M 6123-24

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

Mark- och miljööverdomstolen ändrar mark- och miljödomstolens dom och upphäver Länsstyrelsen i Kalmar läns beslut den 13 oktober 2023, dnr 6353-2022, angående tillsyn av vassklippning i Stångån vid sjön Krön, fastigheten X med flera, Vimmerby kommun.

SVEA HOVRÄTT DOM M 6123-24

YRKANDEN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Stångåns Regleringsföretag av år 1953 har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska upphäva Länsstyrelsen i Kalmar läns beslut.

Länsstyrelsen i Kalmar län har motsatt sig ändring av beslutet.

UTVECKLING AV TALAN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Stångåns Regleringsföretag av år 1953 (regleringsföretaget) har vidhållit vad som anförts i mark- och miljödomstolen och har lagt till följande. Regleringsföretagets verksamhet regleras av ett antal äldre vattendomar som ger regleringsföretaget tillstånd att utföra vattenreglering och rensningar. Domarna ger regleringsföretaget rätt att utföra underhållsåtgärder för att bibehålla vattnets djup och läge. Vassklippning och vassrensning är sådana underhållsåtgärder som behöver utföras för att bibehålla vattnets djup och läge och omfattas således av regleringsföretagets tillstånd. Förbudet innebär en inskränkning i ett tillstånd med rättskraft och är därför felaktigt och ska upphävas enligt 26 kap. 9 § tredje stycket miljöbalken. Ett förbud ska dessutom föregås av föreläggande om försiktighetsmått. Även av den anledningen ska förbudet upphävas.

I Naturvårdsverkets allmänna råd (NFS 2001:15) anges att rensning av vegetation i sjöar och vattendrag bör anmälas för samråd, om inte åtgärden sker enligt ett tillstånd för vattenverksamhet. Motsatsvis gäller att om åtgärden sker enligt ett tillstånd för vattenverksamhet behöver åtgärden inte anmälas för samråd. Eftersom vassklippning omfattas av regleringsföretagets tillstånd behöver det därmed inte anmälas. Av de allmänna råden framgår även att rensning av mycket liten omfattning endast behöver anmälas om naturmiljön är särskilt känslig. Vad som ska anses som ”mycket liten omfattning” framgår inte. Vassrensningen i nu aktuellt fall är inte av sådan omfattning att den kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Naturmiljön i området är inte heller särskilt känslig. Klagomålen som föranlett länsstyrelsens ingripande kommer från en boende i närheten vars fastighet inte berörs av regleringsföretagets verksamhet och som nöjt sig med de åtgärder som vidtagits.

SVEA HOVRÄTT DOM M 6123-24

Sammantaget saknas skäl, även för det fall vassklippningen inte omfattas av tillståndet, att anmäla åtgärden för samråd.

Under alla omständigheter är förbudet mot vassklippning oproportionerligt. Det är en årlig återkommande åtgärd som har utförts sedan regleringsföretaget inrättades. Att nu, efter 70 år, kräva att verksamheten ska anmälas för samråd är oproportionerligt i förhållande till den ringa miljömässiga nytta som sådant samråd skulle kunna medföra. Om länsstyrelsens förbud står sig kommer regleringsföretaget behöva rensa med skopa oftare vilket är ett sämre miljömässigt alternativ än den nuvarande vassklippningen.

Länsstyrelsen i Kalmar län har vidhållit vad som anförts i mark- och miljödomstolen och har lagt till följande. Vassklippning av större områden kräver samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken innan åtgärden genomförs. Av regleringsföretagets redovisning framgår att det är en tämligen lång sträcka som berörs och att mängden klippt vass uppskattas till cirka 1–2 ton TS (torrsubstans)/år.

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

Omfattas vassklippningen av begreppet rensning och av tillståndet till markavvattningsåtgärder?

