MÖD 2025:32
Sökord Återvinningsverksamhet
Fråga om tillämpning av Sevesolagen på en verksamhet som hanterar litiumjonbatterier för återvinning ----- Den omständigheten att farliga ämnen har varit inneslutna i battericeller har bedömts inte utesluta risk för allvarlig olyckshändelse vid t.ex. en brand eller en explosion (1 och 3 §§ Sevesolagen). För att möjliggöra en bedömning av vilken kravnivå som enligt Sevesolagen ska gälla för verksamheten krävs därför att de farliga ämnen som förekommer i samtliga – och inte endast skadade eller instabila – batterier som lagras inom verksamheten inkluderas i den s.k. summeringsberäkningen.
Vänersborgs tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2024-08-20 i mål nr M 1360-24, se bilaga A
Stena Recycling AB
Ombud: C.P.
Länsstyrelsen i Hallands län
Föreläggande om redovisning av beräkning av farliga ämnen inom verksamheten på fastigheten i Halmstads kommun
Mark- och miljööverdomstolen avslår överklagandet.
Stena Recycling AB bedriver verksamhet med hantering av avfall (litiumjonbatterier) på fastigheten i Halmstads kommun. En del av verksamheten avser mekanisk bearbetning av battericeller för att möjliggöra återvinning av materialet.
I januari 2024 gjorde Stena Recycling AB en anmälan till länsstyrelsen enligt lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, Sevesolagen. I anmälan redovisade bolaget en sammanställning av de ämnen som bedömdes omfattas av bilaga 1 till förordningen (2015:236) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, Sevesoförordningen. Enligt bolagets beräkning skulle verksamheten omfattas av lagstiftningens lägre kravnivå. I sammanställningen räknade bolaget inte in de farliga ämnen som finns i de obearbetade batterierna och battericellerna. Länsstyrelsen har härefter beslutat att förelägga Stena Recycling AB att redovisa en summerings beräkning som inkluderar farliga ämnen i samtliga batterier som lagras inom verksamheten och som bedöms vara avfall.
Stena Recycling AB (bolaget) har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska upphäva länsstyrelsens beslut. Till stöd för sin talan har bolaget anfört i huvudsak följande.
Endast farliga ämnen i skadade eller instabila batterier ska inkluderas i summerings beräkningen av farliga ämnen enligt Sevesoförordningen. En sådan tillämpning av reglerna stämmer överens med vad Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) vid tidpunkten för anmälan angav på sin hemsida angående litiumbatterier. MSB är numera av den uppfattningen att uttjänta litiumjonbatterier alltid ska räknas med i summeringsberäkningen, vilket går längre än vad lagstiftningen kräver. Det finns inte stöd för att räkna med farliga ämnen i samtliga obearbetade batterier, eftersom det inte finns någon risk för allvarlig olycka utifrån de förhållanden som råder inom verksamheten. Det är en mycket liten mängd farliga ämnen inneslutna i battericellerna som har skyddshöljen. Den mindre mängd skadade eller instabila batterier som tas emot föranmäls och hanteras på ett kontrollerat och säkert sätt.
Ämnet black mass kan inte anses förekomma i de obearbetade batterierna, eftersom ämnet uppstår först vid den mekaniska bearbetningen av batterierna. De farliga ämnen som finns i de obearbetade batterierna och som skulle kunna inkluderas i summerings beräkningen är nickel, kobolt och elektrolyt. Den mängd av dessa ämnen som de skadade batterierna kan innehålla når inte upp till angivna gränsmängder för att verksamheten ska omfattas av den högre kravnivån enligt Sevesolagen. Någon ytterligare summeringsberäkning än den som bolaget har gjort i sin anmälan om Sevesoverksamhet till länsstyrelsen behövs därför inte. Länsstyrelsen har därmed inte haft stöd för sitt föreläggande.
Länsstyrelsen i Hallands län har motsatt sig ändring av mark- och miljödomstolens dom och vidhållit sitt tidigare ställningstagande.
