,7 hektar. Vidare bör efterkontroll av de tillskapande ytorna utföras efter 5 och 10 år efter utplanteringen för att säkerställa att restaureringen nått uppsatta mål långsiktigt. Då det har visat sig vara svårt att hitta lämpliga platser i närområdet bör urval kunna ske i ett större område, i samverkan med tillsynsmyndigheten.

Grunder och omständigheter GHAB har inom ramen för en prövotid om 8 år utfört åtgärder i enlighet med bästa tillgängliga kunskap för att kompensera för förlusten av värdefulla biotoper till en samlad kostnad om drygt 6 Mkr, vilken överstiger de kostnader som presenteras i HaV:s handbok för restaurering av ålgräs i Sverige och som publicerades 2016

Åtgärderna har inneburit tillskapande av mer än 1,7 hektar nya ålgräsområden på lämpliga lokaler inom Göteborgs kommun, vilka har valts ut i samråd med Länsstyrelsen och i enlighet med Handboken. Lokaler i angränsande vattenområden har efter avstämning med Länsstyrelsen inte bedömts som lämpliga. En plan togs fram i samråd med Länsstyrelsen och havs- och vattenmyndigheten, HaV, inom i prövotiden föreskriven tid. GHAB har vidare lämnat årliga redovisningar av vidtagna åtgärder och resultatet av åtgärderna till mark- och miljödomstolen samt

Sid 5 VÄNERSBORGS TINGSRÄTT DOM M 4523-13 Mark- och miljödomstolen

inom 8 år, från det att tillståndet tagits i anspråk, ingett slutlig redovisning av åtgärdernas resultat. Allt i enlighet med prövotidsförordnandet.

Genomförda redovisningar visar sammantaget att GHAB har genomfört en fullgod kompensation i enlighet med prövotidsförordnandet. Detta sett i förhållande till satta mål för lokalerna Tummen och Knippleholmen avseende areell utbredning enligt Handbokens metodik för bedömning av restaureringsresultaten och kvaliteten hos det planterade ålgräset i relation till det ålgräs bolaget kompenserar för i Arendalsviken.

GHAB har således kompenserat för förlusten av ålgräsets struktur och funktion och därmed även för det exploaterade ålgräsets ekosystemtjänster samt bidragit med ny kunskap, underlag och expertis avseende den vid tiden aktuella utvecklade forskningsmetodens värde.

Att det förekommer variationer i utbredning av ålgräs mellan år och lokaler till följd av yttre faktorer, såsom bedöms vara fallet för lokalerna vid nordöstra Björkö och Hästevik, är inget som GHAB kan hållas ansvarig för och det kan därför inte ställas krav på att bolagets kompensations-restaurering ska göras om. Prövotiden kan därför nu avslutas.

INKOMNA YTTRANDEN

Yttranden har inkommit från länsstyrelsen, Havs- och vattenmyndigheten och miljönämnden enligt följande i huvudsak.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län Länsstyrelsen anser att Göteborgs Hamn AB (GHAB) inte klarat kravet på kompensation för förlust av ålgräs. Eftersom endast drygt hälften av den yta som anges i prövotiden nu finns anser Länsstyrelsen att det finns stöd för att ställa krav på förlängning av kravet för att skapa ytterligare ytor med ålgräs, eventuellt i kombination med annan kompensation eftersom det är svårt att hitta platser för plantering.

Sid 6 VÄNERSBORGS TINGSRÄTT DOM M 4523-13 Mark- och miljödomstolen

Länsstyrelsen anser att det är lämpligt med ytterligare uppföljning för att se om nuvarande plantering har medfört avsedd kompensation även på sikt. Ordet tillskapande i deldomen tolkar Länsstyrelsen som att 1,7 ha ålgräs ska ha skapats, det vill säga finnas nu med anledning av GHAB:s planteringar. Detta talar för att kravet inte är uppfyllt.

