M 5106-24

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

Mark- och miljööverdomstolen avslår överklagandet.

SVEA HOVRÄTT DOM M 5106-24

YRKANDEN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Naturvårdsverket har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska fastställa Naturvårdsverkets beslut den 16 mars 2023 i ärende nr NV-06507-22 i de delar som avser avslag på ansökan om tillstånd och dispens för de tre Natura 2000-områdena Jordbärsmuren-Ålbo, Spjutholmen och Tjursöarkipelagen.

Nedre Dalälvens Utvecklingsaktiebolag har motsatt sig ändring av mark- och miljödomstolens dom.

UTVECKLING AV TALAN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Naturvårdsverket har anfört bl.a. följande.

Det är fortfarande inte fullständigt klarlagt att spridning av bekämpningsmedlet VectoBac G upprepade gånger över stora arealer inte kan få några oönskade ekologiska effekter. Det är därför av stor vikt att alternativa bekämpningsmetoder kan utvecklas och då är tillgång till obekämpade referensområden av största vikt.

Skadan behöver inte nödvändigtvis vara en direkt skada på livsmiljöer eller arter. Det handlar däremot om en skada för skyddssystemet som sådant och på förutsättningarna att bedriva en nödvändig och ändamålsenlig skötsel av områdena.

Det är inte visat att bekämpningen med VectoBac G aktivt motverkar eller minskar de positiva naturvårdseffekterna för miljön som kommer ut av lämpliga skötselåtgärder som utförs i områdena. Däremot motarbetas skötselåtgärderna och genomförandet av bevarandeplanen i praktiken då förutsättningarna att bedöma åtgärdernas effektivitet och lämplighet omöjliggörs eller avsevärt försvåras. De alternativa myggbekämpande åtgärderna i form av bete och slåtter har betydelse för att reducera mängden översvämningsmygg. Samtidigt utgör de naturvårdsfrämjande skötselåtgärder för Natura 2000naturtyper. Regeringen har i flera tidigare tillåtlighetsbeslut bedömt att länsstyrelsens skötselåtgärder uppfyller kraven för att anses som alternativa lösningar enligt 7 kap. 29 § första stycket 1 miljöbalken. Om myggbekämpning tillåts i de tidigare

SVEA HOVRÄTT DOM M 5106-24

undantagna områdena kommer det inte vara möjligt att dra säkra slutsatser om insektsfaunan, t.ex. när gäller älvängslöpare och andra jordlöpare, på hävdade älvängar skiljer sig mellan de bekämpade och obekämpade områdena.

Enligt den nya lydelsen av 16 § förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. (områdesskyddsförordningen), som trädde i kraft efter mark- och miljödomstolens dom, finns det nu en tydligare skyldighet att vidta åtgärder för att förhindra att den livsmiljö eller de livsmiljöer som avses att skyddas i området försämras. För att det ska vara möjligt måste det finnas förutsättningar att utvärdera åtgärdernas effekter och vid behov modifiera åtgärderna.

Prövningen avseende dispens från förbudet att sprida bekämpningsmedel från luften omfattar inte enbart en bedömning av skador på Natura 2000 utan omfattar även andra skador. Det finns etablerade metoder för alternativ myggbekämpning i de tre områdena. Det finns alltså möjlighet att bekämpa mygg och uppnå vinster i form av skydd av människors hälsa, utan samma risker för miljön och biologisk mångfald som med bekämpning med VectoBac G. Vid spridning från luften finns risk för att bekämpningsmedlet oavsiktligt träffar känsliga områden.

Bolaget har anfört bl.a. följande.

Det finns inget stöd för att skaderekvisitet i 7 kap. 28 b § miljöbalken avser något annat än risk för faktiska skador på livsmiljön, dvs. sådana faktorer som faktiskt kan påverka bevarandestatusen för livsmiljön och livsmiljöns naturliga utbredning, struktur och funktion. Att bekämpningen med VectoBac G försvårar bedömningen av om slåtter och bete är effektiva alternativa åtgärder för myggbekämpning har ingen betydelse för prövningen av om den sökta åtgärden är tillåtlig enligt 7 kap. 28 b § miljöbalken.

Myggbekämpning med VectoBac G varken förhindrar eller försvårar de skötselåtgärder som tillsynsmyndigheten vill bedriva i de undantagna områdena. Bekämpningen utesluter inte slåtter och bete utan snarare förbättras förutsättningarna för att hävda mark när myggförekomsten hålls på en sådan nivå att människor och betesdjur

SVEA HOVRÄTT DOM M 5106-24

kan visats där. Bekämpningen utesluter inte heller att slåtter och bete används som en kompletterande myggbekämpningsmetod.

Tidigare har Naturvårdsverket beviljat dispens från förbudet mot spridning av biocidprodukter från luften när det inte varit praktiskt möjligt att sprida bekämpningsmedlet på annat sätt, och när myggförekomsten har inneburit stora olägenheter för de människor som bor och vistas i området. Dessa förutsättningar är fortfarande uppfyllda. Risken för spridning utanför de avsedda områdena hanteras genom villkor om krav på skyddsavstånd.

