MÖD 2025:28

Sökord BAT WT

Behandling av avfall enligt industriutsläppsdirektivet ----- Mark- och miljööverdomstolen har bedömt att begreppet ”fysikalisk-kemisk behandling” av avfall i industriutsläppsdirektivet ska tolkas på så sätt att det inte krävs att avfallet behandlas genom både en fysikalisk och en kemisk process för att omfattas av begreppet. Bolagets verksamhet utgjorde därmed en industriutsläppsverksamhet och tillsynsmyndighetens föreläggande att komplettera miljörapporten med uppgift om vilka BAT-referensdokument verksamheten träffas av var motiverat.

Umeå tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2024-05-08 i mål nr M 824-24, se bilaga A

Stena Recycling AB, 556132-1752

Box 4088

400 40 Göteborg

Ombud: M.S.

Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Umeå kommun

901 84 Umeå

Föreläggande att komplettera miljörapport för 2022

1 Mark- och miljööverdomstolen avslår yrkandet att inhämta förhandsavgörande från EU-domstolen.

2 Mark- och miljööverdomstolen avslår överklagandet.

Stena Recycling AB (bolaget) har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska ändra mark- och miljödomstolens dom och upphäva Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Umeå kommuns beslut om komplettering av miljörapporten för verksamhetsåret 2022 för verksamheten på fastigheten A i Umeå kommun i sin helhet.

Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Umeå kommun (nämnden) har motsatt sig ändring av mark- och miljödomstolens dom.

Bolaget har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska inhämta förhandsavgörande från EU-domstolen främst angående tolkningen av begreppet ”fysikalisk-kemisk behandling” i direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp och utsläpp från djuruppfödning (industriutsläppsdirektivet) och kommissionens genomförandebeslut (EU) 2018/1147 om fastställande av BAT-slutsatser för avfallsbehandling.

Bolaget har utvecklat sin talan på i huvudsak samma sätt som i mark- och miljödomstolen och vidhållit att verksamheten på fastigheten A varken innefattar fysikalisk-kemisk behandling av avfall med värmevärde, omraffinering eller annan behandling för återanvändning av olja. I fråga om begreppet ”fysikalisk-kemisk behandling” och behovet av förhandsavgörande från EU-domstolen har bolaget anfört följande. Bolaget utför inte någon kemisk behandling, utan enbart fysikalisk behandling. Bolagets tillstånd omfattar inte heller kemisk behandling av avfallsolja. Vänersborgs tingsrätt, mark- och miljödomstolen, har i mål nr M 5271-21 och M 210-22 konstaterat att det krävs att en verksamhet både ska använda fysikalisk och kemisk behandling av avfall för att behandlingen ska anses vara fysikalisk-kemisk. Tolkningen av unionslagstiftningen bör inte vara extensiv, då det riskerar att miss-gynna svenska företag gentemot verksamheter i EU och därmed strida mot den grund¬läggande principen för unionslagstiftningen att den ska ge en jämn spelplan för verksamheter inom EU. Industriutsläppsdirektivet hindrar inte att medlemsstaterna har längre gående miljöambitioner än vad som följer av unionslagstiftningen. Det ska emellertid inte göras genom en extensiv tolkning av direktivet utan genom nationell lagstiftning.

Nämnden har anfört i huvudsak följande. Tillståndet ska vara avgörande för vad som ska ingå i miljörapporten. Tillståndet omfattar sådana behandlingsmetoder, rent fysi-kaliska men även kemisk behandling i form av kolfiltrering och jonbrytare, som skulle kunna inrymmas i begreppet fysikalisk-kemisk behandling. Bolaget ska därmed redo-visa de uppgifter som framgår av nämndens beslut. Det är dock svårt att på ett enkelt sätt bestämma vilka behandlingssteg som utgör endast fysikaliska eller kemiska be-handlingsmetoder. Enligt Europeiska byrån för forskning om industriell omvandling och utsläpp (EU-Brite, f.d. IPPC-byrån) är neutralisering, behandling av kromsyra och cyanid, avvattning, filtrering, oljeavskiljning, utfällning, sedimentation, solidifiering och stabilisering samt UV- och ozonbehandling exempel på fysikalisk-kemiska be-handlingar av avfall. Dessa är exempel på både enbart fysikaliska behandlingssteg, enbart kemiska behandlingssteg och vissa som utgör en kombination. Frågan är vad som räknas som fysikalisk respektive kemisk behandling, när en teknik ska kallas det ena eller det andra och hur mycket av varje typ av reaktion eller hantering som i så fall krävs för att en behandling ska klassas som fysikalisk eller kemisk behandling. Flockning och rening med aktivt kol där föroreningarna binder till det aktiva kolet genom både fysisorption och kemisorption är exempel där helheten innebär både en fysikalisk behandling och en kemisk behandling. Det kan vara så att begreppet fysikalisk-kemisk behandling innebär behandlingsmetoder som ändrar avfallets fysiska och eller kemiska sammansättning oavsett reningssteg.

