MÖD 2024:39
Undersökning av betydande miljöpåverkan inför detaljplan för hotellkomplex ----- En detaljplan medgav åtgärder som har ansetts utgöra ett hotellkomplex i den mening som avses i 4 kap. 34 § andra stycket 5 plan- och bygglagen. Kommunen skulle därför ha tillämpat 10–13 §§ miljöbedömningsförordningen vid undersökningen av om genomförandet av detaljplanen kunde anses medföra betydande miljöpåverkan.
Umeå tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2023-02-07 i mål nr P 788-22, se bilaga A
1 Mausjaurs sameby, 899100-0889
Köpmangatan 23 B
972 33 Luleå
2 Svaipa sameby, 899100-1028
Box 4
938 21 Arjeplog
3 V Kikkejaurs sameby, 899100-0814
Slalomstigen 30
933 34 Arvidsjaur
Ombud för 1–3: J W K
Svenska Samernas Riksförbund
Formvägen 16
906 21 Umeå
1 Arvidsjaurs kommun
933 81 Arvidsjaur
Ombud: B L
2 H K
3 H Kk
4 B L
5 C L
6 P L
7 SX Projects AB, 559237-3673
Box 12
933 32 Arvidsjaur
Ombud: J B
Detaljplan för del av fastigheten X i Arvidsjaurs kommun
Med ändring av mark- och miljödomstolens dom upphäver Mark- och miljööverdomstolen Kommunfullmäktiges i Arvidsjaurs kommun beslut den 22 februari 2022, dnr 00155/2021, att anta detaljplan för del av X i Arvidsjaurs kommun.
Mausjaurs, Svaipa och V Kikkejaurs samebyar (samebyarna) har i första hand yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska upphäva beslutet att anta detaljplanen och i andra hand att domstolen ska återförvisa ärendet till kommunen för ny handläggning och upprättande av en miljöbedömning avseende påverkan på rennäringen.
Arvidsjaurs kommun och SX Projects AB har motsatt sig ändring.
H K, H Kk, B L, C L och P L har beretts tillfälle att yttra sig.
Samebyarna, Arvidsjaurs kommun och SX Projects AB har anfört detsamma som i mark- och miljödomstolen med i huvudsak följande tillägg.
Samebyarna nyttjar området för renskötsel. Det faktum att ett område eller flyttled inte använts under en period om 5–7 år innebär inte att området inte brukas. Att ett område inte använts under en period kan bero på flera olika omständigheter såsom väder, betesförhållanden och rovdjur.
Det finns ingen renbetesmark på området. Det består av jordbruksmark som tidvis varit inhägnad och har bland annat använts för motorsport. Inget riksintresse kommer att påverkas av den planerade verksamheten. Den inverkan som närmast skulle komma i fråga är störningar relaterade till den flyttled som löper längs med vattnet utanför planområdet. Flyttleden har dock inte använts de senaste 6–7 åren eftersom renarna numera flyttas med bil. Kommunen har därtill tagit särskild hänsyn till flyttleden genom att göra anpassningar i byggrätten och dess avstånd till strandlinjen för att verksamheten inte ska kunna påverka en eventuell flytt av renar över isen.
Samebyarna har bland annat gjort gällande att detaljplanen ska upphävas eftersom kommunens undersökning av detaljplanens miljöpåverkan inte gått till på rätt sätt. Mark- och miljööverdomstolen prövar därför först om kommunen i detta avseende agerat i strid med någon bestämmelse som medför att beslutet att anta detaljplanen ska upphävas.
En kommun som upprättar eller ändrar en detaljplan ska undersöka om genomförandet av planen kan antas medföra betydande miljöpåverkan, se 6 kap. 5 § miljöbalken. Undersökningen ska innebära att kommunen identifierar omständigheter som talar för och emot en betydande miljöpåverkan och samråder i frågan med bland annat länsstyrelsen, se 6 kap. 6 § miljöbalken. Efter undersökningen ska kommunen enligt 6 kap. 7 § miljöbalken avgöra frågan i ett särskilt beslut och däri redovisa de omständigheter som talar för eller emot en betydande miljöpåverkan. Rättsverkan av beslutet är att en strategisk miljöbedömning ska göras eller inte göras.
I 5 § miljöbedömningsförordningen (2017:966), MBF, framgår utgångspunkterna för identifieringen av omständigheter som i det enskilda fallet talar för eller emot en betydande miljöpåverkan. Om förslaget till detaljplan innebär att planområdet får tas i anspråk för att anlägga vissa åtgärder som finns uppräknade i 4 kap. 34 § andra stycket plan- och bygglagen (2010:900), PBL, ska kommunen vid bedömningen av om genomförandet av planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan dessutom ta hänsyn till de kriterier som anges i 10–13 §§ MBF. Detta följer av 2 kap. 5 § första stycket plan- och byggförordningen (2011:338), PBF, i dess lydelse (2017:978) som gällde vid tiden för planarbetets påbörjande. Kriterierna i 10–13 §§ är både fler och mer omfattande än de kriterier som gäller enligt 5 § MBF.
