P 16614-24

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

Mark- och miljööverdomstolen ändrar mark- och miljödomstolens dom och fastställer Myndighetsnämnden i Arvika kommuns beslut den 14 december 2023 § 113 (dnr MN/2023:126) att Primula Byggnads Aktiebolag ska betala en byggsanktionsavgift om 265 387 kr.

SVEA HOVRÄTT DOM P 16614-24

YRKANDEN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Myndighetsnämnden i Arvika kommun (nämnden) har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska upphäva mark- och miljödomstolens dom och fastställa nämndens beslut.

Primula Byggnads AB (bolaget) har motsatt sig ändring av mark- och miljödomstolens dom. Om byggsanktionsavgift tas ut har bolaget yrkat att domstolen ska sätta ned avgiften i skälig omfattning med hänvisning till kommunens handläggning av ärendet.

UTVECKLING AV TALAN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Nämnden har i huvudsak anfört följande. I samband med att bolaget sökte kontakt med nämnden den 28 november 2022 har bolaget bekräftat att byggnationen var påbörjad, att grunden var lagd och att byggnaden skulle levereras om två veckor. Det saknades startbesked i ärendet och inget samråd hade hållits, vilket antecknades av bygglovsinspektören. Bolaget skickade in handlingar inför startbesked samma dag. Tekniskt samråd ägde rum den 9 december 2022. Av protokollet framgår att projektet var påbörjat. Vidare fanns information om att påbörjad byggnation innan startbesked är förenlig med byggsanktionsavgift. Det saknades handlingar för att kunna ge ett beslut om startbesked, vilket bekräftades via e-postmeddelande samma dag. Handlingarna som efterfrågats registrerades den 4 januari 2023. Den 11 januari 2023 gjordes platsbesök på fastigheten och då dokumenterades den påbörjade byggnationen med foton. Startbesked beslutades 13 januari 2023.

Bygglovsavdelningen i Arvika kommun lämnar inte muntliga startbesked. Det startbesked som finns i ärendet är det skriftliga startbeskedet från den 13 januari 2023. Bolaget har gjort en överträdelse när byggnation har påbörjats innan ett startbesked var beslutat.

SVEA HOVRÄTT DOM P 16614-24

Handläggningstiden har inte heller varit orimligt utdragen. Från första kontakt med nämnden till tekniskt samråd tog det cirka två veckor. Mellan det tekniska samrådet och slutbeskedet har det gått cirka fem veckor. Med hänsyn till mellankommande storhelger har den redovisade tiden inte varit vårdslös.

Bolaget har i huvudsak anfört följande. Slutligt bygglov beviljades den 2 augusti 2022. Ansökan avsåg två byggnader med skärmtak. När fastigheten köptes inledde bolaget vissa förberedande arbeten som enligt kommunens besked inte var bygglovspliktiga. Inför formsättning av betongplattan konstaterades att tekniskt samråd inte hållits och att startbesked saknades. Samråd skedde då med en konsult för bygglovsavdelningen. Vid samrådet beviljades startbesked och besked gavs att beslutet skulle komma skriftligt via e-postmeddelande. Produktionen för grundläggningen för det första huset kunde då startas och kort därefter påbörjades även formsättningen av betongplattan till det andra huset. Bolaget fortsatte påminna konsulten om att bolaget också ville ha en skriftlig bekräftelsen av startbeskedet, men bemöttes med att konsulten hade svårt att få tillgång till kommunens system. Efter ytterligare påminnelser kom en skriftlig bekräftelse av startbeskedet först den 13 januari 2023. Det beslutet fattades av en annan handläggare som inte var med vid det tekniska samrådet, vilket i sig kan ifrågasättas på förvaltningsrättslig grund.