Enligt domen framgår att både Länsstyrelsen och Havs- och vattenmyndigheten yrkat på kompensationsåtgärder för förlorade biotoper. Havs- och vattenmyndigheten har enligt domen framfört att GHAB ska utföra kompensationsåtgärder som i möjligaste mån motsvarar de ekosystemtjänster som permanent förloras genom utfyllnaden med ett yrkande på transplantering av 2 ha ålgräs.

Länsstyrelsen yrkade enligt domen på att möjliga kompensationsåtgärder skulle utredas vidare för att ersätta den förlust av det 1,75 ha ålgräshabitat som permanent försvinner genom anläggningens utförande, samt att genomförandet av dessa därefter fastställs av domstolen. Kompensationsåtgärderna skulle i första hand utgöra restaurering av minst 2 ha ålgräsäng på annan plats med lämpliga grund- och strömningsförhållanden för ålgräs.

I domskälen har domstolen angett att metoden att ersätta förlorad ålgräsäng är i det närmaste oprövad under aktuella förhållanden och i den omfattning som blir fallet här och det är inte utan problem att få ett gott resultat. Cykeln att få ålgräset etablerat genom att så, alternativt ta sticklingar, till att få ett livskraftigt bestånd kommer att ta en betydande tid. Domstolen anser att förfarandet bör ske inom ramen för en prövotid under 8 år med möjligheter att förlänga tiden och föreskriva ytterligare utsättningar av ålgräs samt att slutligen avgöra om fiskeavgift ska utgå.

Ovan om yrkanden och domskäl tyder på att det snarare än tillskapande var visst fokus på ekosystemtjänster och utplanteringen. Yrkanden avsåg dock plantering av större ytor än de som skulle gå förlorade. Detta talar för att det var osäkert om all

Sid 7 VÄNERSBORGS TINGSRÄTT DOM M 4523-13 Mark- och miljödomstolen

plantering skulle lyckas och därmed även öppnade upp för eventuell förlängning eller annan kompensation.

Havsmpensationsrestaurering av ålgräs i Sverige. Där framgår att kompensationen bör motsvara en areal som är minst 30 % större än den förlorade ålgräsängen.

GHAB:s konsult har i slutrapporten framfört att även kvalitetsmått ska tas i beaktande och de planteringar de lyckats med är av högre kvalitet och genererar således ett högre ekologiskt värde per ytenhet än den äng som kompenseras för. Bedömningen enligt rapporten är att kompensationsrestaurering har lyckats kompensera för förlust av ålgräsets funktion och ekosystemtjänster, trots att inte allt planterat ålgräs överlevt.

Sammantaget anser Länsstyrelsen att det inte är tydligt att planteringen anses uppfylla kravet i domen eftersom det avser just tillskapande av en viss yta. Även om ålgräset är av bättre kvalitet än det som det kompenserar för är det tveksamt om det kan anses kompensera fullt ut för de förlorade värdena när ytan bara är ca hälften av det den ska kompensera för. Att förlänga villkoret för att möjliggöra ytterligare plantering är lämpligt. Dock finns det problem att hitta platser att plantera på och därför kan det vara aktuellt att titta på områden längre bort. En förlängning bör dock inte utesluta möjligheten att kräva annan kompensation om plantering senare inte bedöms möjlig eller inte lyckas.

Länsstyrelsen anser att det är viktigt att kompensationsåtgärden följs upp och att ekosystemtjänster undersöks. I slutrapporten är det tydligt med variation mellan år avseende överlevnad och tillväxt. För att veta hur de 0,87 ha som vid senaste uppföljningen 2023 faktiskt lyckats bör uppföljning ske ytterligare år framöver. I handboken för restaurering av ålgräs i Sverige (Havs- och vattenmyndighetens rapport nummer 2016:9) så föreslås att restaurering av ålgräs övervakas under minst 10 år.

Sid 8 VÄNERSBORGS TINGSRÄTT DOM M 4523-13 Mark- och miljödomstolen

Havs- och vattenmyndigheten Havs- och vattenmyndigheten noterar av slutredovisningen att det har tillskapats cirka 1,7 hektar nya ålgräsområden i Göteborgs skärgård men att allt ålgräs inte överlevt. Plantering av ålgräs har lyckats inom ca 0,87 hektar. En av orsakerna har varit svårigheter med att hitta lämpliga lokaler. Det anges vidare att det finns många yttre faktorer som kan påverka planteringen negativt och överlevnaden kan även variera kraftigt mellan år och inom lokal. Havs- och vattenmyndigheten har förståelse för de svårigheter med att hitta lämpliga lokaler som redovisas och att yttre faktorer inte går att styra över.

