P 8737-24

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

1Mark- och miljööverdomstolen avslår Byggnadsnämnden i Umeå kommuns avvisningsyrkande.

2Med ändring av mark- och miljödomstolens dom upphäver Mark- och miljööverdomstolen Byggnadsnämnden i Umeå kommuns beslut den 15 juni 2023 § 172, dnr BN-2022/00184.

SVEA HOVRÄTT DOM P 8737-24

YRKANDEN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Umeå kommun genom dess tekniska nämnd (Umeå kommun) har i första hand yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska ändra mark- och miljödomstolens dom och upphäva Byggnadsnämndens beslut av den 15 juni 2023 om föreläggande enligt plan- och bygglagen. Umeå kommun har i andra hand yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska förklara att föreläggandet inte ska förenas med vite.

Byggnadsnämnden i Umeå kommun (Byggnadsnämnden) har i första hand yrkat att Umeå kommuns överklagande ska avvisas och har i andra hand bestritt ändring av mark- och miljödomstolens dom.

Umeå kommun har bestritt Byggnadsnämndens avvisningsyrkande.

UTVECKLING AV TALAN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Umeå kommun har anfört i huvudsak samma omständigheter som i mark- och miljödomstolen med följande tillägg.

Tekniska nämnden är inte en från kommunen skild juridisk person eller myndighet i detta mål utan den del av kommunens organisation som svarar för fastighetsfrågor. Kommunen och tekniska nämnden är samma part. Tekniska nämnden har vid länsstyrelsen tillhandahållit kompletterande handlingar för att styrka nämndens behörighet att företräda Umeå kommun. Att Byggnadsnämnden först i tredje instans framför en sådan invändning strider mot instansordningsprincipen. Omständigheten att Byggnadsnämnden avvaktat med att framföra invändningen talar för att invändningen bör anses vara prekluderad och inte ska prövas.

Återställandeskyldigheten i 9 kap. 33 b § plan- och bygglagen (2010:900), PBL, gäller uttryckligen endast tidsbegränsade bygglov och kan därför inte tillämpas retroaktivt på ett bygglov för tillfällig åtgärd som beslutats med stöd av den äldre plan- och bygglagen (1987:10), ÄPBL. En bokstavstolkning av bestämmelsen är nödvändig. Det saknas stöd i lagtext och förarbeten för att en sådan skyldighet existerade innan

SVEA HOVRÄTT DOM P 8737-24

införandet av 9 kap. 33 b § PBL. Åtgärdsföreläggande enligt 11 kap. 19 § PBL och dess föregångare i 10 kap. 15 § ÄPBL, tar sikte på situationen att en fastighet eller byggnad är eftersatt och det föreligger ett behov av att utföra arbeten och åtgärder enligt PBL. Aktuellt mål rör de rättsliga förutsättningarna för byggnaden. Rättelseföreläggande enligt 11 kap. 20 § PBL är inte heller aktuellt eftersom det inte är fråga om en aktiv handling utan en passivitet efter att bygglovets giltighetstid löpt ut. Eftersom återställandeskyldigheten inte uttryckligen föreskrivits i det ursprungliga bygglovsbeslutet saknas det rättslig grund för att kräva återställande genom ett rättelseföreläggande. Preskriptionstiden för rättelseförläggande har därutöver löpt ut.

Om 9 kap. 33 b § PBL tillämpas retroaktivt skulle det få oproportionerliga konsekvenser för tekniska nämnden, men också den nämnd som ansvarar för LSSverksamheten på fastigheten. Byggnaden har varit i bruk för gruppbostäder i över 15 år och uppfyller alla byggnadstekniska krav för en permanent bostadsbyggnad. Det råder ett akut behov av gruppbostäder i Umeå kommun. Att riva en befintlig och fullt fungerande gruppbostad skulle förvärra denna situation. Rivningen skulle därutöver medföra onödiga kostnader för kommunen och störningar för de boende. En rivning skulle vara särskilt oskälig vid beaktande av den pågående planprocessen vars syfte är att skapa förutsättningar för fortsatt användning av byggnaden. Att avvakta planprocessens utgång är ett mindre ingripande och mer proportionerligt alternativ än att omedelbart kräva rivning.