För att avgöra om kommunen genomfört undersökningen på rätt sätt måste domstolen därför först bedöma om planområdet tas i anspråk för någon av de åtgärder som finns uppräknade i 4 kap. 34 § andra stycket PBL (se Mark- och miljööverdomstolens dom den 22 december 2023 i mål nr P 11751-22). En av dessa åtgärder är ”ett hotellkomplex eller en fritidsby med tillhörande anläggningar, utanför sammanhållen bebyggelse” (punkten 5). Mark- och miljööverdomstolen gör i denna del följande överväganden.
Av utredningen i målet framgår att den hotellanläggning som ska uppföras på platsen utgörs av en huvudbyggnad och ett antal mindre byggnader såsom garage, personalbostäder och 4–6 stugor för tillfällig övernattning. Huvudbyggnaden får enligt detaljplanen uppföras med en största byggnadsarea om 3 500 kvadratmeter samt en byggnadshöjd om 12 meter och övriga byggnader med en största sammanlagda byggnads-area om 800 kvadratmeter. Planområdet är enligt uppgift i planbeskrivningen cirka 6,8 hektar.
I likhet med mark- och miljödomstolen bedömer Mark- och miljööverdomstolen att det är fråga om en anläggning utanför sammanhållen bebyggelse. Det saknas en närmare beskrivning av vilka anläggningar som avses med ”ett hotellkomplex eller en fritidsby med tillhörande anläggningar” i 4 kap. 34 § andra stycket 5 PBL. Både en tolkning av bestämmelsens ordalydelse och ändamål talar dock för att det ska vara fråga om en större anläggning för att bestämmelsen ska vara tillämplig. En sådan tolkning får även visst stöd av bestämmelserna i 4 kap. 2 § första stycket 3 a PBL och 2 kap. 4 b § första stycket PBF. Där framgår att en åtgärd som innebär att ett område kan tas i anspråk för en sådan anläggning ska föregås av en detaljplan om åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan men att betydande miljöpåverkan inte ska antas om det område som berörs av åtgärden har en yta som understiger 5 000 kvadratmeter.
Såväl omfattningen av de åtgärder som medges som storleken på det område som berörs av detaljplanen gör att Mark- och miljööverdomstolen bedömer att anläggningen är ett sådant hotellkomplex som avses i 4 kap. 34 § andra stycket 5 PBL. Av detta följer att kommunen vid undersökningen av om den bebyggelse som planen möjliggör kan antas medföra betydande miljöpåverkan har haft att tillämpa kriterierna i 10–13 §§ MBF samt att motivera sitt beslut och redovisa de omständigheter som talar för och emot en betydande miljöpåverkan. Det framgår inte av vare sig kommunens undersökning eller beslut att kommunen följt kraven i 10–13 §§ MBF. Mark- och miljööverdomstolen bedömer därför att kommunen inte har undersökt och bedömt detaljplanens miljöpåverkan på det sätt som föreskrivs. Det är inte uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. Kommunens antagandebeslut ska därför upphävas.
Vid denna bedömning saknas det anledning för Mark- och miljööverdomstolen att ta ställning till de övriga invändningar mot detaljplanen som klagandena framfört.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Liselotte Rågmark och Mikael Hagelroth, tekniska rådet Inger Holmqvist och hovrättsrådet Johanna Fernlund, referent.
Föredragande har varit Helene Montán
BILAGA A
1 H K,
2 H Kk,
3 Mausjaur sameby
4 Svaipa sameby
5 Västra Kikkejaur sameby
Ombud för 3-5: J W K,
Svenska Samernas Riksförbund (SSR), Formvägen 16, 906 21 Umeå
1 Arvidsjaurs kommun, 933 81 Arvidsjaur
Ombud: B L
2 SX Projects AB, Kaknäsvägen 60, 115 27 Stockholm
Ombud: J B
3 b L,
4 P L,
Ombud för 3 och 4: K L
5 K Ll
Beslut av Kommunfullmäktige i Arvidsjaurs kommun den 22 februari 2022 (Kf § 15) i ärende nr 155/2021
Detaljplan för del av fastigheten Arvidsjaur X
Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet.
Kommunfullmäktige i Arvidsjaurs kommun antog i beslut den 22 februari 2022 en detaljplan för del av fastigheten Arvidsjaur X. Syftet med detaljplanen är enligt planbeskrivningen att skapa planmässiga förutsättningar för tillfällig övernattning. Fastigheten är i privat ägo och belägen cirka 30 km väster om Arvidsjaurs tätort. Tilltänkt exploatör på fastigheten är SX Projects AB (”bolaget”).
Beslutet att anta detaljplanen har överklagats till mark- och miljödomstolen av H K och H Kk samt av Västra Kikkejaur, Mausjaur och Svaipa samebyar (”samebyarna”). Kommunfullmäktiges beslut överklagades därutöver av ytterligare tio personer. Mark- och miljödomstolen har emellertid genom beslut den 19 juli 2022 avvisat dessa personers överklaganden på grund av bristande klagorätt. Domstolens slutliga beslut i den delen har vunnit laga kraft. Den 19 juli 2022 beslutade domstolen därutöver att avvisa en begäran från H K och H Kk om inhibition.
H K och H Kk har yrkat att mark- och miljödomstolen ska upphäva beslutet att anta detaljplanen.
Samebyarna har i första hand yrkat att mark- och miljödomstolen ska upphäva beslutet att anta detaljplanen. I andra hand har de yrkat att domstolen ska återförvisa ärendet till kommunen för ny handläggning och upprättande av miljöbedömning avseende påverkan på rennäringen.
