MÖD 2025:13
Rätt adressat för byggsanktionsavgift ----- Mark- och miljööverdomstolen har bedömt att ett beslut om byggsanktionsavgift inte uppfyller kraven på tydlighet eftersom det riktats mot en enskild firma. Beslutet har därför upphävts.
Växjö tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2024-11-13 i mål nr P 2365-24, se bilaga A
J.H. (med uppgiven firma H.M.F.K)
Ombud: P.P. och F.S.
Stadsbyggnadsnämnden i Jönköpings kommun
551 89 Jönköping
Byggsanktionsavgift för ändrad användning av industribyggnad på fastigheten X i Jönköpings kommun
Mark- och miljööverdomstolen ändrar mark- och miljödomstolens dom och upphäver Stadsbyggnadsnämnden i Jönköpings kommuns beslut den 14 december 2023 (§ 526, dnr BL 2023-001610) om byggsanktionsavgift.
J.H. (med uppgiven firma H.M.F.K.) har i första hand yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska upphäva nämndens beslut om byggsanktionsavgift. I andra hand har han yrkat att byggsanktionsavgiften ska sättas ned.
Stadsbyggnadsnämnden i Jönköpings kommun (nämnden) har motsatt sig ändring av mark- och miljödomstolens dom.
Nämndens beslut är riktat till H.M.F.K. med organisationsnummer XXXXXXXX-XXXX. Sedan Mark- och miljööverdomstolen uppmärksammat att H.M.F.K. är en enskild firma och att organisationsnumret är ett personnummer som tillhör J.H., har nämnden förelagts att yttra sig över detta.
Nämnden har fört fram följande. Beslutet har riktats mot en enskild näringsverksamhet där den enskildes personnummer per automatik används som ett organisationsnummer för näringsverksamheten. Det viktiga är att rätt person- eller organisationsnummer anges i beslutet. Det faktum att J.H. inte nämns vid namn i beslutet ska inte påverka dess giltighet. Byggsanktionsavgiften är riktad mot person- och organisationsnumret XXXXXXXX-XXXX, vilket tillhör både J.H. och H.M.F.K.
J.H. har fört fram att den omständigheten att beslutet har riktats mot en enskild näringsverksamhet innebär att det har riktats mot fel adressat. Det är i vart fall oklart vem beslutet är adresserat till.
Mark- och miljööverdomstolen gör följande bedömning.
Systemet med byggsanktionsavgifter ligger, på samma sätt som miljösanktionsavgifter, nära straffrätten och det måste därför, enligt fast praxis, ställas höga krav på utformningen av beslut om sådana avgifter. Detsamma gäller för vitesförelägganden. Beslutet ska därför tydligt ange vem som åläggs att betala avgiften. Ett beslut om byggsanktionsavgift kan riktas mot en eller flera namngivna fysiska eller juridiska personer (jfr 2 § lagen [1985:206] om viten). En enskild firma, som inte är ett självständigt rättssubjekt, kan däremot inte bli föremål för ett beslut om sanktionsavgift (jfr MÖD 2003:54). Eftersom nämndens beslut inte uttryckligen har riktats mot en fysisk eller juridisk person framgår det inte med tillräcklig tydlighet vem som har ålagts att betala byggsanktionsavgiften. Den omständigheten att ett personnummer har angetts i beslutet ändrar inte den bedömningen. Nämndens beslut ska därför upphävas.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Karin Wistrand och Caroline Hedvall Klostermark, tekniska rådet Inger Holmqvist och tf. hovrättsassessorn Hanna Wallin, referent.
Föredragande har varit Sofia Gunnarsson.
H.M.F.K.
Ombud: P.P.
Stadsbyggnadsnämnden i Jönköpings kommun
551 89 Jönköping
Länsstyrelsen i Jönköpings läns beslut 2024-04-03 i ärende nr 297-2024, se bilaga 1
Överklagande av Länsstyrelsens i Jönköpings län beslut, 2024-04-03, diarienummer 297-2024 angående byggsanktionsavgift för ändrad användning av industribyggnad, fastigheten X, Jönköpings kommun
Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet.
H.M.F.K. (bolaget) ansökte den 9 augusti 2023 om bygglov avseende industribyggnad på fastigheten X i Jönköpings kommun. Enligt ansökan avsåg bygglovet fasadändring samt ändrad användning.
Stadsbyggnadsnämnden i Jönköpings kommun (nämnden) beslutade genom delegation den 6 oktober 2023, beslutsnummer D 2023-002955, att bevilja bygglov för bl.a. ändrad användning av industribyggnad. I redogörelsen för ärendet angavs att planlösningen ändras från lager till bilverkstad, vilket innebär att bland annat nya innerväggar sätts upp. Upplysning gavs om att åtgärden inte får påbörjas innan nämnden gett startbesked. Beslut om startbesked för bl.a. ändrad användning av industribyggnad meddelades den 13 november 2023.
