MÖD 2024:10
Detaljplan ----- Mark- och miljööverdomstolen har bedömt att det har funnits utrymme för olika tolkningar av en planbestämmelse som avsett förbud mot fällning av träd. Mot bakgrund av detta har planbestämmelsen bedömts ha sådana brister att den inte uppfyller det krav på tydlighet som följer av 4 kap. 32 § plan- och bygglagen. Kommunens beslut att anta detaljplanen har därför upphävts.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE Umeå tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2022-12-02 i mål nr P 1792-22, se bilaga A
PARTER
Klagande 1. MK
2 ÅR
Motpart Skellefteå kommun
SAKEN Detaljplan för kvarteren Björnen och Falken m.m. inom stadsdelarna Prästbordet och Centrala stan i Skellefteå kommun
MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT
Med ändring av mark- och miljödomstolens dom upphäver Mark- och miljö-överdomstolen Bygg- och miljönämnden i Skellefteå kommuns beslut den 19 maj 2022, § 118, dnr BMN 2020-114, att anta detaljplan för kvarteren Björnen och Falken m.m. inom stadsdelarna Prästbordet och Centrala stan i Skellefteå kommun.
YRKANDEN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN
MK och ÅR har yrkat i första hand att detaljplanen ska ändras i fråga om bevarandeskyddet av de tre barrträden på deras tomt och i andra hand att beslutet att anta detaljplanen ska upphävas i sin helhet. De har till stöd för sin talan anfört i huvudsak detsamma som i mark- och miljödomstolen.
Skellefteå kommun har motsatt sig klagandenas yrkanden. Kommunen har anfört i huvudsak detsamma som i mark- och miljödomstolen och har till stöd för sin talan gett in ett antikvariskt utlåtande samt ett besiktningsprotokoll avseende tre ädelbarrträd på fastigheten XXX.
MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL
Planområdet är beläget i centrala Skellefteå och syftar enligt planbeskrivningen till att bevara en kulturhistoriskt intressant miljö med starka drag av trädgårdsstadens ideal samtidigt som ytterligare bostadsbebyggelse möjliggörs.
Vid reglering av markanvändning med detaljplan ska den avsedda regleringen av bebyggelsen, byggnadsverk och miljön i övrigt tydligt framgå av planen (4 kap. 32 § andra stycket plan- och bygglagen [2010:900], PBL). Bestämmelsen utgör ett grundläggande krav på de formella planhandlingarna och ska säkerställa en tillfredsställande informationsnivå. Kravet på tydlighet när det gäller hur planen reglerar miljön innebär att en planbestämmelse ska vara tolkningsbar vid bygglovsprövning eller andra åtgärder i samband med genomförandet av detaljplanen och att planbestämmelsen ska utformas på ett så entydigt och klart sätt som möjligt. (Se förarbetena till motsvarande bestämmelse i 5 kap. 9 § tredje stycket äldre plan- och bygglagen (1987:10), prop. 1985/86:1 s. 146 f. och s. 591 f.).
I den antagna planen gäller planbestämmelsen n2 för den största delen av trädgården på klagandenas fastighet XXX. Planbestämmelsen har på plankartan lydelsen "Trädet får endast fällas om det är sjukt eller utgör en säkerhetsrisk". Av planbeskrivningen (s. 22) framgår att bestämmelsen n2 "gäller på XXX och syftar till att vidmakthålla tre uppvuxna och för kvarterets karaktär viktiga barrträd."
Planbestämmelsens lydelse ger vid handen att bestämmelsen endast avser ett specifikt träd alternativt att de träd som omfattas av bestämmelsen är särskilt utmärkta på plankartan. Planbestämmelsens placering på plankartan talar däremot för att bestämmelsen gäller samtliga träd på den aktuella delen av trädgården oavsett storlek och sort. Planbeskrivningen, som inte är bindande, ger å sin sida uttryck för att bestämmelsen syftar till att skydda tre specifika barrträd på fastigheten.