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

Enligt 7 kap. 28 b § miljöbalken får ett Natura 2000-tillstånd endast lämnas om verksamheten eller åtgärden ensam eller tillsammans med andra pågående eller planerade verksamheter inte kan skada den livsmiljö eller de livsmiljöer i området som avses att skyddas och inte medför att den art eller de arter som avses att skyddas utsätts för en störning som på ett betydande sätt kan försvåra bevarandet i området av arten eller arterna.

Som Naturvårdsverkets bedömning får uppfattas finns det inte någon risk för att den aktuella åtgärden skadar de livsmiljöer m.m. som skyddas i de berörda Natura 2000områdena. Även om det framkommit vissa uppgifter som skulle kunna tala för motsatsen anser Mark- och miljööverdomstolen att det inte framkommit tillräckliga skäl för att göra en annan riskbedömning. Det förhållande som Naturvårdsverket framfört som skäl för ändring, nämligen att åtgärden försvårar möjligheten att utvärdera alternativa myggbekämpande åtgärders effektivitet och lämplighet inom områdena, har domstolen i och för sig förståelse för men det kan inte anses utgöra en sådan skada eller störning som avses i 7 kap. 28 b § miljöbalken. Mark- och miljööverdomstolen instämmer således i mark- och miljödomstolens bedömning att Natura 2000-tillstånd ska lämnas för områdena Jordbärsmuren-Ålbo, Spjutholmen och Tjursöarkipelagen. Den nya lydelsen av 16 § områdesskyddsförordningen föranleder inte någon annan

SVEA HOVRÄTT DOM M 5106-24

bedömning. Mark- och miljööverdomstolen instämmer även i mark- och miljödomstolens bedömning att det finns synnerliga skäl för att meddela dispens från förbudet att sprida bekämpningsmedel från luftfartyg. Överklagandet ska därför avslås.

Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.

I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Fredrik Ludwigs, tekniska rådet Ingrid Johansson, hovrättsrådet Li Brismo, referent, och tf. hovrättsassessorn Emma Karlsson.

Föredragande har varit Sofia Gunnarsson.

Bilaga A

Sid 1 (16) NACKA TINGSRÄTT DOM Mål nr M 2593-23 Mark- och miljödomstolen 2024-03-26 meddelad i Nacka

PARTER Klagande Nedre Dalälvens Utvecklingsaktiebolag, Ombud: Advokaten Y.K. och biträdande juristen A.H.B., Agenda Advokatbyrå AB, Motpart Naturvårdsverket, ÖVERKLAGAT BESLUT Naturvårdsverkets beslut den 16 mars 2023 i ärende nr NV-06507-22, se bilaga 1 SAKEN Ansökan om Natura 2000-tillstånd samt dispens från förbudet att sprida bekämpningsmedel från luftfartyg för bekämpning av larver av översvämningsmygg under 2023–2025 i översvämningsområden vid Nedre Dalälven DOMSLUT Mark- och miljödomstolen ändrar Naturvårdsverkets beslut på följande sätt. 1. Tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken och dispens från förbudet i 14 kap. 7 § miljöbalken lämnas för att sprida VectoBac G® från helikopter och för hand för bekämpning av larver av översvämningsmygg under tiden den 1 maj till och med den 31 augusti för vart och ett av åren 2024 och 2025 även för områdena Jordbärsmuren-Ålbo, Spjutholmen och Tjursöarkipelagen i Gävleborgs län. 2. Villkor 3 c) upphävs. 3. Villkor 3 d) ges följande lydelse: Sökanden ska senast den 31 december 2025 till berörda tillsynsmyndigheter och Naturvårdsverket redovisa förutsättningarna för att minska användandet av bekämpningsmedlet på kort och lång sikt till förmån för andra metoder för effektiv myggbekämpning. 4. Mark- och miljödomstolens beslut den 10 maj 2023 ska även fortsättningsvis gälla.

Sid 2 NACKA TINGSRÄTT DOM M 2593-23 Mark- och miljödomstolen

BAKGRUND Naturvårdsverket beslutade den 16 mars 2023 att till Nedre Dalälvens Utvecklingsaktiebolag (NEDAB) lämna tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken till spridning av VectoBac G® från helikopter och för hand för bekämpning av larver av översvämningsmygg under tiden den 1 maj till och med den 31 augusti vart och ett av åren 2023, 2024 och 2025. Samtidigt beviljade Naturvårdsverket dispens från förbudet i 14 kap. 7 § miljöbalken att sprida biocidprodukter från helikopter för motsvarande tidsperioder. Tillstånd och dispens meddelades för samtliga Natura 2000-områden som omfattades av NEDAB:s ansökan förutom tre; Jordbärsmuren-Ålbo, Spjutholmen och Tjursöarkipelagen i Gävleborgs län. Naturvårdsverkets beslut förenades med ett antal villkor.

NEDAB har nu överklagat Naturvårdsverkets beslut med avseende på de tre undantagna Natura 2000-områdena samt villkoren 3 c) och 3 d). I samband med överklagandet framställde NEDAB även ett yrkande om verkställighet för de delar av Naturvårdsverkets beslut som avsåg beviljat Natura 2000-tillstånd och beviljad dispens.

