P 8583-24

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

1Mark- och miljööverdomstolen ändrar mark- och miljödomstolens dom på så sätt att Bygg- och miljönämnden i Upplands-Bro kommuns beslut den 26 januari 2023 i ärende nr § 11 TILLSYN.2022.42 ändras på följande sätt.

- Punkten 3 upphävs. - Vitesbeloppet i punkten 5 bestäms till 500 000 kr. - Punkten 7 får följande lydelse. B.Ö. förbjuds att utan lov uppföra lovpliktiga upplag inom områdena 1–6, enligt kartbilaga till nämndens beslut, på fastigheten A vid vite om 500 000 kr.

SVEA HOVRÄTT DOM P 8583-24 2. Mark- och miljööverdomstolen avslår B.Ö. överklagande i övrigt.

SVEA HOVRÄTT DOM P 8583-24

YRKANDEN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

B.Ö. har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska upphäva punkterna 1–5 och 7 i nämndens beslut om förbud och föreläggande gällande upplag m.m. på fastigheten A i Upplands-Bro kommun.

Bygg- och miljönämnden i Upplands-Bro kommun har inte angett någon inställning till yrkandet men uppgett att föreläggandena fått de effekter som de syftade till; att rättelser och åtgärder är vidtagna.

UTVECKLING AV TALAN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

B.Ö. har anfört detsamma som i mark- och miljödomstolen med följande huvud sakliga tillägg.

Mark- och miljödomstolen har ändrat och utvidgat punkt 7 i föreläggandet på så sätt att det numera avser ett förbud mot nya upplag inom hela fastigheten och inte endast ett förbud mot att på nytt utan lov uppföra upplag inom område 1–6. Golfbaneverksamheten, som är den föreskrivna markanvändningen enligt detaljplanen, genererar en omfattande masshantering och hantering av restprodukter, trädgårdsavfall och liknande för fortlöpande drift och underhåll. Ett generellt verkande otydligt och ospecificerat förbud, vid ett hot om vite om 1 000 000 kr, mot att utan föregående bygglovsprövning, exempelvis lägga upp rishögar och gräsklipp som uppkommer i verksamhet inom angivna områden är tydligtvis ägnat att försvåra eller omöjliggöra den pågående markanvändningen enligt gällande detaljplan. Ett vitesföreläggande måste ta sikte på en konkret väl definierad och avgränsad åtgärd för att uppfylla grundläggande krav på rättssäkerhet och förutsebarhet för den enskilde. Ett vitesföreläggande avseende framtida tillämpning av breda allmänt hållna handlingsregler med ett betydande tolkningsutrymme som i detta fall uppfyller inte detta krav.

Nämnden har anfört att föreläggandena enligt det aktuella beslutet har fått den effekt som åsyftades. Rättelser och åtgärder är vidtagna och en god dialog mellan

SVEA HOVRÄTT DOM P 8583-24

tillsynsmyndigheten och verksamhetsutövaren har uppnåtts. Hade situationen sett ut som den gör idag hade det inte varit aktuellt med föreläggandena.

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

Inledande ställningstaganden

Mark- och miljööverdomstolen instämmer inledningsvis i mark- och miljödomstolens bedömning att de beslutade föreläggandena och förbuden gällande upplagen är så pass tydliga att det framgår vilka åtgärder som B.Ö. förväntas vidta samt vilka åtgärder han inte har rätt att vidta. Det är vidare ostridigt att rättelse har vidtagits i efterhand. Kommunen har emellertid inte medgett yrkandet om upphävande beträffande någon punkt i föreläggandet och då det funnits fog för rättelseföreläggande vid tidpunkten för nämndens beslut, anser Mark- och miljööverdomstolen att det inte finns tillräckliga skäl för att på den grunden upphäva föreläggandet i de delar som avser rättelse.

Särskilt om punkten 2

När det gäller flera av de upplag som ska åtgärdas enligt föreläggandets punkt 2 har B.Ö. invänt att dessa hade en direkt koppling till bedrivandet av golfbaneverksamheten och utgjorde en förutsättning för denna samt att upplagen bestod av material som används nästan dagligen vid drift och underhåll av golfbanan. Det ska även ha varit fråga om en del gamla schaktmassor som används vid ombyggnation och förbättringsarbeten av vissa delar av golfbanorna.