Myndigheten anser sammantaget att de försök som Göteborgs hamn gjort sedan 2016 på ett tillräckligt sätt har uppfyllt vad som anges i prövotiden. Myndigheten noterar även att ålgräsplanteringen har utförts enligt rekommendationer i Havs- och vattenmyndighetens handbok för restaurering av ålgräs i Sverige som publicerades 2016, vilket var i enlighet med myndighetens synpunkter under den tidigare beredningen av målet.

Miljö- och klimatnämnden i Göteborgs stad Miljö- och klimatnämnden har tidigare yttrat sig över ansökt verksamhet och i frågan om kompensation av marina miljöer (diarienummer MKN-2014- 00352, yttrande daterat 2014-11-26 samt 2015-04-16). Miljö- och klimatnämnden bedömde då att de ålgräsängar som går förlorade på grund av projektet ska kompenseras med en areal som motsvarar den som försvinner vid exploateringen (1,7 hektar). Nämnden ansåg att återskapandet helst skulle ske i Göta älvs mynningsområde eller i dess närhet, då området till stora delar är exploaterat med få kvarvarande ålgräsängar. Nämnden var dock positiv till att villkoret formulerades som utredningsvillkor.

Göteborgs hamn har i sin slutrapport (december 2023) visat att det under prövotiden utfört storskalig plantering av ålgräs på 1,7 hektar. Dock har ålgräset endast etablerats på en yta av cirka 0,87 hektar, det vill säga ungefär halva ytan. Göteborgs hamn påpekar att det är tidskrävande och svårt att restaurera ålgräs, men framhåller

Sid 9 VÄNERSBORGS TINGSRÄTT DOM M 4523-13 Mark- och miljödomstolen

att på de ytor restaureringen lyckats är skottätheten högre än den var i de ytor som skulle kompenseras. Bolagets egen bedömning är att det har lyckats kompensera för förlusten av ålgräsets funktion och ekosystemtjänster. Göteborgs hamn menar att bolaget under prövotiden har visat att det går att restaurera ålgräs, även om det är svårt att hitta lämpliga lokaler i närområdet. Göteborgs hamn framhåller också att det ålgräs som planterats kan tillväxa under de närmsta åren och att det ekologiska värdet då kan komma att höjas.

Göteborgs stad har ett miljö- och klimatprogram som omfattar stadens samtliga förvaltningar och bolag. Det övergripande målet är en ekologiskt hållbar stad till 2030. Delmålet för naturen har särskilt utpekade livsmiljöer för växt- och djurarter, som staden har ett särskilt ansvar att bevara och utveckla, så kallade ansvarsbiotoper. En av dessa ansvarsbiotoper är ålgräsängar. Kommunfullmäktige i Göteborg har ytterligare lagt fokus på vikten av att skydda ålgräs, då de i sin budget för 2023 riktat ett särskilt uppdrag till ansvarig nämnd att skydda ålgräsängar. Det är svårt att ekonomiskt värdera förlusten av ålgräsängar då de bidrar med en rad ekosystemtjänster årligen. Miljöförvaltningen har tagit fram en rapport som syftar till att finna metoder att göra samhällsekonomiska analyser inom åtgärdsplan för god vattenstatus i Göteborg (Miljöförvaltningen Göteborgs Stad, Rapportnummer 2022:09 Samhällsekonomisk värdering av vattenekosystemtjänster Strategi i arbetet mot god vattenstatus i Göteborg). Denna kan bidra med vägledning då en avgift ska

till Göteborgs samhällsekonomi med ungefär 1,8 miljoner kronor under en tioårs

Göteborgs hamn menar att den exploaterade ålgräsängens funktion och ekosystemtjänster har kompenserats med en yta som motsvara ungefär hälften av den exploaterade ytan, eftersom skottätheten är högre i den nya ytan. Dock mättes bara skottätheten i de ytor som skulle exploateras vid ett tillfälle och, som också framgår i rapporten, tätheten av skott i en äng kan variera mellan år. Det är inte heller självklart att en mindre men tätare äng kompenserar förlusten av en större men glesare äng. Skottätheten är ett mått på just hur tätt skotten sitter, men ensamt ingen bra kvalitetsvariabel. Att skottätheten varierar mellan olika platser kan bero

