MÖD 2024:19
Sökord Åkermark · Odlingslandskap
Landskapsbildskydd ----- Länsstyrelsen har 1968 förordnat om skydd för landskapsbilden i ett områdlängs Östersjökusten. Förordnandet innebär att det är förbjudet att utan tillstånd uppföra nybyggnad eller utföra schaktning inom det skyddade området. Klagandena har ansökt om tillstånd att uppföra en enplansvilla och anlägga en angöringsväg på en fastighet som avstyckats 2019 inom skyddsområdet. Länsstyrelsen avslog ansökan och anförde bland annat att byggnaden ska uppföras på en åkerholme och att avläsningen av jordbrukslandskapet skulle försvåras. Mark- och miljööverdomstolen har konstaterat att skälen bakom förordnandet var oklara och att länsstyrelsen i sitt beslut om att neka tillstånd inte klargjort hur sökt åtgärd skulle påverka de skyddade värdena. Mark- och miljööverdomstolen har utifrån förutsättningarna på platsen vid en sammantagen bedömning funnit att tillstånd skulle beviljas.
ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE Nacka tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2022-12-13 i mål nr M 5368-22, se bilaga A
PARTER
Klagande 1. CB
2 EY
Ombud för 1 och 2: Landahl Advokatbyrå KB
Motpart Länsstyrelsen i Stockholms län
SAKEN Tillstånd till nytt bostadshus m.m. inom område med landskapsbildsskydd på fastigheten XXX i Södertälje kommun
MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT
Med ändring av mark- och miljödomstolens dom upphäver Mark- och miljööverdomstolen Länsstyrelsen i Stockholms läns beslut den 6 juli 2022, ärendenr 521-83899-2021, och beviljar sökt tillstånd till nytt bostadshus m.m. inom område med landskapsbildsskydd, inom fastigheten XXX i Södertälje kommun.
YRKANDEN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN
CB och EY har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska bevilja sökt tillstånd för uppförande av nytt bostadshus m.m. inom område med landskapsbildsskydd.
Länsstyrelsen i Stockholms län har motsatt sig ändring av mark- och miljödomstolens dom.
UTVECKLING AV TALAN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN
CB och EY har anfört i huvudsak detsamma som i mark- och miljödomstolen.
Länsstyrelsen i Stockholms län har anfört i huvudsak följande. Länsstyrelsen valde att inte överklaga förrättningen med hänsyn till att det inte var uppenbart att avstyckningen skulle vara olämplig utifrån landskapsbildsskyddet och en skyddsvärd trädmiljö eftersom några tillstånd till åtgärderna då ännu inte sökts. Länsstyrelsen påtalade dock för lantmäterimyndigheten att den borde informera fastighetsägaren om att dessa tillstånd behövde sökas av fastighetsägaren. Motsvarande information har även lämnats till såväl kommunen som den tidigare fastighetsägaren. Det föreligger inte någon indirekt acceptans av förslaget på nybyggnation från länsstyrelsens sida. Det faktum att förhandsbesked medgetts undantar inte sökanden från kravet att söka andra erforderliga tillstånd.
Utöver den bedömning som angetts i det överklagade beslutet vill länsstyrelsen tillägga att den i målet aktuella fastigheten ligger väl synlig i landskapet sett från vägen och bron mellan Hölö och Mörkö samt med fri sikt ner mot vattnet. Åkerholmar har generellt ett högt värde i landskapet där de ligger som öar i åkermark. De består ofta av mark som inte varit odlingsbar men som bär spår av slåtter och bete och kan vara mycket artrika. De vittnar om ett odlingsbruk med lång kontinuitet som utgör en viktig del av landskapsbilden. Det faktum att fastigheten ligger inom riksintresse för såväl naturvården enligt 3 kap. 6 § andra stycket miljöbalken som inom riksintresse för de samlade natur- och kulturvärdena enligt 4 kap. 1, 2 och 4 §§ miljöbalken samt utgörs av en skyddsvärd trädmiljö förstärker denna bedömning även om förslaget inte innebär påtaglig skada på riksintressena. Länsstyrelsen vidhåller mot denna bakgrund att det allmänna intresset av att bevara landskapsbilden väger tyngre än sökandenas enskilda intresse att få bebygga sin fastighet.
