P 5322-24

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

1Mark- och miljööverdomstolen avslår Victoriahem Tensta AB:s avvisningsyrkande.

2Mark- och miljööverdomstolen ändrar mark- och miljödomstolens dom och upphäver Stadsbyggnadsnämnden i Stockholms kommuns beslut den 25 maj 2023 (§ 65, dnr 2022-06673-575) och den 15 juni 2023 (§ 53, dnr 2022-06653-575; § 54, dnr 2022-06654-575; § 55, dnr 2022-06656-575 och § 56, dnr 2022-06669-575) om byggsanktionsavgift.

SVEA HOVRÄTT DOM P 5322-24

YRKANDEN M.M. I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Victoriahem Tensta AB har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen i första hand ska upphäva Stadsbyggnadsnämnden i Stockholms kommuns beslut att påföra bolaget byggsanktionsavgift. Bolaget har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen i andra hand ska sätta ned byggsanktionsavgiften till 656 250 kr, i tredje hand till 1 312 500 kr och i fjärde hand till 2 625 000 kr.

Bolaget har även yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska avvisa Stadsbyggnadsnämnden i Stockholms kommuns överklagande till mark- och miljödomstolen.

Stadsbyggnadsnämnden i Stockholms kommun har motsatt sig ändring av markoch miljödomstolens dom.

Parterna har i Mark- och miljööverdomstolen i allt väsentligt fört fram detsamma som i underinstanserna.

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

Mark- och miljööverdomstolen bedömer att nämndens överklagande till mark- och miljödomstolen uppfyller kraven på ett överklagande. Bolagets avvisningsyrkande ska därför avslås.

Det är klarlagt att bolaget bytt ut samtliga fönster och fönsterdörrar på 16 bostadshus på fastigheterna utan bygglov och startbesked. När bolaget ansökte om bygglov i efterhand bedömde nämnden först att bygglov för fönsterbytet inte kunde beviljas. Efter att bolaget ändrat fönstren och återskapat de ventilationsluckor som ursprungligen fanns på fönstren gavs bygglov i efterhand. Nämnden har därefter fattat beslut om byggsanktionsavgift för att bolaget utan bygglov och startbesked har påbörjat bytet av fönster på bostadshusen.

Den huvudsakliga frågan i målet är om bolaget ska anses ha vidtagit rättelse och någon byggsanktionsavgift därför inte ska tas ut enligt 11 kap. 54 § plan- och bygglagen

SVEA HOVRÄTT DOM P 5322-24

(2010:900), PBL. En byggsanktionsavgift får inte tas ut om rättelse sker innan frågan om sanktion har tagits upp till överläggning vid ett sammanträde med tillsynsmyndigheten. Kravet på rättelse innebär i normalfallet att det som har åstadkommits genom den olovliga åtgärden, till exempel en ny byggnad eller en tillbyggnad, ska tas bort. En vanlig form av överträdelse är att en lovpliktig åtgärd vidtas utan att det finns något lov eller startbesked.

Enligt 9 kap. 2 § första stycket 3 c PBL krävs det bygglov för en ändring av en byggnad som innebär att byggnaden byter färg, fasadbeklädnad eller taktäckningsmaterial eller om byggnadens yttre utseende avsevärt påverkas på annat sätt. Med ändringar som avsevärt påverkar en byggnads yttre utseende avses inte alltför obetydliga ingrepp eller andra förändringar i byggnadens substans (se prop. 1985/86:1 s. 693).

Mark- och miljööverdomstolen delar inledningsvis nämndens bedömning att det har betydelse att fönstren är försedda med ventilationsluckor för att fönsterbytet ska kunna bedömas som varsamt. Av nämndens beslut om att påföra byggsanktionsavgift framgår att de nya fönstren med ventilationslucka har kraftigare karmar, plattare profiler och sitter mindre indragna i förhållande till fasadlivet jämfört med originalfönstren. Besluten innehåller vidare gatubilder och fotografier på byggnadernas fasader före och efter fönsterbytena. Det saknas dock sådan närmare utredning om de ursprungliga fönstrens mått och utformning som behövs för att kunna bedöma om åtgärden medfört en påtaglig skillnad sett till hur byggnaderna upplevs i sitt sammanhang (jfr MÖD 2019:25). Mark- och miljööverdomstolen bedömer därför att fönsterbytena har påverkat byggnadernas yttre utseende men att nämnden inte har visat att förändringen varit av sådan grad att fönstren i sin slutliga utformning krävt bygglov. Eftersom bolaget således ändrat fönstren till ett utförande som inte krävt bygglov innan nämnden tog upp frågan om byggsanktionsavgift vid ett nämndsammanträde har bolaget vidtagit rättelse i den mening som avses i 11 kap. 54 § PBL. Nämnden har därför inte haft fog för att besluta om byggsanktionsavgift. Mark- och miljödomstolens dom ska därför ändras och nämndens beslut om byggsanktionsavgift upphävas.

SVEA HOVRÄTT DOM P 5322-24 Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.

I avgörandet har deltagit hovrättsråden Anna Tiberg och Caroline Hedvall Klostermark, tekniska rådet Ewa Andrén Holst och hovrättsrådet Johanna Fernlund, referent. Föredragande har varit Amelia Möller Andréewitch.