Den 23 november 2022 hade endast förberedande planeringsarbeten och inte fysiska arbeten på plats påbörjats. Inga arbeten som kräver startbesked påbörjades innan startbesked meddelades i samband med det tekniska samrådet den 9 december 2022. Det åligger kommunen att precisera och visa när överträdelsen skedde. Det besked som gavs under samrådet kan inte tolkas på något annat sätt än att startbesked gavs. Att det uppstod tekniska problem som innebar att beslutet inte kunde skickas ut i skrift förrän den 13 januari 2023 ska inte ligga bolaget till last, oavsett vilka rutiner kommunen har för hur startbesked vanligen ges. Det är också sedvanlig praxis att startbesked meddelas i samband med det tekniska samrådet. Det finns inga förvaltningsrättsliga hinder mot att meddela muntliga beslut.

SVEA HOVRÄTT DOM P 16614-24

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

En åtgärd som kräver bygglov får inte påbörjas innan startbesked meddelats, se 10 kap. 3 § plan- och bygglagen (2010:900), PBL. Om någon bryter mot bestämmelsen ska tillsynsmyndigheten ta ut en särskild avgift (byggsanktionsavgift) enligt vissa bestämmelser (11 kap. 51 § PBL). En byggsanktionsavgift ska tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet (11 kap. 53 § PBL).

Påförande av byggsanktionsavgift utgör ett straff i Europakonventionens mening. Av fast praxis följer därmed att de straffrättsliga principerna ska tillämpas bl.a. i fråga om krav på precisering av gärningen (överträdelsen) och rättskraft, liksom avseende bevisbörda och beviskrav (se MÖD 2020:31 och MÖD 2021:20). Bevisbördan för samtliga omständigheter som ligger till grund för beslutet om byggsanktionsavgift vilar alltså på tillsynsmyndigheten; såväl att överträdelsen verkligen har ägt rum, som att överträdelsen kan träffas av byggsanktionsavgift (MÖD 2015:34).

Nämnden har den 13 januari 2023 fattat ett skriftligt beslut om att ge startbesked för nybyggnation/tillbyggnad på fastigheten . Av den begäran om förklaring som ställts till bolaget, tjänsteskrivelsen med förslag till beslut och nämndens beslut om byggsanktionsavgift framgår att det som läggs bolaget till last är att ha påbörjat nybyggnation av kontor/affärshus utan startbesked på fastigheten . Överträdelsen som nämnden gör gällande är med andra ord att bolaget påbörjat nybyggnation av kontor/affärshus före den 13 januari 2023. Överträdelsen är enligt Mark- och miljööverdomstolen tillräckligt preciserad. Nämnden har till stöd för att det skett en överträdelse åberopat fotografier av vilka framgår att det den 11 januari 2023 hade gjutits en betongplatta och rests en stomme på platsen. Nybyggnation var således påbörjad den 11 januari 2023.

Bolaget hävdar dock att ett muntligt startbesked lämnades redan vid det tekniska samrådet den 9 december 2022 och att inga bygglovspliktiga åtgärder vidtogs före det. Nämnden har å sin sida uppgett att kommunens bygglovsavdelning inte lämnar muntliga startbesked och att det enda startbesked som lämnats är skriftligt och från den

SVEA HOVRÄTT DOM P 16614-24

13 januari 2023. Både bolaget och nämnden har hänvisat till e-postmeddelanden mellan bolagets och kommunens företrädare.

Varken e-postmeddelandena eller utredningen i övrigt ger enligt Mark- och miljööverdomstolen stöd för att ett muntligt startbesked lämnats redan den 9 december 2022, snarare tvärtom. Av e-postmeddelandena framgår att den av nämnden anlitade konsulten den 8 december 2022 informerade bolaget om att saknades handlingar som behövdes innan ett startbesked kunde lämnas, men att samrådet ändå kunde hållas dagen efter. I protokollet från det tekniska samrådet anges att i det kommande startbeskedet ska myndighetsnämnden fastställa en kontrollplan, något som är en av flera obligatoriska delar i ett startbesked enligt 10 kap. 24 § PBL. Vidare anges i protokollet att åtgärden inte får påbörjas förrän startbesked har lämnats. Mark- och miljööverdomstolen finner därmed att startbeskedet lämnats först den 13 januari 2023 och att nämnden genom ingivna fotografier har visat att åtgärder som kräver bygglov då redan hade påbörjats.

