MÖD 2025:46
Sökord Rikets säkerhet
Föreläggande om att lämna in egenkontrollprogram till tillsynsmyndigheten ----- En tillsynsmyndighet förelade, utan närmare motivering, en verksamhetsutövare att lämna in egenkontrollprogram m.m. till myndigheten istället för att granska handlingarna på plats. Mark- och miljööverdomstolen har ansett att föreläggandet varit oproportionerligt med hänsyn till vad verksamhetsutövaren anfört om uppgifternas karaktär och att tillsynsmyndigheten, i vart fall inledningsvis, kunnat granska handlingarna på plats.
Vänersborgs tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2024-08-21 i mål nr M 1523-24, se bilaga A
Konvex AB, 556065-4104 Box 734 531 17 Lidköping
Tillväxt- och tillsynsnämnden för Karlskoga och Storfors kommuner 691 83 Karlskoga
Föreläggande att inkomma med egenkontrollprogram m.m.
Mark- och miljööverdomstolen ändrar mark- och miljödomstolens dom och upphäver Tillväxt- och tillsynsnämnden för Karlskoga och Storfors kommuners beslut den 29 mars 2023 (dnr MI-2023-570) om föreläggande att lämna in egenkontrollprogram och tillhörande handlingar till nämnden.
Konvex AB (bolaget) har yrkat i första hand att Mark- och miljööverdomstolen ska upphäva Tillväxt- och tillsynsnämnden för Karlskoga och Storfors kommuners beslut. Bolaget har yrkat i andra hand att Mark- och miljööverdomstolen ska besluta att handlingar som lämnas i samband med tillsyn ska omfattas av sekretess och att de ska återlämnas personligen omedelbart efter granskning, senast tre veckor efter mottagande, samt att dessa varken får digitaliseras eller kopieras.
Bolaget har till stöd för sin talan i huvudsak anfört detsamma som tidigare och särskilt framhållit att det är fullt möjligt för nämnden att granska om bolaget uppfyller kraven på egenkontroll genom att ta del av de aktuella handlingarna på plats.
Nämnden har förelagts att svara på bolagets överklagande, men har inte kommit in med något svar.
Den som bedriver en verksamhet som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller miljön ska genomföra egenkontroll (26 kap. 19 § miljöbalken och förordningen [1998:901] om verksamhetsutövares egenkontroll). En tillsynsmyndighet får i det enskilda fallet besluta om de förelägganden och förbud som behövs för att miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken ska följas. Mer ingripande åtgärder än vad som behövs i det enskilda fallet får inte tillgripas. I tillsynen ligger att tillsynsmyndigheten bland annat ska granska och bedöma en verksamhets egenkontroll. Myndigheten får i det syftet särskilt förelägga en verksamhetsutövare att till myndigheten lämna de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen. (Se 26 kap. 9 och 21 §§ miljöbalken.) Det finns emellertid inget strikt krav på att en verksamhetsutövare ska ge in dokumentationen av egenkontrollen till tillsynsmyndigheten. Av Naturvårdsverkets tillsynsvägledning avseende egenkontroll framgår att tillsynsmyndigheten ska granska, innan inspektion eller på plats, dokument som beskriver verksamhetens egenkontroll samt att dokumenten ska gås igenom och diskuteras tillsammans med verksamhetsutövaren.
Mark- och miljööverdomstolen instämmer i mark- och miljödomstolens bedömning att det som utgångspunkt är tillsynsmyndigheten som inom de rättsliga ramarna för tillsynen bestämmer formerna för denna, till exempel att vissa handlingar behöver ges in till myndigheten. En verksamhetsutövare har alltså inte en generell rätt att begära att tillsyn ska ske på visst sätt och att få detta önskemål tillgodosett. I det här fallet har emellertid bolaget gjort gällande att de handlingar som föreläggandet avser innehåller uppgifter som vid otillåten spridning kan riskera allvarlig skada på såväl bolagets verksamhet som tungt vägande allmänna intressen. Det har inte framkommit skäl att ifrågasätta bolagets uppgifter i den delen. Av utredningen framgår vidare att nämnden haft möjlighet att granska egenkontrollen på plats och att det funnits en gemensam planering mellan nämnden och bolaget för en sådan granskning. Nämnden har dock, vare sig i sitt beslut eller till domstolen, närmare redogjort för varför handlingarna inte kunnat granskas på plats utan i stället behöver lämnas in till nämnden. Det framgår inte heller om, och i sådant fall på vilket sätt, nämnden har övervägt de risker med ett inlämnande av handlingarna som bolaget lyft fram. Mot den bakgrunden, och med särskilt beaktande av vad bolaget anfört om uppgifternas karaktär, anser Mark- och miljööverdomstolen att granskningen av bolagets egenkontroll i vart fall inledningsvis rimligen borde kunna ske på plats och att föreläggandet därför inte är proportionerligt. Bolagets förstahandsyrkande ska därför bifallas.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Anna Tiberg, Mikael Hagelroth, Petra Bergman, referent, och Margaretha Gistorp.