Umeå kommun har därutöver anfört att det beslutade vitet är oskäligt högt och bör jämkas.

Byggnadsnämnden har anfört i huvudsak följande.

Markklagandepart. För det fall både länsstyrelsen och mark- och miljödomstolen angett korrekta klagandeparter ska Umeå kommuns talan avvisas eftersom kommunen inte varit klagande hos länsstyrelsen. Om mark- och miljödomstolen angett fel klagandepart ska tekniska nämndens talan avvisas eftersom föreläggandet är riktat mot

SVEA HOVRÄTT DOM P 8737-24

Umeå kommun. Om länsstyrelsen angett fel klagandepart ska Umeå kommuns talan avvisas med anledning av att tekniska nämndens ordförande inte är behörig att företräda Umeå kommun. Handläggningen hos Mark- och miljööverdomstolen styrs i huvudsak av lagen (1999:242) om domstolsärenden. Argumentationen om vad som framgår av 8 och 30 §§ förvaltningsprocesslagen (1971:291) kan därför bortses från.

Den aktuella byggnaden är lovpliktig och när bygglovet för tillfällig åtgärd löpte ut efter den 31 december 2012 blev den olovlig. Även enligt ÄPBL fanns en skyldighet att återställa den plats eller det byggnadsverk som ett sådant bygglov avser, innan tiden för lovet har gått ut. Kravet om att avlägsna byggnaden innebär inte någon ny skyldighet, det är en given och förutsägbar konsekvens av att bygglovet löpt ut. Ett åtgärdsföreläggande kan aktualiseras vid eftersatt underhåll men även för att säkerställa att en vidtagen åtgärd ska överensstämma med vad som följer av ett beslut, vilket det är fråga om i den nu aktuella situationen. Den tid tekniska nämnden haft på sig att vidta åtgärder för de boende har varit väl tilltagen.

Byggnadsnämnden beslutade den 25 april 2023 att inleda planläggning för fastigheten. Utgången av planarbetet ska dock inte föregås och den pågående planprocessen utgör inte ett skäl för att avstå ingripande.

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

Umeå kommuns reglemente ger tekniska nämnden rätt att företräda kommunen i alla mål och ärenden inom dess verksamhetsområde. Därmed är tekniska nämnden behörig att företräda Umeå kommun i förevarande mål. Omständigheten att Umeå kommun benämnts olika i underinstanserna saknar i sammanhanget betydelse. Byggnadsnämndens avvisningsyrkande lämnas därför utan bifall.

Som länsstyrelsen och mark- och miljödomstolen redogjort för hade Umeå kommun även innan bestämmelsen i 9 kap 33 b § PBL infördes ansvar att återställa platsen och byggnadsverken innan tiden för lovet löpte ut. Vad Umeå kommun anfört vid Markoch miljööverdomstolen föranleder ingen annan bedömning i denna del. Det saknas härmed skäl att vidare pröva om 9 kap. 33 b § PBL kan tillämpas retroaktivt.