Bolaget har yrkat att byggsanktionsavgiften med hänsyn till nämndens handläggning ska sättas ned. En byggsanktionsavgift får i det enskilda fallet sättas ned om avgiften inte står i rimlig proportion till den överträdelse som begåtts. Avgiften får sättas ned till hälften eller en fjärdedel (11 kap. 53 a § PBL första stycket). Vid prövningen ska särskilt beaktas om överträdelsen inte skett uppsåtligen eller av oaktsamhet eller om överträdelsen av andra skäl kan anses vara av mindre allvarlig art. Bolaget har i denna del framför allt hänvisat till att kommunen brustit i sin handläggning. Domstolen finner dock inte att det finns sådana omständigheter i målet som utgör skäl att sätta ned byggsanktionsavgiften.

Sammantaget har nämnden haft fog för att påföra bolaget byggsanktionsavgift. Det saknas skäl att sätta ned byggsanktionsavgiften. Mark- och miljödomstolens dom ska därför upphävas och nämndens beslut fastställas.

SVEA HOVRÄTT DOM P 16614-24 Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.

I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Malin Wik, tekniska rådet Johan Andrade Hagland samt hovrättsråden Helen Blomberg, referent, och Elisabeth Hartley. Föredragande har varit Niclas Arvidsson.

Sid 1 (4) VÄNERSBORGS TINGSRÄTT DOM Mål nr P 3440-24 Mark- och miljödomstolen 2024-11-18 meddelad i Vänersborg

PARTER Klagande Primula Byggnads AB

Motpart Myndighetsnämnden i Arvika kommun

ÖVERKLAGAT BESLUT Länsstyrelsens i Värmlands län beslut 2024-05-21 i ärende nr 586-2024, se bilaga 1 SAKEN Byggsanktionsavgift för nybyggnation av kontor/affärshus utan föregående startbesked på fastigheten i Arvika DOMSLUT Mark- och miljödomstolen upphäver Länsstyrelsens i Värmlands län beslut den 21 maj 2024, i ärende nr 586-2024, och Myndighetsnämndens i Arvika kommun beslut den 14 december 2023, § 113 (dnr MN/2023:126), om påförande av byggsanktionsavgift.

Sid 2 VÄNERSBORGS TINGSRÄTT DOM P 3440-24 Mark- och miljödomstolen

BAKGRUND Myndighetsnämnden i Arvika kommun (nedan nämnden) beslutade den 14 december 2023 att påföra Primula Byggnads AB (nedan bolaget) en byggsanktionsavgift om 265 387 kr för att utan föregående startbesked ha påbörjat nybyggnation av kontor/affärshus på fastigheten .

Bolaget överklagade nämndens beslut till Länsstyrelsen Värmland (nedan länsstyrelsen) som i beslut den 21 maj 2024 avslog överklagandet.

YRKANDEN M.M. Bolaget har yrkat att påförd byggsanktionsavgift ska undanröjas och har anfört bl.a. följande. I dess bemötande den 16 mars 2023, med anledning av nämndens begäran om förklaring, anges att arbeten startat den 23 november 2022. Vid nämnda tidpunkt hade dock endast förberedande planeringsarbeten och inte fysiska arbeten på plats påbörjats. Detta innebär att några arbeten som kräver startbesked inte påbörjades innan startbesked beviljades i samband med samråd den 9 december 2022. Att det skriftliga startbeskedet dröjde till den 13 januari 2023 beror i sin tur på tekniska problem hos Arvika kommun.

Nämnden har delgetts föreläggande att yttra sig över såväl överklagandet till mark- och miljödomstolen som överklagandet av nämndens beslut till länsstyrelsen. Nämnden har dock inte avhörts.