Regleringsföretaget har enligt gällande vattendom rätt att utföra rensning av Stångån för att upprätthålla ett visst djup och läge. Frågan är om den vassklippning som företaget utför omfattas av den rätt till rensning som tillståndet ger. Enligt Mark- och miljööverdomstolen måste med rensning i vattendomen avses detsamma som i 11 kap. 15 § miljöbalken, dvs. rensning som utförs för att bibehålla vattnets djup och läge.

Vegetationsrensningar som utförs utan att påverka botten men som syftar till att bibehålla vattnets djup och läge är enligt Naturvårdsverkets handbok 2008:5 Vattenverksamheter – Handbok för tillämpningen av 11 kapitlet i miljöbalken, avsnitt 4.4.3. att anse som rensning. Detta har utvecklats i Naturvårdsverkets handbok 2009:5 om Markavvattning och rensning, avsnitt 3.3.2.5.1 Alternativa rensningsmetoder, där det anges att det i allmänhet, för att upprätthålla en tillräcklig flödeskapacitet, räcker

SVEA HOVRÄTT DOM M 6123-24

att man håller efter vegetationen i stället för att bottenmaterialet rensas och att det med hänsyn till vattenmiljön oftast är bättre att slå eller klippa av vegetationen än att gräva bort den. Utifrån det ovan sagda bedömer Mark- och miljööverdomstolen att vassklippning omfattas av regleringsföretagets tillstånd att utföra rensningar.

Förbud mot vassklippning

En tillsynsmyndighet får i det enskilda fallet besluta om de förelägganden och förbud som behövs för att föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken ska följas (26 kap. 9 § första stycket miljöbalken). Enligt tredje stycket får dock inte förelägganden eller förbud begränsa ett beslut eller dom om tillstånd i ansökningsmål som har rättskraft enligt 24 kap. 1 § miljöbalken. Länsstyrelsens förbud mot vassklippning begränsar tillståndets rättskraft i strid med 26 kap. 9 § miljöbalken och är alltså inte tillåtet.

Krav på samråd innan vassklippningen inleds

Kan en åtgärd som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i balken komma att väsentligt ändra naturmiljön ska den anmälas för samråd (12 kap. 6 § miljöbalken). Enligt Naturvårdsverkets allmänna råd NFS 2001:15 bör rensning, bl.a. av vegetation i sjöar och vattendrag, anmälas för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken, om inte åtgärden sker enligt ett tillstånd för vattenverksamhet enligt 11 kap. miljöbalken eller anmäls enligt 11 kap. 15 § tredje stycket miljöbalken. Det har inte framkommit att den vassklippning som regleringsföretaget utför går utöver tillståndet. Det har inte heller framkommit att regleringsföretaget inte följer de försiktighetsmått som länsstyrelsen beslutat i tillsynsbeslutet från 2020. Det finns därför inte stöd för länsstyrelsens föreläggande om samråd innan vassklippningen utförs.

Länsstyrelsens föreläggande i de delar som avser förbud mot vidare vassklippning utan föregående samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken ska således upphävas. Övriga delar av föreläggandet är inte längre aktuella eftersom regleringsföretaget har uppfyllt kravet på att lämna in uppgifter. Det finns därför skäl att upphäva föreläggandet i sin helhet.

SVEA HOVRÄTT DOM M 6123-24 Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.

I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Malin Wik, tekniska rådet Annika Billstein Andersson samt hovrättsråden Katarina Berglund, referent, och Catharina Adlercreutz. Föredragande har varit Susanne Schultzberg.

Bilaga A

Sid 1 (8) VÄXJÖ TINGSRÄTT DOM Mål nr M 5594-23 Mark- och miljödomstolen 2024-04-12 meddelad i Växjö

PARTER

Klagande Stångåns Regleringsföretag

Motpart Länsstyrelsen i Kalmar län 391 86 Kalmar

ÖVERKLAGAT BESLUT Länsstyrelsens i Kalmar län beslut från den 13 oktober 2023 i ärende med diarienummer 6353-2022, se bilaga 1

SAKEN Överklagande angående tillsyn av vassklippning på fastigheten X m.fl. i Vimmerby kommun

DOMSLUT

Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet.

