M 7777-24

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

1Mark- och miljööverdomstolen avslår yrkandet att inhämta förhandsavgörande från EU-domstolen.

2Mark- och miljööverdomstolen ändrar mark- och miljödomstolens dom endast på så sätt att Länsstyrelsen i Hallands läns föreläggande den 14 mars 2024 (dnr 2318- 2023) upphävs beträffande skyldigheten att komplettera miljörapporten för 2022 med redogörelse för hur verksamheten vid Halmstad FA uppfyller BAT 42–44.

SVEA HOVRÄTT DOM M 7777-24

YRKANDEN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Stena Recycling AB (bolaget) har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska ändra mark- och miljödomstolens dom och upphäva Länsstyrelsen i Hallands läns beslut om komplettering av miljörapport för 2022 för anläggningen Halmstad FA i sin helhet.

Länsstyrelsen i Hallands län har motsatt sig ändring av mark- och miljödomstolens dom.

Bolaget har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska inhämta förhandsavgörande från EU-domstolen främst angående tolkningen av begreppet ”fysikalisk-kemisk behandling” i direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp och utsläpp från djuruppfödning (industriutsläppsdirektivet) och kommissionens genomförandebeslut (EU) 2018/1147 om fastställande av BAT-slutsatser för avfallsbehandling (BAT WT).

UTVECKLING AV TALAN OCH UTREDNINGEN I MARK- OCH MILJÖ-

ÖVERDOMSTOLEN

Bolaget har utvecklat sin talan på i huvudsak samma sätt som i mark- och miljödomstolen och vidhållit att verksamheten vid Halmstad FA varken innefattar fysikaliskkemisk behandling av avfall med värmevärde eller omraffinering. I fråga om begreppet ”fysikalisk-kemisk behandling” och behovet av förhandsavgörande från EU-domstolen har bolaget anfört i huvudsak följande. Begreppet avser en behandling som måste innehålla minst ett fysikaliskt och ett kemiskt reningssteg. Denna tolkning har även Vänersborgs tingsrätt, mark- och miljödomstolen, gjort i mål nr M 5271-21 och M 210-22. Trots det har mark- och miljödomstolen i den överklagade domen gjort en annan tolkning, utan att kommentera varför. Det saknas vägledning om hur begreppet ska förstås. Tolkningen bör inte vara extensiv, då det riskerar att missgynna svenska företag gentemot andra verksamheter i EU och därmed strida mot den grundläggande principen för unionslagstiftningen om att den ska ge en jämn spelplan för verksamheter inom EU. Industriutsläppsdirektivet hindrar inte att medlemsstaterna har längre gående

SVEA HOVRÄTT DOM M 7777-24

miljöambitioner än vad som följer av unionslagstiftningen, men det ska inte genomföras genom en extensiv tolkning av direktivet utan i så fall genom nationell lagstiftning.

Länsstyrelsen har vidhållit sitt beslut och har i fråga om begreppet ”fysikalisk-kemisk behandling” anfört i huvudsak följande. I de domar som bolaget hänvisar till har domstolen genom en språklig analys bedömt att bestämmelsen endast ska tillämpas på verksamhet med både fysikaliska och kemiska behandlingsmetoder. Länsstyrelsen motsätter sig att rättspraxis i frågan har sin utgångspunkt i en språklig analys. Frågan rör anläggningar i hela Europa som utför behandlingar och för vilka begreppet kan vara tillämpligt.

Mark- och miljööverdomstolen har inhämtat remissyttrande från Naturvårdsverket angående tolkningen av begreppet ”fysikalisk-kemisk behandling” i 29 kap. 67 § 2 miljöprövningsförordningen (2013:251). Naturvårdsverket har anfört i huvudsak följande. Vid genomförandet av industriutsläppsdirektivet i svensk rätt var det inte entydigt om verksamheten måste bestå av både fysikalisk och kemisk behandling eller om det räcker med enbart en fysikalisk eller en kemisk behandling för att omfattas av begreppet. Å ena sidan talar en bokstavsenlig tolkning för att begreppet ska tolkas som att det innefattar verksamheter som bedriver både fysikalisk och kemisk behandling. Med beaktande av detta, och för att inte riskera en ”överimplementering”, valde Naturvårdsverket inledningsvis att tolka begreppet som att både kemisk och fysikalisk behandling krävs för att verksamheten ska omfattas av ”fysikalisk-kemisk behandling”. Å andra sidan kan en sådan tolkning strida mot lagstiftningen syfte, eftersom det inte varit lagstiftarens avsikt att begränsa omfattningen av industriutsläppsdirektivet utifrån om verksamheten bedriver en eller två avfallsbehandlingsprocesser. Detta ges också visst stöd genom uppräknade exempel på denna typ av behandlingar som publicerats av Europeiska byrån för forskning om industriell omvandling och utsläpp (EU-Brite, f.d. IPPC-byrån) och i BREF-dokumentet för avfallsbehandling. Där ges exempel som innefattar enbart fysikalisk behandling respektive kemisk behandling, samt exempel som innefattar båda. Detta skulle kunna tala för att begreppet ska tolkas som fysikalisk och/eller kemisk behandling, jfr Naturvårdsverkets vägledning om