Mark- och miljööverdomstolen har inhämtat remissyttrande från Naturvårdsverket angående tolkningen av begreppet ”fysikalisk-kemisk behandling” i 29 kap. 67 § 2 miljöprövningsförordningen (2013:251). Naturvårdsverket har anfört i huvud-sak följande. Vid genomförandet av industriutsläppsdirektivet i svensk rätt var det inte entydigt om verksamheten måste bestå av både fysikalisk och kemisk behandling eller om det räcker med enbart en fysikalisk eller en kemisk behandling för att omfattas av begreppet. Å ena sidan talar en bokstavsenlig tolkning för att begreppet ska tolkas som att det innefattar verksamheter som bedriver både fysikalisk och kemisk behandling. Med beaktande av detta, och för att inte riskera en ”överimplementering”, valde Naturvårdsverket inledningsvis att tolka begreppet som att både kemisk och fysikalisk behandling krävs för att verksamheten ska omfattas av ”fysikalisk-kemisk behandling”. Å andra sidan kan en sådan tolkning strida mot lagstiftningen syfte, eftersom det inte varit lagstiftarens avsikt att begränsa omfattningen av industriutsläppsdirektivet utifrån om verksamheten bedriver en eller två avfallsbehandlingsprocesser. Detta ges också visst stöd genom uppräknade exempel på denna typ av behandlingar som publicerats av EU-Brite och i BREF-dokumentet för avfallsbehandling. Där ges exempel som innefattar enbart fysikalisk behandling respektive kemisk behandling, samt exempel som innefattar båda. Detta skulle kunna tala för att begreppet ska tolkas som fysikalisk och/eller kemisk behandling, jfr Naturvårdsverkets vägledning om BAT-slutsatser för avfallsbehandling, version 2 (2022-06-28). Det är därför oklart hur begreppet ska tolkas.

Det överklagade föreläggandet grundas på att bolagets verksamhet på fastigheten A är en sådan industriutsläppsverksamhet som omfattas av bilaga I till industriutsläppsdirektivet och som enligt artikel 11 i direktivet ska drivas bl.a. enligt principen att bästa tillgängliga teknik används, med följd att verksamheten omfattas av de BAT-slutsatser som kommissionen beslutar.

Bolaget har hävdat att föreläggandet grundas på en felaktig tolkning av begreppet ”fysikalisk-kemisk behandling” i punkten 5.1 b) och 5.3 a) ii i bilaga I till industri-utsläppsdirektivet genom att nämnden har utgått från att det inte krävs att verksam-hetsutövaren använder en kombination av fysikalisk behandling och kemisk behand-ling för att omfattas av begreppet.

När det gäller betydelsen av begreppet ”fysikalisk-kemisk behandling” i industri-utsläppsdirektivet konstaterar Mark- och miljööverdomstolen följande. Begrepp som används inom den unionsrättsliga lagstiftningen ska tolkas på samma sätt i samtliga medlemsstater. Lagstiftningen tillkommer i en flerspråkig kontext, där samtliga språkversioner har lika värde och beslutas av medlemsstater med inbördes skiftande rättssystem och lagstiftningsteknik. Det är därför sällan möjligt att fastställa den unionsrättsliga lagstiftningens innebörd enbart med utgångspunkt i en rent språklig analys. Begreppen måste ses i sitt sammanhang och tolkas utifrån sitt syfte och ända-mål. Det sagda illustreras väl av de utgångspunkter som följer av EU-domstolens fasta praxis angående tolkning av begreppet ”avfall”, bl.a. att det begreppet inte kan tolkas restriktivt (se t.ex. EU-domstolens dom i mål C-238/21 Porr Bau, EU:C:2022:885).