Arvidsjaurs kommun (”kommunen”) samt bolaget har bestritt yrkandena.
Övriga parter har avstått från att avge någon inställning i målet.
Mark- och miljödomstolen har på samebyarnas begäran hållit sammanträde.
H och H Kk har anfört i huvudsak följande.
De delar inte kommunens bedömning enligt 4 kap. 34 § plan- och bygglagen (2010:900), PBL, att exploateringen inte ska betraktas som ett småskaligt hotell-komplex och att det därför inte är nödvändigt med en miljökonsekvensbeskrivning (MKB). Med stöd av t.ex. 6 kap. 5 och 6 §§ miljöbalken skulle det kunna vara möjligt att hävda motsatsen, dvs. att exploateringen skulle kunna medföra en betydande miljöpåverkan.
Det är i huvudsak en definitionsfråga om vad som ska betraktas som småskaligt och storskaligt i förhållande till platsens planerade verksamhet och nyttjande. Utifrån platsens lokalitet och den planerade verksamheten anser de att etableringen snarare är att betrakta som storskalig. Det rör sig inte om ett fritidshus till, utan om 25–30 hotellgäster med tillhörande anläggningar, på en plats som knappt har någon större miljöpåverkan av mänsklig aktivitet. I likhet med vad länsstyrelsen har anfört i yttrande den 7 december 2020 anser de att en betydande omgivningspåverkan inte kan uteslutas. Därav borde rimligen en kompletterande MKB genomföras, så att inte oersättliga miljövärden går förlorade till följd av exploateringen.
Det är bekymmersamt att kommunen inte har beaktat de miljömässiga konsekvens-erna i den utsträckning som det planerade projektet kan medföra. Kommunens miljöundersökningar för projektet är undermåliga, vilket inte minst påvisas av hanterandet av frågor rörande översvämningsrisk och markens lämplighet för bebyggelse. Till det senare hör också frågan om marken är förorenad eller inte. Kommunens miljökontor har visuellt bedömt att marken inte är förorenad, utan att några som helst vetenskapliga mark-prover eller analyser har gjorts. Det är därvidlag oomtvistligt att det fordras en samlad miljökonsekvensbeskrivning (MKB) i enlighet med miljöbalken, så att projektets miljömässiga konsekvenser får en fullständig genomlysning.
H K har i samband med sammanträdet tillagt i huvudsak följande. En fullständig genomlysning av detaljplanens miljöpåverkan ligger i allas intressen. På platsen har förekommit plastbåtstillverkning.
Enligt Lantmäteriets fastighetskarta, som har ingetts i målet, gränsar deras fastighet Y rent definitionsmässigt – via en kort broförbindelse – direkt mot planområdet.
De äger alltså, och vistas i, den närmast angränsande fastigheten öster om plan-området. De kommer sålunda att behöva vistas inom det område som kommer att beröras av negativa miljöeffekter inte bara i form av störningar under själva bygg-processen, utan även i form av ökad vägtrafik, buller, damning, utsläpp till luft, risk för vattenföroreningar etc. på grund av översvämningsrisk och markens olämplighet för den planerade exploateringen. Till det senare hör också den outredda frågan om huruvida marken för den planerade exploateringen fortfarande är förorenad eller ej.
Den planerade verksamheten för X utgör härvidlag en risk som kan leda till skada och olägenheter för dem. Miljöbalken innehåller i det här avseendet också många bestämmelser som reglerar att människor och miljön ska påverkas så lite som möjligt av en planerad verksamhet. De åberopar dessa bestämmelser samt miljöbalkens relativt vida talerättsbestämmelse till stöd för att de som enskilda klagande också har rätt att överklaga ett beslut som även kränker allmänna intressen. De bör också tillerkännas talerätt enligt 13 kap. 8 § PBL, då beslutet om antagandet av detaljplanen för X angår dem, och följaktligen påverkar deras rättsliga ställning. Det är en grundprincip i förvaltningsprocessen att den som har rätt att överklaga ett beslut också kan grunda sin talan på alla de omständigheter som är av betydelse för den fråga som överklagandet rör.
Samebyarna har sammanfattningsvis anfört följande till stöd för sitt överklagande.
Området som detaljplanen berör ligger inom samebyarnas betesområden och nyttjas av samebyarna för renskötsel. Området utgör året-runt-marker, kalvningsland och är således viktigt för samebyarnas renskötsel. Området fyller många viktiga funktioner såsom sambandsområde, renbete, uppsamlingsområde, förbindelsefunktion, trivsel-område, flyttled och rastbeten. Området är också utpekat som kärnområde i Ren-bruksplan. Flera av angivna funktioner är utsedda till riksintressen för rennäringen, i syfte att skydda funktionerna mot intrång. Här måste särskilt noteras att riksintresse flyttled finns precis i närområdet till planområdet.
Samebyarnas olika områden har funktionell betydelse. Om ett område faller, faller flera. Det krävs därför en tydlig analys av hur det aktuella området används och en intresseavvägning krävs.
Samebyarna har i yttranden till kommunen tydligt beskrivit områdets olika funk-tioner för renskötseln, samt hur området nyttjas av renen. Gällande beskrivningen av områdets funktionalitet samt samebyarnas markanvändning hänvisas i huvudsak till Västra Kikkejaure samebys yttranden daterade den 1 mars 2021 och den 20 april 2021, samt det utdrag ur Renbruksplan som ingetts till såväl kommunen som till domstolen.