Den 10 maj 2023 beslutade mark- och miljödomstolen interimistiskt att Naturvårdsverkets beslut skulle gälla omedelbart utan hinder av att det inte fått laga kraft, förutom de delar av beslutet som är föremål för mark- och miljödomstolens prövning i detta mål.

YRKANDEN NEDAB har yrkat att mark- och miljödomstolen ska ändra Naturvårdsverkets beslut på följande sätt. 1. Att tillståndet för att sprida VectoBac G® från helikopter och för hand för bekämpning av larver av översvämningsmygg under tiden den 1 maj till och med den 31 augusti vart och ett av åren 2023, 2024 och 2025 även omfattar de tre Natura 2000-områdena Jordbärsmuren-Ålbo, Spjutholmen och Tjursöarkipelagen i Gävleborgs län,

Sid 3 NACKA TINGSRÄTT DOM M 2593-23 Mark- och miljödomstolen

2att dispensen från förbudet i 14 kap. 7 § miljöbalken att sprida biocidprodukter från helikopter för motsvarande tidsperiod under vart och ett av åren 2023, 2024 och 2025 även ska omfatta Natura 2000-områdena Jordbärsmuren-Ålbo, Spjutholmen och Tjursöarkipelagen i Gävleborgs län, 3. att NEDAB ska befrias från skyldigheten att redovisa vilka ytor inom ramområdena som har hävdats genom kreatursbete och/eller slåtter samt övriga åtgärder som vidtagits under året och som begränsar stickmyggsförekomsten enligt villkorspunkten 3 c), samt 4. att villkoret 3 d) ges följande utformning: Sökanden ska senast den 31 december 2025 till berörda tillsynsmyndigheter och Naturvårdsverket redovisa förutsättningarna för att minska användandet av bekämpningsmedlet på kort och lång sikt till förmån för andra metoder för effektiv myggbekämpning.

Naturvårdsverket har bestritt ändring av det överklagade beslutet.

UTVECKLING AV TALAN NEDAB har fört fram i huvudsak följande till stöd för sin talan.

Natura 2000-områdena Jordbärsmuren-Ålbo, Spjutholmen och Tjursöarkipelagen Förutsättningarna enligt 7 kap. 28 b § miljöbalken för tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken är uppfyllda för de undantagna Natura 2000-områdena Jordbärsmuren- Ålbo, Spjutholmen och Tjursöarkipelagen av samma skäl som för övriga Natura 2000-områden som omfattas av tillståndet.

De uppmätta mängderna för kläckta stickmyggor i de undantagna Natura 2000områdena ligger betydligt över riktvärdena för olidliga stickmyggsproblem. Myggproblematiken för de som bor och vistas i närheten av de undantagna Natura 2000-områden är lika besvärande som i andra delar av Nedre Dalälvsområdet. Det finns därmed samma behov av att utföra bekämpning i dessa områden som i övriga Natura 2000-områden som omfattas av ansökan.

Sid 4 NACKA TINGSRÄTT DOM M 2593-23 Mark- och miljödomstolen

Med hänsyn till att Naturvårdsverket inte ser någon risk för att bekämpning med VectoBac G® skulle skada de livsmiljöer som är avsedda att skyddas inom de undantagna Natura 2000-områdena, tycks den enda motiveringen till att avslå ansökan vara behovet av att bevara orörda områden för att studera och utvärdera effektiviteten av slåtter och bete som alternativa myggbekämpningsmetoder.

Inom de undantagna Natura 2000-områdena har slåtter och bete bedrivits i begränsad och varierande omfattning sedan 2015. Hittills har det aldrig genomförts någon uppföljning eller utvärdering av effekten av dessa åtgärder på stickmyggsmängden. Det finns inget vetenskapligt stöd för att slåtter och bete utgör en tillräckligt effektiv åtgärd för att begränsa stickmyggsförekomsten. De fakta som finns visar tvärtom att för att uppnå drägliga myggnivåer för de djur och människor som vistas i närområdet krävs bekämpning med VectoBac G®.

Att Naturvårdsverket ser ett behov av att det i framtiden bedrivs forskning i fråga om alternativa myggbekämpningsåtgärder är i sig inget skäl att avslå ansökan avseende de undantagna Natura 2000-områdena. Prövningen enligt 7 kap. 28 b § miljöbalken ska göras utifrån risken för att den ansökta åtgärden medför skada på de livsmiljöer som Natura 2000-området avser att skydda och inte, som i förevarande fall, behovet av att skydda markområden för att i framtiden eventuellt bedriva forskning om effektiva metoder för myggbekämpning. Att avslå ansökan med hänvisning till behovet av eventuell framtida forskning kring alternativa myggbekämpningsåtgärder saknar alltså stöd i lag.

Naturvårdsverket för även ett resonemang som utgår från att de undantagna Natura 2000-områdena inte bör bekämpas eftersom de i framtiden kan användas som jämförelseområden i syfte att säkerställa att det inte uppstår någon skada på Natura 2000-områden. NEDAB kan inte se hur detta skäl är relevant för den skadebedömning som ska göras enligt 7 kap. 28 b § miljöbalken. Eventuella negativa effekter på naturmiljön kontrolleras regelbundet genom det av NEDAB föreslagna egenkontrollprogrammet, vilket bygger på långsiktig datainsamling från tolv studieområden varav sex områden utgörs av referensområden där någon

Sid 5 NACKA TINGSRÄTT DOM M 2593-23 Mark- och miljödomstolen

bekämpning inte förekommer. Det föreslagna egenkontrollprogrammet har bedömts som lämpligt av Naturvårdsverket.