Bilaga A

Sid 1 (17) NACKA TINGSRÄTT DOM Mål nr P 7352-23, Mark- och miljödomstolen 2024-03-27 P 7353-23, P 7355-23, meddelad i P 7357-23 och P 7361-23 Nacka

PARTER

Klagande och motpart

Stadsbyggnadsnämnden i Stockholms kommun Box 8314 104 20 Stockholm

Klagande och motpart

Victoriahem Tensta AB Box 2 201 20 Malmö

Ombud: G.L.B. och O.A.

ÖVERKLAGAT BESLUT

Länsstyrelsen i Stockholms läns beslut 2023-10-05 i ärende nr 403-37683-2023, 403-37682-2023, 403-37680-2023, 403-37674-2023 och 403-37267-2023, se bilaga 1

SAKEN

Byggsanktionsavgift för byte av fönster och fönsterdörrar på fastigheterna C–E, A och B i Stockholms kommun

DOMSLUT

1Mark- och miljödomstolen avslår Victoriahem Tensta AB:s avvisningsyrkande. 2. Med ändring av underinstansernas beslut fastställer mark- och miljödomstolen den byggsanktionsavgift som Victoriahem Tensta AB ska betala til l- 656 250 kr avseende fastigheten C, - 603 750 kr avseende fastigheten D, - 656 250 kr avseende fastigheten E, - 656 250 kr avseende fastigheten A och - 656 250 kr avseende fastigheten B.

Sid 2 NACKA TINGSRÄTT DOM P 7352-23 m.fl. Mark- och miljödomstolen

BAKGRUND

Stadsbyggnadsnämnden i Stockholms kommun (nämnden) beslutade den 25 maj 2023 respektive den 15 juni 2023 att påföra Victoriahem Tensta AB (Victoriahem), i egenskap av fastighetsägare, fem byggsanktionsavgifter om 2 625 000 kr, 2 415 000 kr, 2 625 000 kr, 2 625 000 kr respektive 2 625 000 kr då bolaget utan bygglov och startbesked bytt sammanlagt 2 941 fönster och fönsterdörrar (fönster) på totalt 16 byggnader på de i målet aktuella fastigheterna. Victoriahem överklagade beslutet till Länsstyrelsen i Stockholms län (länsstyrelsen) som bedömde att fönsterbytena hade utförts inom ett samlat projekt och bestämde avgiften till 2 625 000 kr.

Såväl Victoriahem som nämnden har överklagat länsstyrelsens beslut.

YRKANDEN M.M.

Victoriahem har yrkat att mark- och miljödomstolen - i första hand ska upphäva beslutet om att påföra Victoriahem byggsanktionsavgift, - i andra hand ska sätta ned byggsanktionsavgiften till 656 250 kr, - i tredje hand ska sätta ned byggsanktionsavgiften till 1 312 500 kr.

Victoriahem har även yrkat att mark- och miljödomstolen ska avvisa nämndens ändringsyrkanden.

Nämnden har yrkat att mark- och miljödomstolen ska besluta att byggsanktionsavgift ska tas ut per fastighet i enlighet med nämndens beslut den 25 maj 2023 och den 15 juni 2023, dvs. med ett sammanlagt belopp om 12 915 000 kr.

Nämnden har bestritt Victoriahems avvisningsyrkande.

Mark- och miljödomstolen har hållit sammanträde i målet den 11 mars 2024.

Sid 3 NACKA TINGSRÄTT DOM P 7352-23 m.fl. Mark- och miljödomstolen

UTVECKLING AV TALAN

Victoriahem

Avvisning

Den 10 oktober 2023 gav nämnden in en skrivelse till länsstyrelsen, i vilken det anges att nämnden överklagar länsstyrelsens beslut. Till grund för sin begäran om anstånd anger nämnden att frågan om huruvida länsstyrelsens beslut ska överklagas ska avgöras av nämnden som sammanträder först den 30 november 2023. Den 1 december 2023 ingav nämnden ett utvecklat överklagande till mark- och miljödomstolen.

Ett överklagande utgörs huvudsakligen av de yrkanden om ändring som en klagande vill ha i det avgörande som överklagas. Som rättslig utgångspunkt gäller att en part som vill överklaga ett beslut inom överklagandefristen ska ange hur den vill att det överklagade beslutet ska ändras. En annan ordning skulle innebära att överklagandefristen saknar funktion.

När det gäller nämndens inledande skrivelse i målet går det inte, ens vid en generös tolkning av skrivelsen, att förstå det som att nämnden har överklagat länsstyrelsens beslut i sin helhet och att nämnden vill att beslutet ska ändras i enlighet med vad nämnden själv har beslutat om. Att så är fallet framstår som uppenbart eftersom det i skrivelsen anges att dessa frågor först måste beslutas av nämnden vid dess sammanträde.

Den handling som nämnden givit in kan med hänsyn till det nu sagda inte uppfattas på något annat sätt än att nämnden vid tidpunkten för skrivelsen faktiskt inte hade bestämt sig i frågan om att överklaga länsstyrelsens beslut. På grund härav kan handlingen inte heller uppfattas som ett överklagande.