Mark- och miljööverdomstolen har inhämtat ett remissyttrande från MSB som har anfört i huvudsak följande. Efter mark- och miljödomstolens dom har MSB förtydligat informationen om litiumbatterier på sin hemsida. Med förtydligandet klargörs att förbrukade batterier är att betrakta som avfall och att Sevesolagstiftningen därmed är tillämplig, förutsatt att de avfallsklassade batterierna innehåller farliga ämnen enligt Sevesoförordningen.
Syftet med Sevesolagen är att förebygga allvarliga kemikalieolyckor och att begränsa följderna av sådana olyckor för människors hälsa och miljön (1 §). Lagen tillämpas på verksamheter där vissa farliga ämnen förekommer. Med förekomst av farliga ämnen avses den faktiska eller förväntade förekomsten av sådana ämnen i en verksamhet eller den förekomst av sådana ämnen som rimligtvis kan förväntas uppstå vid en okontrollerad process eller vid en okontrollerad reaktion i ett lager (3 §).
En förteckning av vilka farliga ämnen som omfattas av regleringen och vid vilka mängder finns i bilaga 1 till Sevesoförordningen. Farliga ämnen som inte finns med i förteckningen ska provisoriskt hänföras till den farokategori eller det farliga ämne som är mest analogt, om de ämnen som förekommer och vid de förhållanden som råder vid verksamheten har eller sannolikt har motsvarande egenskaper när det gäller möjligheter att orsaka allvarliga olyckshändelser, se punkten 3 i bilagan.
De farliga ämnen som förekommer i batterier som tas emot och lagras i bolagets verksamhet omfattas inte av förteckningen i bilaga 1 till Sevesoförordningen, men ska ändå inkluderas i summeringsberäkningen om punkten 3 i bilagan är tillämplig. Enligt bolaget omfattar bestämmelsen inte farliga ämnen i batterier som lagras inom verksamheten och som inte är skadade eller instabila.
Mark- och miljööverdomstolen finner inte skäl att ifrågasätta bolagets uppgifter om förhållandena vid hanteringen av de obearbetade batterier som tas emot och lagras inför en återvinningsprocess, däribland att en mindre mängd skadade eller instabila batterier särskiljs i avfallshanteringen. För att punkten 3 i bilaga 1 till Seveso förordningen ska vara tillämplig räcker det med en förväntad förekomst av ämnen som sannolikt har motsvarande egenskaper när det gäller möjligheter att orsaka allvarliga olyckshändelser som de som finns med i förteckningen av farliga ämnen, inklusive förekomsten av ämnen som rimligtvis kan förväntas uppstå vid t.ex. en okontrollerad reaktion i ett lager (jfr 3 § Sevesolagen). Till skillnad från vad bolaget har gjort gällande anser Mark- och miljööverdomstolen att den omständigheten att farliga ämnen är inneslutna i battericellerna inte utesluter en risk för allvarlig olyckshändelse vid t.ex. en brand eller en explosion. För att möjliggöra en bedömning av vilken kravnivå som ska gälla för verksamheten enligt Sevesolagen krävs således att summeringsberäkningen inkluderar farliga ämnen som förekommer i samtliga och inte endast skadade eller instabila batterier som lagras inom verksamheten.
Mot denna bakgrund bedömer Mark- och miljööverdomstolen att länsstyrelsen har haft fog för sitt föreläggande. Den omständigheten att MSB tidigare har angett på sin hemsida att Sevesolagstiftningen inte är tillämplig på ämnen i oskadade batterier påverkar inte den bedömningen. Bolagets överklagande ska därför avslås.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Liselotte Rågmark, Mikael Hagelroth och Frida Göranson, referent, samt f.d. tekniska rådet Mikael Schultz.
Föredragande har varit Fanny Vesterberg.
Stena Recycling AB
Ombud: C.P.