DOMSKÄL Av 10 kap. 3 § punkten 1 plan- och bygglagen (2010:900), PBL, framgår att en bygglovspliktig åtgärd inte får påbörjas innan byggnadsnämnden har gett ett startbesked.

En sanktionsavgift har straffrättslig karaktär. Allmänna straffrättsliga principer bör därför tillämpas i fråga om vem som har bevisbördan för att en överträdelse har ägt rum. Detta innebär att det enligt huvudregeln är tillsynsmyndighetens sak att bemöta och där det är möjligt försöka vederlägga varje invändning som

Sid 3 VÄNERSBORGS TINGSRÄTT DOM P 3440-24 Mark- och miljödomstolen

verksamhetsutövaren reser i syfte att undgå ansvar, men även att det är tillsynsmyndighetens sak att visa att det har funnits förutsättningar att besluta om byggsanktionsavgift (jfr MÖD 2015:34).

Nämnden har i beslut den 14 december 2023 påfört bolaget en byggsanktionsavgift för att ha påbörjat nybyggnation av kontor/affärshus utan föregående startbesked på fastigheten . Varken av nämndens beslut eller av den tjänsteskrivelse som ligger till grund för nämndens beslut framgår dock vilka åtgärder som utgör grunden för bedömningen att en nybyggnation påbörjats.

Av handlingarna i målet framgår att nämnden i skrivelse, daterad den 8 september 2022, angett att den fått kännedom om att det på fastigheten utförts åtgärder som kräver tillstånd/besked utan att något sådant lämnats. Vilka åtgärder som ska ha utförts anges dock inte närmare i skrivelsen. Någon sådan klarhet nås inte heller genom bolagets bemötande av innehållet i nämndens skrivelse.

I ny skrivelse ställd till bolaget och upprättad av nämnden, daterad den 11 maj 2023, framgår dock att den överträdelse som nämnden lägger bolaget till last består i att en grund ska ha varit lagd per den 28 november 2022. En skrivelse, daterad den 23 februari 2023, med motsvarande innehåll, ska - enligt vad domstolen inhämtat från nämnden - dessförinnan ha gått ut till bolaget, men handlingen finns nu inte att tillgå i sitt ursprungliga utförande. Till nämndens skrivelse av den 11 maj 2023 har bifogats foton med datum den 11 januari 2023.

I målet saknas dokumentation över förhållandena på platsen per det datum (den 28 november 2022) som överträdelsen enligt nämnden ska ha ägt rum eller i vart fall konstaterats av nämnden. Bolaget har inte heller vidgått att någon startbeskedspliktig åtgärd utförts per detta datum utan har bestritt att någon sådan åtgärd vidtagits innan bolaget erhöll ett muntligt startbesked från nämnden den 9 december 2022. I fråga om den överträdelse som enligt nämnden ska ha begåtts finns från nämndens sida därför endast ett påstående om att en grund till

Sid 4 VÄNERSBORGS TINGSRÄTT DOM P 3440-24 Mark- och miljödomstolen

byggnaden då ska ha varit lagd. Nämnden har vidare inte bestritt eller i övrigt bemött bolagets uppgifter om att några arbeten som kräver startbesked inte påbörjades innan muntligt startbesked beviljades. Tillsynsmyndigheten kan vid dessa förhållanden, och då utredningen i övrigt inte föranleder någon annan bedömning, inte anses ha visat att en bygglovspliktig åtgärd påbörjats innan startbesked lämnades eller att det funnits förutsättningar för att besluta om byggsanktionsavgift. Med bifall till överklagandet ska alltså länsstyrelsens och nämndens beslut upphävas.

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (MMD-02) Överklagande senast den 9 december 2024

Bodil Svensson Helena Carling I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Bodil Svensson, ordförande, och tekniska rådet Helena Carling. Föredragande har varit beredningsjuristen Maria Aldegren.