Planbestämmelsen, som innebär ett förbud och därmed en inskränkning av äganderätten, ska kunna tillämpas i förhållande till såväl nuvarande som framtida fastighetsägare. Mark- och miljööverdomstolen konstaterar att det finns utrymme för tre olika tolkningar av vilka träd som omfattas av förbudet mot fällning samt att den tolkning som kommunen synes ha avsett i planbeskrivningen inte har stöd i hur bestämmelsen utformats på plankartan. Mot bakgrund av detta finner domstolen att planbestämmelsen har sådana brister att den inte uppfyller det krav på tydlighet som följer av 4 kap. 32 § PBL, vilket i sig utgör skäl för att upphäva planen. Mark- och miljööverdomstolen konstaterar även att den utredning som kommunen har lagt fram inte närmare förklarar huruvida de tre utpekade barrträden är väsentliga för planens syfte att bevara trädgårdsstadens ideal eller om skyddandet av just dessa träd fyller något annat syfte. Vidare noteras att förbudet inte har kombinerats med ett förordnande om marlovsplikt, vilket i praktiken bör ske vid förbud mot trädfällning i detaljplan (se prop. 1985/86:1 s. 583 f.).
En domstol som prövar en överklagad detaljplan får inte ändra planen för att läka eventuella fel om inte kommunen har medgett det eller om ändringen har ringa betydelse (se 13 kap. 17 § andra stycket PBL). Eftersom kommunen har motsatt sig en ändring av planen och ändringen inte kan anses ha ringa betydelse kan klagandenas förstahandsyrkande om att planen ska ändras i fråga om bevarande skyddet av de tre barrträden på deras tomt inte vinna bifall. Mot bakgrund av att planen inte uppfyller lagens krav på tydlighet ska dock klagandenas andrahandsyrkande bifallas och beslutet att anta detaljplanen upphävas i sin helhet.
Avgörandet får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Lars Borg och Liselotte Rågmark, tekniska rådet Inger Holmqvist, samt tf. hovrättsassessorn Cecilia Drum, referent.
BILAGA A
UMEÅ TINGSRÄTTS, MARK- OCH MILJÖDOMSTOLEN, DOM
PARTER 1. MK
2 ÅR
Motpart Skellefteå kommun
ÖVERKLAGAT BESLUT Beslut den 19 maj 2022 av Bygg- och miljönämnden i Skellefteå kommun (§ 118) i ärende nr 2020-114
SAKEN Detaljplan för kvarteren Björnen och Falken inom stadsdelarna Prästbordet och Centrala stan, Skellefteå kommun
DOMSLUT Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet.
BAKGRUND Bygg- och miljönämnden i Skellefteå kommun antog i beslut den 19 maj 2022 (§ 118) en detaljplan för kvarteren Björnen och Falken m.fl. inom stadsdelarna Prästbordet och Centrala stan i Skellefteå kommun. Syftet med detaljplanen är enligt planbeskrivningen att skapa goda förutsättningar för bevarandet av en kulturhistoriskt intressant miljö med starka drag av trädgårdsstadens ideal. I planen anges att samtidigt som bevarandet av de inom planområdet kulturhistoriska karaktärerna ska lyftas fram, kan en varsam utveckling för bostadsändamål på rätt plats och med rätt utformning möjliggöras.
Beslutet att anta detaljplanen har överklagats av ÅR och MK, lagfarna ägare till fastigheten XXX, vilken är belägen inom planområdet.
YRKANDEN M.M. ÅR och MK har, som det får förstås, yrkat att mark- och miljödomstolen ska upphäva beslutet att anta detaljplanen.
Skellefteå kommun har motsatt sig att överklagandet bifalls.
VAD PARTERNA HAR ANFÖRT I DOMSTOLEN M.M.
Parterna har anfört i huvudsak följande.
ÅR och MK Den nya detaljplanen innebär sammanfattningsvis att kvarteren anses av kommunen som kulturhistoriskt viktiga med drag av trädgårdsstaden men att en förtätning nu möjliggörs. Av 14 fastigheter i kvarteret Björnen är fem undantagna q-märkningen. Det är en villa och fyra mindre hyreshus varav två ägs av allmännyttan (de har samma tomtnummer, 19:1 och 19:2). Alla gårdshus/uthus är inte heller skyddade. Nära hälften av all bebyggelse i kvarteret Björnen är alltså inte skyddad och det gör att en sammanhållen kulturhistorisk miljö inte riktigt kan åberopas i detta fall eller i alla fall starkt ifrågasättas.
Man har också i trädgårdsstadens anda valt att skydda tre träd och en berså i kvarteret Björnen. De tre träden står på deras fastighet, XXX. Det är skyddet av dessa tre träd som de vill häva bevarandeskyddet på. De ifrågasätter om en kommun verkligen kan detaljplanera en privat trädgård eller delar av en.