Som en följd av det nu anförda har de ändringsyrkanden som inkom i nämndens kompletterande skrivelse inkommit först efter det att överklagandefristen gått ut. Överklagande har alltså skett för sent, varför ändringsyrkandena ska avvisas.

Sid 4 NACKA TINGSRÄTT DOM P 7352-23 m.fl. Mark- och miljödomstolen

Målet i sak

Victoriahem har i övrigt vidhållit de omständigheter och grunder som angetts till länsstyrelsen samt har, med anledning av länsstyrelsens beslut, anfört bland annat följande.

Bygglovsplikt och rättelse

Frågan om åtgärdens bygglovsplikt samt huruvida rättelse vidtagits är likartade. Vad avser bygglovsplikten är det avgörande momentet om skillnaderna mellan de ursprungliga och nya fönstren (dvs. före ändring beträffande ventilationsluckorna) är av sådan karaktär att de medfört en avsevärd påverkan på byggnadernas yttre utseende. Om skillnaderna är av sådan karaktär föreligger bygglovsplikt. Om skillnaderna inte är av sådan karaktär saknas grund för att påföra Victoriahem byggsanktionsavgift med anledning av att bytet av fönstren då inte inneburit en överträdelse av plan- och bygglagen (2010:900). Vad avser frågan om huruvida rättelse har vidtagits är det avgörande momentet om skillnaderna mellan de ursprungliga och nuvarande fönstren (dvs. efter ändring beträffande ventilationsluckorna) är av sådan karaktär att de medfört en avsevärd påverkan på byggnadernas yttre utseende. Om skillnaderna är av sådan karaktär föreligger bygglovsplikt med följden att rättelse inte kan anses ha vidtagits. Om skillnaderna inte är av sådan karaktär saknas grund för att påföra Victoriahem byggsanktionsavgift med anledning av att bolaget då, före det att frågan om sanktion eller ingripande har tagits upp i nämnden, vidtagit rättelse genom att ändra de nya fönstren till en utformning som i sig inte hade krävt bygglov i förhållande till fönstrens ursprungliga utformning.

I det nu aktuella ärendet är det för frågan om åtgärden är bygglovspliktig, liksom om rättelse har vidtagits, avgörande om skillnaderna mellan fönstren såväl före som efter ändring beträffande ventilationsluckorna är märkbara för gemene man som betraktar fönstren från gatan och huvudsakligen upplever byggnaderna som en del i ett större sammanhang (jfr MÖD 2019:25). Länsstyrelsen har i sitt beslut inte utgått från dessa förutsättningar i sin bedömning av åtgärdens lovpliktighet samt huruvida

Sid 5 NACKA TINGSRÄTT DOM P 7352-23 m.fl. Mark- och miljödomstolen

Victoriahem har vidtagit rättelse, utan länsstyrelsen har i dessa delar endast beaktat om byggnadernas yttre utseende har påverkats avsevärt.

Victoriahem har sedan bygglovet beviljades, och före det att ärendena tagits upp i nämnden, återskapat ventilationsluckorna på fönstren. Denna ändring innebär en rättelse då utformningen inte hade krävt bygglov. Länsstyrelsen har bedömt att åtgärden inte innebär rättelse men beslutet saknar i dessa delar klargörande och förklarande moment. Länsstyrelsen har instämt i nämndens bedömning men inte heller nämndens beslut innehåller klargörande motiveringar eller bedömningar av Victoriahems invändningar.

Anledningen till att de nya fönstren kan upplevas som mindre indragna från fasadliv har delvis sin förklaring i att de är i nyskick och därför har en starkare vit färg. I övrigt är de nya och ursprungliga fönstren i princip identiska sett till utformning, utseende och färg. De av nämndens synpunkter som kvarstår är att karmarna är tjockare och att de är mindre indragna från fasadliv. Dessa skillnader har inte framhållits som karaktäristiska för byggnaderna. De skillnader som ändå föreligger torde knappt vara märkbara för gemene man som betraktar fönstren från gatan och huvudsakligen upplever byggnaderna som en del i ett större sammanhang.

Victoriahem vidhåller att monteringen av de nya fönstren inte har utgjort en bygglovspliktig åtgärd. Redan av detta skäl saknas det grund för att påföra bolaget byggsanktionsavgift. Genom att återskapa ventilationsluckorna på ett sådant sätt att åtgärden inte hade krävt bygglov i förhållande till fönstrens ursprungliga utformning har Victoriahem under alla förhållanden vidtagit rättelse med följden att någon byggsanktionsavgift inte ska tas ut.

Antal överträdelser

Mark- och miljööverdomstolen fann i avgörandet MÖD 2021:15 att byggsanktionsavgiften inte skulle beräknas efter varje berörd balkong, utan åtgärderna skulle ses som en helhet eftersom de utförts inom ramen för ett och samma projekt. I denna del stödde sig domstolen på samma avgörande från Mark-

Sid 6 NACKA TINGSRÄTT DOM P 7352-23 m.fl. Mark- och miljödomstolen

och miljööverdomstolen som länsstyrelsen i det nu överklagade beslutet lade till grund för slutsatsen att Victoriahems åtgärd skulle ses som en, och inte fem, överträdelser (MÖD 2015:13). Därefter konstaterade Mark- och miljööverdomstolen att mark- och miljödomstolen beräknat avgiften rätt när den beräknats per byggnad och fastighet och inte per berörd balkong. Det ska noteras att det från den enskildes sida i det målet inte ens var anfört att beräkningen skulle utgå från att det endast var en överträdelse, och inte tre, och mark- och miljödomstolens dom hade inte överklagats av den enskilde. Mot den bakgrunden kan avgörandet inte anses ge stöd för nämndens påstående om hur beräkning ska ske. Snarare ger det stöd för Victoriahems uppfattning och att länsstyrelsens beslut i den delen är riktigt.