Länsstyrelsen i Hallands län
Länsstyrelsens i Hallands län beslut 2024-03-12 i ärende nr 1513-2024, se bilaga 1
Föreläggande om redovisning av beräkning av farliga ämnen inom verksamheten på fastigheten i Halmstads kommun
Mark- och miljödomstolen ändrar endast på så sätt det överklagade beslutet att föreläggandet utfärdas med stöd av 20 § lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor.
Länsstyrelsen i Hallands län (nedan länsstyrelsen) beslutade den 12 mars 2024 att med stöd av 21 § lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor att Stena Recycling AB skulle redovisa en summeringsberäkning av den maximala mängden farliga ämnen som förekommer eller kan förekomma inom verksamheten på fastigheten . Beräkningen skulle genomföras i enlighet med vad som angavs i bilaga 1 till förordningen (2015:236) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Farliga ämnen i samtliga batterier som lagras inom verksamheten och som bedömdes vara avfall skulle inkluderas i beräkningen.
Stena Recycling AB (Stena) har yrkat att mark- och miljödomstolen ska upphäva länsstyrelsens beslut och har anfört bl.a. följande. Stena meddelades 2023-04-26 tillstånd till återvinning av batterier på bolagets anläggning på fastigheten i Halmstads kommun, domstolens målnummer M 5271-21. Grunden för anmälan var att Stena upptäckt att på grund av transportskäl behövde bolaget kunna lagra mer utsorterad blackmass och elektrolyt från återvinningsverksamheten. Stena anmälde därför 2024-01-10 till Länsstyrelsen att verksamheten på fastigheten omfattas av Seveso-lagen, lägre kravnivå.
21 § Sevesolagen hänvisar till 13 § Sevesolagen, som anger att vid säkerhetsarbetet ska verksamhetsutövaren utöver förhållandena vid den egna verksamheten utreda andra faktorer i verksamhetens närhet som kan utgöra en fara för verksamheten. I detta arbete kan verksamhetsutövare får hjälp av tillsynsmyndigheten att utreda detta, vilket regleras i 21 §. 13 och 21 §§ ger således tillsynsmyndigheten möjlighet att förelägga grannarna till Stenas verksamhet att redovisa om deras verksamhet kan innebära risker för Stenas verksamhet, men inte förelägga Stena att utreda sin egen verksamhet.
Tilläggas kan att Stena i anmälan har redovisat de faktorer i verksamhetens närhet som kan utgöra en fara för den egna verksamheten och frågan behandlades även i samrådet med Länsstyrelsen inför anmälan. Länsstyrelsens åberopade legala grund för föreläggandet är därmed inte korrekt och beslutet borde redan av den anledningen upphävas. Stena har redan redovisat summeringsberäkning enligt bilaga 1 till Seveso-förordningen
I anmälan som Stena har givit in i ärende med dnr 251-2024 har bolaget i tabell 1-3 redogjort för de ämnen som bolaget bedömt omfattas av bilaga 1 till Seveso förordningen. Resultatet av sammanställningarna är att hanteringen och lagringen av farliga ämnen på anläggningen gör att denna hamnar i den lägre kravnivån enligt Seveso-lagstiftningen. När Stena gjort denna sammanställning har bolaget inte räknat in de farliga ämnen som finns i de obearbetade batterierna och battericellerna. Bolaget har inte räknat med dessa eftersom batterierna inte kan orsaka en allvarlig olycka då mängderna farliga ämnen i de enskilda batterierna är begränsad eller i en sådan form att de inte utgör någon fara. Stena har även gjort en bedömning av de farliga ämnen som skulle kunna bildas vid en olycka, brand i batterierna, och även den bedömningen innebär att verksamheten hamnar i den lägre kravnivån, se tabell 2 i bolagets anmälan.
