MÖD 2025:51
Avvisad ansökan om tillstånd enligt förordnande om landskapsbildsskydd ----- Den förprövning som ska göras av en anmälan av en C-verksamhet innefattar en bedömning av om verksamheten kan tillåtas enligt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken. I denna bedömning ingår en prövning av verksamhetens lokalisering innefattande dess påverkan på landskapsbilden. När en förprövning av tillåtligheten har skett är verksamheten undantagen krav på tillstånd enligt förordnande om landskapsbildsskydd (19 § upphävda naturvårdslagen) och en ansökan om sådant tillstånd ska avvisas.
Växjö tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2025-04-25 i mål nr M 2856-24, se bilaga A
Länsstyrelsen i Skåne län
Aretec Entreprenad & Miljö AB
Ombud: H.a.K
Tillstånd för utfyllnad av jordbruksmark inom område med förordnande till skydd för landskapsbilden på fastigheten A i Staffanstorps kommun
Mark- och miljööverdomstolen fastställer mark- och miljödomstolens dom.
Länsstyrelsen i Skåne län har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska fastställa länsstyrelsens beslut och till stöd för yrkandet fört fram i huvudsak följande.
Mark- och miljööverdomstolens avgörande MÖD 2013:7 behöver omprövas. Praxis riskerar att urholka skyddet för landskapsbilden då vissa föreskrifter inom förordnad den om landskapsbildskydd i realiteten annars skulle upphöra att gälla. Praxis är därtill motsägelsefull då Mark- och miljööverdomstolen i dess dom den 22 juni 2021 i mål nr M 7283-20 uttalat att skyddet för landskapsbilden är ett estetiskt skydd och att en hänvisning till miljöbalkens allmänna hänsynsregler inte förändrar detta. En kommuns handläggning av en anmälan enligt 9 kap. miljöbalken motsvarar inte en sådan tillåtlighetsprövning som är undantagen kravet på tillstånd enligt 19 § dåvarande naturvårdslagen (1964:822). Det går inte heller att fullt ut tillämpa MÖD 2013:7, som avser uppförande av vindkraftverk, på ärenden om utfyllnad av jordbruksmark eftersom det inte uppställs motsvarande krav på landskapsbildsanalys vid anmälan om återvinning av avfall för anläggningsändamål som vid uppförande av vindkraftverk.
Aretec Entreprenad & Miljö AB har motsatt sig ändring av mark- och miljödom stolens dom och till stöd för inställningen fört fram i huvudsak följande.
Länsstyrelsen förde fram samma invändningar i MÖD 2013:7. Mark- och miljööverdomstolen har alltså beaktat dessa men kommit fram till att den förprövning som kommunen gör beträffande anmälningspliktiga verksamheter är tillräcklig för att uppfylla det krav på tillåtlighetsprövning som avses i beslutet om landskapsbildsskydd. Kommunens prövning enligt 2 kap. miljöbalken omfattar per automatik en bedömning av verksamhetens miljöpåverkan, inklusive påverkan på landskapsbilden, även om den inte uttryckligen redovisas i beslutet. Länsstyrelsen har fått tillfälle att lämna syn punkter på den anmälda verksamheten i samrådet men har inte gjort det. Mark- och miljööverdomstolens dom i mål nr M 7283-20 behandlar frågan vad som ska prövas inom ramen för ett landskapsbildsskyddstillstånd och inte förhållandet mellan miljöbalksprövning och landskapsbildsskydd.
Den kommunala nämndens prövning av anmälan om C-verksamhet innebär en sådan tillåtlighetsprövning av verksamheten som avses med undantaget från tillståndsplikt i 19 § upphävda naturvårdslagen. Syftet med undantaget är att undvika dubbelprövningar (se prop. 1969:28 s. 309 och 310). När en förprövning har skett ska därför en ansökan om tillstånd enligt förordnandet om landskapsbildskydd inte tas upp till prövning (se MÖD 2013:7).
Undantaget gäller oavsett om de bestämmelser som reglerar förprövningen uppställer krav på landskapsanalys eller inte eftersom prövningen alltid innefattar ett ställnings tagande till om verksamheten kan tillåtas enligt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken. Lokaliseringsbedömningen som ska göras enligt 2 kap. 6 § miljöbalken innefattar en prövning av påverkan på landskapsbilden (jfr Ulf Bjällås och Thomas Rahm, Miljöskyddslagen, 2 uppl. 1996, s. 32). Länsstyrelsen har möjlighet att bevaka detta intresse inom ramen för anmälningsärendet, se 25 g och 26 §§ förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.
Sammanfattningsvis saknas skäl för Mark- och miljööverdomstolen att göra en annan bedömning än i tidigare avgöranden. Med dessa tillägg instämmer Mark- och miljööverdomstolen i de bedömningar som mark- och miljödomstolen gjort. Överklagandet ska därför avslås.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättsråden Liselotte Rågmark, Maria L. McMurray, Caroline Hedvall Klostermark och Johanna Fernlund, referent.