I sin ansökan har NEDAB visat att de ansökta åtgärderna inte kommer att skada de livsmiljöer som avses att skyddas i de undantagna Natura 2000-områdena liksom att bekämpningen kommer att genomföras så att de allmänna hänsynkraven i 2 kap. miljöbalken uppfylls, däribland kravet att använda bästa möjliga teknik.

Dispens från förbudet att sprida bekämpningsmedel från luftfartyg Som framgår av ansökan förutsätter en effektiv bekämpning med VectoBac G® spridning med helikopter. Det föreligger synnerliga skäl att meddela dispens från förbudet att sprida bekämpningsmedel från luftfartyg även för de undantagna Natura 2000-områdena.

Villkor 3 c) Eftersom NEDAB inte genomför några andra åtgärder för att minska myggförekomsten än bekämpningen med VectoBac G® så innebär villkoret i praktiken ett krav på NEDAB att samla ihop information om och därefter redovisa åtgärder som genomförts av andra aktörer. Eftersom villkoret inte avser att reglera den verksamhet som bedrivs av NEDAB eller annars utgör en följdverksamhet eller ett följdföretag till NEDAB:s bekämpningsåtgärder, ska villkoret upphävas redan på grund av att de åtgärder som villkoret avser att reglera saknar anknytning till den ansökta verksamheten.

Eftersom NEDAB inte har den efterfrågade informationen själv utan är beroende av andra aktörer för att kunna sammanställa den, saknar NEDAB också faktiska förutsättningar att fullgöra redovisningskravet. Villkoret uppfyller därmed heller inte grundläggande rättssäkerhetskrav. Som framgår av inkomna remissyttranden från berörda länsstyrelser så anser även länsstyrelserna att redovisningskravet ligger utanför NEDAB:s ansvarsområde. Detta skulle också kunna få betydelse för NEDAB:s förutsättningar att erhålla rätt slag av information från länsstyrelserna.

Sid 6 NACKA TINGSRÄTT DOM M 2593-23 Mark- och miljödomstolen

Även om domstolen skulle bedöma att NEDAB har rättsliga och faktiska förutsättningar att uppfylla kravet enligt villkor 3 c) så ska villkoret ändå anses oskäligt betungade för NEDAB med hänsyn till den begränsade miljönytta som redovisningskravet kan medföra. I bedömningen ska beaktas bristen på vetenskapligt stöd för att metoder såsom slåtter och bete på ett tillräckligt effektivt sätt kan reducera antalet stickmyggor samt att man inte sett några negativa effekter av användningen av VectoBac G® trots att bekämpningen genomförts nästan årligen sedan 2002. Den miljömässiga risken är alltså mycket liten. I den mån en sådan relevant risk finns, hanteras den inom ramen för NEDAB:s egenkontrollprogram.

Villkor 3 d) För NEDAB är det en självklarhet att i enlighet med miljöbalkens kunskapskrav hålla sig uppdaterat om forskning och utveckling inom sitt kompetensområde och att anpassa sin verksamhet för att minimera dess miljöpåverkan. Som tidigare framförts saknas det dock vetenskapligt stöd för att metoder såsom slåtter och bete på ett tillräckligt effektivt sätt kan reducera myggförekomsten inom ansökta ramområden. De föreslagna metoderna kan alltså inte betraktas som alternativa metoder för en effektiv myggbekämpning. Som villkoret därför får förstås handlar redovisningskravet om att NEDAB ska engagera sig i uppföljningen och utvärderingen av just de metoder för myggbekämpning som beskrivs i Länsstyrelsen i Gävleborgs läns rapport från 2013, dvs. slåtter och bete. Villkoret framstår alltså som ett krav på att NEDAB bedriver forskning i fråga om effektiviteten av framför allt metoderna slåtter och bete som metoder för myggbekämpning. Detta krav utgör inte enbart ett förtydligande av NEDAB:s skyldighet enligt miljöbalken att hålla sig uppdaterad om kunskapsutvecklingen inom myggbekämpning utan utgör en separat verksamhet från de ansökta bekämpningsåtgärderna.

Villkoret ställer därmed krav på åtgärder som ligger utanför den ansökta verksamheten. Arbetet med att utreda förutsättningarna för bekämpning med alternativa metoder är inte heller att jämställa med ett sådant följdföretag som

Sid 7 NACKA TINGSRÄTT DOM M 2593-23 Mark- och miljödomstolen

motiverar en villkorsreglering inom ramen för tillståndet. Om Naturvårdsverket anser att forskning och utveckling i fråga om alternativa myggbekämpningsmetoder behöver drivas framåt, får Naturvårdsverket driva sådan verksamhet i egen regi eller med riktade forskningsanslag. Att regeringen ser ett behov av att minska användningen av VectoBac G® till förmån för metoder såsom slåtter och bete är inte ett skäl för att påföra NEDAB ett ansvar att utreda effektiviteten av dessa metoder. Frågan kan i vart fall inte hanteras inom ramen för nu aktuellt tillstånd. Redan på denna grund ska villkoret ändras i enlighet med NEDAB:s yrkande.