Detaljplanen och de förändringar som föreslås kommer att påverka samebyarna negativt, någon som också framgår av kommunens egen bedömning. Kommunen har dock bedömt påverkan som marginell, en bedömning som samebyarna inte delar. Påverkan blir betydligt mer omfattande än vad kommunen har angett. Den påverkan som ska bedömas gäller både rennäringen som allmänt intresse och det enskilda intresset i form av den grundlagsskyddade renbetesrätten hos de tre berörda samebyarna. Två av samebyarna är skogssamebyar, vilket innebär att de är otroligt trängda året om, jämfört med fjällsamebyar. Varken kommunen eller länsstyrelsen har tittat på samebyarnas enskilda intressen.
De synpunkter som samebyarna har framfört har inte har beaktats av kommunen i någon nämnvärd omfattning. Detta måste ses som en stor brist.
De föreslagna ändringarna medför en betydande miljöpåverkan vilket innebär att en miljökonsekvensbeskrivning avseende påverkan på rennäringen borde ha tagits fram inför beslut. Att detta inte har gjorts innebär att beslutsunderlagen är under¬måliga vad gäller konsekvenser för rennäringen, vilket innebär att bedömningen av påverkansgraden inte kan ses som fullgod. Det måste också anses som klarlagt att kommunen skulle genomfört en strategisk miljöbedömning i ärendet i enlighet med 6 kap. miljöbalken, vilket inte har gjorts. Här måste noteras den reservation som framförts som förordat att ärendet skulle återremitterats. Redan härav ska överklagandet bifallas i enlighet med samebyarnas yrkanden.
Eftersom det saknas en fördjupad redogörelse för hur förändringarna kommer att påverka rennäringens förutsättningar är kommunens beslut och motivering brist-fälliga. Kommunen borde ha förelagt verksamhetsutövaren att inge en miljö-konsekvensbeskrivning som omfattar en redogörelse av konsekvenserna för ren-skötseln. De tre samebyarna är själva av uppfattningen att detaljplanen innebär en stor påverkan. Förutsättningar saknas att tillämpa ett standardförfarande i ärendet.
Enligt samebyarnas uppfattning är LIS-områden inte lämpliga för turistisk verksamhet. Detta har framförts i såväl yttranden till kommunens översiktsplan som i nu aktuellt ärende. Kommunen har inte beaktat dessa synpunkter på något sätt.
Samebyarna vill särskilt betona kommunens utredningsskyldighet och skyldighet att göra en självständig miljöbedömning i ärendet. Ansvaret för detta kan inte flyttas till verksamhetsutövaren, oaktat om kommunen kan förelägga densamma att inkomma med en rennäringsanalys.
Samebyarna vill göra mark- och miljödomstolen uppmärksam på ett antal punkter som är av särskild vikt vid en bedömning av påverkan på rennäringen. En bedömning/avvägning måste givetvis utgå från dagens kunskap avseende störningar/skador på renskötselns bedrivande samt den rättspraxis som utvecklats avseende samiska rättigheter och då särskilt samebyarnas rättigheter. Gällande vad som ska ligga till grund för en bedömning av åtgärder måste kommunen ta särskild hänsyn till hur åtgärderna påverkar riksintressena, se mål nr P 1592-20 från mark-och miljödomstolen vid Umeå tingsrätt samt Mark- och miljööverdomstolens dom den 12 november 2020 i mål nr P 2707-19. I dessa mål framgår följande;
Även om en åtgärd vidtas utanför ett riksintresseområde kan den innebära påtaglig skada på riksintresset och därför vara otillåten. Det avgörande är inte om åtgärden är lokaliserad inom eller utanför det utpekade riksintresseområdet. Det är åtgärdens konsekvenser för riksintressets värden och egenskaper som ska bedömas.
Det är således inte tillräckligt att enbart utgå från planområdet, om detaljplanen innebär att riksintressen utanför planområdet kan komma att påverkas av planerad verksamhet. För områden av riksintresse gäller ett strikt skydd och en utökad MKB krävs, något som också utvecklas i bl.a. förarbetena till naturresurslagen.
Hänsyn måste också tas till den rättspraxis som utvecklats gällande samiska rättigheter. Bl.a. framgår av Högsta domstolens dom i det s.k. Girjasmålet (NJA 2020 s. 3) att i frågor som rör markanvändning måste samebyarnas synpunkter tillmätas stor betydelse. De synpunkter som samebyarna har framfört måste därför vara vägledande i ärendet.
Samebyarna vill också erinra om att det endast är en sameby och dess medlemmar som kan beskriva sin markanvändning på ett korrekt sätt. Det går således inte att enbart utgå från t.ex. Sametingets kartmaterial. Sametinget kan dock vara behjälpligt gällande det allmänna intresset/riksintresset rennäring.
Enligt 23 § rennäringslagen (1971:437) har en sameby rätt att flytta byns renar mellan skilda delar av byns betesområde. Samebyarnas möjlighet att använda flyttleden kommer att påverkas avsevärt. I 3 kap 5 § miljöbalken framgår att i områden som är av riksintresse för rennäringen får intrång inte ske om detta påtagligt försvårar rennäringens bedrivande. Av kommentaren till 3 kap 5 § framgår att vid bedömningen av vilka områden som skall anses vara av riksintresse skall särskilt beaktas näringens behov av sammanhängande betesområden och tillgång till alternativa betesområden inom de olika årstidsmarkerna samt alternativa flyttnings-leder. Regeringen har särskilt uttryckt att det är av största vikt att respektera de funktionella samband som måste finnas mellan olika delområden för att renskötsel skall vara möjlig och samekulturens fortbestånd därmed garanteras (prop. 1985/86:3 s 57f).