Någon klar slutsats i frågan om hur ”fysikalisk-kemisk behandling” ska tolkas kan inte dras utifrån en analys av hur begreppet är skrivet i de olika språkliga versionerna, t.ex. med eller utan bindestreck. Ledning får hämtas från det sammanhang som begreppet finns i, dvs. industriutsläppsdirektivet och kommissionens genomförandebeslut om BAT-slutsatser för avfallsverksamheter, och från bestämmelsernas syfte.

I industriutsläppsdirektivet finns bestämmelser om samordnade åtgärder för att före-bygga och begränsa föroreningar som härrör från industriella verksamheter. Bestäm-melserna syftar till att förebygga eller, när det visar sig vara omöjligt, kontinuerligt minska utsläppen till luft, vatten och mark, förebygga uppkomst av avfall, öka resurs-effektiviteten samt främja den cirkulära ekonomin och utfasningen av fossila bränslen, så att en hög skyddsnivå kan uppnås för människors hälsa och för miljön som helhet (artikel 1).

Industriutsläppsdirektivet gäller för industriella verksamheter som ger upphov till vissa föroreningar (artikel 2 med hänvisning till kapitlen II–VIa). Direktivets krav på tillämpning av bästa tillgängliga teknik och BAT-slutsatser är således avsett att träffa verksamheter av en viss storlek och med en viss föroreningspotential. En central faktor för avgränsningen av tillämpningsområdet är verksamheternas kapacitet. För avfalls-hantering framgår avgränsningen utifrån verksamheternas kapacitet av punkten 5 och dess underpunkter i bilaga I till direktivet. En rad olika förfaranden räknas upp.

Det kan vara vanskligt att avgöra om ett material påverkas i fysikalisk mening eller i kemisk mening av en process. Ett exempel på det är som nämnden påpekat flockning, en process som omnämns som en fysikalisk-kemisk behandlingsmetod i EU-Brites vägledande BREF-dokument. Att en process kan vara svår att definiera som antingen fysikalisk eller kemisk talar för att begreppet i sitt sammanhang inte är avsett att utgöra ett krav på en kombination av behandlingar.

Vidare kan konstateras att en behandlingsmetod som är enbart kemisk eller enbart fysikalisk inte generellt kan antas medföra mindre föroreningar än en behandling som kan sägas vara både fysikalisk och kemisk. Den tolkning som bolaget förespråkar skulle medföra att fysikalisk behandling av så stora mängder avfall att industriutsläppsdirektivet utifrån den industriella omfattningen är tillämpligt ändå skulle falla utanför tillämpningsområdet, utan att föroreningsriskerna skulle vara mindre än om samma mängd avfall genomgick en kemisk och en fysikalisk behandling. Detsamma skulle bli fallet för behandling av lika stora mängder avfall enbart genom kemisk behandling. En sådan tolkning skulle vara oförenligt med direktivets syfte.

Till detta kommer att de i EU-Brites vägledande BREF-dokument angivna exemplen på ”fysikalisk-kemisk behandling” innefattar processer som är såväl enbart fysikaliska som enbart kemiska, och sådana som är både fysikaliska och kemiska.

Sammantaget innebär detta att det inte finns något rimligt tvivel att begreppet ”fysikalisk-kemisk behandling” i punkten 5.1 b) och 5.3 a) ii) i bilaga I till industriutsläppsdirektivet och kommissionens genomförandebeslut om BAT-slutsatser för avfallsverksamheter ska tolkas så att det inte krävs att avfallet behandlas genom både en fysikalisk och en kemisk process för att omfattas av begreppet och för att utgöra en industriutsläppsverksamhet.

Eftersom den korrekta tolkningen av unionsrätten är så uppenbar att det inte finns utrymme för rimligt tvivel ska förhandsavgörande från EU-domstolen inte inhämtas (se EU-domstolens dom i mål 283/81 Cilfit, EU:C:1982:335, punkten 21, mål C-561/19 Consorzio Italian Management och Catania Multiservizi, EU:C:2021:799, punkten 33 och mål C-144/23 Kubera, EU:C:2024:881, punkten 36).