Generellt är de absolut för ett skydd av hela deras kvarter. I Skellefteå byggs det bostäder på alla lediga små tomter, parkeringar, innergårdar och på grönområden. Därigenom försvinner mycket av grönskan i stan.
I en kommentar till deras tidigare synpunkter skriver kommunen: "Trädgårdsstadens ideal är som det låter inte bara en bebyggelsemiljö, utan idealet består av ett helhetsintryck med stora trädgårdar med gräsmattor, träd och buskar. Det finns i en detaljplan möjlighet att säkra bevarandet av både växtlighet och bebyggelse för att uppnå syftet med planen, det vill säga att värna om platsens karaktär." De skriver också "trädgårdar och parker hör till den del av kulturarvet som minskat mest i Sverige trots att äldre kulturväxter har ett högt kulturhistoriskt värde och utgör ett unikt genetiskt växtmaterial (...) Inom kvarteret Björnen har tre tidstypiska träd och även en berså skyddats genom planbestämmelse, eftersom de anses särskilt karaktäristiska för kvarteret."
Trädgårdsstadens helhetsintryck kommunen refererar till försvinner med den tillåtna förtätningen och urbaniseringen. Mycket av det gröna i kvarteret måste tas ned; björkar, syrener, fruktträd osv när det tillåts att bygga nya 1,5 plans hus inne på gårdarna med tillhörande parkering. Motiveringen kommunen lämnar till beskyddandet av träden håller inte då det inte återstår så mycket av trädgårdsstaden eftersom själva trädgårdarna krymper och blir små. På så sätt försvinner även platsens karaktär. De träd som utpekas i ÅR och MK trädgård är två Sibiriska cembratallar och en silvergran. De står mitt i trädgården. Träden är inte helt "av ädlare sort" som kommunen säger att de är. Deras hus är byggt 1928, mitt under trädgårdsstadens era. Träden är inte från den tiden utan planterades i början/mitten av 50-talet. Cembra växer långsamt i början men så fort de etablerat sig växer de kraftigt. De har bott där sedan 1970 och då de flyttade dit var träden inte stora. En stadsträdgårdsmästare som föräldrarna umgicks med berättade att de planterades på 50-talet. Det är inte heller träd som är typiska för trädgårdsstaden. De typiska träden för en trädgårdsstad är lövträd av olika slag.
Barrträd förekom naturligtvis men de var inte typiska för eran. Det var SJ som runt förra sekelskiftet införde Cembratallar.
De planterades i järnvägsparkerna och efter hand har de planterats i andra allmänna områden och parker. Deras cembratallar är stora och vida, så vida att de snart växer in i huvudbyggnaden och i gårdshuset. Silvergranen är i dagsläget ihålig runt roten. Alla tre träd kan garanterat stå många år till men de kan knappast "bevaras för framtida generationer" som kommunen uttrycker sig.
De vill pröva om en kommun verkligen kan i denna kontext skydda växtlighet i en privatägd trädgård. Det är ett stort intrång i deras integritet, både som privatpersoner och som ägare av träden. Att skydda träd och växtlighet i parker och på allmänningar och Natura 2000 områden förstår de fullt ut. Men det rör sig inte om en allmänning, det finns inga rödlistade arter som lever i och runt träden och träden i sig är inga speciella träd, varken för kulturmiljön eller som trädsort. Hade träden stått i en järnvägspark hade både kontext och karaktär varit fullt förståeligt.
Skellefteå kommun vill genom bevarandeskyddet att deras träd ska symbolisera och ratificera trädgårdsstaden trots att den egentligen inte finns kvar efter den tillåtna förtätningen.
Skellefteå kommun Bygg- och miljönämnden har gjort bedömningen att de tre väl uppvuxna barrträden på den aktuella fastigheten är väsentliga för den karaktär av trädgårdsstad som kvarteret Björnen har. Under arbetet med detaljplanen har dialog förts med antikvariskt sakkunniga på Skellefteå museum som, enligt bygg- och miljönämndens uppfattning, delar deras bedömning om de aktuella trädens kulturhistoriska värde. Plan- och bygglagen (2010:900), PBL, ger utrymme för att i en detaljplan, utöver skydds- och bevarandebestämmelser för byggnader och byggnadsverk, även använda bestämmelser till skydd för tomter. Detta regleras i 4 kap. 16 § punkt 3 PBL.