Föredragande har varit hovrättsfiskalen Henrik Jansson.
Konvex AB Gottebol 209 691 93 Karlskoga
Tillväxt- och tillsynsnämnden Karlskoga och Storfors kommuner Karlskoga kommun 691 83 Karlskoga
Länsstyrelsens i Örebro län beslut 2024-02-28 i ärende nr 2566-2023, se bilaga 1
Föreläggande att inkomma med verksamhetens egenkontrollprogram m.m på fastigheten X i Karlskoga kommun
Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet.
Tillväxt- och tillsynsnämnden Karlskoga och Storfors kommuner (nämnden) beslutade den 29 mars 2023 att förelägga Konvex AB (bolaget) att senast den 3 maj 2023 inkomma med verksamhetens egenkontrollprogram och dess tillhörande handlingar som står beskrivet i förordning (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll.
Bolaget överklagade nämndens beslut till Länsstyrelsen i Örebro län (länsstyrelsen) som ändrade tiden för att följa föreläggandet och bestämde den till 60 dagar efter att beslutet vunnit laga kraft. I övrigt avslog länsstyrelsen överklagandet
Konvex AB har i första hand yrkat att föreläggandet ska ändras så att verksamhetens egenkontrollprogram och dess tillhörande handlingar i stället ska hållas tillgängliga för nämndens granskning på plats vid Konvex AB:s verksamhet.
I andra hand yrkas att handlingar som lämnas i samband med tillsyn ska omfattas av sekretess och de ska återlämnas personligen omedelbart efter granskning, senast tre veckor efter mottagande. Handlingarna får varken digitaliseras eller kopieras.
Som grund för överklagandet har bolaget i huvudsak anfört följande.
I det överklagade beslutet har länsstyrelsen redogjort för kommunens stöd för att kräva in de efterfrågade handlingarna. Av motiveringen framgår inte hur länsstyrelsen har tagit ställning till frågan om proportionalitet gällande Konvex status som riksintresse. Länsstyrelsen bekräftar vårt påstående om enbart rätten att kräva in förslag på egenkontroll. De har dock inte tagit hänsyn till detta i sin helhetsbedömning.
Vi menar att länsstyrelsen inte agerat opartisk i sin beredning av överklagandet. Utöver detta anser vi att länsstyrelsen inte utrett ärendet i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. Dessa krav på en myndighet finns i 5 § och 23 § förvaltningslagen.
I motiveringen redovisas enbart stöd för kommunens agerande. Motiveringen saknar objektivitet i form av att även myndigheternas skyldigheter lyfts fram. MSB har fattat beslut om enbart 3 riksintressen varav Konvex anläggning i Karlskoga är en. MSB anser att områden av riksintresse och områden som har betydelse ska, så långt möjligt, redovisas öppet. De handlingar som berör MSB:s två mandat kan dock i vissa fall, helt eller delvis, omfattas av sekretess och kan därmed inte redovisas öppet. Detta med stöd av offentlighets- och sekretesslagen. Vi kan inte se hur länsstyrelsen har bedömt huruvida de handlingar som efterfrågas omfattas av sekretess enligt MSB:s bedömning.
I vår överklagan som länsstyrelsen har handlagt redovisas de huvudsakliga argument vi menar ligger till grund för att inte behöva skicka känsliga dokument om en anläggning klassad som riksintresse. Vi menar att detta inte är proportionerligt att kommunens handläggare inte kan granska vårt egenkontrollprogram på plats. De har ändå fakturerat för över 90 timmars tillsynstid. Om dokumenten skickas till kommunen blir de en allmän handling som kan begäras ut av personer som vill skada vår verksamhet eller riket. En sådan risk borde väga tyngre än att kommunens handläggare ska kunna utföra skrivbordstillsyn.