Victoriahem vidhåller sin inställning i målet om att åtgärderna på var och en av fastigheterna har ett sådant samband med varandra att de inte ska bedömas som separata åtgärder som var för sig är avgiftsgrundande utan i stället som en och samma åtgärd. Det finns ett tydligt geografiskt, åldersmässigt och byggnadstekniskt samband mellan byggnaderna och fastigheterna. Därtill är åtgärderna identiska och har också, även om arbetet tagit flera år, vidtagits i en sammanhängande tidsperiod.

Bolaget delar nämndens mening om att det i lag saknas ett otvetydigt svar på frågan om de åtgärder som Victoriahem har vidtagit är att anse som en eller flera överträdelser. Likaväl som nämnden påstår att det i plan- och bygglagen och planoch byggförordningen saknas stöd för att se åtgärder inom ett (1) projekt som en (1) överträdelse saknas det stöd för nämndens uppfattning att beräkningen ska ske utifrån varje berörd fastighet. Att det saknas otvetydiga svar i denna del är emellertid något som jämlikt principen in dubio pro reo ska, till skillnad från vad nämndens ställningstagande innebär, ska räknas Victoriahem till godo. Victoriahem erinrar härvid om att legalitetsprincipen gör sig gällande på samma sätt som för straffprocessen vad avser förutsättningarna för att slå fast att en överträdelse enligt plan- och bygglagen har ägt rum. Detta innebär att, förutom själva gärningen, relevanta omständigheter i övrigt måste vara klarlagda och uppenbara. Av detta följer också att det i lag måste finnas otvetydigt stöd för att det

Sid 7 NACKA TINGSRÄTT DOM P 7352-23 m.fl. Mark- och miljödomstolen

allmänna, som i förevarande fall, ska kunna påföra en enskild fem byggsanktionsavgifter i en situation där det är ett och samma beteende som gett upphov till den överträdelse som avgifterna grundar sig på. Om nämndens påstående om att det saknas lagstöd för att se ”ett projekt” som en överträdelse är riktigt är det samtidigt lika riktigt att det saknas lagstöd för att flera åtgärder inom samma projekt men fördelat på flera fastigheter ska ses som separata överträdelser.

Befrielsegrundande alternativt nedsättningsgrundande omständigheter Inför projektets påbörjande har Victoriahem fått besked från nämnden att det inte krävdes bygglov för den specifika åtgärden eftersom de nya fönstren var i allt väsentligt likvärdiga de gamla. Överträdelsen har således inte skett medvetet, utan i den välgrundade uppfattningen att bygglovsplikt saknades. Victoriahem har inte bekräftat att nämnden vid rådgivningskontakten enbart lämnat generell information om bygglovsplikten. Länsstyrelsens tolkning i denna del är inte korrekt och tycks vara baserat på ett missförstånd. Victoriahem erinrar i sammanhanget om att den enskilde inte får åläggas en orimlig bevisbörda för att undgå avgift med stöd av de omständigheter som framgår av plan- och bygglagen i fråga om byggsanktionsavgifter.

Länsstyrelsen har bedömt att Victoriahem, med tanke på omfattningen av projektet, och i egenskap av näringsidkare, skulle ha visat ett riktigt och fullständigt underlag för nämnden för att kunna få en riktig bedömning av åtgärdens lovpliktighet. Vidare har länsstyrelsen bedömt att uppgifterna i målet inte ger tillräckligt stöd för att de muntliga besked som Victoriahem har fått från nämnden har baserats på ett riktigt och fullständigt underlag som motsvarade de åtgärder som senare kom att genomföras. Det nu aktuella projektets omfattning, dvs. byte av cirka 3 000 fönster på fem olika fastigheter, gör i sig inte frågan om åtgärdens lovpliktighet mer komplicerad än om det vore fråga om ett fönster som var planerat för byte. Det var följaktligen inte fråga om ett omfattande underlag för nämnden att granska när Victoriahem hörde av sig för att diskutera förutsättningarna för projektet och huruvida de planerade fönsterbytena var en bygglovspliktig åtgärd eller inte.

Sid 8 NACKA TINGSRÄTT DOM P 7352-23 m.fl. Mark- och miljödomstolen

Vid tidpunkten för den dialog med nämnden som inleddes efter att de ursprungliga arbetena hade utförts var Victoriahem alltjämt av uppfattningen att fönsterbytena inte var bygglovspliktiga. För Victoriahem var det emellertid viktigt att snabbt få till en lösning som även stadsbyggnadskontoret kunde acceptera. Med hänsyn därtill och för att kunna använda de nya fönstren i så stor utsträckning som möjligt och för att påverkan för de boende i husen skulle bli så liten som möjligt, såg Victoriahem ett värde i att hitta en lösning som stadsbyggnadskontoret direkt kunde acceptera och som samtidigt innebar så få ändringar som möjligt. Att återställa byggnaden i tidigare skick var inte ett reellt alternativ eftersom de ursprungliga fönstren var återvunna och ett sådant förfarande under alla omständigheter hade inneburit ett stort slöseri med resurser och omotiverad påverkan för de boende.