Sid 2 VÄXJÖ TINGSRÄTT DOM M 5594-23 Mark- och miljödomstolen

BAKGRUND Länsstyrelsen i Kalmar län (länsstyrelsen) beslutade den 13 oktober 2023, att förbjuda Stångåns Regleringsföretag (SRF), att utföra vassklippning i Stångån fram till sjön Krön, utan att anmäla åtgärden för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken (MB). Länsstyrelsen förelade samtidigt SRF att senast två veckor efter beslutsdatum, till länsstyrelsen, inkomma med uppgifter, om under vilken period år 2022, vassklippning har skett och på vilka sträckor åtgärden vidtagits.

SRF har nu överklagat länsstyrelsens beslut till mark- och miljödomstolen.

YRKANDEN M.M. Stångåns Regleringsföretag har yrkat att mark- och miljödomstolen ska upphäva länsstyrelsens beslut i sin helhet. Till stöd för sitt yrkande anför SRF i huvudsak följande.

Länsstyrelsens beslut är felaktigt. Vattendomarna Söderbygdens vattendomstols deldom från den 27 oktober 1962 med nummer B 12 och A 66, Vattenöverdomstolens mål nr T 88/1962 och 89/1962, Söderbygdens vattendomstols deldom från den 22 juni 1967med nummer B 2 samt A 33 och SRF:s stadgar ger dem tillåtenhet att vidta skötselåtgärder vad gäller Stångån. Dessa nödvändiga åtgärder har SRF inte möjlighet att utföra om de ska följa länsstyrelsens beslut. SRF har att förhålla sig till 1918 års vattenlag, däri finns inte stipulerat att SRF har skyldighet att anmäla verksamheten till länsstyrelsen. Det finns inget beslut som visar att SRF ska ha samråd eller rapportera till länsstyrelsen.

År 2019 inkom klagomål från sommarstugeägare i södra Krön avseende vassansamling vid Stångån. SRF kontaktade då den som klagat och informerade om hur arbetet med vassen går till. SRF forslade bort vassen vid den aktuella platsen när arbetet med vassen avslutades. Fastighetsägaren som har tomtgräns invid strandkanten har inte klagat alls.

Sid 3 VÄXJÖ TINGSRÄTT DOM M 5594-23 Mark- och miljödomstolen

De som utför arbetet är delägare i SRF genom sin fastighet (cirka 200 fastigheter är anslutna). Arbetet utförs utöver ordinarie sysselsättning, och utförs alltså inte kontinuerligt varje dag. Materialet samlas upp nedströms före utloppet vid Krön och forslas sedan bort. Ingen förändring av naturmiljön sker på grund av arbetet, detta då vassen klipps varje år, på platser där behov föreligger. Åtgärden är således permanent och bör likställas med underhåll av samfälld väg.

Länsstyrelsens beslut strider mot proportionalitetsprincipen. Beslutet tillför inte något för miljön eller samhället i stort. Beslutet medför dock att SRF, vilka har begränsade resurser, belastas med onödig administration och ökade kostnader för delägande fastighetsägare.

Länsstyrelsen har motsatt sig att beslutet om förbud och föreläggande upphävs av mark- och miljödomstolen. Till stöd för sin inställning anger länsstyrelsen i huvudsak följande.