SVEA HOVRÄTT DOM P 8737-24

Av förarbetena till 8 kap. 14 § ÄPBL framgår vidare att en byggnadsnämnd kunde tillämpa bestämmelserna i 10 kap. ÄPBL för att åstadkomma rättelse om den tillfälliga markanvändningen inte upphörde vid lovets utgång (jfr prop. 1985/86:1 s. 722). En byggnadsnämnd kunde följaktligen använda sig av åtgärdsföreläggande enligt 10 kap. 15 § ÄPBL för att åstadkomma en planenlig markanvändning. Det aktuella lovet löpte till och med den 31 december 2012. Eftersom ifrågavarande överträdelse ägde rum efter att PBL trädde i kraft är det denna lag som ska tillämpas på prövningen i sak. Då Umeå kommun haft lov att uppföra byggnadsverken men vid lovets utgång underlåtit att återställa fastigheten är åtgärdsföreläggande enligt 11 kap. 19 § PBL det verktyg som Byggnadsnämnden haft att använda för att åstadkomma rättelse. Såsom mark- och miljödomstolen konstaterat är ett sådant föreläggande inte begränsat av någon preskriptionstid. Något hinder mot att besluta om åtgärdsföreläggande med stöd av 11 kap. 19 § PBL föreligger alltså inte för aktuellt bygglov, oaktat omständigheten att det givits med stöd av 8 kap. 14 § ÄPBL.

I praxis har det ansetts vara möjligt att tillämpa 10 kap. 1 och 19 §§ ÄPBL för det fall att bygglov inte kan ges för en planstridig åtgärd, men ett pågående planarbete gör det sannolikt att lov kommer att kunna ges för åtgärden då planen antagits. Vid en sådan sannolikhetsbedömning har särskild vikt fästs vid hur långt framskridet planarbetet är samt i vilken mån planbestämmelserna fått sin slutliga utformning. (Jfr MÖD 2012:52 samt Mark- och miljööverdomstolens dom den 11 november 2016 i mål nr P 4465-16.) En motsvarande möjlighet för byggnadsnämnden att avvakta med rättelseåtgärder enligt PBL:s nuvarande lydelse får anses följa av 2 kap. 1 § och 11 kap. 5 samt 17 §§ PBL. Möjligheten att underlåta att vidta en rättelseåtgärd då lov inte kan beviljas för en åtgärd har dock ansetts vara mycket begränsad vid åberopande av enskilda intressen (jfr MÖD 2014:3).

I målet har framkommit att Byggnadsnämnden dels avslagit Umeå kommuns ansökan om permanent bygglov, dels beslutat att inleda ett planarbete som endast omfattar den aktuella fastigheten. Med hänsyn till ovanstående finner Mark- och miljööverdomstolen det sannolikt att lov kommer att kunna ges i efterhand för aktuell byggnation. Det saknas därför för närvarande skäl att förelägga Umeå kommun att

SVEA HOVRÄTT DOM P 8737-24 avlägsna byggnadsverken och återställa fastigheten. Byggnadsnämndens föreläggande ska därför upphävas. Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.

I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Claes-Göran Sundberg, hovrättsråden Mikael Hagelroth, referent, och Caroline Hedvall Klostermark samt tekniska rådet Mats Kager. Föredragande har varit hovrättsfiskalen Carl Tidemyr.

Sid 1 (7) UMEÅ TINGSRÄTT DOM Mål nr P 3475-23 Mark- och miljödomstolen 2024-05-30 meddelad i Umeå

PARTER

Klagande Umeå kommun 901 84 Umeå

Motpart Byggnadsnämnden i Umeå kommun 901 84 Umeå

ÖVERKLAGAT BESLUT Beslut av Länsstyrelsen i Västerbottens län den 7 november 2023 i ärende dnr 6100-2023, se bilaga 1

SAKEN Föreläggande att avlägsna byggnadsverk m.m. beviljade i bygglov för tillfällig åtgärd på fastigheten i Umeå kommun

DOMSLUT Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet.

Sid 2 UMEÅ TINGSRÄTT DOM P 3475-23 Mark- och miljödomstolen

BAKGRUND Byggnadsnämnden i Umeå kommun (nämnden) beslutade den 15 juni 2023 att förelägga Umeå kommun att inom 365 dagar från den dag då beslutet vinner laga kraft avlägsna byggnadsverk beviljade i tillfälligt bygglov (diarienummer LOV 07-123) från fastigheten i Umeå och att i övrigt återställa fastigheten till det skick som rådde innan byggnationen påbörjades. Föreläggandet förenades med löpande vite om 500 000 kr för varje tidsperiod om 365 dagar som föreläggandet inte följs. Vidare angavs att om föreläggandet inte följs får nämnden besluta att åtgärden ska genomföras på den försumliges bekostnad. Nämnden fattade beslutet med stöd av 11 kap. 19 och 37 §§ plan- och bygglagen (2010:900), PBL.