Nämnden beslutade den 14 december 2023, § 526, att ta ut en byggsanktionsavgift om 146 835 kr för att ha påbörjat ändring av byggnadens användning i form av påbörjade ombyggnadsarbeten invändigt utan startbesked.
Bolaget överklagade nämndens beslut till Länsstyrelsen i Jönköpings län (länsstyrelsen), som avslog överklagandet.
Bolaget har nu överklagat länsstyrelsens beslut till mark- och miljödomstolen.
Bolaget yrkar att mark- och miljödomstolen ska upphäva det överklagade beslutet och frita bolaget från skyldigheten att erlägga beslutad byggsanktionsavgift. I andra hand yrkar bolaget att avgiften ska sättas ned till 25 % i stället för nu beslutade 50 %. Till stöd för överklagandet har bolaget anfört i huvudsak följande.
Byggsanktionsavgift bär straffrättslig prägel och det är inte styrkt att någon väsentlig ändring av aktuell lokals användning skett. Det följer av fast praxis att de straffrättsliga principerna ska tillämpas bl.a. i fråga om krav på precisering av gärningen (överträdelsen) och rättskraft, liksom avseende bevisbörda och beviskrav.
Myndighetens bevisbörda får anses omfatta samtliga omständigheter som ligger grund för beslutet.
Användningen har sedan 1972 i allt väsentligt varit densamma. Skiljaktiga ledamöter i stadsbyggnadsnämnden har uppmärksammat detta och noterar att stadsbyggnadsnämnden saknar underlag för att på ett tillfredställande sätt kunna fastställa att väsentlig ändrad användning faktiskt skett, jfr. yrkanden i nämndens sammanträdesprotokoll från den 14 december 2023. Länsstyrelsen har i sitt beslut lagt stadbyggnadsförvaltningens ytterst bristfälliga utredning till grund även för sin bedömning. Bolaget har tydligt redogjort för vilka ändringar som vidtagits och att dessa ändringar dels inte uppfyller väsentlighetsrekvisitet i 9 kap. 2 § 3 p. PBL, dels är preskriberade jämväl 11 kap. 58 § PBL. Det är stadsbyggnadsförvaltningen som har att visa att lokalen sedan 1972 inte används på det sätt som bolaget gjort gällande. Bolaget har dessutom redan i sitt överklagande till länsstyrelsen redogjort för att det bygglov som nämnden lagt till grund i aktuellt ärende kommit att sökas felaktigt utifrån felaktigt ikryssade ansökningsblanketter. Det är uppenbart att någon väsentlig ändring av lokalens användning inte skett och detta faktum kvarstår obemött och icke motbevisat, jfr Mark- och miljööverdomstolens avgörande MÖD 2020:32. Mot bakgrund härav ska förstahandsyrkandet bifallas. Länsstyrelsens resonemang om rättelse är felaktigt. Länsstyrelsen saknar bevisning i ärendet om huruvida rättelse faktiskt skett eller ej, vilket är att skilja från frågan om huruvida underrättelse om byggsanktionsavgift skett. Oaktat den uppenbara avsaknaden av bevis samt att preskription inträtt är avsaknaden av bevis kring huruvida rättelse skett innan byggsanktionsavgift beslutats i sig en grund för att upphäva överklagat beslut. Jämväl 11 kap. 54 § PBL ska byggsanktionsavgiften inte tas ut så länge tillsynsmyndigheten inte styrkt att rättelse skett. När det slutligt gäller frågan om att ytterligare sätta ned byggsanktionsavgift ska avgiften nedsättas till en fjärdedel då den påstådda överträdelsen, vilket bolaget vidhåller inte är någon överträdelse, har sin grund i en felbedömning av såväl bolaget som myndigheten kring om åtgärderna krävt lov.
Tillämpliga bestämmelser framgår av det överklagade beslutet.
En sanktionsavgift har straffrättslig karaktär och allmänna straffrättsliga principer blir gällande i fråga om vem som har bevisbördan för att en överträdelse har ägt rum. Detta innebär att det är tillsynsmyndighetens sak att bemöta och, där det är möjligt, motbevisa varje invändning som verksamhetsutövaren reser i syfte att undgå ansvar. Bevisbördan för samtliga omständigheter som ligger till grund för beslutet om byggsanktionsavgift vilar alltså på tillsynsmyndigheten; såväl att överträdelsen verkligen har ägt rum som att den kan träffas av byggsanktionsavgift (se rättsfallet MÖD 2015:34).