Länsstyrelsens avslagsbeslut avser de ansökta åtgärderna. Det har inte prövats om det finns möjlighet att ge tillstånd till ett bostadshus med någon annan utformning eller med en annan placering. En bebyggelse som är bättre anpassad till platsen vad avser form, storlek, höjd och placering skulle kunna vara möjlig, men har inte varit föremål för länsstyrelsens prövning.
MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL
Den 17 maj 1968 har Länsstyrelsen i Södermanlands län, med stöd av 19 § naturvårdslagen (1964:822), förordnat om skydd för landskapsbilden i ett område längs Östersjökusten. Förordnandet innebär att det bland annat är förbjudet att utan länsstyrelsens tillstånd uppföra nybyggnad eller utföra schaktning inom det skyddade området. Enligt övergångsbestämmelserna till miljöbalken gäller förordnandet fortfarande (se 9 § lagen [1998:811] om införande av miljöbalken).
CB och EY har ansökt om tillstånd att uppföra ett bostadshus i form av en enplansvilla med en byggnadsarea om 186,6 m2, en carport med förråd samt utföra markarbeten för anläggande av angöringsväg till fastigheten XXX i Södertälje kommun. Fastigheten, som avstyckades 2019 och omfattar 1 930 m2, är belägen inom det område som omfattas av länsstyrelsens förordnande om skydd för landskapsbilden. Området omfattas inte av områdesbestämmelser.
Mark- och miljööverdomstolen har att bedöma om sökt tillstånd kan beviljas med hänsyn till utformningen av skyddet för landskapsbilden som beslutades 1968. Vid en bedömning av om tillstånd ska ges ska det allmänna intresset av att bevara landskapsbilden vägas mot det enskilda intresset av att bebygga marken.
Som mark- och miljödomstolen angett framgår det inte av förordnandet om landskapsbildsskydd på vilka grunder tillstånd för nya byggnader ska meddelas eller när en sådan ansökan ska avslås. Förordnandet omfattar också ett till ytan mycket stort område. Det medför att konsekvenserna av skyddet blir oförutsebart. För att denna oförutsebarhet inte ska drabba den enskilde på ett oskäligt sätt är det enligt Mark- och miljööverdomstolen av stor vikt att länsstyrelsen i sitt beslut tydligt redogör för landskapsbildens skyddsvärden och hur sökt åtgärd bedöms påverka desamma.
I det överklagade beslutet har länsstyrelsen redogjort för att landskapet utgörs av en utpräglad jordbruksbygd och att fastigheten upptar en stor del av en åkerholme i ett i övrigt öppet odlingslandskap. Enligt länsstyrelsen bör bostadshus som upptar en stor del av en åkerholme generellt undvikas för att bevara landskapsbilden och förståelsen för det äldre jordbrukslandskapet. Sökta mark- och vägarbeten har bedömts innebära att avläsbarheten och förståelsen för odlingslandskapet försvåras. Av beslutet framgår vidare att fastigheten innefattar en av länsstyrelsen utpekad skyddsvärd trädmiljö. Såväl trädmiljön som åkerholmen har av länsstyrelsen bedömts vara av betydelse för landskapsbilden.
Åkerholme definieras som en holme av natur- eller kulturmark med en areal av högst 0,5 hektar som omges av åkermark eller kultiverad betesmark (se förordningen [1998:1252] om områdesskydd enligt miljöbalken m.m.). Av Naturvårdsverkets beskrivning och vägledning för biotopen åkerholme framgår att det i normalfallet ska vara möjligt att bruka eller beta jordbruksmarken närmast intill en åkerholme men skyddet för åkerholmar bör även gälla i de fall en mindre grusväg är belägen mellan åkerholmen och den intilliggande åkermarken eller kultiverade betesmarken. Skyddet upphör dock att gälla om omgivande mark helt eller delvis överförs till annan markanvändning. (Naturvårdsverket, Beskrivning och vägledning för biotopen Åkerholme i bilaga 1 till förordningen [1998:1252] om områdesskydd enligt miljöbalken m.m., 2014-04-15).