Länsstyrelsen har genom det nu överklagade beslutet gjort klart att man inte delar bolagets bedömning och anser att batterierna som tas in på anläggningen skall ingå vid beräkningen av mängden farliga ämnen som avgör om en verksamhet skall omfattas av den högre eller lägre kravnivån i Seveso-lagstiftningen. Som bolaget uppfattat Länsstyrelsen anser myndigheten inte att batterier såsom produkter skall omfattas av lagreglerna utan att det är det faktum att de batterier som bolaget tar emot är avfallsklassade som är avgörande. Detta resonemang bygger man på punkt 3 i bilaga 1 till Seveso-förordningen. Punkten lyder enligt följande:
3 Farliga ämnen som inte omfattas av förordning (EG) nr 1272/2008 inklusive avfall, men som förekommer eller sannolikt förekommer vid en verksamhet och vid de förhållanden som råder vid verksamheten har eller sannolikt har motsvarande egenskaper när det gäller möjligheter att orsaka allvarliga olyckshändelser, ska provisoriskt hänföras till den farokategori i Del 1 som är mest analog eller det farliga ämne i Del 2 som är mest analogt.
Stena delar inte Länsstyrelsens tolkning av punkten. Lydelsen ger inte stöd för att en produkt, bara för att den blivit avfall, skall omfattas av Sevesoreglerna. Punkten skall i stället tolkas som så att det förhållandet att en produkt, som i sig omfattas av Sevesoreglerna, även skall fortsätta att omfattas av dessa regler när den blivit avfall. Vidare så skall man väga in de förhållanden som råder i verksamheten och om avfallet har motsvarande egenskaper att orsaka allvarliga olyckshändelser i enlighet med del 1 och 2 i bilaga 1 Seveso-förordningen. Beträffande denna förutsättning får bolaget anföra följande.
När det gäller blackmass, vilket är den blandning av grafit och metaller som uppkommer vid malningen av batterierna, så har den beaktats i tabell 1 i anmälan. Blackmass:en är ett fint pulver och har genom denna egenskap bedömts inneha sådana farliga egenskaper att den är relevant för Seveso-bedömningen. I batteriet återfinns grafiten i batteriets anod och metallerna, såsom litium, kobolt, mangan eller nickel, i batteriets katod. Materialet i anoden och katoden är sammanpressade och hålls ihop av bindemedel. Anoden och katoden är vidare separerade med en plastfilm i battericellerna. Det går därför inte att säga att det finns black mass i batterierna, utan denna bildas vid malningen. Vid de förhållanden som råder i ett intakt batteri så har såldes de ingående beståndsdelarna i det som senare blir blackmass inte de egenskaper som skulle kunna orsaka en allvarlig olyckshändelse, varför de intakta batterierna inte omfattas av punkt 3. Beträffande elektrolyten så innehåller ett batteri endast några deciliter elektrolyt. En olycka där ett batteri skulle punkteras skulle således som mest kunna innebära ett utsläpp på några deciliter. Även när det gäller elektrolyten i batterierna så är således inte förhållandena i verksamheten sådana att lagringen av batterier skulle kunna medföra en allvarlig kemikalieolycka.
De mängder farliga ämnen, vätefluorid, som skulle kunna bildas vid en brand i batterilagret har Stena tagit hänsyn till i sin bedömning, se tabell 2 i anmälan. Med hänsyn till det ovan anförda är det bolagets bedömning att de summeringsberäkningar som bolaget gjort i anmälan är gjorda i enlighet med bilaga 1 till Seveso-förordningen och då i synnerhet punkt 3. Med hänsyn till det ovan anförda skall därför Länsstyrelsens beslut upphävas.
I det överklagade beslutet anges i skälen att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) delar länsstyrelsens bedömning av vad som ska ingå i summeringsberäkningen. Någon närmare information om vad MSB sagt, vilken information myndigheten tagit del av eller vem på MSB som lämnat informationen framgår inte av beslutet eller några andra dokument i ärendet.