Mot bakgrund av detta, samt vad som tidigare anförts, föreligger grund för att efterge byggsanktionsavgiften alternativt sätta ned byggsanktionsavgiften med i första hand till en fjärdedel av maximala sanktionsbeloppet och i andra hand till hälften av det maximala sanktionsbeloppet.

Nämnden

Avvisning

Nämnden överklagade länsstyrelsens beslut den 10 oktober 2023. I sitt överklagande begärde nämnden anstånd till den 1 december 2023 med att utveckla

Sid 9 NACKA TINGSRÄTT DOM P 7352-23 m.fl. Mark- och miljödomstolen

skälen för överklagandet, vilket mark- och miljödomstolen beviljade. Som framgår av protokollet från sammanträdet den 30 november 2023, beslutade nämnden att överlämna stadsbyggnadskontorets tjänsteutlåtande som yttrande till mark- och miljödomstolen som utveckling av nämndens överklagande. Av tjänsteutlåtandet framgår såväl yrkande som grunder. Nämndens protokoll och tjänsteutlåtandet skickades till mark- och miljödomstolen den 1 december 2023. Nämndens ändringsyrkanden har således kommit in i tid och ska därmed inte avvisas.

Målet i sak

Nämnden har vidhållit de bedömningar som framgår av nämndens beslut. Nämnden har hos mark- och miljödomstolen gjort i huvudsak följande tillägg.

Bygglovsplikt och rättelse

De nya fönstren har en mindre glasad yta, bredare karmar och plattare profil samt är placerade i fasadliv vilket påverkar fönstrens skuggverkan. Denna förändring är väsentlig och är främmande för byggnader från den här tiden. Detta framgår tydligt även för gemene man på gatan. Den ändring som har gjorts har inte inneburit att lovplikten har fallit bort och det är därför är inte fråga om en rättelse. Det fördes en dialog med Victoriahem under handläggningen om att ändra fönstrens utformning så att de inte blev bygglovspliktiga. Det ville Victoriahem inte göra men de gick med på att ändra fönstren och inkludera ventilationsluckor så att lov kunde beviljas.

En eller flera överträdelser

Länsstyrelsens beslut saknar motivering avseende varför det finns skäl att bedöma bytena av fönster som ett och samma ”projekt” och därmed se bytena som en och samma överträdelse. Länsstyrelsens sätt att beräkna byggsanktionsavgiften har resulterat i en betydligt lägre byggsanktionsavgift än vad nämnden kommit fram till. Nämnden bedömer att de ändringar som gjorts, i form av byte av fönster på alla byggnaderna på respektive fastighet, ska ses som en ändring per fastighet.

Att byggsanktionsavgift ska tas ut per fastighet när en fastighetsägare utfört åtgärder på var och en av flera byggnader på flera fastigheter, har redan bekräftats

Sid 10 NACKA TINGSRÄTT DOM P 7352-23 m.fl. Mark- och miljödomstolen

genom Mark- och miljööverdomstolens avgörande i MÖD 2021:15. I avgörandet, där en bostadsrättsförening bytt ut 141 balkonger på tre flerbostadshus, bedömde Mark- och miljööverdomstolen, i likhet med mark- och miljödomstolen, att balkongbytena på var och en av flerbostadshusen skulle ses som en ändring. Markoch miljööverdomstolen såg bytet av balkongerna som ett ”projekt” men bedömde att balkongbytet på respektive fastighet var ett eget ”projekt”.

Det saknas både lagstöd och tydlig vägledning i praxis gällande innebörden av ”ett projekt” och vilka faktorer som styr vad som är att bedöma som ett projekt. Om byggsanktionsavgift ska beräknas utifrån de bedömningsgrunder som framgår av länsstyrelsens beslut, skulle det innebära att så snart en fastighetsägare, som äger flera fastigheter, vidtar samma slags åtgärder på byggnaderna på respektive fastighet så är det fråga om ett och samma projekt och därmed en och samma överträdelse. Om åtgärderna görs utan lov och startbesked så ska då endast totalt en byggsanktionsavgift tas ut. Om exempelvis en fastighetsägare, som äger flera fastigheter, gjort samma slags åtgärder på byggnader på fastigheter som ligger långt ifrån varandra blir det oklart om även dessa åtgärder ska anses ingå i ett och samma projekt. Det finns tydliga gränsdragningsproblem när det kommer till termen ”projekt”. Om definitionen av ”projekt” är bred och odefinierad så innebär det också ett omfattande utredningsarbete för kommunen, som har bevisbördan, för att få fram det underlag som krävs för att kunna ta ut byggsanktionsavgift. Att beräkna byggsanktionsavgift på det sätt som länsstyrelsen gjort innebär vidare att en fastighetsägare som begår samma typ av överträdelse på flera fastigheter hamnar i ett bättre läge, jämfört med om överträdelsen gjorts på en fastighet. Det kan inte ha varit lagstiftarens mening.