Motivet för att införa skyddsbestämmelsen för rennäringen i 3 kap 5 § miljöbalken var enligt lagens förarbeten att rennäringens markanvändningsanspråk ofta har fått träda tillbaka för andra viktiga markanvändningsintressen och ekonomiskt tunga aktörer.
Även om det idag såsom det utrycks att området är ianspråktaget, anser samebyarna att detta inte medför en självklar rätt att detaljplanen antas på så sätt som den utformats. Samebyarnas uppfattning är att detaljplanen inte ska antas. Det är visserligen korrekt att fastigheten redan är detaljplanelagd för andra verksamheter, men fastigheten i sig är också ianspråktagen för renskötselns utövande.
Störning är ingen linjär företeelse. En motivering att marken är ianspråktagen och att det i sig indikerar att störningen är begränsad kan inte tillämpas i aktuellt fall. Ett sådant resonemang skulle vara förödande för renskötseln som allmänt intresse. Snarare innebär varje adderad störning att de kumulativa konsekvenserna ökar. Det är av yttersta vikt att detta tillmäts en stor betydelse vid en bedömning.
Angående vad kommunen och bolaget har anfört i mark- och miljödomstolen Oaktat vad K L i sin beskrivning av planområdet har uppgett så belastas fastigheten av renbetesrätt. Renskötsel innebär inte enbart bete, utan man behöver också viloplatser m.m. Därutöver tillämpas rotationsbete för att spara marker och för skogssamebyarnas del gäller att renarna under delar av året även äter örter osv. Även klimatförändringar gör att man inte kan förutsätta förflyttningar över isen i framtiden.
En etablering, om än en liten sådan, i ett avskilt läge kan ha en stor negativ effekt på samebyarnas redan fragmenterade marker inom Arvidsjaurs kommun. Opåverkade områden är av stor betydelse. Även om bolaget uppger att verksamheten ska ha en liten omgivningspåverkan så kan verksamheten förändras i framtiden och detta kan inte hindras genom reglering i detaljplanen.
Kommunen lyfter fram turism som ett mål, men intresset av turism kan inte tillmätas någon avgörande betydelse vid prövning av det strikta skyddet för rennäringen. Det är för övrigt den traditionella rennäringen – förflyttning till fots – som ska skyddas. Djurskyddslagstiftning från EU hindrar flytt med lastbil under vissa tidsperioder.
Den planerade etableringen är ingen hotellanläggning utan en småskalig lodge för tillfällig vistelse med ett litet fotavtryck. Den ska kunna ta emot små grupper med gäster under tre till fyra dagar åt gången och erbjuda tystnad, norrsken, natur och matupplevelser. Anläggningen kommer att kunna ta emot cirka 200 gäster om året. Ingen motorsport eller aktivitet med hundslädar etc. planeras. Bolaget har lyssnat till samebyarnas invändningar, förstår dem och har anpassat sig till platsens förutsättningar. Bolaget är införstådda med att hänsyn ska tas till rennäringens intresse och kumulativa effekter.
Beslutet att anta detaljplanen är korrekt och kommunens utredningar är tillräckliga. Det finns inte skäl att ifrågasätta kommunens bedömning att planen inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Någon strategisk MKB har därför inte varit nödvändig. Kommunen har gjort en korrekt bedömning.
Angående påverkan på rennäringen är det rimligt att ta utgångspunkt i utlåtandet från bl.a. K L. Ingen obrukad mark tas i anspråk och området saknar i stort betydelse för rennäringen. Därutöver har detaljplanen anpassats med bestämmelser till skydd för flyttleden, i form av avståndet till stranden till exempel. Påverkan på rennäringen ska inte heller dras för långt, då området är ensligt beläget och det är oklart om detaljplanen berör något riksintresse eller ej. Det är i alla fall inte fråga om något påtagligt försvårande av rennäringens bedrivande.
Översvämnings- och föroreningsrisker är hanterade av kommunen.
Den planerade verksamheten utgör en lämplig markanvändning. Turismnäringen är prioriterad av kommunen och etableringen har stöd i översiktsplanen. Området är dessutom utpekat som LIS-område.
Verksamheten kan komma att påverka rennäringen, men inte påtagligt försvåra. Det har inte varit nödvändigt att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning. Miljökonsekvenserna har beskrivits fullgott i planhandlingarna. Detaljplanen har upprättats med utökat planförfarande.
Dialog med samebyarna har genomförts under planprocessen och förutsätts ske även framledes. Anpassningar av byggrätten och dess avstånd till strandlinjen har gjorts för att inte påverka flytten av renar över isen. Rennäringslagen gäller oavsett detaljplanen och rennäringen får inte störas.
I övrigt hänvisas till planhandlingarna.
H K och H Kk har gett in en karta.
Samebyarna har gett in en karta.
Bolaget har gett in en presentation som visades vid sammanträdet.