Bygg- och miljönämnden begärde i april 2022 ett antikvariskt utlåtande angående bevarande av grönska i kvarteret Björnen från Skellefteå museum. Ett sådant utlåtande inkom till kommunen den 26 april 2022. I utlåtandet sägs att det inom kulturmiljövården finns en lång tradition av att arbeta med skydd av byggnader och byggnadsmiljöer. Insikten om att det gröna som fyller miljöerna mellan byggnaderna utgör en lika viktig del av kulturarvet är betydligt yngre då det gröna kulturarvet länge inte ansågs höra hemma inom kulturmiljövården. På samma sätt som byggnader kan berätta om hur människor levt och verkat under olika tidsperioder kan det gröna kulturarvet också ge en historisk information och vara en källa till att förstå miljöns utveckling över tiden.
Skellefteå kommun har ingett antikvariskt utlåtande angående bevarande av grönska i kvarteret Björnen.
ÅR och MK Klagandena har med anledning av Skellefteå kommuns yttrande anfört följande.
Bygg- och miljönämnden skriver i sitt yttrande att de gjort bedömningen att de tre barrträd som finns på fastigheten XXX är väsentlig för den karaktär av trädgårdsstad som kvarteret har. Bygg- och miljönämnden skriver också att de bedömer att deras tre träd vara av kulturhistoriskt värde.
I en sammanfattning av detaljplanen säger kommunen: "Syftet med planen är att skapa goda förutsättningar för bevarandet, av en kulturhistoriskt intressant miljö med starka drag av trädgårdsstadens ideal. Samtidigt som bevarandet av de inom planområdet kulturhistoriska karaktärerna ska lyftas fram, kan en varsam utveckling för bostadsändamål på rätt plats och med rätt utformning möjliggöras."
Kommunen hänvisar till det som Skellefteå museum skriver om i det gröna kulturarvet och tolkar det även som att museet anser att just deras träd och en berså ska skyddas och att dessa solitärer är speciellt skyddsvärda.
Ingenstans i Skellefteå museums yttrande med anledning av överklagan eller yttrandet i samråden för detaljplanen nämns träden och bersån specifikt. Det är en mer generell beskrivning av trädgårdsstaden och kvarteret Björnen. Museet skriver om det gröna kulturarvet i samrådshandlingarna och att de tycker att det är mycket glädjande att det upprättas en ny detaljplan som har till ambition att värna, som museet skriver, ett av Skellefteås bäst bevarade exempel från trädgårdsstadseran.
Vidare skriver museet att i Skellefteås kulturmiljöprogram från 2006 bedömdes kvarteret Björnen vara så värdefullt att man ansåg att en ny detaljplan borde upprättas och samtliga byggnader vårdas med strikt tillämpning av plan- och bygglagens förvanskningsparagraf. Alla byggnader i kvarteret är inte skyddade i nya detaljplanen utan det är som de tidigare har nämnt nära hälften av alla byggnader i kvarteret som inte har något skydd mot förvanskning. Så där följer man inte museets rekommendationer.
Enligt den nya detaljplanen är byggrätten för varje fastighet beroende på dess storlek. Max 15% av fastighetens totalarea dock inte större än 250 kvm. Komplementbyggrätten varierar således mellan 143-250 kvm enligt kommunens egna beräkningar (sid 11, planbeskrivningen dnr 2020-114).
I sitt yttrande hänvisar bygg- och miljönämnden till det gröna kulturarvet som en viktig berättare av historia och en miljös utveckling över tid. Med den tillåtna byggarean (som i mångt och mycket är större än huvudbyggnaden) försvinner de stora, gröna, luftiga och sparsamt bebyggda trädgårdarna, dvs själva essensen av vad en trädgårdsstad är. De flesta träd i kvarteret försvinner, gräsmattor krymper och blir till parkeringar och stora trädgårdar blir till små öar av grönt. Kommunen pratar om trädgårdsstadens karaktär, det är för dem obegripligt hur kommunen kan anse att trädgårdsstadens karaktär finns kvar efter den tillåtna förtätningen.
Enligt 4 kap. 16 § 3 p PBL, som kommunen hänvisar till, står att en kommun får bland annat skydda tomter. De ifrågasätter om det då är en helhet, det vill säga hela tomten. Eller som i detta fall skydda tre individer/solitärer i eller på en tomt. De förstår att kommunen kan skydda en helhet men undrar om kommunen verkligen kan gå in och skydda bara väldigt specifika delar i en privatägd trädgård och på så sätt detaljplanera den privatägda trädgården.