Vattendomen ger företaget rätt att utföra rensning av Stångån för att upprätthålla ett visst djup och läge. Rensningen är till för att säkerställa torrläggning av mark. Det framgår inte av de åberopade domarna vad som ingår i begreppet rensning. Länsstyrelsen anser att vassklippning inte är en åtgärd som upprätthåller ett visst djup och läge eftersom vassens rotmattor lämnas intakta och snarare minskar djupet. Länsstyrelsen anser att om eventuell klippning av vass sker vid samma tidpunkt och samma plats som rensningen är klippningen i så fall en del av rensningen och ska anmälas till Länsstyrelsen i enlighet med 11 kap 15 § miljöbalken. Länsstyrelsen anser därför att vattendomen inte ger SRF rätt att utföra vassklippning utan att anmäla åtgärden till Länsstyrelsen. Återkommande klippning av vassen påverkar bland annat de fågelarter som använder vassen för häckning och födosök, vilket är en väsentlig förändring av naturmiljö. Rensning kan skada fisket eftersom rensning orsakar grumling som påverkar livsmiljön för fisk och musslor. Länsstyrelsen anser inte att återkommande vassklippning kan likställas med en permanent förändring av naturmiljön. Vid varje tillfälle som vassen behöver klippas av sker i stället en ny med återkommande förändring av naturmiljön.

Sid 4 VÄXJÖ TINGSRÄTT DOM M 5594-23 Mark- och miljödomstolen

Vassklippningen har föranlett återkommande klagomål till Länsstyrelsen, bland annat i ärende med diarienummer 7083-2019. SRF hade, vid beslut om föreläggandet, inte lämnat in några uppgifter och länsstyrelsen bedömde att det var skäligt att förelägga dem att inkomma med dessa uppgifter.

Stångåns Regleringsföretag inkom, till länsstyrelsen, den 1 mars 2024 med uppgifter om vassrensningen, som sedan vidaresändes den till mark- och miljödomstolen. Däri framkom i huvudsak följande.

Vid samtal med länsstyrelsen 2022 uppfattade SRF att den redovisat tillräckligt, varför ytterligare redovisning inte lämnades in efter det. Med anledning av föreläggandet har den nya redovisningen nu lämnats in, vilken kommer användas som grund i det fall samråd vidare kommer krävas av SRF.

Vassrensning sker, på platser där behov föreligger, i enlighet med kartorna som bifogas i redovisningen. Vassrensningen påbörjas längst nedströms, enligt uppmärkning på karta nummer ett, och fram till uppmärkt plats på karta nummer två. Där har en läns lagts ut för att fånga upp vassen. Vassen tas upp ur vattnet med en skogsmaskin med grip och deponeras sedan till den uppmärkta platsen på karta nummer tre. Längst den återstående sträckan fram till Krön har det av erfarenhet visat sig svårare att sätta upp läns och på det viset samla upp den avklippta vassen. Där samlas i stället den avklippta vassen in allteftersom klippningen sker och läggs upp direkt på land, öster om ån, ca två till tre meter från ån, se därom karta nummer fyra. Längst denna sträckning förekommer det att en mindre mängd vass inte omedelbart kan samlas upp utan flyter vidare ut i sjön Krön. Om detta sker försöker SRF alltid att hämta upp även denna vass och föra upp den på land. För att det ska kunna ske rationellt måste vassrensningen dock genomföras längs hela sträckan innan den vass som eventuellt missats hämtas upp.

Vassrensingen sker efter den 15 juli och avslutas i oktober, varje år. Klippningen genomförs med en amfibisk redskapsbärare av märket Truxor. Det är en tämligen

Sid 5 VÄXJÖ TINGSRÄTT DOM M 5594-23 Mark- och miljödomstolen

lång åsträcka som rensas på vass men den sammanlagda mängden klippt vass är, genom en mycket grov uppskattning, cirka ett till två ton TS per år. SRF följer länsstyrelsens upplysningar enligt beslut från 11 november 2020 med diarienummer 535-7083-2019.

Länsstyrelsen framförde, efter att redovisningen kommit in, att SRF i godtagbar omfattning har uppfyllt de redovisningskrav som framgår av föreläggandet i beslut den 13 oktober 2023, med diarienummer 6353-2022.