I naturvårdsverkets tillsynsvägledning står det att en myndighet inte ska ingripa mot en enskild med hårdare medel eller krav än vad som är nödvändigt med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Ingripande ska bara göras inom de delar av verksamheten som kräver det. Vid val av sätt att ingripa på finns det flera faktorer som kan påverka ditt val. 1) Bedömning av om det finns risk att den som ska utföra åtgärden kommer att motsätta sig det. 2) Tidsfaktor, hur bråttom är det att utföra åtgärden. 3) Påverkan på miljö och hälsa, hur viktig är åtgärden för att undanröja eller förebygga skada eller olägenhet. 4) Rättssäkerheten.
Kommunen har vid flera tillfällen granskat vårt egenkontrollprogram på plats vid deras inspektioner av vår verksamhet. De vet att vi upprättat ett system så som gällande författningar föreskriver. Vi kan inte se att någon av de fyra faktorerna i Naturvårdsverkets tillsynsvägledning är tillämpbara.
Utöver det som tidigare redovisat vill vi även framhäva att vår egenkontroll inte enbart innehåller rutiner som omfattas av miljöbalken. I samma system har vi även rutiner enligt bland annat biproduktsförordningen, smittskyddslagen och epizootilagen. Kommunen är inte tillsynsmyndighet enligt dessa lagar och kan inte förväntas få materialet tillskickat. Många av rutinerna har koppling till författningskrav i olika lagar och förordningar. Det är olämpligt att ha egna kontrollprogram för varje författning.
Konvex AB (bolaget) har av Tillväxt- och tillsynsnämnden i Karlskoga kommun (nämnden) förelagts att inkomma med verksamhetens egenkontrollprogram och tillhörande handlingar enligt förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll (Egenkontrollförordningen). Av länsstyrelsens beslut följer att åtgärden senast ska genomföras 60 dagar efter att beslutet vunnit laga kraft.
Tillämpliga bestämmelser framgår av länsstyrelsens beslut.
Av överklagandet framgår att bolaget anser sig uppfylla Egenkontrollförordningens krav på dokumenterad egenkontroll men att föreläggandet innebär en mer ingripande åtgärd än vad som behövs. Som huvudsakligt skäl anförs att anläggningen är klassad som riksintresse av MSB då verksamhet är viktig för landets livsmedelsförsörjning och att det finns en uppenbar risk för att kontrollprogram kan hamna i fel händer om det skickas in, vilket kan leda till skada för verksamheten och nationen. Överklagandet får alltså uppfattas som att det framför allt är formerna för redovisningen av dokumentationen som satts i fråga.
Mark- och miljödomstolen gör följande bedömning.
Inledningsvis konstaterar domstolen att länsstyrelsen inte kan anses ha varit partisk på ett sätt som påverkar den bedömning i sak som ska göras, eller att ytterligare utredning erfordrats.
Konvex AB, Karlskoga kommun utgör en av tre av myndigheten beslutade riksintressen enligt 3 kap. miljöbalken för den civila delen av totalförsvaret. Utpekandet innebär att det aktuella området ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada dess värden och ska beaktas i samhällsplaneringen. Domstolen anser inte att detta utgör ett hinder för tillsynsmyndigheten att begära in den dokumentation den anser sig behöva för utövandet av den tillsyn den är ålagd att utföra. Föreläggandet avser dock enbart den egenkontroll som bedrivs mot bakgrund av bestämmelser enligt miljöbalken.
Mark- och miljödomstolen bedömer vidare att nämnden haft författningsstöd för att begära handlingar på det sätt som skett, dvs. skriftligen. Det ligger dessutom i sakens natur att det är tillsynsmyndigheten, inom ramen för detta stöd, som bestämmer om formerna för tillsynen. Någon självständig rätt för en verksamhetsutövare att begära tillsyn på det som begärts i förevarande fall finns inte och föreläggandet kan inte anses alltför långtgående eller oproportionerligt i övrigt för att kunna godtas.
Huruvida dokumentationen kan omfattas av sekretess ankommer på nämnden att bedöma och det är inte något som domstolen inom ramen för prövningen nu kan förordna om.
Sammanfattningsvis delar domstolen länsstyrelsens bedömning. Överklagandet ska av ovanstående skäl avslås.
se bilaga 2 (MMD-02) Överklagande senast den 11 september 2024.
Vibeke Sylten Gunnar Barrefors
__________________ I domstolens avgörande har deltagit chefsrådmannen Vibeke Sylten, ordförande, och tekniska rådet Gunnar Barrefors. Målet har beretts av beredningsjuristen Anders Jagefeldt.