På sitt sätt kan de förstå att kommunen vill att deras träd ska vara kvar då de står mitt i tomten och därför inte är i samma farozon som alla andra träd är i kvarteret med den nya tillåtna bebyggelsen/förtätningen. Däremot är det inte rätt att de ska förlora rådigheten över sina träd och att det är en berså och tre träd som i framtiden ska utgöra hela trädgårdsstaden.
DOMSKÄL
Klagorätt Regler om överklagande av beslut enligt PBL återfinns i lagens 13 kapitel. Ett beslut att anta en detaljplan får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot. Detta framgår av hänvisningen i 13 kap. 8 § PBL till 42 § förvaltningslagen (2017:900). Enligt praxis anses ett beslut avseende en detaljplan angå ägare till de fastigheter som ligger inom planområdet eller som gränsar direkt till det.
ÅR och MK är ägare av en fastighet inom planområdet, beslutet att anta planen angår dem och de är därmed klagoberättigade.
En ytterligare förutsättning för att få överklaga ett beslut att anta en detaljplan är enligt 13 kap. 11 § första stycket PBL som huvudregel att klaganden före utgången av granskningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodo-sedda.
ÅR och MK har yttrat sig under granskningsskedet och framför synpunkter som inte har blivit tillgodosedda. De har således rätt att överklaga beslutet att anta detaljplanen.
Det kommunala planmonopolet och domstolens prövningsram Det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten enligt PBL (1 kap. 2 § PBL). Det är alltså kommunen som, inom vida ramar, avgör hur bebyggelsemiljön ska utformas i den egna kommunen. Detta kallas vanligen för "det kommunala planmonopolet". Vid prövningen av frågor enligt PBL ska hänsyn emellertid tas till både allmänna och enskilda intressen (2 kap. 1 § PBL).
Vidare stannar domstolens prövning i många fall vid en bedömning av om beslutet att anta detaljplanen ligger inom ramen för det handlingsutrymme som de materiella reglerna i bl.a. 2 kap. PBL ger kommunen. Om beslutet ryms inom detta handlingsutrymme, kommer de avvägningar som en kommun har gjort mellan olika intressen inte att bli föremål för överprövning. Ett beslut att anta en detaljplan bör således upphävas endast om kommunen i sin bedömning har gjort en felaktig avvägning mellan motstående enskilda intressen eller motstående enskilda och allmänna intressen, eller i de fall då kommunen har förfarit felaktigt vid handläggningen av planärendet (se bl.a. Mark- och miljööverdomstolens refererade avgöranden MÖD 2013:47 och MÖD 2014:12).
Mark- och miljödomstolens bedömning i sak Enligt 2 kap. 6 § tredje stycket PBL ska bland annat bebyggelseområdets särskilda kulturhistoriska värde skyddas vid planläggning av markområden. Ändringar och tillägg i bebyggelsen ska göras varsamt så att befintliga karaktärsdrag respekteras och tillvaratas. Kommunen får, enligt 4 kap. 16 § tredje punkten PBL, i en detaljplan bestämma om skydd för sådana särskilt värdefulla byggnadsverk, tomter, bebyggelseområden och allmänna platser som avses i 2 kap. 6 § tredje stycket samma balk. Detta innebär att kommunen vid detaljplaneförfarandet kan besluta om åtgärder som berör enskilda fastigheter inom detaljplaneområdet.
Med detta som utgångspunkt konstaterar domstolen att i nu aktuellt mål har kommunen gjort bedömningen att tre barrträd på den aktuella fastigheten är väsentliga för den karaktär av trädgårdsstad som kvarteret Björnen har. Kommunen har därför infört en planbestämmelse avseende vegetation.
Enligt domstolens mening har det inte framkommit några omständigheter som visar att kommunen genom sin planläggning gått utöver det handlingsutrymme som kommunen har enligt bestämmelserna i PBL.
Sammanfattningsvis bedömer mark- och miljödomstolen att det inte har framkommit att beslutet att anta detaljplanen strider mot någon rättsregel. Vad ÅR och MK har anfört förändrar inte denna bedömning. Beslutet att anta planen ska därför fastställas och ÅR och MK överklagande ska avslås.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 1 (MMD-02) Överklagande senast den 23 december 2022.
Katarina Brodin Britt-Inger Rönnbäck
I domstolens avgörande har deltagit chefsrådmannen Katarina Brodin och tekniskarådet Britt-Inger Rönnbäck. Föredragande har varit tingsnotarien Emma Tafvelin Rosendal.