Av vad som framkommer av nämndens bildmaterial bilagda till föreläggandet bedömer Mark- och miljööverdomstolen att dessa upplag av material och schaktmassor har funnits på platsen under en längre tid. Det är därför fråga om självständiga uppläggningar i förhållande till golfbaneverksamheten och de utgör därmed bygglovspliktiga upplag enligt 6 kap. 1 § 2 plan- och byggförordningen (2011:338), (jfr uttalanden i prop. 1985/86:1 s. 685).

SVEA HOVRÄTT DOM P 8583-24

Särskilt om punkten 3

Enligt punkten 3 i nämndens beslut ska B.Ö. avlägsna schaktmassor, avfall och spräng sten i områdena 7, 8 och 9 i kartbilagan. I tjänsteskrivelsen från den 25 januari 2023 i nämndens akt har föreläggandet motiverats med att områdena utgör ovårdade platser. Nämnden hänvisar till 8 kap. 15 och 16 §§ plan- och bygglagen (2010:900), PBL, om skyldigheten att hålla en tomt i vårdat skick. Enligt Mark- och miljööverdomstolen utgör schaktmassorna, avfallet och sprängstenen upplag, dvs. anläggningar enligt PBL. Följaktligen kan de inte anses utgöra tomt (se 1 kap. 4 § PBL). Bestämmelsen i 8 kap. 16 § PBL är därför inte tillämplig. Nämnden har således inte haft fog för föreläggandet i denna del och punkten 3 ska därmed upphävas.

Särskilt om punkten 7

B.Ö. har invänt att punkten 7 i nämndens beslut är för ingripande eftersom förbudet gäller för hela fastigheten. Fastighetens yta uppgår till cirka 320 hektar medan de delområden inom vilka upplag anlagts enligt kommunens lägesinmätning uppgår till cirka 2,6 hektar. Det kan inte anses proportionerligt att förbjuda B.Ö. att på en så pass s tor yta som hela fastigheten, på vilken också annan verksamhet pågår, uppföra bygglovspliktiga upplag. Mark- och miljööverdomstolen instämmer i stället i länsstyrelsens bedömning att förbudet i punkten 7 ska begränsas till att gälla enbart områdena 1–6 enligt nämndens kartbilaga till beslutet.

Vitesbelopp

När vite föreläggs, ska det fastställas till ett belopp som med hänsyn till vad som är känt om adressatens ekonomiska förhållanden och till omständigheterna i övrigt kan antas förmå honom att följa det föreläggande som är förenat med vitet, se 3 § lagen (1985:206) om viten.

Vitesbeloppen som bestämts för att förmå B.Ö. att följa föreläggandena om att åtgärd a de bygglovspliktiga upplagen uppgår till 1 000 000 kr. Mark- och miljööverdomstolen finner inte skäl att ifrågasätta underinstansernas bedömning om att vitesbeloppen är skäliga med hänsyn till bl.a. att de olovliga upplagen utgör en större verksamhet med potentiellt stor påverkan på omgivning samt är förknippad med höga kostnader för att återställa marken.

SVEA HOVRÄTT DOM P 8583-24

De beslutade förbuden i punkterna 5 och 7 har också förenats med ett vite om 1 000 000 kr. Här gör Mark- och miljööverdomstolen en annan bedömning än underinstanserna. Det är fråga om ett generellt förbud att uppföra bygglovspliktiga upplag och även med Mark- och miljööverdomstolens beslutade geografiska begränsning är vitesbeloppen oskäligt höga. Mark- och miljööverdomstolen bedömer i stället att 500 000 kr är skäligt vitesbelopp för de två förbudspunkterna. Vitesbeloppen för dessa två punkter ska därför ändras.

Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.

I avgörandet har deltagit hovrättsråden Fredrik Ludwigs och Mikael Hagelroth, referent, tekniska rådet Ewa Andrén Holst samt hovrättsrådet Katarina Welin.

Föredragande har varit Julia Lodén.