Kommunen har gett in en skrivelse och ett filmklipp som bl.a. K L (ombud i målet) har gett in till kommunen.
Regler om överklagande av beslut enligt plan- och bygglagen (2010:900), finns i 13 kapitlet. Ett beslut att anta en detaljplan får överklagas av den som beslutet angår, om beslutet har gått denne emot. Detta framgår av hänvisningen i 13 kap. 8 § PBL till 42 § förvaltningslagen (2017:900). Därutöver krävs som huvudregel, enligt 13 kap. 11 § första stycket PBL, att klaganden före utgången av granskningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda.
Fastigheten X ligger inom samebyarnas åretrunt-marker. H K och H Kk är ägare av en fastighet som är belägen på ett kort avstånd från planområdet och de har i mark- och miljödomstolen förklarat hur de skulle påverkas av detaljplanens genomförande. Domstolen bedömer att såväl samebyarna som H K och H Kk berörs av beslutet att anta detaljplanen, samt att beslutet får anses ha gått dem emot. De har också yttrat sig under granskningstiden och framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda.
Samebyarna samt H K och H Kk har därmed klagorätt i målet.
Av 1 kap. 2 § PBL framgår att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Detta kallas vanligen för det kommunala plan-monopolet och ger kommunen ett stort handlingsutrymme när det kommer till att avgöra hur marken ska disponeras och hur miljön ska utformas i den egna kommunen.
Enligt 2 kap. 1 § PBL ska hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen vid prövning av frågor enligt lagen. Planläggningen ska enligt 2 kap. 2 § PBL syfta till att mark- och vattenområden används för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Företräde ska ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning. Miljö-balkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden i 3 kap. och 4 kap. miljöbalken ska tillämpas.
Domstolsprövningen av detaljplaner är enligt 13 kap. 17 § PBL begränsad till frågan om beslutet att anta detaljplanen strider mot någon rättsregel på det sätt som klaganden har angett eller som annars framgår av omständigheterna.
Överprövningen innebär en kontroll av om kommunen har hållit sig inom handlingsutrymmet som medges i bestämmelserna och kraven som ställs på beslutsunderlagen (se t.ex. Mark- och miljööverdomstolens refererade avgörande MÖD 2014:12). Om beslutet ryms inom detta handlingsutrymme, kommer de avvägningar som en kommun har gjort mellan olika intressen inte att bli föremål för överprövning. När det gäller områden som omfattas av bestämmelserna i 3 kap. och 4 kap. 1-8 §§ miljöbalken kan kommunens handlingsutrymme sägas vara mindre.
Om domstolen finner att antagandebeslutet strider mot en rättsregel ska det upphävas i sin helhet. Annars ska beslutet fastställas i sin helhet. Beslutet ska inte upphävas om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. Delvis upphävande eller ändringar av beslutet får göras endast om kommunen har medgett det eller om det är fråga om ändringar av ringa betydelse.
Mark- och miljödomstolen konstaterar inledningsvis att några ändringar av detalj-planen inte är aktuella i målet och det är inte möjligt för domstolen att återförvisa planärendet till kommunen för fördjupade utredningar. Vad mark- och miljö-domstolen har att pröva i det aktuella målet är därmed enbart om antagandebeslutet ska upphävas eller fastställas.
Mark- och miljödomstolen prövar först om det finns formella brister i kommunens beslut, t.ex. om det saknas nödvändiga utredningar eller överväganden i besluts-underlaget. Om detta inte är fallet övergår domstolen till att bedöma om de intresseavvägningar som kommunen har gjort ryms inom ramen för kommunens handlingsutrymme enligt PBL.
Samebyarna har vid sammanträdet i målet invänt att det saknas förutsättningar för att upprätta detaljplanen med ett standardförfarande. Kommunen har bemött invändningen med hänvisning till att detaljplanen har upprättats med utökat planförfarande. Mark- och miljödomstolen konstaterar att kommunens uppgift i denna del stämmer och samebyarnas invändning lämnas därför utan avseende.
En detaljplan består enligt 4 kap. 30 § PBL av en plankarta med tillhörande bestämmelser. Till denna ska det enligt 4 kap. 31 § PBL finnas en beskrivning av hur detaljplanen ska förstås och genomföras, en s.k. planbeskrivning.
Planbeskrivningen ska ha det innehåll som framgår av 4 kap. 33 § PBL. Här kan bl.a. nämnas att planbeskrivningen ska innehålla en redovisning av planerings-förutsättningarna (punkten 1) och de överväganden som har legat till grund för planens utformning med hänsyn till motstående intressen och planens konsekvenser (punkten 4).
En huvudinvändning i målet är huruvida planhandlingarna uppfyller angivna krav i fråga om undersökning och beskrivning av planens miljökonsekvenser m.m.
I arbetet med att ta fram ett förslag till detaljplan ska kommunen genomföra ett samråd enligt 5 kap. 11 § PBL och därvid, enligt 5 kap. 11 a § första stycket PBL, undersöka om genomförandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Undersökningen ska ske på det sätt som anges i 6 kap. 6 § miljö-balken och i föreskrifter som regeringen har meddelat i anslutning till den bestämmelsen, dvs. i 5 § miljöbedömningsförordningen (2017:966).