SVEA HOVRÄTT DOM M 7777-24

BAT-slutsatser för avfallsbehandling, version 2 (2022-06-28). Det är därför oklart hur begreppet ska tolkas.

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

Begreppet fysikalisk-kemisk behandling i industriutsläppsdirektivet

Begrepp som används inom den unionsrättsliga lagstiftningen ska tolkas på samma sätt i samtliga medlemsstater. Lagstiftningen tillkommer i en flerspråkig kontext, där samtliga språkversioner har lika värde och beslutas av medlemsstater med inbördes skiftande rättssystem och lagstiftningsteknik. Det är därför sällan möjligt att fastställa den unionsrättsliga lagstiftningens innebörd enbart med utgångspunkt i en rent språklig analys. Begreppen måste ses i sitt sammanhang och tolkas utifrån sitt syfte och ändamål. Det sagda illustreras väl av de utgångspunkter som följer av EU-domstolens fasta praxis angående tolkning av begreppet ”avfall”, bl.a. att det begreppet inte kan tolkas restriktivt (se t.ex. EU-domstolens dom i mål C-238/21 Porr Bau, EU:C:2022:885).

Någon klar slutsats i frågan om hur ”fysikalisk-kemisk behandling” i punkten 5.1 b) och 5.3 a) ii i bilaga I till industriutsläppsdirektivet ska tolkas kan inte dras utifrån en analys av hur begreppet är skrivet i de olika språkliga versionerna, t.ex. med eller utan bindestreck. Ledning får hämtas från det sammanhang som begreppet finns i, dvs. industriutsläppsdirektivet och kommissionens genomförandebeslut om BAT-slutsatser för avfallsverksamheter, och från bestämmelsernas syfte.

I industriutsläppsdirektivet finns bestämmelser om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar som härrör från industriella verksamheter. Bestämmelserna syftar till att förebygga eller, när det visar sig vara omöjligt, kontinuerligt minska utsläppen till luft, vatten och mark, förebygga uppkomst av avfall, öka resurseffektiviteten samt främja den cirkulära ekonomin och utfasningen av fossila bränslen, så att en hög skyddsnivå kan uppnås för människors hälsa och för miljön som helhet (artikel 1).

SVEA HOVRÄTT DOM M 7777-24

Industriutsläppsdirektivet gäller för industriella verksamheter som ger upphov till vissa föroreningar (artikel 2 med hänvisning till kapitlen II–VIa). Direktivets krav på tillämpning av bästa tillgängliga teknik och BAT-slutsatser är således avsett att träffa verksamheter av en viss storlek och med en viss föroreningspotential. En central faktor för avgränsningen av tillämpningsområdet är verksamheternas kapacitet. För avfallshantering framgår avgränsningen utifrån verksamheternas kapacitet av punkten 5 och dess underpunkter i bilaga I till direktivet. En rad olika förfaranden räknas upp.

Det kan vara vanskligt att avgöra om ett material påverkas i fysikalisk mening eller i kemisk mening av en process. Ett exempel på det är flockning, en process som omnämns som en fysikalisk-kemisk behandlingsmetod i det vägledande BREF-dokumentet från EU-Brite. Att en process kan vara svår att definiera som antingen fysikalisk eller kemisk talar för att begreppet i sitt sammanhang inte är avsett att utgöra ett krav på en kombination av behandlingar.