De unionsrättsliga reglerna genomförs i detta fall genom 29 kap. 67 § 2 miljöprövningsförordningen och 2 kap. 55 § industriutsläppsförordningen (2013:250). Begreppet ”fysikalisk-kemisk behandling” i 29 kap. 67 § 2 miljöprövningsförordningen ska ges samma innebörd som det unionsrättsliga begrepp som bestämmelsen genomför och omfattar därmed behandling som är enbart fysikalisk. Det är ostridigt att bolagets tillstånd omfattar fysikalisk behandling av farligt avfall. Den verksamhet som bolaget bedriver på fastigheten A utgör därmed en industriutsläppsverksamhet som omfattas av de BAT-slutsatser som kommissionen beslutar för verksamheter av ifrågavarande slag. Nämndens föreläggande om komplettering av miljörapporten var således motiverat.

Med hänsyn till att föreläggandet avser en skyldighet för bolaget att bl.a. uppge vilka BAT-referensdokument som bolaget anser är tillämpliga för verksamheten saknas det skäl för Mark- och miljööverdomstolen att ta ställning till om verksamheten även innefattar omraffinering eller annan behandling för återanvändning av olja.

Sammanfattningsvis ska bolagets överklagande avslås.

Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte över-klagas.

I avgörandet har deltagit hovrättsrådet Karin Wistrand, tekniska rådet Torbjörn Johansson och hovrättsråden Catharina Adlercreutz samt Helen Blomberg, referent.

Föredragande har varit hovrättsfiskalen Parwa Sadik Faqé.

Stena Recycling AB

Box 4088

400 40 Göteborg

Ombud: P.F.

Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Umeå kommun

901 84 Umeå

Beslut av Länsstyrelsen i Västerbottens län den 14 februari 2024 i ärende nr 7790-2023, se bilaga 1

Komplettering av miljörapport

Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet.

Miljö- och hälsoskyddsnämnden i Umeå kommun (nämnden) förelade den 1 september 2023 Stena Recycling AB (bolaget) att komplettera sin miljörapport för verksamhetsåret 2022 enligt tre punkter med bl.a. uppgifter om vilka BAT-referensdokument beslutade enligt industriutsläppsdirektivet (IED) som är tillämpliga för verksamheten och hur varje BAT-slutsats som är tillämplig för verksamheten uppfylls. Uppgifterna ska lämnas in senast tre månader från den dag som beslutet vinner laga kraft.

Bolaget överklagade nämndens beslut till Länsstyrelsen i Västerbottens län (länsstyrelsen), som i beslut den 14 februari 2024 avslog överklagandet, se bilaga 1.

Bolaget har nu överklagat länsstyrelsens beslut till mark- och miljödomstolen.

Bolaget har yrkat att mark- och miljödomstolen ska upphäva nämndens beslut.

Bolaget har som stöd för sitt överklagande anfört i huvudsak följande.

Bolaget bedriver, på del av fastigheten A i Umeå kommun, verksamhet för bl.a. hantering, behandling och mellanlagring av oljehaltigt avfall, förorenat vatten samt styckegods.

Bolagets bedömning är att den behandling som sker på anläggningen, och som omfattas av verksamhetstillståndet, inte innefattar något reningssteg som kan klassas som kemiskt. Enligt bolaget måste hanteringen innebära en kombination av fysikalisk och kemisk behandling av avfall för att det ska vara fråga om fysikalisk-kemisk behandling. Det räcker alltså inte att en verksamhet omfattar behandling som endera är fysikalisk eller kemisk.

Till stöd för sin inställning har bolaget hänvisat till två domar från mark- och miljödomstolen i Vänersborg angående definitionen av fysikalisk-kemisk behandling, se domar i mål M 5271-21 och mål M 210-22. I domarna konstateras att utifrån den språkliga innebörden av fysikalisk-kemisk så skall en verksamhet bestå både av en fysikalisk och en kemisk behandling för att den skall omfattas av 29 kap. 67 § punkt 2 miljöprövningsförordningen.

När det gäller de verksamheter som IPPC lämnat som exempel samt uppräkningen i bilaga 1 till avfallsdirektivet kan dessa inte tolkas som att den språkliga betydelsen av fysikalisk-kemisk behandling kan anses innefatta verksamheter som bara innehåller en av dessa komponenter. I stället bör uppräkningarna ses som exempel på fysikaliska och kemiska behandlingsmetoder som om de kombineras utgör fysikalisk-kemisk behandling.

Bolagets bedömning är att den verksamhet som bedrivs inte heller innebär annan behandling för återanvändning av olja. Återanvändning är definierat i 15 kap. 2 § miljöbalken enligt följande, "återanvändning: att en produkt eller en komponent som inte är avfall används igen för att fylla samma funktion som den ursprungligen var avsedd för."