Umeå kommun genom tekniska nämnden överklagade beslutet till Länsstyrelsen i Västerbottens län (länsstyrelsen) som den 7 november 2023 beslutade att avslå överklagandet, se bilaga 1.

Umeå kommun genom tekniska nämnden har nu överklagat länsstyrelsens beslut till mark- och miljödomstolen.

YRKANDEN Umeå kommun har yrkat att mark- och miljödomstolen ska undanröja nämndens beslut.

Nämnden har motsatt sig bifall till överklagandet.

UTVECKLING AV TALAN I MARK- OCH MILJÖDOMSTOLEN Umeå kommun har till stöd för sitt överklagande vidhållit de grunder m.m. som anförts i överklagandet till länsstyrelsen och därutöver anfört i huvudsak följande.

Det saknas övergångsbestämmelser för tillämpningen 9 kap. 33 b § PBL, som trädde i kraft den 1 augusti 2022. Bedömning av bestämmelsens tillämplighet måste därför utgå från huruvida det funnits ett syfte hos lagstiftaren att bestämmelsen ska ges retroaktiv verkan, jfr. RÅ 1996 ref. 57. Syftet med att införa bestämmelsen var

Sid 3 UMEÅ TINGSRÄTT DOM P 3475-23 Mark- och miljödomstolen

att kodifiera en princip som redan ansågs gälla utan stöd i lagtexten. Kodifieringen medförde dock även rätt för behörig myndighet att utfärda ett åtgärdsföreläggande, vilket inte varit möjligt att utfärda tidigare avseende tillfälliga bygglov. Enligt tidigare reglering gällande först tillfälliga bygglov, och senare tidsbegränsade bygglov, har behörig myndighet endast haft att utfärda ett rättelseföreläggande för det fall att en byggherre inte upphört med viss markanvändning. Jämför prop. 1985/86:1 s. 722 och 779, vari det framgår att åtgärdsföreläggande endast får utfärdas om det har uttryckligt stöd i en bestämmelse i den äldre plan- och bygglagen (1987:10), ÄPBL, samt prop. 2006/07:122 s. 74 vilket endast benämner att kommunen har rätt att tillämpa bestämmelser i 10 kap. ÄPBL för att åstadkomma rättelse.

Ett åtgärdsföreläggande bör av legalitetsskäl enbart kunna riktas mot den som har underlåtit att vidta en åtgärd som det finns en skyldighet att vidta enligt lagen, föreskrifter eller beslut som meddelats med stöd av lagen. Det har i förevarande fall inte tidigare funnits en sådan skyldighet för kommunen att återställa fastigheten till ursprungligt skick, varför ett åtgärdsföreläggande inte är möjligt att utfärda. Vidare bör framhållas att lagstiftaren genom införandet av 9 kap. 33 b § PBL även ålagt byggnadsnämnden en skyldighet att informera byggherren att marken ska återställas, vilket påvisar den framåtsyftande ändring av PBL som lagstiftaren avsett. Det kan således inte bedömas att lagstiftaren haft för avsikt låta 9 kap. 33 b § PBL ges retroaktiv verkan, eftersom det innan införandet av bestämmelsen inte har varit möjligt för en byggherre att förutse att åtgärdsföreläggande skulle kunna utfärdas, eller i vart fall omfattningen av ett sådant föreläggande.