NEDAB skulle vidare vara beroende av andra aktörer för att ta fram en plan i enlighet med villkoret. Eftersom NEDAB därmed saknar förutsättningar att uppfylla villkorskravet på egen hand uppfyller inte heller villkor 3 d) grundläggande rättssäkerhetskrav. I vart fall ska villkoret anses oskäligt betungande av samma skäl som anförts för villkor 3 c).

NEDAB har inget emot att redovisa hur man ska fortsätta att minska miljöpåverkan av VectoBac G®-baserad stickmyggsbekämpning och regelbundet presentera den senaste forskningen och vilka bekämpningsmetoder som håller på att utvecklas. Redovisningskravet ska dock inte vara kopplat till just de metoder som beskrivs i 2013 års rapport.

Naturvårdsverket har till stöd för sitt bestridande fört fram i huvudsak följande.

Natura 2000-områdena Jordbärsmuren-Ålbo, Spjutholmen och Tjursöarkipelagen Naturvårdsverket har bedömt att det har varit möjligt att meddela Natura 2000tillstånd med stöd av 7 kap. 28 b § miljöbalken för de flesta av de ansökta områdena. Det innebär att verket har bedömt att skada inte kommer att uppstå på utpekade livsmiljöer eller betydande störningar för utpekade arter. Det är dock förenligt med såväl art- och habitatdirektivets som fågeldirektivets syften att i tillståndsprövningen väga in att den sökta verksamheten sannolikt kan bedrivas på ett för miljön mindre ingripande sätt.

Sid 8 NACKA TINGSRÄTT DOM M 2593-23 Mark- och miljödomstolen

Enligt artikel 4.4 i fågeldirektivet ska medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att undvika förorening och försämring av livsmiljöer samt störningar som påverkar fåglarna, i den mån denna påverkan inte saknar betydelse för att uppnå syftet med denna artikel. Dessutom är fågeldirektivet ett minimidirektiv. Medlemsstaterna får införa strängare skyddsåtgärder än de som föreskrivs i detta direktiv (artikel 14). Samtliga de undantagna Natura 2000-områdena är utpekade som särskilda skyddsområden enligt fågeldirektivet.

Sökanden har bevisbördan för att miljöbalkens krav uppfylls och att verksamheten bedrivs på ett sätt som innebär att skada eller olägenhet för miljön i möjligaste mån förhindras (jfr 2 kap. 1 och 3 §§ miljöbalken). Även lokaliseringsprincipen i 2 kap. 6 § miljöbalken är av betydelse. Enligt Naturvårdsverkets bedömning utgör det ett olämpligt val av plats att bedriva bekämpning med VectoBac G® i de undantagna Natura 2000-områdena. Ändamålet med verksamheten kan uppnås på ett alternativt sätt som innebär mindre olägenheter för miljön.

Naturvårdsverket bedömer att miljöpåverkan kan minska för de undantagna Natura 2000-områdena om de även i fortsättningen hävdas genom slåtter och/eller bete och som inte involverar spridning av VectoBac G®. Det finns därför skäl att neka Natura 2000-tillstånd för dessa områden. Hävd genom slåtter och/eller bete som bedrivs i områdena utgör enligt Naturvårdsverkets bedömning alternativa sätt att bedriva myggbekämpning. Bedömningen baseras på att utvärderingar har visat att åtgärderna har en begränsande effekt på myggförekomsten. Åtgärderna har också andra syften för den biologiska mångfalden och för skötseln av de olika områdesskydden enligt 7 kap. miljöbalken. Att myggbekämpning inte nödvändigtvis är åtgärdernas primära syfte innebär inte att Naturvårdsverket drar någon annan slutsats kring åtgärdernas funktion som alternativa bekämpningsåtgärder. Det är åtgärdernas effekter som är det primärt relevanta i det här sammanhanget.

Myggbekämpningens återkommande karaktär gör att tillstånd till verksamheten kan förväntas att prövas igen med något eller några års mellanrum. Det är därför av grundläggande betydelse för tillståndsprövningen att Naturvårdsverket har tillgång

Sid 9 NACKA TINGSRÄTT DOM M 2593-23 Mark- och miljödomstolen

till information, inte bara om så kallade orörda områden som aldrig har bekämpats, utan även om områden som varit föremål för andra åtgärder med en myggbegränsande effekt men som inte involverar VectoBac G®. För att kunna bedöma hela verksamhetens tillåtlighet behöver Naturvårdsverket alltså ha möjlighet att jämföra med områden där alternativa bekämpningsmetoder används. Annars finns en betydande risk för att Naturvårdsverket inte kommer att kunna försäkra sig om att det berörda området inte kommer att ta skada.