Mark- och miljööverdomstolen konstaterar att markområdet upptar mer än 0,5 ha. Området angränsar dessutom till en bebyggd fastighet och länsvägen. Det omges således inte av åkermark eller kultiverad betesmark. Det kan därmed ifrågasättas om området utgör en åkerholme. Huruvida området ska definieras som en åkerholme eller inte är emellertid inte avgörande för dess betydelse för landskapsbilden. Länsstyrelsen har inte redogjort närmare för på vilket sätt eller i vilken omfattning sökta åtgärder med vald placering ansetts påverka bilden av odlingslandskapet. Inte heller har länsstyrelsen konkretiserat vilken påverkan de sökta åtgärderna bedömts medföra i förhållande till den skyddsvärda trädmiljön. Klagandena har också anfört att det finns en befintlig väg till fastigheten och att hänsyn till träden tagits vid placeringen av byggnaderna.
Vid en sammantagen bedömning finner Mark- och miljööverdomstolen att länsstyrelsen i det överklagade beslutet inte på ett tillräckligt konkret sätt har redogjort för landskapsbildens skyddsvärden på den aktuella platsen och hur dessa påverkas av den sökta åtgärden. Länsstyrelsen har därmed inte heller lämnat godtagbara skäl för bedömningen att åtgärderna kommer att påverka landskapsbilden på ett sådant sätt att de inte kan tillåtas. Mot denna bakgrund ska länsstyrelsens beslut, med ändring av mark- och miljödomstolens dom, upphävas och sökt tillstånd beviljas.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Anna Tiberg, Mikael Hagelroth, referent, och Margaretha Gistorp samt tekniska rådet Ewa Andrén Holst. Föredragande har varit Elin Haubitz Man.
BILAGA A
NACKA TINGSRÄTTS, MARK- OCH MILJÖDOMSTOLEN, DOM
PARTER
Klagande 1. CB
2 EY
Ombud för 1 och 2: Landahl Advokatbyrå KB
Motpart Länsstyrelsen i Stockholms län
ÖVERKLAGAT BESLUT Länsstyrelsen i Stockholms läns beslut den 6 juli 2022 i ärende nr 521-83899-2021, se bilaga 1
SAKEN Tillstånd till nytt bostadshus, carport/förråd samt markåtgärder i område med landskapsbildsskydd, Hölö inom fastigheten XXX i Södertälje kommun _______________
DOMSLUT
Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet.
BAKGRUND
EY och CB ansökte den 21 december 2021 om tillstånd för nybyggnation m.m. inom landskapsbildsskyddet område hos Länsstyrelsen i Stockholms län (länsstyrelsen) för fastigheten XXX i Södertälje kommun. Länsstyrelsen avslog ansökan i beslut den 6 juli 2022. EY och CB har nu överklagat länsstyrelsens beslut till mark- och miljödomstolen.
YRKANDEN M.M. CB och EY har yrkat att mark- och miljödomstolen, med ändring av länsstyrelsens beslut, ska bevilja ansökan om dispens. Till stöd för sitt överklagande har CB och EY framfört i huvudsak följande.
Fastigheten XXX avstyckades 2019 och de förvärvade fastigheten 2020. Avstyckningen avser bostadsändamål. Lantmäteriet har således bedömt att det är en lämplig fastighet för bostadsändamål och en fastighet ska inte bildas om den inte kan bebyggas. Länsstyrelsen överklagade inte den aktuella fastighetsbildningen. Södertälje kommun har också meddelat ett positivt förhandsbesked för fastigheten. Eftersom det är utanför detaljplanerat område prövade Södertälje kommun detta bl.a. mot översiktsplanen jämlikt plan- och bygglagen. Det finns inga hinder i översiktsplanen mot att bygga i det aktuella området. Översiktsplanen anger endast att särskild hänsyn ska tas till öppna landskap mellan bebyggelsegrupper och att det ställs större krav på lokalisering och utformning av ny bebyggelse inom områden med särskilda natur- och kulturintressen. Det förefaller som om länsstyrelsen har gjort ytterligare en bygglovsprövning, vilket inte är syftet med landskapsbildsskyddet.