Bilaga A

Sid 1 (7) NACKA TINGSRÄTT DOM Mål nr P 3769-24 Mark- och miljödomstolen 2024-06-04 meddelad i Nacka

PARTER

Klagande och motpart

Bygg- och miljönämnden i Upplands-Bro kommun 196 81 Kungsängen

Klagande och motpar

tBjörn Örås

Ombud: M.L.

ÖVERKLAGAT BESLUT

Länsstyrelsen i Stockholms läns beslut den 15 april 2024 i ärende nr 9854-2023, se bilaga 1

SAKEN

Beslut om förbud och föreläggande gällande upplag m.m. på fastigheten A i Upplands-Bro kommun.

DOMSLUT

1Mark- och miljödomstolen ändrar Länsstyrelsen i Stockholms läns beslut på så sätt att Bygg- och miljönämnden i Upplands-Bro kommuns beslut i ärende under punkten 7 ska ha följande lydelse:

”B.Ö. förbjuds att utan lov uppföra lovpliktiga upplag på fastigheten A vid vite om 1 miljon kronor (11 kap. 32 a § PBL)

2Den nya lydelsen av nämnda punkt 7 gäller omedelbart utan hinder av att domen inte fått laga kraft.

Sid 2 NACKA TINGSRÄTT DOM P 3769-24 Mark- och miljödomstolen

3.

Sid 3 NACKA TINGSRÄTT DOM P 3769-24 Mark- och miljödomstolen

BAKGRUND

Bygg- och miljönämnden i Upplands-Bro kommun (nämnden) beslutade om förelägganden och förbud, med tillhörande viten och verkställighetsförordnande, på fastigheten A, på det sätt som framgår av bilaga 1. B.Ö. överklagade nämndens beslut till Länsstyrelsen i Stockholms län (länsstyrelsen), som beslutade att ändra lydelsen på punkten 7 i nämndens beslut och att i övrigt avslå överklagandet. B.Ö. har nu överklagat länsstyrelsens beslut i de delar som avser att länsstyrelsen avslog hans överklagande. Nämnden har överklagat länsstyrelsens beslut att ändra formuleringen i beslutspunkten 7.

YRKANDEN M.M.

B.Ö. har yrkat att nämndens beslut ska upphävas i sin helhet.

Till stöd för sin talan har han sammanfattningsvis anfört följande. Nämndens beslut innefattar oklara och motstridiga krav och förbud såvitt avser tidigare men numera borttagna masshögar och upplag på fastigheten, men även otydligt formulerade förbud med direkta återverkningar för den framtida driften av golfbaneverksamheten. Beslutet är dessutom till stora delar omedelbart verkställbart och med exceptionellt höga löpande vitesbelopp knutna till fastighetsägaren personligen. Länsstyrelsen har felaktigt valt att inte beakta omständigheter som inträffat efter att det ursprungliga beslutet meddelades, vilket medfört att beslutet till stora delar är materiellt felaktigt och ger oklara och oförutsägbara rättsverkningar för den enskilde. Nämnden har inte heller beaktat att golfbaneverksamhet är föreskriven markanvändning enligt detaljplanen. Två av upplagen avsåg angelägna kommunala projekt där fastighetsägaren medgett entreprenörerna tillfälle att utnyttja marken utan ersättning. Övriga upplag och schaktmassor härrör från den löpande driften av golfbanan, som av naturliga skäl genererar trädgårdsliknande avfall och andra massor. Gränsen mellan bygglovspliktiga och icke bygglovspliktiga upplag och masshögar är oklar enligt praxis. Föreläggandet innebär en godtycklig och rättsosäker omedelbart gällande reglering som riskerar att lamslå verksamhetens praktiska bedrivande i framtiden. Det är inte tydligt var den nedre gränsen för vad som är en otillåten massahög går. Det är inte

Sid 4 NACKA TINGSRÄTT DOM P 3769-24 Mark- och miljödomstolen

rimligt att förena ett förbud mot uppläggning av ved- eller rishögar eller gräsklipp med ett miljonvite.