Utöver Natura 2000-reglerna vill Naturvårdsverket hänvisa till 3 kap. 3 § miljöbalken. Naturvårdsverket har i tillståndsbeslutet kommit till slutsatsen att skada inte kommer att uppstå på de värden som Natura 2000-skyddet ska bevara. Detta avser de livsmiljöer och arter som särskilt pekats ut då området utsetts till Natura 2000-område. I det överklagade beslutet har Naturvårdsverket också anfört att finns det studier som visar att återkommande bekämpning med VectoBac G® kan leda till små ekosystemförändringar och att även små effekter på organismer som inte undersökts kan ha stor direkt eller indirekt betydelse för olika interaktioner mellan arter, på såväl kort som på lång sikt. Naturvårdsverket bedömer mot den bakgrunden att det inte är förenligt med riksintressebestämmelserna i 3 kap. miljöbalken att bedriva bekämpning av mygg om det är sannolikt att bekämpningen kan bedrivas på ett för miljön mindre ingripande sätt. Alternativ bekämpning är möjlig för de undantagna Natura 2000-områdena. Någon avvägning mellan motstående riksintressen enligt 3 kap. 10 § miljöbalken är inte aktuell i detta sammanhang.

Dispens från förbudet att sprida bekämpningsmedel från luftfartyg Det föreligger inte synnerliga skäl för dispens från förbudet att sprida bekämpningsmedel från luftfartyg för de undantagna Natura 2000-områdena.

Villkor 3 c) Naturvårdsverket har i det överklagade beslutet meddelat ett treårigt tillstånd för bekämpning. Verket bedömer att redovisning enligt villkor 3 c) behöver ske årligen för att det ska finnas möjlighet att kunna bedöma om samma förutsättningar

Sid 10 NACKA TINGSRÄTT DOM M 2593-23 Mark- och miljödomstolen

föreligger år 2 och 3 som år 1 av bekämpningen. Villkoret hänger därför nära samman med möjligheten att meddela fleråriga tillstånd.

Villkoret är tydligt och klart och medför ingen rättsäkerhetsproblematik. För att uppfylla villkoret kommer sökanden att behöva ta del av information från länsstyrelsen. Uppgifterna som behövs är offentliga och kommer inte att vara svåra för sökanden att samla in. Det är inte orimligt att ålägga sökanden att utföra arbetet med att sammanställa dessa uppgifter och ge in dem till Naturvårdsverket.

Villkor 3 d) Naturvårdsverket bedömer att villkoret är rättssäkert och utformat på ett sådant sätt att det tar sikte på NEDAB:s ansvar. Andra aktörers ansvar berörs inte på ett sådant sätt att det kommer att nämnvärt försvåra sökandens möjlighet att uppfylla villkoret.

Planen som villkoret 3 d) reglerar avser sökandens egen verksamhet som sökanden har faktisk och rättslig rådighet över. Villkoret innebär inga krav på att ta initiativ till alternativa åtgärder. Innebörden av villkoret är att NEDAB ska ta fram en plan i syfte att kunna anpassa sin verksamhet och minska framtida användning av VectoBac G® inom denna. Att sökanden behöver tillgång till information från länsstyrelsen bör inte likställas med krav på att en verksamhetsutövare av flygplats ges ansvar över transporter som bedrivs av andra verksamhetsutövare.

Naturvårdsverket medger att villkoret inte enbart tar sikte på den bekämpning som ska bedrivas inom ramen för aktuellt tillstånd, utan även på förväntade kommande ansökningar. Mot bakgrund av verksamhetens återkommande karaktär med regelbundna tillståndsansökningar bedöms att villkoret trots detta är relevant. Villkoret är inte alltför betungande och det kan inte heller anses orimligt att uppfylla det.

Om mark- och miljödomstolen anser att villkoret bör upphävas, är det tänkbart att Naturvårdsverket kommer att överväga om motsvarande krav på underlag i stället

Sid 11 NACKA TINGSRÄTT DOM M 2593-23 Mark- och miljödomstolen

bör ställas på sökanden i samband med inlämnandet av nästa tillståndsansökan. I första hand bör dock villkoret kvarstå så som det är skrivet.

DOMSKÄL Natura 2000-tillstånd Tillstånd krävs för att bedriva verksamheter eller vidta andra åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett Natura 2000-omåde (se 7 kap. 28 a § miljöbalken). Ett Natura 2000-tillstånd får lämnas endast om verksamheten eller åtgärden ensam eller tillsammans med andra pågående eller planerade verksamheter inte kan skada den livsmiljö eller de livsmiljöer i området som avses att skyddas (se 7 kap. 28 b § miljöbalken). För att ett område som utgör en livsmiljö inte ska anses ta skada krävs att en gynnsam bevarandestatus bibehålls inom området. Detta förutsätter att de grundläggande särdrag som har samband med den skyddade livsmiljön varaktigt bibehålls. Det ska inte finnas några rimliga tvivel om att verksamheten kan utföras utan skadlig inverkan. Prövningen sker utifrån ett vetenskapligt perspektiv och kraven är alltså höga (se EU-domstolens mål C-441/17 Białowieżaskogen, EU:C:2018:255 p. 115–120 med där angivna hänvisningar till praxis).

Naturvårdsverket har i det överklagade beslutet angett att det inte kvarstår några rimliga tvivel gällande att den ansökta verksamheten inte har någon skadlig inverkan på de utpekade värdena i berörda Natura 2000-områden. Samtidigt har tillstånd inte lämnats för områdena Jordbärsmuren-Ålbo, Spjutholmen och Tjursöarkipelagen. Naturvårdsverket har inte angett att de livsmiljöer eller arter som avses att skyddas i dessa Natura 2000-områden skulle skilja sig från de Natura 2000-områden där tillstånd har lämnats. Av utredningen i målet framstår det inte heller som att så är fallet.