Landskapsbildsskydd är till för att skydda den visuella bilden, dvs hur man upplever omgivningen. Länsstyrelsen konstaterar att man inte upplever någon skada. Att bebygga platsen medför enligt länsstyrelsens inte heller någon påtaglig skada på riksintresset. Det finns därför skäl att bevilja dispens.
Det är oskäligt att inte låta CB och EY enskilda intresse att få bebygga sin fastighet vinna försteg framför de skäl som länsstyrelsen lyfter fram. Det allmänna intresset av ett öppet landskap bibehålls eftersom den nu aktuella fastigheten om 1 930 kvm utgör en del av den drygt 4 000 kvm stora åkerholmen. Huset är 164 kvm med tillhörande förråd om 28 kvm. Större delen av åkerholmen upptas inte av byggnaden. Huset är dessutom placerat i utkanten av åkerholmen. Det finns redan nu en väg till fastigheten. Liksom i MÖD 2007:43 har det skett stora förändringar inom landskapsbildsområdet i form av tillkommande bebyggelse och det är såväl skäligt som rimligt att låta CB och EY få tillstånd att på den nyförvärvade tomten bygga ett bostadshus. Överklagandet ska därför bifallas.
Länsstyrelsen har beretts tillfälle att yttra sig.
DOMSKÄL Tillämpliga bestämmelser framgår, utöver vad som anges nedan, av länsstyrelsens beslut.
Mark- och miljödomstolen konstaterar inledningsvis att det faktum att Södertälje kommun har meddelat ett positivt förhandsbesked för de sökta åtgärderna på platsen inte binder länsstyrelsen i deras prövning i fråga om landskapsbildsskyddet.
Vad gäller prövningen i sak gör domstolen följande bedömning.
Det framgår inte av det aktuella förordnandet om landskapsbildsskydd på vilka grunder tillstånd för att uppföra nya byggnader ska meddelas eller när en sådan ansökan ska avslås. Domstolen konstaterar dock att reglerna om landskapsbilds-skydd kom till för att ge möjlighet att förhindra tillkomsten bl.a. av byggnader som i väsentlig mån skulle skada landskapsbilden. Av förarbetena framgår att detta exempelvis kan vara fallet där landskapsbilden bjuder på framträdande naturskönhet eller andra sevärda naturförhållanden. Det kan också i vissa fall vara fråga om en mer vanlig landskapsbild som bör skyddas från störande inslag, t.ex. därför att den dagligen ses av en större allmänhet (se prop. 1964:148 s. 84 f.). Utifrån utredningen och bilderna i det aktuella målet bedömer domstolen att platsen för den sökta åtgärden är skyddsvärd sett till dess placering, då den ses av samtliga som trafikerar länsväg AB 569, mellan Sörby och Nora, vilken passerar nära fastigheten. En viss naturskönhet finns också mot bakgrund av platsens läge med närheten till vattnet och platsens öppenhet med den till storlek och form väldefinierade trädmiljön.
Beträffande den sökta bebyggelsens påverkan på landskapsbilden konstaterar domstolen att den tänkta bebyggelsen till skillnad från den befintliga ska placeras i ett område som är glesbevuxet, utan lågväxande buskage eller annan avskärmande växtlighet. Åkrarna och den bakomliggande vattenspegeln är på grund av den glesa växtligheten synlig genom träden. Denna utsikt skulle komma att skymmas om den aktuella bebyggelsen tilläts och bostadshuset skulle dessutom vara väl synlig i landskapet under såväl vinter- som sommarhalvåret. Domstolen finner mot bakgrund av detta att det inte är visat att bebyggelsen inte kommer att väsentligt påverka landskapsbilden. Domstolen instämmer i länsstyrelsens bedömning att det inte kan anses vara oproportionerligt att neka tillstånd i det aktuella fallet.
Detta innebär sammanfattningsvis att länsstyrelsens beslut att avslå ansökan var korrekt och överklagandet ska därmed avslås.
HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (MMD-02)
Överklagande senast den 3 januari 2023. Prövningstillstånd krävs.
Peter Winge Ola Lindstrand
__________________ I domstolens avgörande har rådmannen Peter Winge, ordförande, och tekniska rådet Ola Lindstrand deltagit. Föredragande har varit beredningsjuristen Jessica Waher.