Sid 10 VÄNERSBORGS TINGSRÄTT DOM M 4523-13 Mark- och miljödomstolen

på omgivningsfaktorer som exponeringsgrad och ljustillgång. Till exempel är längden på bladen också viktigt. Även en glest växande äng med långa blad kan till exempel lagra stora mängder kol, som är en av flera ekosystemtjänster som utförs av ålgräsängar. På webbplatsen Marbipp, som samlar kunskap om fem marina biotoper och där Göteborgs universitet står för innehållet, använder man istället biomassa för att jämföra kvaliteten mellan ålgräsängar.

I förevarande deldom avsåg prövotiden tillskapande av minst 1,7 hektar nya ålgräsområden. Av domskälen framgår att domstolen anser att det kan bli aktuellt att förlänga prövotiden och föreskriva ytterligare utsättningar av ålgräs.

Miljö- och klimatnämnden bedömer mot bakgrund av ovanstående att Göteborgs hamn har visat att det går att restaurera ålgräs, men att hamnen inte har lyckats tillskapa de ytor som domen avser och därför inte heller har kompenserat för förlusten av ålgräsets funktion och ekosystemtjänster. Miljö- och klimatnämnden vidhåller därför sitt tidigare ställningstagande, att de ålgräsängar som går förlorade på grund av projektet ska kompenseras med ålgräsängar på en areal som motsvarar den som försvinner vid exploateringen (1,7 hektar).

BEMÖTANDE GHAB har bemött inkomna yttranden enligt följande i huvudsak. Länsstyrelsen GHAB motsätter sig Länsstyrelsen ställningstagande att bolaget inte klarat kravet på kompensation för förlust av ålgräs. Som följer av ingivna handlingar i målet har GHAB gjort tillräckligt för att kompensera för det ålgräs som förlorats genom utfyllnaden av hamnen på de få lokaler som tillsammans med Länsstyrelsen och i enlighet med Handboken gått att lokalisera i Göteborgs skärgård och i angränsande vattenområden. Vidare motsätter sig GHAB Länsstyrelsens bedömning att det finns stöd för att ställa krav på förlängning av kravet för att skapa ytterligare ytor med ålgräs längre bort, eventuellt i kombination med annan kompensation.

Sid 11 VÄNERSBORGS TINGSRÄTT DOM M 4523-13 Mark- och miljödomstolen

Ramen för vad prövotidsuppdraget ska anses omfatta, innefattande geografisk avgränsning, är redan fastställd genom deldomen, varför domstolen i förevarande prövning är förhindrad att förordna om att det ska ske plantering av ålgräs i områden längre bort, se vidare avsnitt rättsliga nedan. Länsstyrelsen anser även att det är lämpligt med ytterligare uppföljning av nuvarande plantering. GHAB anser inte heller att det inom ramen för meddelad prövotid är möjligt att ålägga bolaget att genomföra dessa långtgående krav på uppföljning, men bolaget kan som ett frivilligt åtagande under 2024 genomföra uppföljning inom de områden som kompensationsrestaureringen har utförts och där ålgräset har överlevt. Vidare avser GHAB att vidta ytterligare uppföljning efter viss tid för att kunna bidra med ytterligare kunskap om restaurering av ålgräs.

Allmänt om genomförda åtgärder Utöver bemötande av respektive myndighets inställning önskar GHAB med anledning av de frågor som uppkommit avseende den med prövotidsredovisningen tidigare ingivna rapporten Kompensationsrestaurering av ålgräs i Göteborgs skärgård, åtgärder inom ramen för meddelad prövotid enligt följande.