Nämnden har påfört bolaget byggsanktionsavgift på den grunden att bolaget, genom påbörjade ombyggnadsarbeten, har påbörjat ändrad användning från lager till bilverkstad utan startbesked. Den lovpliktiga åtgärden har ansetts omfatta 870 m2 av den aktuella byggnaden. Domstolen har således att ta ställning till om det är visat att lovpliktig ändring av denna del av byggnaden har skett.
I bolagets beskrivning i bygglovsansökan anges att ändringen gäller “anpassning till Atteviks verksamhet” och på de ritningar över lokalernas nya utseende, som gavs in i samband med ansökan, benämns de “bilverkstad”. I brandskyddsdokumentationen anges att verksamheten kommer innefatta recond för personbilar, bilverkstad i mindre omfattning samt däcklager. Vidare framgår att verkstad och personalytor kommer att uppta 1 530 av 1 600 m2. Vid nämndens tillsynsbesök på platsen konstaterades att bl.a. billiftar installerats i lokalerna. Domstolen finner utifrån ovanstående uppgifter att nämnden har visat att den verksamhet som avsetts bedrivas i aktuell del av byggnaden motsvarar bilverkstad. Vad bolaget har anfört medför ingen annan bedömning i denna fråga.
På ingivna ritningar över de aktuella lokalernas befintliga utseende benämns de “lager”. Att tidigare bedriven verksamhet har varit primärt lager får också visst stöd av tidigare bygglovshandlingar där lokalerna anges innefatta lager och utställning. Detta är också förenligt med aktuell detaljplan. Bolaget har invänt att fastigheten under de senaste 50 åren använts för lager, verkstad, kontor och personalutrymmen. Bolaget har dock inte lämnat några närmare uppgifter eller bevisning angående omfattningen av respektive verksamhet, hur de fördelats inom fastigheten eller specificerat förhållandena innan nu aktuella åtgärder påbörjades. Domstolen finner mot bakgrund av ovanstående att nämnden med tillräcklig styrka har visat att den verksamhet som senast bedrivits har utgjorts av lager, och att bolagets invändning inte förtar styrkan i denna utredning.
Fastigheten är i aktuell stadsplan, som nu gäller som detaljplan, betecknad med J, industriändamål, vilket innefattar bl.a. lagerverksamhet. Vid tiden för planens tillkomst sorterade reparationsverkstäder för motorfordon under användningsbestämmelsen G, garageändamål, och idag under användnings-bestämmelsen Z, verksamhet. Då lager och bilverkstäder därtill är verksamheter som kan förutsättas ge upphov till olika omgivningspåverkan, generellt inneha olika krav avseende trafik, parkering, persontäthet samt ställa olika krav på exempelvis brandsäkerhet, bedömer domstolen att den ändrade användningen krävt bygglov.
Ändrad användning kan ske genom att en byggnad helt eller delvis tas i anspråk, eller genom att den inreds, för ett väsentligen annat ändamål än det som byggnaden senast har använts för. De åtgärder som dokumenterats vid nämndens tillsynsbesök, i form av bl.a. montering av billiftar och innerväggar, innebär enligt domstolen att byggnaden har inretts för ändamålet bilverkstad vilket, såsom framgår ovan, är ett väsentligen ändrat ändamål. Åtgärderna har således varit bygglovspliktiga.
Byggsanktionsavgift ska inte tas ut om rättelse sker innan frågan om sanktion tagits upp till överläggning vid ett sammanträde med tillsynsmyndigheten. Bolaget har inte gjort gällande, än mindre påvisat, att rättelse har skett. Något hinder har därför inte förelegat, med hänsyn till denna fråga, att påföra bolaget en byggsanktions-avgift.
Domstolen instämmer i nämndens beräkning av byggsanktionsavgiften. I enlighet med plan- och byggförordningen har avgiften bestämts till hälften då bolaget hade fått bygglov för åtgärden när den påbörjades. Någon anledning att ytterligare sätta ned avgiften har inte framkommit.
Domstolen finner sammanfattningsvis att nämnden haft fog för beslutet att påföra bolaget en byggsanktionsavgift om 146 835 kr. Huruvida bolaget hade för avsikt att söka bygglov för ändrad användning påverkar inte denna bedömning. Vad bolaget i övrigt har anfört i sitt överklagande medför inte heller någon annan bedömning avseende beslutets riktighet eller avgiftens storlek. Överklagandet ska därför avslås.
se bilaga 2 (MMD-02)
Överklagande senast den 4 december 2024.
Martin Linder Erik Almquist
I domstolens avgörande har deltagit tingsfiskalen Martin Linder, ordförande, och tekniska rådet Erik Almquist. Målet har handlagts av beredningsjuristen Viktor Larsson.