Vidare kan konstateras att en behandlingsmetod som är enbart kemisk eller enbart fysikalisk inte generellt kan antas medföra mindre föroreningar än en behandling som kan sägas vara både fysikalisk och kemisk. Den tolkning som bolaget förespråkar skulle medföra att fysikalisk behandling av så stora mängder avfall att industriutsläppsdirektivet utifrån den industriella omfattningen är tillämpligt ändå skulle falla utanför tillämpningsområdet, utan att föroreningsriskerna skulle vara mindre än om samma mängd avfall genomgick en kemisk och en fysikalisk behandling. Detsamma skulle bli fallet för behandling av lika stora mängder avfall enbart genom kemisk behandling. En sådan tolkning skulle vara oförenlig med direktivets syfte.

Till detta kommer att de i EU-Brites vägledande BREF-dokument angivna exemplen på ”fysikalisk-kemisk behandling” innefattar processer som är såväl enbart fysikaliska som enbart kemiska, och sådana som är både fysikaliska och kemiska.

Sammantaget innebär detta att det inte finns något rimligt tvivel att begreppet ”fysikalisk-kemisk behandling” i punkten 5.1 b) och 5.3 a) ii) i bilaga I till industriutsläppsdirektivet och kommissionens genomförandebeslut om BAT-slutsatser för avfallsverk-

SVEA HOVRÄTT DOM M 7777-24

samheter ska tolkas så att det inte krävs att avfallet behandlas genom både en fysikalisk och en kemisk process för att omfattas av begreppet och för att utgöra en industriutsläppsverksamhet.

Eftersom den korrekta tolkningen av unionsrätten är så uppenbar att det inte finns utrymme för rimligt tvivel ska förhandsavgörande från EU-domstolen inte inhämtas (se EU-domstolens dom i mål 283/81 Cilfit, EU:C:1982:335, punkten 21, mål C-561/19 Consorzio Italian Management och Catania Multiservizi, EU:C:2021:799, punkten 33 och mål C-144/23 Kubera, EU:C:2024:881, punkten 36).

Bedömningen i detta fall

De unionsrättsliga reglerna genomförs i detta fall genom 29 kap. 67 § 2 och 8 miljöprövningsförordningen och 2 kap. 55 § industriutsläppsförordningen (2013:250). Begreppet ”fysikalisk-kemisk behandling” i 29 kap. 67 § 2 miljöprövningsförordningen ska ges samma innebörd som det unionsrättsliga begrepp som bestämmelsen genomför och omfattar därmed behandling som är enbart fysikalisk. Den behandling av avfall som bolaget bedriver vid anläggningen Halmstad FA utgör därmed fysikalisk-kemisk behandling av avfall med värmevärde och länsstyrelsen har haft fog för att förelägga bolaget att komplettera miljörapporten för 2022 i denna del.

Länsstyrelsen har därtill bedömt att bolagets hantering av transformatorolja utgör omraffinering och därmed också träffas av BAT-slutsatserna 42–44 i BAT WT.

I BAT WT definieras omraffinering som behandlingar som utförs på spillolja för att omvandla den till basolja. Definitionen anger således inte att omraffinering måste innefatta en särskild sorts behandling. Av industriutsläppsdirektivets tillämpningsområde och BAT WT framgår samtidigt att det finns en skillnad mellan omraffinering och annan behandling för återanvändning av olja. All behandling utgör således inte omraffinering och definitionen av omraffinering i BAT WT anger inte vilka behandlingar som utgör omraffinering. Enligt det vägledande BREF-dokumentet för avfallsbehandling innefattar omraffineringsprocesser dock oftast flera steg och avstannar inte vid endast förbehandling och rening (se avsnitt 5.2.1, s. 451).

SVEA HOVRÄTT DOM M 7777-24

Mark- och miljööverdomstolen bedömer att begreppet omraffinering är tämligen väletablerat och att det innefattar fler behandlingssteg än enbart filtrering. Filtrering kan således vara ett av flera behandlingssteg i en omraffinering, men kan inte ensamt anses utgöra omraffinering. Inte heller i detta avseende finns det skäl att inhämta förhandsavgörande från EU-domstolen.

Bolagets hantering av transformatorolja träffas därmed inte av BAT-slutsatserna 42–44 i BAT WT. Länsstyrelsens föreläggande om komplettering av miljörapporten för 2022 med redogörelse för hur verksamheten uppfyller kraven i BAT-slutsatserna 42–44 ska därför upphävas och mark- och miljödomstolens dom ändras i den delen.

Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.

I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Karin Wistrand, tekniska rådet Torbjörn Johansson och hovrättsråden Catharina Adlercreutz samt Helen Blomberg, referent.

Föredragande har varit hovrättsfiskalen Parwa Sadik Faqé.

Bilaga A

Sid 1 (5) VÄNERSBORGS TINGSRÄTT DOM Mål nr M 1556-24 Mark- och miljödomstolen 2024-05-14 meddelad i Vänersborg

PARTER

Klagande

Stena Recycling AB Box 4088 400 40 Göteborg

Ombud: J.L.

Motpart

Länsstyrelsen i Hallands län 301 86 Halmstad

ÖVERKLAGAT BESLUT

Länsstyrelsen i Hallands läns beslut 2024-03-14 i ärende nr 2318-2023, se bilaga 1

SAKEN

Föreläggande att komplettera miljörapport för 2022

DOMSLUT

Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet.

Sid 2 VÄNERSBORGS TINGSRÄTT DOM M 1556-24 Mark- och miljödomstolen

BAKGRUND

Länsstyrelsen i Hallands län (nedan länsstyrelsen) beslutade den 14 mars 2024 att förelägga Stena Recycling AB Oljevägen (nedan bolaget) att komplettera miljörapporten för Halmstad FA enligt följande:

- Senast den 12 april 2024 ska miljörapporten för 2022 kompletteras med uppgift om redogörelse för hur verksamheten uppfyller BAT 8 avseende parametern TVOC, BAT 42-45 samt begränsningsvärdet för TVOC i tabell 6.9 i BATslutsatser för avfallsbehandling enligt kommissionens genomförandebeslut (EU) 2018/1147 av den 10 augusti 2018 om fastställande av BAT-slutsatser för avfallsbehandling, i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU.

- Kompletteringen ska redovisas i SMP (Svenska Miljörapporteringsportalen). Om SMP inte är öppet ska kompletteringen lämnas in till Länsstyrelsen i avvaktan på att SMP återigen blir tillgängligt

YRKANDEN M.M.

Bolaget har yrkat att mark- och miljödomstolen, med ändring av länsstyrelsens beslut, upphäver beslutet i sin helhet. Bolaget har anfört bl.a. följande.

Bolaget bedriver avfallsverksamhet med behandling av olika typer av oljeavfall och förorenade vatten på fastigheten A samt del av B och C enligt tillstånd som meddela des den 9 juli 1996 av koncessionsnämnden för miljöskydd.

Bolaget anser inte att verksamheten omfattas av behandlingsmetoderna fysikaliskkemisk behandling av värmevärde och omraffinering av spillolja. Miljörapporten behöver därför inte kompletteras i den delen.

Verksamheten vid Halmstads FA omfattas av 56 och 57 §§ miljöprövningsförordningen (2013:251) d.v.s. verksamhetskoderna 90.408-i och 90.435-i och är en industriutsläppsverksamhet. De behandlingsmetoder som räknas

Sid 3 VÄNERSBORGS TINGSRÄTT DOM M 1556-24 Mark- och miljödomstolen

upp under punkterna 1-11 till 90.435-i avgör vilka BAT-slutsatser som verksamheten träffas av. Bestämmelsen 90.435-i gäller verksamheter som återvinner eller bortskaffar farligt avfall om den tillförda mängden avfall är mer än 10 ton per dygn eller mer än 2 500 ton per kalenderår och verksamheten avser:

1Biologisk behandling 2. Fysikalisk-kemisk behandling 3. Materialåtervinning av lösningsmedel 4. Materialåtervinning av oorganiska material, utom metaller och metallföroreningar 5. Regenering av syror eller baser 6. Återvinning av komponenter som används till att minska föroreningar 7. Återvinning av katalysatorer 8. Omraffinering eller annan behandling för återanvändning av olja 9. Invallning 10. Sammansmältning eller blandning innan behandling i en samförbrännings- eller avfallsförbränningsanläggning eller innan avfallet behandlas enligt någon av de andra punkterna i denna paragraf, eller 11. Omförpackning innan behandling i en samförbrännings- eller avfallsförbränningsanläggning eller annan behandling av avfall enligt någon av de andra punkterna i denna paragraf.

Verksamheten vid Halmstad FA kan omfattas av punkterna 10 och 11 samt del av 8 (annan behandling för återanvändning av olja). Bolaget har inget behandlingssteg som kan klassas som kemiskt och omfattas därmed inte av fysikalisk-kemisk behandling.