Den information som MSB lämnar på sin hemsida bedömer emellertid bolaget ger mer stöd för bolagets tolkning än länsstyrelsen, d.v.s. hela batterier ska inte räknas in i summeringsberäkningen, även om de är avfall, såvida de inte är skadade eller har gått sönder.
Andelen batterier som tas in och som är skadade kommer att vara mycket liten. Den lagrade mängden av skadade batterier som samtidigt lagras kommer även att hållas nere i verksamheten genom att behandlingen av dessa batterier kommer att prioriteras. Innan de behandlas kommer de dessutom att ligga kvar i fraktsarkofagen som är specialdesignad för att skadade batterier ska kunna transporteras utan att innebära en risk. Risken för att en termisk rusning i ett skadat batteri skulle kunna påverka andra batterier är därför i stort sett obefintlig. Med hänsyn till hur de skadade batterierna lagras och hanteras så innebär de därför inte någon risk att orsaka en allvarlig olyckshändelse i Seveso-lagstiftningens mening. De skadade batterierna ska därför inte tas med i summeringsberäkningen enligt punkten 3 i bilaga 1 till Sevesoförordningen.
Länsstyrelsen har bestritt bifall till överklagandet och anfört bl.a. följande. Länsstyrelsen delar bolagets syn att lagstödet bör justeras och att korrekt lagstöd för att få föreläggande utifrån lag (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor ska vara:
Enligt 20 § får en tillsynsmyndighet meddela de förelägganden och förbud som behövs i ett enskilt fall för att säkerställa att denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen följs. Detsamma gäller för domar och beslut enligt miljöbalken. Mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet får inte tillgripas. I övrigt anser Länsstyrelsen att beslutet ska gälla.
I föreläggandet har Länsstyrelsen angett bestämmelser som beslutet grundas på, däribland 21 § Sevesolagen. Verksamhetsutövaren anser att den legala grunden genom 21 § Sevesolagen som grund för föreläggandet inte är korrekt och att beslutet därmed bör upphävas.
Länsstyrelsen delar bolagets syn på att 21 § Sevesolagen inte bör anges som lagstöd i föreläggandet. Länsstyrelsen anser att föreläggandet ska gälla, men med justeringen av lagstödet enligt Sevesolagen.
Bedömningen i ärendet grundar Länsstyrelsen på information från möte med MSB den 24 november 2023. MSB förtydligade att punkt 3 bilaga 1 till Sevesoförordningen omfattar allt avfall. MSB meddelade att samtliga farliga ämnen som omfattas av Sevesolagstiftningen och som anses vara avfall (exempelvis elektrolyt och blackmass i ett litiumjonbatterier) ska inkluderas i summeringen för bedömning av kravnivå enligt Sevesolagstiftningen. Stena Recyclings tillstånd enligt miljöbalken för aktuell verksamhet gäller hantering av avfall. Vidare meddelade MSB att allt avfall ska ingå i summeringen, oberoende av om avfallet genomgår en återvinningsprocess eller om avfallet lagras inför att de ska återvinnas. MSB meddelade också att summeringen ska omfatta den maximala mängden kemikalier som förekommer eller som kan förekomma inom verksamheten vid ett och samma tillfälle.
Länsstyrelsens förmedlade informationen från mötet med MSB till verksamhets utövaren vid ett digitalt möte den 1 december 2023.
I augusti 2023 gjorde Stena Recycling AB ett samråd inför anmälan enligt lag om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, dnr 5768-2023. Verksamhetsutövaren hade sedan tidigare erhållit tillstånd enligt miljöbalken den 26 april 2023.Samrådet gällde uppstart av verksamhet med hantering av avfall i form av batteriåtervinningen som verksamhetsutövaren bedömde omfattas av låg kravnivå enligt Sevesolagstiftningen. Länsstyrelsens handläggning av samrådsärendet pågick fram till mitten av januari 2014. Som en del av handläggning av samrådsärendet diskuterade Länsstyrelsen bedömningar med MSB under 2023.