Prövotidens omfattning rättsliga förutsättningar Ramen för vad prövotiden ska avse fastställs i samband med deldomen och kan inte senare utökas i samband att slutliga villkor bestäms för verksamheten. Mark- och miljööverdomstolen har även konstaterat att det endast är den fråga som domstolen skjutit upp med stöd av 22 kap. 27 § miljöbalken i samband med att tillstånd till en verksamhet meddelas som sedan kan tas upp till bedömning när prövotidsförfarandet avslutas. Övriga frågor får anses slutligt avgjorda genom tillståndet och omfattas av rättskraft. Prövningen är således begränsad till vad som varit föremål för prövotidsförfarandet.

Prövotidsförordnandet i rubricerat mål

Sid 12 VÄNERSBORGS TINGSRÄTT DOM M 4523-13 Mark- och miljödomstolen

GHAB har genom prövotiden förordnats att tillskapa minst 1,7 hektar nya ålgräsområden på lämpliga lokaler i första hand inom Göteborgs kommun, i andra hand i angränsande vattenområden.

Ramen för prövotiden får därmed anses vara geografiskt begränsad vad gäller lämpliga lokaler vilket innebär att GHAB i första hand ska välja lämpliga lokaler inom Göteborgs kommun, i andra hand i angränsande vattenområden. Enligt praxis ska ramen för vad prövotiden ska avse bestämmas i samband med deldomen och kan inte senare komma att utökas likt myndigheternas förslag. Förevarande prövning är således begränsad till vad som varit föremål för prövotidsförfarandet, dvs. i första hand ska nya ålgräsområden tillskapas på lämpliga lokaler i Göteborgs kommun, i andra hand i angränsande vattenområden. Det finns därmed ingen möjlighet att se till områden längre bort eller till ett större område än de områden som följer av deldomen.

Prövotiden får även anses begränsad vad gäller de nya ålgräsområdenas areella utbredning. Som framgår av Slutrapporten har ålgräs planterats på 17 120 m2 vegetationsfria bottenytor inom ramen för prövotiden vilket är lite mer än vad domstolen har förordnat om.

GHAB har genomfört en fullgod kompensation GHAB

vissa förtydliganden i förhållande till Slutrapporten. Nedan lämnas en sammanfattning av detta utlåtande.

Egenkontroll/Efterkontroll GHAB har tidigare åtagit sig att på egen hand under 2024 genomföra uppföljning av utbredning och skottäthet inom de områden som kompensationsrestaureringen har utförts och där ålgräset har överlevt. Härtill avser GHAB att genomföra provtagning av ålgräsets kvalitet 5 respektive 10 år efter senaste planteringstillfället i syfte att bidra med ytterligare kunskap om restaurering av ålgräs. Detta innebär att

Sid 13 VÄNERSBORGS TINGSRÄTT DOM M 4523-13 Mark- och miljödomstolen

provtagningen skulle ske 2026 respektive 2031 för lokalen Tummen och 2028 samt 2033 på lokalen Knippleholmen.

GHAB instämmer i HaV:s sammantagna bedömning att de försök som GHAB har gjort sedan 2016 på ett tillräckligt sätt har uppfyllt vad som anges i prövotiden och har ingen erinran mot att prövotiden avslutas. Myndigheten noterar att bolaget har tillskapat 1,7 hektar nya ålgräsområden i Göteborgs skärgård och utfört ålgräsplanteringen enligt rekommendationer i Handboken, vilket var i enlighet med myndighetens synpunkter under den tidigare beredningen av målet. HaV noterar att inte allt ålgräs har överlevt, men har förståelse för de svårigheter med att hitta lämpliga lokaler och att överlevnaden kan variera kraftigt mellan år och inom lokal till följd av yttre faktorer som GHAB inte råder över.