Eftersom Naturvårdsverket har gjort bedömningen att åtgärden inte har någon skadlig inverkan innebär det att förutsättningar för Natura 2000-tillstånd enligt 7 kap. 28 b § miljöbalken är uppfyllda. Det saknas därmed skäl att göra en bedömning om huruvida det finns alternativa lösningar för bekämpning av

Sid 12 NACKA TINGSRÄTT DOM M 2593-23 Mark- och miljödomstolen

översvämningsmyggor. Utgångspunkten är därför att Natura 2000-tillstånd ska lämnas även för de tre undantagna Natura 2000-områdena.

I tillägg till ovanstående bedömning anser mark- och miljödomstolen att det inte med tillräcklig tydlighet har framgått att hävd som alternativ metod för bekämpning av stickmyggor är en tillräckligt effektiv åtgärd för att reducera antalet stickmyggor till en godtagbar nivå. Även om det finns stöd för att hävd kan minska antalet stickmyggor har inte annat framkommit än att antalet stickmyggor, trots vidtagna hävdåtgärder, har legat över den nivå som har ansetts utgöra en olidlig plåga.

Mark- och miljödomstolen noterar vidare att Naturvårdsverket har föreskrivit som villkor till beslutet att bekämpning endast får utföras i områden som är temporärt översvämmade och när mängden stickmygglarver överstiger ett visst antal per liter i stora respektive mindre vattensamlingar eller diken (se villkor 1 i Naturvårdsverkets beslut). Innebörden av villkoret måste enligt domstolens uppfattning vara att beslutet i viss mån är självreglerande. För det fall alternativa metoder för begränsning av stickmyggor, t.ex. hävd genom bete och/eller slåtter, är en tillräckligt effektiv åtgärd kommer inte ett tillräckligt antal stickmygglarver att hittas och bekämpning med VectoBac G® kommer därmed inte att få utföras.

Naturvårdsverket har i det överklagade beslutet angett att det väsentligt skulle försvåra tillämpning och utvärdering av alternativa lösningar om bekämpning tillåts i områdena Jordbärsmuren-Ålbo, Spjutholmen och Tjursöarkipelagen. Mark- och miljödomstolen förstår värdet, ur ett vetenskapligt perspektiv, av att samma åtgärder, i det här fallet bete och slåtter, fortsatt tillämpas i samma områden för att möjliggöra en robust utvärdering av alternativa metoder för stickmyggsbekämpning. Det sagda utgör emellertid inte skäl att avslå ansökan om Natura 2000-tillstånd.

Även om det inte kvarstår några rimliga tvivel om att den ansökta verksamheten inte kan skada de livsmiljöer som avses att skyddas i berörda Natura 2000-områden instämmer mark- och miljödomstolen i att en försiktighet i allmänhet bör iakttas vid

Sid 13 NACKA TINGSRÄTT DOM M 2593-23 Mark- och miljödomstolen

spridning av bekämpningsmedel. De begränsningar av tillståndet som framgår av det överklagade beslutet framstår som väl avvägda. Genom det som har framkommit i målet får NEDAB vidare anses ha visat att den ansökta verksamheten uppfyller de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken. Inte heller 3 kap. 3 § miljöbalken, som rör mark- och vattenområden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt, eller balkens bestämmelser i övrigt innebär något hinder mot att meddela tillstånd.

Av det anförda följer att tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken ska lämnas även för Natura 2000-områdena Jordbärsmuren-Ålbo, Spjutholmen och Tjursöarkipelagen.

Dispens från förbudet att sprida bekämpningsmedel från luftfartyg NEDAB har vidare yrkat att dispensen från förbudet i 14 kap. 7 § miljöbalken att sprida biocidprodukter från helikopter för motsvarande tidsperiod under vart och ett av åren 2023, 2024 och 2025 även ska omfatta Natura 2000-områdena Jordbärsmuren-Ålbo, Spjutholmen och Tjursöarkipelagen i Gävleborgs län. Bolaget har anfört bl.a. att en effektiv bekämpning med VectoBac G® förutsätter spridning med helikopter.

Av 14 kap. 7 § första stycket miljöbalken framgår att bekämpningsmedel inte får spridas från luftfartyg. Skälet till förbudet är att det vid spridning från luften finns risk för att bekämpningsmedlet oavsiktligt träffar känsliga områden (se prop. 1997/98:45, del 2, s. 179). Av 3 kap. 21 § förordningen (2014:425) om bekämpningsmedel framgår att i fråga om spridning av biocidprodukter från luftfartyg får Naturvårdsverket i det enskilda fallet ge dispens från förbudet i 14 kap. 7 § första stycket miljöbalken, om det finns synnerliga skäl.