Stångåns Regleringsföretag meddelar vidare att den önskar, även om föreläggandet nu uppfyllts, få prövat om vattendomarna och tillstånden enligt dessa, ger rätt för SRF att undgå länsstyrelsens krav om samråd. Detta så att SRF vidare ska kunna utföra åtgärder i enlighet med sin verksamhet.

DOMSKÄL Tillämpliga bestämmelser framgår av länsstyrelsens beslut.

Prövningsramen i ett överklagat mål begränsas av det överklagade beslutet. Markoch miljödomstolen kan inte ta upp andra frågor till bedömning än de som omfattas av det överklagade beslutet. Frågan som domstolen har att pröva är om länsstyrelsen haft fog att besluta att förbjuda SRF från att utföra vassklippning i Stångån fram till sjön Krön, utan att anmäla åtgärden för samråd enligt 12 kap. 6 § MB samt om länsstyrelsen haft fog att meddela SRF det i målet aktuella tillsynsföreläggandet. Fråga uppstår, eftersom det framkommit under handläggningen i målet att det aktuella föreläggandet efterkommits av SRF, om det ändå föreligger skäl att överpröva det aktuella beslutet eller om domstolen ska avskriva målet från vidare handläggning. Härvid har SRF framfört att dom önskar få sitt överklagande prövat i sak eftersom vassklippningen är en återkommande åtgärd. Med beaktande härav bedömer mark- och miljödomstolen att det finns fog för att i målet pröva om länsstyrelsens beslut var riktigt när det togs.

Sid 6 VÄXJÖ TINGSRÄTT DOM M 5594-23 Mark- och miljödomstolen

Av 24 kap. 1 § miljöbalken (MB) framgår att en dom eller beslut som har meddelats i ett ansökningsmål enligt balken eller enlighet med bestämmelserna enligt lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet (restvattenlagen) som vunnit laga kraft gäller gentemot alla vad avser frågor som prövats genom det aktuella tillståndet eller beslutet. Av övergångsbestämmelserna till balken respektive restvattenlagen gäller detsamma som huvudregel även för motsvarande tillstånd som lämnats med stöd av äldre bestämmelser. Av bestämmelserna framgår alltså att ett tillståndsbeslut som vunnit laga kraft kan inskränkas endast genom att tillståndet omprövas och ändras eller återkallas. För sådan omprövning finns särskilda bestämmelser i 24 kap MB.

En tillsynsmyndighet har rätt att meddela de förelägganden och förbud som krävs för att bestämmelserna i miljöbalken ska efterlevas, se 26 kap. 9 § MB. Att förelägga den som vidtar en åtgärd om att lämna de uppgifter som krävs för tillsynen är en sådan tillåten tillsynsåtgärd, se 26 kap. 21 § MB. Av 26 kap. 9 § 3 stycket MB framgår att föreläggande och förbud som tillsynsmyndigheten meddelar med stöd av bestämmelsen inte får begränsa ett beslut eller en dom om tillstånd i ett ansökningsmål som har rättskraft enligt 24 kap. 1 § MB. Enligt 2 stycket i 26 kap. 9 § MB får inte mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet tillgripas av tillsynsmyndigheten.

Omfattas vassklippningen av lagakraftvunnet tillstånd? Genom de lagakraftvunna vattendomarna ges verksamhetsutövaren rätt att utföra underhållsåtgärder för att bibehålla vattnets djup och läge i enlighet med det tillstånd som lämnats vid prövningen. I de i målet aktuella tillstånden behandlas inte frågan om vassklippning explicit av tillståndsprövande myndighet. Däremot framgår det av tillståndsdomarna att tillståndshavaren ska samråda med ”naturvårdande myndighet” åtminstone i anläggningsskedet. Vassklippningen är en återkommande åtgärd som kan komma att förändra naturmiljön väsentligt. Mark- och miljödomstolen bedömer först och främst att SRF inte i målet visat att de aktuella tillståndsbesluten medför att länsstyrelsen skulle vara förhindrad att utöva tillsyn avseende