Utifrån detta är därför bolagets bedömning att oljan behöver återanvändas i det syfte den varit producerad för att omfattas av denna punkt. Oljan som bolaget behandlar har använts som motorolja, hydrauloljor och växellådsoljor. Genom behandlingen kommer den att användas som bränsle. Den behandling som bolagets tillstånd omfattar och som bedrivs på anläggningen innebär således inte att oljan kan återanvändas till sitt ursprungssyfte. Då det inte är fråga om någon återanvändning omfattas således bolagets verksamhet inte heller av 29 kap. 67 § punkt 8 miljöprövningsförordningen.

I bolagets tillstånd daterat 2008-01-18 mål M 2477-06 har det inte prövats om verksamheten är en IED-verksamhet enligt 29 kap. 67 § miljöprövningsförordningen eftersom denna verksamhetskod inte fanns vid tiden för prövningen. Utifrån ansökan och tillståndsbeslutet framgår att den verksamhet som beskrivits och ligger till grund för tillståndet inte innebär en fysikalisk-kemisk behandling eller omraffinering eller annan behandling för återanvändning av olja.

I bolagets ändringstillstånd från år 2018 framgår att verksamheten omklassats från kod 90.440 till 90-435-i samband med miljörapporteringen 2017, jfr. mark- och miljödomstolens dom i mål M 1320-17 den 28 juni 2018. Något beslut gällande omklassningen från tillsynsmyndigheten har varken bolaget eller tillsyns-myndigheten hittat. Vid prövningen av ändringstillståndet från 2018 prövades enbart en utökning av befintligt tillstånd för lagring av farligt avfall – inklusive sortera, ompacka och omtappa – från 1000 ton till maximalt 2 000 ton farligt avfall per år. Ändringstillståndet avsåg således inte en verksamhet som omfattas av verksamhetskoden 90-435-i.

I denna del kan det noteras att det varken finns krav att redovisa verksamhetskoden i en ansökan om tillstånd för miljöfarlig verksamhet eller i tillståndsbeslutet, se 22 kap. 1 och 25 §§ miljöbalken. Verksamhetskoderna i miljöprövningsförordningen är därmed i sig inte rättsligt bindande, utan det som omfattas av tillståndets rättskraft är den verksamhet som beskrivits i ansökan och som tillståndsmyndigheten har tagit ställning till.

I det aktuella målet är det således den verksamhet som bolaget fått tillstånd till vid tillståndsgivningen 2008 som är avgörande. Som bolaget anfört ovan omfattar den verksamheten endast fysikalisk behandling av avfallet och inte fysikalisk-kemisk behandling. Varken nämnden eller länsstyrelsen har visat att tillståndet omfattar kemisk behandling av farligt avfall. Inte heller har myndigheterna visat att tillståndet ger bolaget rätt att bedriva verksamhet med omraffinering eller annan behandling för återanvändning av olja. Bolagets tillstånd ger således inte bolaget tillstånd att bedriva verksamheter som skulle innebära att anläggningen skulle vara en IED-anläggning.

Den uppgift som bolaget lämnade vid prövningen av ändringstillståndet 2018 kan inte ändra tillståndets rättskraft. Den kan därför inte åberopas som grund för det överklagade beslutet på det sätt som länsstyrelsen gör gällande. Med beaktande av vad som anförts ovan omfattar bolagets tillstånd inte fysikalisk-kemisk behandling eller omraffinering eller annan behandling för återanvändning av olja. Verksam-heten är därmed ingen industriutsläppsverksamhet och det saknas därför grund att begära in de kompletteringar av miljörapporten som nämnden har beslutat om. Nämndens beslut ska därför upphävas.

Mark- och miljödomstolen har tagit del av de handlingar som har legat till grund för länsstyrelsens beslut och vad bolaget har anfört vid domstolen. Mark- och miljödomstolen delar den bedömning som länsstyrelsen har gjort. Vad bolaget har anfört vid domstolen föranleder inte någon annan bedömning. Överklagandet ska därmed avslås.

se bilaga 2 (MMD-02)

Överklagande senast den 29 maj 2024.

Emma Önneby Daniel Jonsson

I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Emma Önneby, ordförande, och tekniska rådet Daniel Jonsson. Föredragande har varit beredningsjuristen Jesper Kröger.