Vidare ska även effekterna av att ge bestämmelsen retroaktiv effekt beaktas, jfr. RÅ 2003 ref. 88. Hänsyn ska tas till huruvida den enskilde skulle drabbas mer negativt av den nya regeln än den äldre. I förevarande fall skulle kommunen rätteligen blivit förlagd med en uppmaning att vidta rättelse när det tillfälliga bygglovet löpte ut den 31 december 2012. Om 9 kap. 33 b § PBL ges retroaktiv verkan får detta innebörden att kommunen drabbas av en oförutsedd och betungande konsekvens som kommunen inte haft att räkna med efter att

Sid 4 UMEÅ TINGSRÄTT DOM P 3475-23 Mark- och miljödomstolen

preskriptionstiden om tio år för rättelseföreläggande löpt ut. Det kan i denna del erinras om att bestämmelserna om bygglov för tillfälliga åtgärder tillämpades på ett delvis annat sätt än bestämmelserna om nuvarande regler om tidsbegränsade bygglov. Det var också motivet för lagändringen, nämligen att lagstiftaren ville ändra den tidigare praxis som hade inneburit att t.ex. åtgärder som stred mot detaljplan betecknades som tillfälliga åtgärder, även om de var permanent avsedda, se prop. 2006/07:122. Den som fått ett bygglov för tillfälliga åtgärder kan därför anses ha en berättigad förväntan på att inte senare få ett åtgärdsföreläggande för en åtgärd som varit permanent avsedd, men som inte kunnat medges bygglov då den varit planstridig.

Det framstår inte som rimligt att till den enskildes nackdel tillämpa en bestämmelse av aktuellt slag retroaktivt, i vart fall inte eftersom detta inte är föreskrivet i särskilda övergångsbestämmelser och det kan heller inte av regelsystemet i övrigt tydligt utläsas att en sådan tillämpning är åsyftad.

Byggnadsnämnden har yttrat sig och anfört att vad kommunen anfört inte föranleder någon annan bedömning än den som har gjorts i det överklagade beslutet.

DOMSKÄL Den fråga som mark- och miljödomstolen har att pröva är om det har funnits fog för nämndens beslut att med stöd av 11 kap. 19 och 37 §§ PBL förelägga Umeå kommun att vid äventyr av vite avlägsna de aktuella byggnadsverken från fastigheten och i övrigt återställa den till det skick som rådde innan byggnationen påbörjades.

Av handlingarna i målet framgår att Umeå kommun i beslut den 21 mars 2007 beviljades bygglov för tillfällig åtgärd på fastigheten i Umeå kommun till och med den 31 december 2012.

Bestämmelsen i 9 kap. 33 b § PBL, som reglerar skyldigheten att återställa den plats eller de byggnadsverk som ett tidsbegränsat bygglov avser, infördes genom en

Sid 5 UMEÅ TINGSRÄTT DOM P 3475-23 Mark- och miljödomstolen

lagändring som trädde i kraft den 1 augusti 2022. Någon motsvarande bestämmelse fanns inte i den äldre plan- och bygglagen (1987:10), ÄPBL, som gällde när Umeå kommun beviljades det tillfälliga bygglovet.

Av allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser har ansetts följa att bestämmande för vilka föreskrifter som ska tillämpas i ett mål eller ärende som regel är vilka föreskrifter som är i kraft när prövningen sker. Undantag från dessa grundsatser kan vara uttryckligen föreskrivna i övergångsbestämmelser eller följa av förarbeten till lagstiftningen. I praxis har också beaktats om en retroaktiv tillämpning av en ny lagstiftning medför ett sämre resultat för den enskilde än den äldre lagstiftningen, samt att effekterna av tillämpningen ska uppfylla rimliga krav på rättssäkerhet och rättvisa (se t.ex. rättsfallen RÅ 1996 ref. 57 och RÅ 2003 ref. 88).