Miljö- och klimatnämnden GHAB motsätter sig Miljö- och klimatnämndens yrkande om att domstolen ska förlänga prövotiden till 2030. Som framgår av ingivna handlingar i målet har GHAB vidtagit kompensation i enlighet med prövotiden för det ålgräs som försvinner till följd av bolagets verksamhet. Det saknas således skäl att förlänga prövotiden ytterligare. Vidare motsätter sig GHAB nämndens förslag om efterkontroll efter 5 och 10 år av de tillskapande ytorna. Miljö- och klimatnämndens förslag faller utanför ramen för vad prövotiden får anses omfatta. Enligt gällande praxis kan en prövotid inte senare utökas till att omfatta åtgärder som inte kan anses ha legat inom ramen för meddelad prövotid, se vidare avsnitt omfattning ovan. GHAB föreslår trots detta på eget initiativ att bolaget inom ramen för egenkontrollen genomför efterkontroll på sätt som beskrivs i avsnitt Egenkontroll/Efterkontroll ovan i syfte att bidra med ytterligare kunskap om restaurering av ålgräs. GHAB motsätter sig även Miljö- och klimatnämndens förslag på att urval av lämpliga platser bör kunna ske i ett större område, i samverkan med tillsynsmyndigheten, av samma skäl som ovan.

I samband med att GHAB slutfört sin talan har man även inkommit med ett på potentiella lokaler för ålgräsplantering i

Sid 14 VÄNERSBORGS TINGSRÄTT DOM M 4523-13 Mark- och miljödomstolen

varit att förtydliga de uppgifter om brist på områden för tillskapande av ålgräsområden som framförts i tidigare yttranden.

DOMSKÄL Vad domstolen har att pröva Av domslutet i deldom av den 24 november 2015 framgår bland annat följande. Prövotid Inverkan på ålgräs

Mark- och miljödomstolen skjuter enligt 22 kap. 27 § miljöbalken upp frågan om kompensation för vattenverksamhetens inverkan på ålgräsängar m.m. under en prövotid om högst 8 år enligt följande. GHAB ska utföra åtgärder för att kompensera för den förlust av värdefulla biotoper för bl.a. fisk (ålgräsäng, blåmusselbankar och stenrevlar) som uppkommer till följd av verksamheten. Åtgärderna ska avse tillskapande av minst 1,7 ha nya ålgräsområden på lämpliga lokaler i första hand inom Göteborgs kommun, i andra hand i an- gränsande vattenområden.

En detaljerad plan som närmare beskriver åtgärderna, tidplan och övervakning ska tas fram i samråd med tillsynsmyndigheten och Havsoch vattenmyndigheten senast ett år från lagakraftvunnen dom.

GHAB ska årligen till mark- och miljödomstolen redovisa vidtagna åtgärder och resultat av åtgärderna samt inom 8 år, från det tillståndet tagits i anspråk, inge slutlig redovisning av åtgärdernas resultat.

Av 22 kap. 27 § miljöbalken framgår bland annat följande. När verkningarna av verksamheten inte kan förutses med tillräcklig säkerhet, får mark- och miljödomstolen vid meddelande av tillstånd till verksamheten skjuta upp frågan om ersättning eller andra villkor till dess erfarenhet har vunnits av verksamhetens inverkan.

Sid 15 VÄNERSBORGS TINGSRÄTT DOM M 4523-13 Mark- och miljödomstolen

Mark- och miljödomstolen har i förevarande del av processen endast att ta ställning till om det nu har vunnits tillräcklig erfarenhet av verksamhetens inverkan så att slutliga villkor om kompensation för vattenverksamhetens inverkan på ålgräsängar m.m. kan meddelas samt vad ett sådant villkor ska innehålla. Prövningen är således begränsad till vad som varit föremål för prövotidsförfarandet, nämligen frågan om kompensation.

Domstolens bedömning Enligt 16 kap. 9 § miljöbalken får tillstånd förenas med skyldighet att utföra eller bekosta särskilda åtgärder för att kompensera det intrång i allmänna intressen som verksamheten medför.

Prövotiden har bland annat inneburit att GHAB ska tillskapa minst 1,7 ha ålgräsområde på lämpliga lokaler i första hand inom Göteborgs kommun, i andra hand i angränsande vattenområden.