DOMSKÄL

Tillämpliga bestämmelser framgår av länsstyrelsens beslut, bilaga 1.

Sid 11 NACKA TINGSRÄTT DOM P 7352-23 m.fl. Mark- och miljödomstolen

Ska nämndens ändringsyrkande avvisas?

Victoriahem har yrkat att mark- och miljödomstolen ska avvisa nämndens ändringsyrkande eftersom det inte framgår av den skrivelse som har inkommit inom överklagandetiden vilken ändring av länsstyrelsens beslut som nämnden vill ha.

Enligt 7 § lagen (1996:242) om domstolsärenden ska ett överklagande bland annat innehålla uppgifter om i vilken del ett beslut överklagas och den ändring i beslutet som yrkas. Enligt förarbetsuttalanden till 50 kap. 4 § rättegångsbalken ska – om klaganden har fått ett kompletteringsföreläggande därför att överklagandeskriften var oklar i något hänseende – ett yrkande som preciseras inom förelagd tid betraktas som framställt i överklagandet trots att preciseringen har skett efter överklagandetidens utgång. Motsvarande gäller i de fall klaganden i stället har begärt anstånd med att komplettera sin talan (se prop. 1993/94:190 s. 128). Ett kompletteringsföreläggande (eller meddelat anstånd) ska däremot inte likställas med att domstolen lämnar en ny tid för överklagande; processens ram läggs fast inom överklagandetiden (jfr NJA 1974 s. 274 och NJA 2015 s. 846 p. 5 och 6). Enligt mark- och miljödomstolen bör nu nämnda förarbetsuttalanden och praxis vara vägledande även i ärenden som handläggs enligt ärendelagen.

Mark- och miljödomstolen konstaterar att nämndens överklagande inte innehåller något yrkande om ändring av länsstyrelsens beslut och att det därmed skiljer sig från hur ett ramöverklagande i allmänhet är utformat. Däremot framgår det av överklagandet att nämnden överklagar länsstyrelsens beslut i dess helhet. Utifrån utgången i länsstyrelsens beslut går det även att dra slutsatsen att nämnden ville få till stånd en höjning av byggsanktionsavgiften i och med det endast är i detta avseende som det överklagade beslut har gått nämnden emot. Nämnden har därefter, inom det anstånd som mark- och miljödomstolen har beviljat, kompletterat överklagandet med bland annat ett formenligt ändringsyrkande. Mot denna bakgrund finner mark- och miljödomstolen att nämndens ändringsyrkande har framställts i behörig ordning. Victoriahems avvisningsyrkande ska därför avslås.

Sid 12 NACKA TINGSRÄTT DOM P 7352-23 m.fl. Mark- och miljödomstolen

Har fönsterbytena krävt bygglov och har Victoriahem vidtagit rättelse?

Inledningsvis delar mark- och miljödomstolen länsstyrelsens bedömning att det har krävts bygglov för fönsterbytena. I frågan om Victoriahem har vidtagit rättelse på ett sådant sätt att en byggsanktionsavgift inte ska tas ut gör mark- och miljödomstolen följande överväganden.

Victoriahem har gjort gällande att rättelse har skett genom att bolaget – innan frågan om sanktion har tagits upp till överläggning vid nämndens sammanträde – har återskapat ventilationsluckorna på ett sådant sätt att åtgärden inte hade krävt bygglov i förhållande till fönstrens ursprungliga utformning. Kravet på rättelse innebär i normalfallet att det som har åstadkommits genom den olovliga åtgärden, till exempel en ny byggnad eller en tillbyggnad, ska tas bort. Om åtgärden inte innebär att något nytt tillkommer, som när en byggnad tas i anspråk för ett väsentligt nytt ändamål, innebär kravet på rättelse att den nya användningen helt ska upphöra (se Adolfsson m.fl., Plan- och bygglagen, JUNO, Nordstedts juridik, version 12, kommentaren till 11 kap. 54 § plan- och bygglagen [2010:900], PBL).

I förevarande fall har bygglov och startbesked beviljats för den ändrade utformningen av fönstren och arbetena har utförts innan nämnden fattade beslut i frågan om byggsanktionsavgift. Enligt mark- och miljödomstolen är dessa omständigheter i sig inte tillräckliga för att rättelse ska anses ha skett då det inte handlar om ett återställande i egentlig mening utan om en förändring av den olovliga åtgärden som har gjort att lov kan beviljas. Däremot anser domstolen att rättelse i och för sig skulle kunna ske på det sätt som Victoriahem har gjort gällande. Det förutsätter dock att fönstren har ändrats på ett sådant sätt att de inte hade omfattats av lovplikten om de utformats på detta sätt från början.

Mark- och miljödomstolen konstaterar att de nya fönstren – även efter att de gestaltats med ventilationsluckor – i betydande utsträckning skiljer sig från de ursprungliga fönstren. De nya fönstren har en mindre glasad yta med bredare karmar och plattare profil samt är placerade i fasadliv vilket påverkar fönstrens skuggverkan och proportioner. Sammantaget medför fönstren en mer dominerande

Sid 13 NACKA TINGSRÄTT DOM P 7352-23 m.fl. Mark- och miljödomstolen

inverkan på fasaderna på ett sätt som kommer att vara märkbart även för gemene man. Mot denna bakgrund bedömer mark- och miljödomstolen att de genomförda ändringarna medför en påtaglig skillnad sett till hur byggnaderna upplevs i sitt sammanhang och att de hade omfattats av lovplikten om de utformats på detta sätt från början (jfr MÖD 2019:25). Det nu sagda innebär att rättelse inte har skett och att det har funnits förutsättningar för nämnden att påföra Victoriahem byggsanktionsavgift.