Av 6 kap. 6 § miljöbalken framgår att undersökningen ska innebära att myndigheten eller kommunen 1) identifierar omständigheter som talar för eller emot en betydande miljöpåverkan, och 2) samråder i frågan om betydande miljöpåverkan med de kommuner, länsstyrelser och andra myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda av planen eller programmet, om myndigheten eller kommunen inte redan i identifieringen kommer fram till att en strategisk miljöbedömning ska göras. Efter undersökningen ska kommunen enligt 5 kap. 11 a § tredje stycket PBL avgöra frågan om betydande miljöpåverkan i ett särskilt beslut.
Av 4 kap. 34 § första stycket PBL framgår bl.a. att om en betydande miljöpåverkan kan antas enligt det beslut som avses i 5 kap. 11 a § tredje stycket ska redovisningen enligt 33 § första stycket 4 p. i fråga om miljökonsekvenserna ha det innehåll som följer av vissa uppräknade bestämmelser i 6 kap. miljöbalken.
I 4 kap. 34 § andra stycket PBL finns en uppräkning av vissa specifika typer av verksamheter, bl.a. hotellkomplex eller fritidsbyar med tillhörande anläggningar utanför sammanhållen bebyggelse (punkten 5). För det fall att genomförandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för att anlägga någon av verksamheterna som listas i andra stycket ska redovisningen av miljökonsekvenserna – utöver de krav som nämndes i föregående stycke – uppfylla vissa ytterligare uppräknade krav i 6 kap. miljöbalken. Vidare ska kommunen, om förslaget till detaljplan medger ianspråktagande av mark för att anlägga en verksamhet som avses i 4 kap. 34 § andra stycket PBL, vid sin bedömning av om planen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan dessutom ta hänsyn till det som anges i föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 16 kap. 1 § 2 b PBL. Detta framgår av 5 kap. 11 a § andra stycket PBL.
I planbeskrivningen anges att kommunen den 23 november 2020 har genomfört en undersökning i syfte att ta reda på om detaljplanens genomförande kan antas med-föra betydande miljöpåverkan och att kommunens bedömning är att detaljplanen inte innebär betydande miljöpåverkan. Kommunen har i motiveringen till sin bedömning bl.a. angett att planerad byggrätt, avseende ändamål och omfattning, inte bedöms medföra sådan omgivningspåverkan att detaljplanen kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Vidare anges att kommunen har genomfört undersökningssamråd med länsstyrelsen enligt 6 kap. 5 och 6 §§ miljöbalken och att länsstyrelsen den 7 december 2020 meddelat att betydande miljöpåverkan inte kan uteslutas utifrån nu kända och okända förutsättningar, däribland anläggningens omfattning.
Miljö-, bygg- och hälsoskyddsnämnden i Arvidsjaurs kommun har den 3 februari 2021 fattat beslut om att den aktuella detaljplanen inte kan anses innebära betyd¬ande miljöpåverkan. Kommunen har därför inte genomfört någon strategisk miljöbedömning. Det kan noteras att länsstyrelsen den 16 mars 2022 beslutat att inte överpröva kommunens beslut att anta detaljplanen.
I enlighet med vad som redogjorts för ovan har såväl samebyarna som H K och H Kk framfört invändningar om att genomförandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och att det därför borde ha upprättats en miljökonsekvensbeskrivning.
Mark- och miljödomstolen konstaterar inledningsvis att det är först efter det att kommunen har antagit detaljplanen som frågan om detaljplanens miljöpåverkan kan bli föremål för rättslig prövning och det föreligger inte något hinder för domstolen att i samband med överklagande ta ställning till om planen kan antas innebära betydande miljöpåverkan (jfr Mark- och miljööverdomstolens refererade avgörande i MÖD 2014:4).
Vad avser invändningen att det skulle vara fråga om en verksamhet eller åtgärd som omfattas av 4 kap. 34 § andra stycket p. 5 PBL, dvs. ett hotellkomplex eller en fritidsby med tillhörande anläggningar, utanför sammanhållen bebyggelse gör mark- och miljödomstolen följande bedömning. Det kan konstateras att det är fråga om en anläggning utanför sammanhållen bebyggelse. Mot bakgrund av den tillåtna anläggningens begränsade storlek och omfattning och i avsaknad av tydliga förarbetsuttalanden och praxis kan det dock enligt domstolens mening inte anses vara fråga om en sådan typ av verksamhet eller åtgärd som avses i den aktuella bestämmelsen.
Detta innebär att kommunen, vid sin bedömning av om genomförandet av planen kan antas medföra betydande miljöpåverkan, inte behöver ta hänsyn till de före-skrifter som regeringen meddelat med stöd av bemyndigandet i 16 kap. 1 § 2 b PBL (jfr. 5 kap. 11 a § andra stycket PBL). Däremot ska kommunens bedömning vid undersökningen enligt 6 kap. 6 § miljöbalken utgå från de kriterier som anges i 5 § miljöbedömningsförordningen (jfr. 5 kap. 11 a § första stycket PBL). Såvitt domstolen har uppfattat har det i målet inte heller ifrågasatts att kommunen uppfyllt sina skyldigheter i den delen.
Mark- och miljödomstolen bedömer, mot bakgrund av den utredning som finns i målet, att de krav som ställs på kommunen i fråga om undersökning m.m. vad gäller bedömningen av om genomförandet av detaljplanen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, får anses ha uppfyllts. Annat har därmed inte framkommit än att det överklagade beslutet är förenligt med 5 kap. 11 a § PBL.