Bedömningen av om prövotiden kan avslutas och slutliga villkor om kompensation kan meddelas måste ske med beaktande av syftet med prövotiden. Av domskälen i 2015 års deldom framgår bland annat följande.

Metoden att ersätta förlorad ålgräsäng är i det närmaste oprövad under aktuella förhållanden och i den omfattning som blir fallet här och det är inte utan problem att få ett gott resultat. De utsättningar som hittills skett är utförda i forskningsskala. Att finna lämpliga lokaler och välja lämplig metod för ålgräskompensation får ske i samråd med Länsstyrelsen och Havs- och vattenmyndigheten. Cykeln att få ålgräset etablerat genom att så, alternativt ta sticklingar, till att få ett livskraftigt bestånd kommer att ta en betydande tid. Domstolen anser att förfarandet bör ske inom ramen för en prövotid under 8 år med möjligheter att förlänga tiden och föreskriva ytterligare utsättningar av ålgräs samt att slutligen avgöra om fiskeavgift ska utgå. Kompensationsåtgärderna är förenade med betydande kostnader som dock ska vägas mot nyttan av

Sid 16 VÄNERSBORGS TINGSRÄTT DOM M 4523-13 Mark- och miljödomstolen

ansökt verksamhet, som sökanden har visat bli avsevärd, samt med beaktande av eventuell påverkan på ytvattenförekomsten.

Syftet med prövotiden synes därmed ha varit att praktiskt utvärdera förutsättningarna för kompensation av habitatförlusten och om sådan inte var möjlig istället låta fiskeavgift utgå.

Redan vid tiden då domen gavs var det alltså känt att den beslutade kompensationen i princip var obeprövad och att den därför hade karaktären av forskningsverksamhet. Trots dessa förhållanden har GHAB lyckats att etablera nya ålgräsområden på 0,87 ha vilket visar att metoden varit, i vart fall delvis, ändamålsenlig och att kompensation för förlorade ålgräsområden genom nyplantering är möjlig. Att vid sådana förhållanden avsluta prövotiden och fastställa eventuell fiskeavgift i stället för att, utifrån de nyvunna erfarenheterna, fortsätta arbetet med att tillskapa viktigt ålgräshabitat skulle, enligt domstolens bedömning, strida mot intentionen med kompensationsverktyget i miljöbalken. Även om fiskeavgift kan vara nödvändig i vissa sammanhang är i princip alltid ett återställande av de värden som gått förlorande bättre för naturmiljön (jämför den så kallade skadelindringshierarkin, se Naturvårdsverkets handbok 2016:1 Ekologisk kompensation).

Domstolen, som varken ifrågasätter utmaningarna med eller ambitionen bakom GHABs arbete under prövotiden, kan konstatera att det vid utvärderingen, som gjordes 2023, överlevt och tillväxt ålgräs på ca 50 % av den yta som planterats. Det står därmed klart att kompensationsåtgärderna medför viss nytta (jfr MÖD 2005:5) och att den, även om svårigheterna är flera, är möjliga att genomföra.

Sammanfattningsvis finner domstolen att utredningarna som presenterats under prövotiden ger vid handen att prövotidsfrågan är tillräckligt utredd och att prövotiden därmed kan avslutas med fastställande av slutligt villkor om kompensation.

Sid 17 VÄNERSBORGS TINGSRÄTT DOM M 4523-13 Mark- och miljödomstolen

Syftet med kompensationen är att ersätta den förlust av värdefulla biotoper för bl.a. fisk (ålgräsäng, blåmusselbankar och stenrevlar) som uppkommer till följd av verksamheten. Kompensationen måste därför, för att kunna bedömas som genomförd, inte bara bestå av åtgärden att plantera ålgräs utan även omfatta själva etableringen av biotopen som sådan. Det är härvid inte möjligt att, i likhet med vad sökande hävdat, tillgodoräkna sig en högre skottäthet i den tillskapade ytan jämfört med det ålgräsområde som gick förlorat; det innebär alltså inte att kravet på områdets storlek kan minskas. Skottäthet är endast en av flera parametrar som värderas vid bedömningen av kvaliteten på ett ålgräsområde.