Har det varit fråga om en eller flera överträdelser?

Frågan som mark- och miljödomstolen därefter har att pröva är hur många åtgärder, dvs. överträdelser, enligt 10 kap. 3 § PBL det har varit fråga om. Nämnden har gjort gällande att samtliga byten av fönsterbyten på en fastighet ska bedömas som en åtgärd och att det därmed har rört sig om fem överträdelser som ska ligga till grund för uttagande av sanktionsavgift. Länsstyrelsen och Victoriahem har ansett att samtliga fönsterbyten på fastigheterna ska ses som ett och samma projekt och att det därmed har varit fråga om en överträdelse.

Mark- och miljödomstolen konstaterar att byggsanktionsavgiften avseende fönster är 0,125 prisbasbelopp per fönster (9 kap. 10 § andra stycket plan- och byggförordningen [2011:338], PBF). Frågan om hur många åtgärder (överträdelser) det är fråga om får därmed, när det gäller fönster, betydelse för beräkningen av

Sid 14 NACKA TINGSRÄTT DOM P 7352-23 m.fl. Mark- och miljödomstolen

byggsanktionsavgift endast i de fall det totala antalet fönster är så stort att det sammanlagda beloppet överstiger 50 prisbasbelopp. I övriga fall saknar frågan betydelse för beräkningen av avgiftens storlek eftersom taket inte överskrids (9 kap. 1 § PBF). Däremot kan frågan ha betydelse i andra sammanhang, till exempel i preskriptionshänseende.

Frågan om vilken den åtgärd är som enligt 10 kap. 3 § PBL ska ligga till grund för uttagande av en sanktionsavgift har varit föremål för prövning av Mark- och miljööverdomstolen (MÖD 2015:13). I avgörandet fann Mark- och miljööverdomstolen att en fasadrenovering genom fönsterbyte och tilläggsisolering på en och samma byggnad var att betrakta som en åtgärd vid tillämpningen av planoch bygglagen. Mark- och miljööverdomstolen uttalade därvid att syftet med fönsterbytet och tilläggsisoleringen var detsamma och byggnadsåtgärderna utfördes som ett samlat projekt.

Ledning kan även hämtas från Mark- och miljööverdomstolen avgörande i MÖD 2021:15 där det var fråga om fastställande av byggsanktionsavgift med stöd av 9 kap. 11 § PBF för byte av 141 balkonger på tre flerbostadshus utan anmälan och startbesked. Nämnden beslutade om byggsanktionsavgift som beräknades utifrån att arbetena på varje enskild balkong utgjorde en ändring. Med hänvisning till att arbetena på balkongerna hade utförts under en sammanhängande tidsperiod i ett projekt fann dock Mark- och miljööverdomstolen att åtgärderna på var och en av flerbostadshusen skulle ses som en ändring, dvs. totalt tre ändringar, och att byggsanktionsavgiften skulle beräknas i enlighet med detta.

I förevarande fall rör det sig om ett mycket stort antal fönster som har bytts ut på sammanlagt 16 byggnader som är belägna på fem olika fastigheter. Mot bakgrund av att det i 9 kap. 10 § andra stycket PBF uttryckligen föreskrivs att byggsanktionsavgift ska utgå med 0,125 prisbasbelopp per fönster som berörs och det som Mark- och miljööverdomstolen som har uttalat i MÖD 2015:13 drar markoch miljödomstolen till en början slutsatsen att varje enskilt fönsterbyte inte utgör en åtgärd i den mening som avses i 10 kap. 3 § PBL.

Sid 15 NACKA TINGSRÄTT DOM P 7352-23 m.fl. Mark- och miljödomstolen

Den del av regleringen i PBL och PBF som är av central betydelse för frågan om byggsanktionsavgift tar sin utgångpunkt i byggnadsbegreppet. Exempelvis utgår de bestämmelser som reglerar lov- och anmälningsplikten från detta begrepp (9 kap. 2 § PBL och 6 kap. 5 § PBF). Samma sak gäller de bestämmelser som reglerar uttag av byggsanktionsavgift när startbesked saknas (9 kap. 6–11 §§ PBF). Enligt markoch miljödomstolen är det inte förenligt med regleringens systematik och ordalydelse att bedöma åtgärder som har utförts på flera olika byggnader som en och samma åtgärd enligt 10 kap. 3 § PBL. Något stöd för ett sådant synsätt har domstolen inte heller kunna finna i Mark- och miljööverdomstolens praxis. Det nu sagda gäller även med beaktande av att åtgärderna har utförts som ett led i ett samlat projekt och att det finns ett tidsmässigt samband. Mot denna bakgrund anser mark- och miljödomstolen att fönsterbytena på vart och ett av flerbostadshusen är att betrakta som en åtgärd i den mening som avses i 10 kap. 3 § PBL och att det således rör sig om 16 åtgärder (överträdelser) som hade kunnat läggas till grund för uttagande av byggsanktionsavgift. Nämnden har dock endast gjort gällande att det rör sig om fem överträdelser, vilket utgör den yttre ramen för domstolens prövning. I den fortsatta bedömningen utgår därför mark- och miljödomstolen från att det rör sig om fem överträdelser.