Den nya bestämmelsen i 9 kap. 33 b § PBL förenades inte med några övergångsbestämmelser. Som länsstyrelsen konstaterat har innebörden av bestämmelsen, dvs. att den plats eller det byggnadsverk som ett tidsbegränsat lov avser ska återställas innan tiden för lovet har gått ut, tidigare ansetts gälla utan uttryckligt stöd i lagen (se prop. 1985/86:1 s. 722, prop. 2006/07:122 s. 52-55 och 73-74 samt prop. 2016/17:137 s. 10). I förarbetena till bestämmelsen angavs att någon utvidgad skyldighet att återställa platsen eller byggnadsverket inte var avsedd (prop. 2021/22:149 s. 41). Den nya bestämmelsen innebar därmed bara ett förtydligande av vad som redan ansågs gälla. Mot denna bakgrund finner mark- och miljödomstolen att beslutet om bygglov för tillfällig åtgärd innefattade en skyldighet för Umeå kommun att återställa platsen och byggnadsverken innan den 31 december 2012, även om detta inte uttryckligen angavs i den då gällande lagstiftningen. Domstolen instämmer därmed i länsstyrelsens bedömning att Umeå kommun, genom att inte återställa platsen, har brutit mot en skyldighet som gällde både när beslutet meddelades och som numera uttryckligen gäller enligt nuvarande 9 kap. 33 b § PBL.

Mark- och miljödomstolen konstaterar vidare att den nuvarande bestämmelsen om möjlighet för byggnadsnämnden att besluta om åtgärdsföreläggande i 11 kap. 19 §

Sid 6 UMEÅ TINGSRÄTT DOM P 3475-23 Mark- och miljödomstolen

PBL i huvudsak hade en motsvarighet i 10 kap. 15 § ÄPBL. Ett sådant föreläggande fick också enligt 10 kap. 18 § ÄPBL förenas med vite.

Domstolen bedömer mot denna bakgrund, även med beaktande av vad Umeå kommun har anfört om bl.a. legalitetsskäl, förutsebarhet och vilka effekter det skulle få att ge bestämmelsen retroaktiv verkan, sammantaget att nämnden har haft fog för att förelägga Umeå kommun att återställa platsen på det sätt som skett. Möjligheten att meddela ett sådant föreläggande är, som länsstyrelsen konstaterat, inte förenat med någon preskriptionstid.

I nämndens beslut anges att Umeå kommun föreläggs att vidta åtgärder för att följa villkoren angivna i tidigare beviljat, tidsbegränsat bygglov. Domstolen konstaterar att beslutet om bygglov för tillfällig åtgärd inte innehåller några uttryckliga villkor om åtgärder som Umeå kommun ska vidta innan tiden löper ut. I nämndens beslut anges dock även att med åtgärder menas att byggnadsverk beviljade i det tillfälliga bygglovet ska avlägsnas från fastigheten och att fastigheten i övrigt ska återställas till det skick som rådde innan byggnationen påbörjades. Domstolen finner att nämndens beslut genom det förtydligandet är tillräckligt tydligt och precist.

Domstolen instämmer vidare i länsstyrelsens bedömning att det har funnits skäl att förena föreläggandet med vite på det sätt som nämnden har gjort samt att föreläggandet inte kan anses vara oproportionerligt. Vad Umeå kommun har anfört i övrigt i domstolen och vid prövningen hos länsstyrelsen, bl.a. att det pågår en planprocess som ska beakta befintliga byggnader och att kommunen riskerar få onödiga kostnader för rivning och återuppbyggnad, föranleder ingen annan bedömning.

Mark- och miljödomstolen finner sammantaget att nämnden haft fog för sitt beslut och överklagandet ska därmed avslås.

Sid 7 UMEÅ TINGSRÄTT DOM P 3475-23 Mark- och miljödomstolen

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (MMD-02) Överklagande senast den 20 juni 2024.

Katarina Brodin Britt-Inger Rönnbäck I domstolens avgörande har deltagit chefsrådmannen Katarina Brodin och tekniska rådet Britt-Inger Rönnbäck. Föredragande har varit beredningsjuristen Agnes Svedberg.