Syftet med BREF-dokumentet är att så brett som möjligt redovisa olika avfallsbehandlingar i EU och fastställa vad som är bästa tillgängliga teknik (BAT). BREF-dokumentet syftar inte till att definiera de olika behandlingsmetoderna. I avsnitt 5 i BREF:en redovisas ett antal olika exempel på såväl fysiska behandlingar som kemiska behandlingar. Vissa av de fysikaliska behandlingarna som redovisas

Sid 4 VÄNERSBORGS TINGSRÄTT DOM M 1556-24 Mark- och miljödomstolen

liknar processerna i bolagets anläggning, men det bedrivs ingen kemisk behandling på anläggningen. För att verksamheten ska klassas som en fysikalisk-kemisk behandling ska både fysikalisk och kemisk behandling bedrivas. Tilläggas bör att BREF-dokumentet är ett vägledande dokument, inte en lagstiftning.

Utifrån lagstiftningen är det tydligt att omraffinering av spillolja och fysikaliskkemisk behandling av avfall med värmevärde ska hanteras som separata behandlingsåtgärder med specifika krav. Det ska således inte hanteras som en del av den mer generella fysikalisk-kemisk behandling.

Omraffinering eller annan behandling för återanvändning av olja: I beslutet beskriver länsstyrelsen bolagets hantering av transformatorolja, d.v.s hur transformatorolja filtreras innan det återanvänds som basolja. Bolaget håller med om att det är en form av behandling för återanvändning av olja men inte en omraffinering. I fallet med transformatoroljan så sker endast en mekanisk behandling genom filtrering. Filtrering (mekanisk behandling) är varken kemisk eller fysikalisk behandling och kan därför inte anses omfattas av begreppet fysiskkemisk behandling genom omraffinering. Bolaget gör i stället bedömningen att hanteringen av transformatorolja ska klassas som ”annan behandling för återanvändning av olja” Det saknas specifika BAT-slutsatser för ”annan behandling för återanvändning av olja”.

Fysikalisk-kemisk behandling av avfall med värmevärme: Bolagets bedömning är att den behandling av avfallsolja som sker på anläggningen delvis är fysikalisk behandling (värmning och kokning). Behandlingsmetoden har emellertid inte något reningssteg som kan klassas som kemiskt. Enligt bolaget måste hanteringen innebära en kombination av fysikalisk och kemisk behandling av avfall för att det ska vara fråga om fysikalisk-kemisk behandling. Det räcker alltså inte att en verksamhet omfattar behandling som endera är fysikalisk eller kemisk.

Till stöd för bolagets inställning hänvisas till två domar från Mark- och miljödomstolen i Vänersborg angående definitionen av fysikalisk-kemisk

Sid 5 VÄNERSBORGS TINGSRÄTT DOM M 1556-24 Mark- och miljödomstolen

behandling, mål nr M 5271-21 och M 210-22. I domarna konstateras att utifrån den språkliga innebörden av fysikalisk-kemisk så ska en verksamhet bestå av en fysikalisk och kemisk behandloing för att den ska omfattas av 29 kap. 67 § punkten 2 miljöprövningsförordningen.

När det gäller de verksamheter som IPPC lämnat som exempel samt uppräkningen i bilaga 1 till avfallsdirektivet kan dessa inte tolkas som att den språkliga betydelsen av fysikalisk-kemisk behandling kan anses innefatta verksamheter som bara innehåller en av dessa komponenter. I stället bör uppräkningen ses som exempel på fysiskaliska och kemiska behandlingsmetoder som om de kombineras utgör fysikalisk-kemisk behandling.

DOMSKÄL

Mark- och miljödomstolen har gått igenom överklagandet och handlingarna i akten. De omständigheter som bolaget har lagt fram är inte tillräckliga för att dra någon annan slutsats än länsstyrelsen har gjort i det överklagade beslutet, och det finns inte skäl att göra någon annan bedömning än den som länsstyrelsen har gjort. Överklagandet ska därför avslås.

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (MMD-02) Överklagande senast den 4 juni 2024.

Linus Martinson Gunnar Barrefors I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Linus Martinson, ordförande, och tekniska rådet Gunnar Barrefors. Föredragande har varit beredningsjuristen Maria Aldegren.