Domstolen anser mot bakgrund av ovanstående att Göteborgs hamn AB (GHAB) ska utföra åtgärder för att fullt ut kompensera för den förlust av värdefulla biotoper för bl.a. fisk (ålgräsäng, blåmusselbankar och stenrevlar) som uppkommer till följd av verksamheten. Åtgärderna ska avse tillskapande av sammanlagt minst 1,7 ha nya ålgräsområden på lämpliga lokaler i första hand inom Göteborgs kommun, i andra hand i angränsande vattenområden i enlighet med villkoret i domslutet. Det innebär att de redan skapade 0,87 ha får räknas in i det område som ska tillskapas; således återstår att tillskapa 0,83 ha. Det handlar alltså om tillskapande av en viss yta, 1,7

etablerats både över ytan och över tid.

Även om det inte förefaller uppenbart enkelt att fortsättningsvis hitta områden som uppfyller de kriterier som anges i Handbok för restaurering av ålgräs i Sverige Vägledning, Havs- och Vattenmyndigheten rapport 2016:9, så framgår det av sökandes utredning att det, framför allt inom prioriteringsområde 3 och 4, kvarstår områden vars lämplighet ännu inte bedömts. Om inget av dessa områden uppfyller kriterierna anser domstolen att det nom Göteborgs inte finns någon definitiv yttre geografisk avgränsning utan att det som uttrycks är att kompensation ska ske så nära Göteborg som möjligt.

När det gäller den exakta tiden och geografiska områdena inom vilka ålgräsområden ska tillskapas samt uppföljningen av åtgärderna (vilket inkluderar

Sid 18 VÄNERSBORGS TINGSRÄTT DOM M 4523-13 Mark- och miljödomstolen

efterkontroll av de tillskapande ytorna) för att säkerställa att restaureringen långsiktigt når uppsatta mål, anser mark- och miljödomstolen att tillsynsmyndigheten har bäst förutsättningar att besluta om vilka villkor som ska gälla.

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga (MMD-01) Överklagande senast den 25 februari 2025

Christina Olsen Lundh Susanne Nordström I domstolens avgörande har deltagit chefsrådmannen Christina Olsen Lundh, ordförande, och tekniska rådet Susanne Nordström.

Den som vill överklaga Mark- och miljööverdomstolens avgörande ska göra det genom att skriva till Högsta domstolen. Överklagandet ska innehålla uppgifter om Överklagandet ska dock skickas eller lämnas 1. klagandens namn, adress, e-postadress till Mark- och miljööverdomstolen. och telefonnummer,

2det avgörande som överklagas (domstolens namn och avdelning samt Överklagandet ska ha kommit in till Markdag för avgörandet och målnummer), och miljööverdomstolen senast den dag som anges i slutet av Mark- och miljö- 3. den ändring i avgörandet som klaganden överdomstolens avgörande. begär,

4de skäl som klaganden vill ange för att Beslut om häktning, restriktioner enligt avgörandet ska ändras, 24 kap. 5 a § rättegångsbalken eller reseförbud får överklagas utan tidsbegränsning. 5. de skäl som klaganden vill ange för att prövningstillstånd ska meddelas, samt Om överklagandet har kommit in i rätt tid, 6. de bevis som klaganden åberopar och skickar Mark- och miljööverdomstolen vad som ska bevisas med varje bevis. överklagandet och alla handlingar i målet vidare till Högsta domstolen.

Om målet överklagas kan Högsta domstolen använda förenklad delgivning vid Det krävs prövningstillstånd för att Högsta utskick av handlingar i målet, under domstolen ska pröva ett överklagande. förutsättning att mottagaren där eller i Högsta domstolen får meddela prövningsnågon tidigare instans har fått information tillstånd endast om om sådan delgivning. 1. det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av Högsta domstolen eller om För information om rättegången i Högsta 2. det finns synnerliga skäl till sådan domstolen, se www.hogstadomstolen.se prövning, så som att det finns grund för resning, att domvilla förekommit eller att målets utgång i Mark- och miljööverdomstolen uppenbarligen beror på grovt förbiseende eller grovt misstag.