Vilka kriterier som ska vara uppfyllda för att synnerliga skäl ska föreligga för en dispens framgår varken av lag eller förarbeten (jfr prop. 2012/13:161 s. 20). Naturvårdsverket har applicerat två sådana kriterier: det ska inte vara praktiskt möjligt att sprida bekämpningsmedlet för hand och översvämningsmygg ska

Sid 14 NACKA TINGSRÄTT DOM M 2593-23 Mark- och miljödomstolen

innebära stora olägenheter för människor som bor och vistas i aktuella området (jfr 2 kap. 47 § förordningen om bekämpningsmedel). I det överklagade beslutet har Naturvårdsverket bedömt att sökanden visat att båda förutsättningarna är uppfyllda för de andra Natura 2000-områden som omfattas av NEDAB:s ansökan.

Mark- och miljödomstolen instämmer i Naturvårdsverkets bedömning att om de nämnda kriterierna är uppfyllda så föreligger synnerliga skäl för dispens från förbudet att sprida en biocidprodukt. Domstolen bedömer vidare att NEDAB, genom den utredning som getts in, har visat att det inte är praktiskt möjligt att sprida VectoBac G® för hand och att mängden översvämningsmyggor utgör stora olägenheter för människor som bor eller vistas inom aktuella områden. Mark- och miljödomstolen bedömer därför att det även finns synnerliga skäl för att meddela dispens från förbudet enligt 14 kap. 7 § första stycket miljöbalken. De särskilda villkor som föreskrivits av Naturvårdsverket ska även gälla för helikopterspridning i Jordbärsmuren-Ålbo, Spjutholmen och Tjursöarkipelagen.

Villkor NEDAB har yrkat att villkor 3 c) ska upphävas och att 3 d) ska få en annan lydelse.

Villkor 3 c) föreskriver att NEDAB ska redovisa vilka ytor inom ramområdena som hävdas genom kreatursbete och/eller slåtter samt övriga åtgärder som vidtas och som begränsar stickmyggsförekomsten. Enligt villkor 3 d) ska NEDAB redovisa en plan för minskning av användandet av VectoBac G® på kort och lång sikt till förmån för andra metoder med utgångspunkt i landskapsstrategin ”Människor, mygg och natur vid Nedre Dalälven” från 2013. Båda villkoren föreskriver att redovisningen inte ska begränsas till de åtgärder som har vidtagits med huvudsakligt syfte att bekämpa mygg.

Vad beträffar villkor 3 c) gör mark- och miljödomstolen följande bedömning. Det ligger i sakens natur att det finns ett behov av fortsatt tillämpning och utvärdering av alternativa metoder för myggbekämpning i syfte att på sikt kunna minska användningen av VectoBac G®. Däremot kan det ifrågasättas om det är lämpligt att

Sid 15 NACKA TINGSRÄTT DOM M 2593-23 Mark- och miljödomstolen

NEDAB åläggs det ansvaret, särskilt som villkoret föreskriver att redovisningen inte ska begränsas till de åtgärder som har vidtagits med huvudsakligt syfte att bekämpa mygg. Flera länsstyrelser har i sina remissyttranden ansett att det inte är NEDAB:s ansvar att redovisa alternativa åtgärder som begränsar myggförekomsten, om de har vidtagits av andra än bolaget. Mark- och miljödomstolen instämmer i den bedömningen. Nämnda behov får i stället tillgodoses på annat sätt, i t.ex. statlig eller kommunal regi. Mot den bakgrunden ska villkor 3 c) upphävas.

När det kommer till villkor 3 d) anser mark- och miljödomstolen att framtagandet av en plan för minskning av användandet av VectoBac G® har en sådan koppling till NEDAB:s verksamhet enligt tillståndet och, framför allt, bolagets förväntade framtida verksamhet att det är miljömässigt motiverat att ett villkor kring detta föreskrivs. Att föreskriva att planen ska ta sin utgångspunkt i den landskapsstrategi som anges i villkoret framstår däremot inte som påkallat. Vidare är det inte rimligt att villkoret föreskriver att redovisningen inte ska begränsas till åtgärder med huvudsakligt syfte att bekämpa stickmyggor. Som domstolen uppfattar syftet med villkor 3 d) siktar det på att hitta metoder för just begränsning av mygg. Det framstår därmed som otydligt vilka ytterligare åtgärder redovisningen kan förväntas innehålla. Domstolen anser i stället att det förslag till skrivning som NEDAB har presenterat framstår som väl avvägt. Villkor 3 d) ska därför ändras till den lydelse som framgår av domslutet.

Avslutning Mark- och miljödomstolen konstaterar att 2023 har passerats. Det lämnade tillståndet och dispensen samt ändringen av villkoren ska därför gälla för tidsperioderna enligt yrkandena under 2024 och 2025.

Det finns skäl att förordna om att domstolens interimistiska förordnande angående verkställighet ska gälla även fortsättningsvis.

Överklagandet ska alltså bifallas och Naturvårdsverkets beslut ändras på det sätt som framgår av domslutet.

Sid 16 NACKA TINGSRÄTT DOM M 2593-23 Mark- och miljödomstolen

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (MMD-02) Överklagande senast den 16 april 2024.

Magnus Hermansson Caroline Arvidsson I domstolens avgörande har chefsrådmannen Magnus Hermansson, ordförande, tingsfiskalen Caroline Arvidsson (referent), tekniska råden Annika Månsson och Christina Borg samt den särskilda ledamoten Göran Nilsson deltagit. Föredragande har varit Elin Källgren Thyr.