Sid 7 VÄXJÖ TINGSRÄTT DOM M 5594-23 Mark- och miljödomstolen

verksamhetsutövarens underhållsåtgärder. Mark- och miljödomstolen delar därutöver länsstyrelsens uppfattning att vassklippningen inte i förevarande fall bedöms utgöra en sådan underhållsåtgärd. De befintliga tillstånden till vattenverksamhet utgör därför inget hinder för länsstyrelsen att i förevarande fall utöva den aktuella tillsynen.

Rimlighetsavvägning Av 2 kap. 7 § MB framgår att en rimlighetsavvägning alltid måste göras för att för att säkerställa att kraven i 2 kap. 2-5 §§ och 6 § st. 1 MB tillämpas proportionerligt med särskild hänsyn till nyttan av skyddsåtgärder och försiktighetsmått jämfört med kostnaderna för sådana åtgärder. En bedömning i enlighet med detta behövs för att kunna fatta beslut avseende om en verksamhet eller åtgärd utförs i enlighet med MB. Bestämmelsen ska jämföras med regeln i 26 kap. 9 § andra stycket MB avseende att mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet inte får tillgripas av tillsynsmyndigheten.

Att begära uppgifter avseende en åtgärd kan behövas för att det vidare ska kunna utredas huruvida åtgärden följer regleringar och bör i de flesta fall (där risk för olägenhet bedöms kunna föreligga) anses vara en rimlig kostnad i relation med nyttan för utredande myndighet ska kunna bedöma om åtgärden kan medföra sådana olägenheter. Mark- och miljödomstolen bedömer således att länsstyrelsen haft fog att förelägga SRF att inkomma med uppgifter och avslår således överklagandet till denna del.

Mark- och miljödomstolen har vidare att pröva om länsstyrelsen haft fog att besluta att förbjuda SRF från att utföra vassklippning i Stångån fram till sjön Krön, utan att anmäla åtgärden för samråd. Vassrensning är en åtgärd som kan innebära samrådsskyldighet (se ”Miljöbalken – en kommentar”, kommentar till 11 kap. 15 § MB, JUNO, version 22 härom). En verksamhet eller en åtgärd som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt men som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön, ska anmälas för samråd, enligt 12 kap. 6 § MB. Då vassklippningen bedöms vara en

Sid 8 VÄXJÖ TINGSRÄTT DOM M 5594-23 Mark- och miljödomstolen

åtgärd som väsentligt kan komma att ändra naturmiljön finner mark- och miljödomstolen att länsstyrelsens krav på samråd inte strider mot 12 kap. 6 § MB. Vassrensningen i fråga riskerar att medföra negativa effekter för bl.a. fiskar och rör ett någorlunda stort område. Ett samrådsförfarande är inte en särskilt inskränkande eller kostsam åtgärd. Mark- och miljödomstolen bedömer att beslutet att förelägga SRF att anmäla åtgärden för samråd har skett i enlighet med rimlighetskravet i 2 kap. 7 § MB. Mark- och miljödomstolen bedömer att länsstyrelsen haft fog att förbjuda SRF från att vidta åtgärderna utan anmälan till samråd. Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet även i denna del.

Sammanfattning I enlighet med vad som konstaterats ovan bedömer mark- och miljödomstolen att länsstyrelsen inte varit förhindrad att vidta de i målet aktuella tillsynsåtgärderna och att det saknas skäl att ändra det överklagade beslutet i något avseende. Vad klagande anfört i sitt överklagande föranleder ingen annan bedömning. Överklagandet ska därför avslås.

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (MMD-02) Överklagande senast den 3 maj 2024.

Lena Stjernqvist Henrik Östman I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Lena Stjernqvist, ordförande, och tekniska rådet Henrik Östman. Föredragande har varit tingsnotarien Mika Strandberg.