Domstolen delar vidare kommunens bedömning att detaljplanens genomförande inte kan antas innebära betydande miljöpåverkan. Detta omfattar även påverkan på rennäringen. Det har därmed inte funnits något behov för kommunen att göra en s.k. strategisk miljöbedömning och de utökade krav på redovisning av miljökonsekvenserna i planbeskrivningen som anges i 4 kap. 34 § PBL aktualiseras inte för den aktuella detaljplanen.
Sammanfattningsvis bedömer mark- och miljödomstolen att beslutet att anta detaljplanen är förenligt med bestämmelserna i 4 kap. 34 § och 5 kap. 11 a § PBL.
Även om de utökade kraven på redovisning av miljökonsekvenser enligt 4 kap. 34 § PBL inte blir aktuella för den aktuella detaljplanen så behöver planbeskrivningen – som ovan nämnts – uppfylla de krav som anges i 4 kap. 33 § PBL. Mark- och miljödomstolen bedömer att planbeskrivningen är godtagbar såväl i fråga om redovisning av planeringsförutsättningarna (punkten 1) som avseende de överväganden som har legat till grund för planens utformning med hänsyn till motstående intressen och planens konsekvenser (punkten 4). Vad samebyn har anfört bl.a. om att beslutsunderlaget är undermåligt vad gäller konsekvenser för rennäringen och att bedömningen av påverkansgraden inte kan ses som fullgod ändrar inte domstolens bedömning. Även i övrigt bedömts planbeskrivningen uppfylla de krav som anges i 4 kap. 33 § PBL.
Sammantaget bedömer mark- och miljödomstolen att det inte har framkommit annat än att beslutet att anta detaljplanen uppfyller de formella krav som ställs i 4 och 5 kap. PBL. Beslutet ska därmed inte upphävas på formella grunder.
Mark- och miljödomstolen övergår därmed till att bedöma om de intresse-avvägningar som kommunen har gjort ryms inom ramen för kommunens handlingsutrymme enligt PBL.
Kommunens i grunden stora handlingsutrymme kan sägas vara något mindre när det gäller påverkan på riksintressen enligt 3 kap. miljöbalken (jfr. MÖD 2014:12) Enligt 3 kap. 5 § miljöbalken ska områden som har betydelse för rennäringen så långt som möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra näringens bedrivande. Enligt andra stycket i nämnda lagrum ska områden som är av riks-intresse för rennäringen skyddas från sådana åtgärder.
Samebyarna har gjort gällande att området är utpekat som kärnområde i Renbruksplan och att flera angivna funktioner i planområdets närhet är utsedda till riksintresse för rennäringen. Samebyarna har särskilt pekat på den närliggande flyttleden såsom riksintressant.
Enligt mark- och miljödomstolens uppfattning framgår det av utredningen i målet att planområdet är av betydelse för rennäringen. Planområdet som sådant utgör emellertid inte ett område som är av riksintresse. Domstolen noterar att kommunen har anpassat planförslaget utifrån samebyarnas önskemål, i syfte att begränsa påverkan på bl.a. flyttleden. Domstolens bedömning är att detaljplanen inte kommer att påtagligt försvåra rennäringens bedrivande, varken inom planområdet eller i dess omgivning.
Beslutet att anta detaljplanen är därmed förenligt med 3 kap. 5 § miljöbalken.
Att detaljplanen är godtagbar ur allmän synpunkt utesluter inte att planen kan medföra olägenheter för ett eller flera enskilda intressen. Enligt 2 kap. 9 § PBL får planläggning bl.a. inte ske så att den avsedda användningen eller byggnadsverket kan medföra betydande olägenheter.
Kommunen har i korthet angett att detaljplanen kan medföra indirekta konsekvenser för rennäringen i närområdet, dock att planen inte medför ytterligare ingrepp i obrukad mark eller direkt betesbortfall eller leder till fragmentisering av betesmark.
Mark- och miljödomstolen bedömer att de olägenheter som detaljplanen kan ge upphov till för de tre samebyarna inte är betydande i den mening som avses i 2 kap. 9 § PBL. Annat har inte heller framkommit än att kommunen har tagit skälig hänsyn till samebyarnas enskilda intressen (2 kap. 1 § PBL).
Mark- och miljödomstolen har ovan bedömt att beslutet att anta detaljplanen inte strider mot bestämmelserna i 3 kap. 5 § miljöbalken samt 2 kap. 1 och 9 §§ PBL.
När det gäller antagandebeslutets förenlighet med övriga bestämmelser i 2 kap. PBL bedömer mark- och miljödomstolen att det inte har framkommit annat än att de överväganden och intresseavvägningar som kommunen har gjort ligger inom kommunens handlingsutrymme. Beslutet är således förenligt med bl.a. 2 kap. 2 § PBL. Vad samebyarna i övrigt har anfört exempelvis om att LIS-områden inte är lämpliga för turistisk verksamhet ändrar inte domstolens bedömning.
Det har inte framkommit att beslutet att anta detaljplanen strider mot någon rättsregel. Beslutet ska därför fastställas. Överklagandena ska avslås.
Överklagande senast den 28 februari 2023.
Emma Önneby Daniel Janonius Löwgren
I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Emma Önneby, ordförande, och tekniska rådet Daniel Janonius Löwgren.