Finns det skäl att efterge eller sätta ned byggsanktionsavgifterna?

Med denna utgångspunkt har nämnden beräknat byggsanktionsavgifterna korrekt. Victoriahem har gjort gällande att byggsanktionsavgifterna ska efterges eller i vart fall sättas ned. Mark- och miljödomstolen delar länsstyrelsens bedömning att det inte finns skäl att efterge avgifterna. I frågan om det finns skäl att sätta ned avgifterna gör domstolen följande överväganden.

Om en byggsanktionsavgift inte står i rimlig proportion till den överträdelse som har begåtts får avgiften sättas ned till hälften eller en fjärdedel (11 kap. 53 a § PBL). När möjligheten till nedsättning infördes motiverades det bland annat med regleringen i plan- och byggförordningen är generell och en avgiftsbestämmelse kan komma att träffa ett stort antal situationer av mycket skiftande karaktär. Enligt

Sid 16 NACKA TINGSRÄTT DOM P 7352-23 m.fl. Mark- och miljödomstolen

regeringen var det svårt att föreställa att föreskrifterna skulle kunna utformas på ett sätt som medför en rimlig avgift i varje enskilt fall. Det går således inte att komma ifrån att en avgiftsbestämmelse – trots att den är utformad med hänsyn till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser – i ett enskilt fall kan medföra en oskäligt hög avgift (prop. 2012/13:104 s. 8).

Vid prövningen av om det finns skäl att sätta ned byggsanktionsavgiften ska det särskilt beaktas om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet eller om den av andra skäl kan anses vara av mindre allvarlig art. Uppräkningen är dock inte avsedd att vara uttömmande (a. prop. s. 9). Som exempel på situationer där det kan finnas skäl att sätta ned avgiften nämns bland annat att överträdelsen har sin grund i en felbedömning huruvida en åtgärd kräver lov eller anmälan eller att den avgiftsskyldige har uppfyllt alla materiella samhällskrav men förbisett den formella delen (a. prop. s. 9 och 16). I praxis har ett felaktigt besked från en myndighet om huruvida en åtgärd kräver lov eller inte ansetts kunna föranleda att en avgift sätts ned under förutsättning att den som säger sig ha förlitat sig på ett sådant besked har haft ett särskilt skäl att kontakta myndigheten, har vänt sig till rätt myndighet och har lämnat ett riktigt och fullständigt underlag (se Mark- och miljööverdomstolens dom den 14 februari 2022 i mål nr P 362-21).

De aktuella överträdelserna avser byte av ett mycket stort antal fönster som har skett utan bygglov och startbesked. Fönstrens utformning har därefter justerats på ett sådant sätt att åtgärderna uppfyller kravet på varsamhet. Vidare har de tekniska egenskapskraven uppfyllts och åtgärderna har inte inneburit några risker för liv och hälsa. Även med beaktande av detta och att bygglov och startbesked har beviljats innan nämnden beslutade om byggsanktionsavgift kan överträdelserna inte anses vara av mindre allvarlig art. Vid bedömningen av om det finns skäl att sätta ned byggsanktionsavgiften bör dock hänsyn tas till att överträdelserna är resultatet av en och samma felbedömning från Victoriahems sida, nämligen bedömningen att fönsterbytena inte påverkar byggnadernas yttre utseende på ett sådant sätt att bygglov krävs. Det nu sagda gäller även vid beaktande av att Victoriahem, i egenskap av näringsidkare, får anses ha agerat oaktsamt genom att genomföra

Sid 17 NACKA TINGSRÄTT DOM P 7352-23 m.fl. Mark- och miljödomstolen

åtgärderna utan att på ett tillräckligt noggrant sätt förvissa sig om huruvida de var lovpliktiga. I någon mån bör det även beaktas att Victoriahem, sedan en intern diskussion uppstått kring om åtgärderna var lovpliktiga, på eget initiativ har tagit kontakt med nämnden och därigenom bidragit till att överträdelserna har uppdagats.

Vid en sammantagen bedömning av de nu redovisade omständigheterna anser markoch miljödomstolen att sammanlagda byggsanktionsavgifter om 12 915 000 kr, som en strikt tillämpning av regleringen i plan- och byggförordningen skulle resultera i, inte står i rimlig proportion till de överträdelser som har begåtts. Det finns därför skäl att sätta ned byggsanktionsavgifterna till en fjärdedel, dvs. sammanlagt 3 228 750 kr (656 250 + 603 750 + 656 250 + 656 250 + 656 250). Länsstyrelsens beslut ska således ändras i enlighet med det nu sagda.

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (MMD- 02) Överklagande senast den 17 april 2024.

Emil Karlsson Ylva Kvist Trelje I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Emil Karlsson, ordförande, och tekniska rådet Ylva Kvist Trelje. Föredragande har varit tingsnotarien Tanja Shokrai.