Nämnden har yrkat att länsstyrelsens beslut att ändra beslutsformuleringen i punkten sju ska ändras och nämndens beslut ska fastställas. Nämnden har andra hand yrkat att förbudet ska omfatta hela fastigheten, men endast uppförande av olovliga upplag. I tredje hand har nämnden yrkat att B.Ö. ska förbjudas att utan lov uppföra lovpliktiga upplag generellt, utan begränsning till någon angiven fastighet. Nämndens yrkanden har även framställts interimistiskt.

Till stöd för sin talan har nämnden sammanfattningsvis anfört följande. Innebörden av 11 kap. 32 a § plan- och bygglagen (2010:900), PBL, är inte att en olovlig åtgärd enbart kan förbjudas att utföras på nytt på den tidigare överträdelsens plats, utan innebär snarare att i samband med ett föreläggande rörande en konkret företeelse får det förbjudas att likartade överträdelser av samma slag genomförs på nytt. Varken paragrafens utformning eller lagens förarbeten bestämmer på något sätt att förbudet ska gälla exakt samma placering, utrymmen eller utformning av den tidigare överträdelsen. Tvärtom betonar förarbetena att ett förbud ska möjliggöra att kunna beivra olovliga åtgärder som lätt kan utföras på nytt, exempelvis ett upplag. Även om förarbetena som exempel uppger att ett föreläggande kan bli verkningslöst om ett upplag efter rättelse återuppförs olovligt på samma plats, så är bestämmelsens andemening inte att ett förbud måste vara begränsad till den tidigare överträdelsens placering eller utformning. Detta resonemang vinner även stöd i rättspraxis. Eftersom det är relativt lätt att uppföra ett upplag behöver förbudet vara mer vidsträckt än vad länsstyrelsen har medgett.

Fastighetsägaren har under mycket lång tid uppfört upplag som delvis har hunnit preskriberas innan nämnden har hunnit ingripa med rättelseförelägganden och förbud. Med länsstyrelsens ändring blir det möjligt för fastighetsägaren att utan lov återuppföra upplag på en stor area där upplagen har preskriberats, utan att dessa nya upplag skulle träffas av det ändrade förbudet. Detsamma gäller de stora ytor på fastigheten i övrigt som hittills inte har ianspråktagits, där fastighetsägaren

Sid 5 NACKA TINGSRÄTT DOM P 3769-24 Mark- och miljödomstolen

olovligen kan uppföra nya upplag. Om förbudet inte gäller hela fastigheten finns det stor risk att fastighetsägaren under tiden för domstolens prövning olovligt återetablerar upplag på fastigheten på områden som faller utanför länsstyrelsens ändring av aktuell beslutspunkt. Sådana olovliga återetableringar kan även innebära risk för miljöskador på och utanför fastigheten. De aktuella upplagen tjänar inte som kontinuerligt arbetsmaterial för golfbaneverksamheten utan utgör snarare olovlig deponering. Upplagen utgör betydande olägenheter för närmiljön, grundvatten och naturvärden i närliggande naturområden samt vattenförekomster.

B.Ö. har bestritt nämndens ändringsyrkanden, både slutligt och interi mistiskt.

DOMSKÄL

Förelägganden och förbud

Tillämpliga bestämmelser framgår av bilaga 1.

Mark- och miljödomstolen kan utifrån bildmaterialet i utredningen konstatera att det vid tidpunkten för tillsynen funnits ett flertal olovligt uppförda upplag av olika typer av massor på fastigheten. Domstolen instämmer i bedömningen att upplagen funnits på fastigheten en längre tid och att det funnits ett starkt behov av att få massorna avlägsnade därifrån. Med hänsyn till upplagens omfattning, hur länge de funnits där samt omständigheterna i övrigt anser domstolen att det även funnits ett starkt behov av att tillse att nya upplag inte uppförs på fastigheten. Domstolen anser även att samtliga beslutade förelägganden och förbud, som nu har överklagats av Björn Örås, är så pass tydliga att det klart framgår vilka åtgärder han förväntas vidta samt vilka åtgärder han inte har rätt att vidta. Som utgångspunkt prövas förelägganden utifrån omständigheterna som förelåg vid tidpunkten för nämndens beslut, varför en eventuell rättelse efter det att beslutet fattades inte påverkar bedömningen (se bl.a. Mark- och miljööverdomstolens dom den 17 september 2021 i mål nr P 4030-20).