Samrådsärendet avslutades till följd av att Stena Recycling AB lämnade in en anmälan enligt Sevesolagstiftningen den 10 januari 2024, dnr 251-2024. Summeringsberäkningen som redovisades i anmälningsärendet inkluderade inte de farliga ämnen som lagras inför återvinningsprocessen. Anmälningsärendet avslutades med ett Meddelande om mottagen anmälan. Till följd av anmälan startade Länsstyrelsen ett tillsynsärende, dnr 1513-2024.
Mark- och miljödomstolen har att ta ställning till om föreläggandet om summeringsberäkning för bolagets batteriåtervinningsverksamhet ska inkludera avfall i form av obearbetade batterier (inklusive battericeller) samt om föreläggandet meddelats med stöd av rätt paragraf i lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor.
Tillämpliga bestämmelser framgår av länsstyrelsens beslut.
Syftet med Sevesolagstiftningen en är att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor. Sevesolagstiftningen tillämpas på verksamheter där farliga ämnen förekommer eller kan förekomma i vissa mängder som överstiger de gränsmängder som finns i bilaga 1 till Sevesoförordningen (2015:236).
De batterier som bolaget hanterar ingår i en verksamhet omfattande lagring och återvinning och det får anses vara ostridigt att samtliga batterier inom anläggningen bedöms vara avfall. Som mark- och miljödomstolen uppfattar det anser bolaget att farliga ämnen i obearbetade batterier, även om de är avfall, inte ska ingå i summeringsberäkningen mot bakgrund av utformningen av punkt 3 i bilaga 1 till Sevesoförordningen samt information på MSB:s hemsida (Lagstiftning av litiumbatterier (msb.se)). Till stöd för sin tolkning av punkt 3 i bilaga 1 till Sevesoförordningen framhåller bolaget också att andelen batterier som tas in och som är skadade kommer att vara mycket liten, att lagring av skadade batterier kommer att hållas nere samt att man vidtagit ett antal försiktighetsmått vid lagring som ytterligare minskar risken för olyckshändelse med allvarliga konsekvenser.
Av informationen på MSB:s hemsida följer att en förutsättning för att batterier, i form av avfall, inte ska ingå i summeringsberäkningen är att de är hela, d.v.s. inte skadade eller har gått sönder. Detta torde också vara en förutsättning för att kunna motivera en tolkning likt bolagets, av punkt 3 i bilaga 1 till Sevesoförordningen
I föreliggande fall anger bolaget att det förekommer skadade batterier bland de batterier som tas emot men att andelen är mycket liten. Domstolen finner ingen anledning att ifrågasätta detta, men enbart det faktum att det förekommer skadade batterier och att andelen, även om den är liten, sannolikt varierar, medför att samtliga obearbetade batterier bör klassas som avfall som ska ingå i summeringsberäkningen. Vad bolaget beskriver kring försiktighetsmått är naturligtvis positivt men föranleder i sammanhanget ingen annan bedömning.
Mark- och miljödomstolen delar vid dessa förhållanden den bedömning som länsstyrelsen gjort i det överklagade beslutet. En summeringsberäkning ska således ges in i enlighet med föreläggandet.
Till sist konstaterar mark- och miljödomstolen att länsstyrelsens föreläggande borde ha meddelats med stöd av 20 § lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor i stället för det i beslutet angivna lagrummet. Det innebär inte att föreläggandet ska upphävas. Mark- och miljödomstolen ändrar därför länsstyrelsens beslut på sätt som framgår av domslutet. Överklagandet ska i övrigt avslås.
se bilaga 2 (MMD-02) Överklagande senast den 10 september 2024.
Vibeke Sylten Malin Årebäck
_____________ I domstolens avgörande har deltagit chefsrådmannen Vibeke Sylten, ordförande, och tekniska rådet Malin Årebäck. Föredragande har varit beredningsjuristen Maria Aldegren.