Med hänsyn till omständigheterna i målet, i synnerhet de olovliga upplagens storlek samt hur länge de funnits på fastigheten, anser domstolen att de höga vitesbelopp

Sid 6 NACKA TINGSRÄTT DOM P 3769-24 Mark- och miljödomstolen

som de beslutade föreläggandena och förbuden har förenats med är skäliga. Nämndens samtliga beslutade förelägganden och förbud riktade mot B.Ö. var därmed riktiga. Vad B.Ö. har anfört föranleder ingen annan bedömning. B.Ö. överklagande ska mot den bakgrunden avslås.

Utformningen av punkten 7

Enligt 11 kap. 32 a § PBL får byggnadsnämnden i samband med ett föreläggande enligt 11 kap. 20 § PBL förbjuda att den olovliga åtgärden utförs på nytt, om den kräver bygglov.

Nämnden har i beslutspunkterna 1 och 2, med stöd av 11 kap. 20 § PBL, förelagt B.Ö. att avlägsna upplag på sex utpekade områden på fastigheten. I beslutspunkten 7 har nämnden förbjudit B.Ö. att utan lov uppföra, flytta eller väsentl igt ändra lovpliktiga upplag på fastigheten A vid vite om 1 miljon kronor. Länsstyrelsen har ändrat beslutet om förbud på så sätt att det endast avser förbud mot att utan lov uppföra upplag, och begränsat förbudet till att endast gälla de i föreläggandena utpekade områdena där upplag har påträffats.

Domstolen gör följande bedömning. Ändamålet med bestämmelsen om förbud är enligt domstolens mening att möjliggöra för nämnden att förhindra framtida överträdelser av samma slag som de överträdelser som nämnden samtidigt förelägger om rättelse av. Bestämmelsen kan inte tolkas på så sätt att det måste röra sig om exakt likadana överträdelser som föreläggandet avser, i detta fall exakt likadana upplag på exakt samma platser. Med en sådan tolkning skulle den berörda fastighetsägaren enkelt kunna kringgå förbudet, t.ex. genom att ändra sammansättningen på ett upplag eller genom att placera det på andra ställen på den fastighet som är berörd. Domstolen delar mot den bakgrunden nämndens uppfattning att det inte finns stöd för att ge förbudet i föreläggandet ett så snävt tillämpningsområde att det enbart ska avse upplag på just de platser på den aktuella fastigheten där de aktuella upplagen ligger eller har legat. För att beslutet om förbud ska få en meningsfull verkan så bör det omfatta upplag på hela fastigheten.

Sid 7 NACKA TINGSRÄTT DOM P 3769-24 Mark- och miljödomstolen

Kommunens beslut under punkterna 1 och 2 tar sikte på att befintliga upplag ska avlägsnas. För att uppnå syftet med beslutet under punkten 7 torde det vara tillräckligt att B.Ö. förbjuds att på nytt uppföra lovpliktiga upplag på fastigheten. Punkten 7 i kommunens beslut bör därför inte omfatta att flytta och väsentligen ändra upplag.

Länsstyrelsens beslut ska därmed ändras i enlighet med nämndens andrahandsyrkande. Vad B.Ö. har anfört föranleder ingen annan bedömning.

Den förändrade punkten 7 ska gälla omedelbart även i sin nya lydelse, även om denna dom överklagas, i enlighet med motsvarande förordnande i nämndens beslut.

Eftersom domstolen nu tar upp målet till slutligt avgörande saknas det skäl att pröva nämndens yrkanden interimistiskt. Då nämnden får bifall till sitt andrahandsyrkande saknas det skäl att pröva vad nämnden har yrkat i tredje hand.

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (MMD-02) Överklagande senast den 25 juni 2024.

Magnus Hermansson Ylva Kvist Trelje I domstolens avgörande har deltagit chefsrådmannen Magnus Hermansson, ordförande, och tekniska rådet Ylva Kvist Trelje. Föredragande har varit Torbjörn Kreuger.