Föredragande har varit Niclas Arvidsson.
Aretec Entreprenad & Miljö AB
Ombud: H.a.K
Ombud: L.C
Länsstyrelsen i Skåne län
Länsstyrelsen i Skåne läns beslut den 19 april 2024 i ärende nr 38485-2023, se bilaga 1
Tillstånd för utfyllnad av jordbruksmark inom område med förordnande om landskapsbildskydd på fastigheten A i Staffanstorps kommun
Mark- och miljödomstolen undanröjer Länsstyrelsen i Skåne läns beslut den 19 april 2024 i ärende nr 38485-2023 och avvisar Aretec Entreprenad & Miljö AB:s ansökan om tillstånd för utfyllnad av jordbruksmark inom område med förordnande om landskapsbildskydd på fastigheten A i Staffanstorps kommun.
Länsstyrelsen i Skåne län (länsstyrelsen) beslutade den 19 april 2024 att avslå ansökan om tillstånd för utfyllnad av jordbruksmark inom område med förordnande om landskapsbildsskydd på fastigheten A i Staffanstorps kommun.
Aretec Entreprenad & Miljö AB har överklagat länsstyrelsens beslut till mark- och miljödomstolen.
Aretec Entreprenad & Miljö AB (bolaget) har yrkat att mark- och miljödomstolen i första hand ska undanröja länsstyrelsens beslut och avvisa ansökan. I andra hand har bolaget yrkat att domstolen ska bevilja tillstånd för utfyllnad av jordbruksmark på fastigheten A i Staffanstorps kommun enligt ansökan. Om domstolen skulle pröva andrahandsyrkandet har bolaget yrkat att syn ska hållas. Till stöd för sina yrkanden har bolaget angett i huvudsak följande.
Efter anmälan om återvinning av icke-farligt avfall för anläggningsändamål beslutade Stadsbyggnadsnämnden (nämnden) den 25 maj 2023 att förelägga bolaget att vidta vissa försiktighetsmått vid genomförandet av återvinningen. Beslutet har vunnit laga kraft. Av beslutet framgår att ärendet sänts till länsstyrelsen för yttrande men att inget yttrande inkommit. Länsstyrelsen har därefter uppmanat bolaget att söka tillstånd för arbetena enligt förordnande om skydd för landskapsbilden.
Fastigheten ligger inom förordnande om landskapsbildsskydd för backlandskapet med stöd av 19 § naturvårdslagen (1964:822) Sallerup-Klågerup beslutade den 11 januari 1971, som enligt 9 § (1998:811) om införande av miljöbalken gäller även efter miljöbalkens ikraftträdande. Enligt Landskapsbildsförordnandets lydelse gäller det inte företag, vars tillåtlighet ska prövas enligt vattenlagen, miljöskyddslagen eller 18 § naturvårdslagen. Om det i fråga om en verksamhet eller åtgärd som beskrivs i 2 32 kap. miljöprövningsförordningen anges att anmälningsplikt gäller, får verksamheten eller åtgärden inte bedrivas eller vidtas utan att vara anmäld till tillsynsmyndigheten. Åtgärden som bolaget har för avsikt att vidta är sådan som beskrivs i 29 kap. 35 § miljöprövningsförordningen, enligt vilken anmälningsplikt C gäller för att återvinna icke-farligt avfall för anläggningsändamål på ett sätt som kan förorena mark, vattenområde eller grundvatten, om föroreningsrisken är ringa. Ett krav på anmälan innebär, precis som en tillståndsplikt, att lagstiftaren har föreskrivit att verksamheten ska genomgå en obligatorisk förprövning. Oavsett om en miljöfarlig verksamhet är tillståndspliktig eller prövas efter en anmälan, innefattar prövningen ett ställningstagande till om verksamheten kan tillåtas enligt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB, och om lokaliseringen kan godtas enligt 2 kap. 6 § MB. Motsvarande tillåtlighetsprövning skedde för anmälningspliktiga verksamheter enligt miljöskyddslagen. (Se MÖD 2013:7.)
I 25 d § förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd regleras vad en anmälan av sådan verksamhet med behandling av avfall som omfattas av 29 kap. miljöprövningsförordningen ska innehålla. Den ska bland annat innehålla förslag till skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått som behövs med hänsyn till verksamheten, den plats som verksamheten bedrivs på och andra omständigheter. Nämnden har inom ramen för sin prövning tagit hänsyn till åtgärdernas påverkan på den plats som verksamheten bedrivs på. Länsstyrelsen har getts möjlighet att yttra sig i nämndens ärende, men har inte lämnat några synpunkter. Med hänvisning till ovan har nämndens beslut den 25 maj 2023 inneburit en tillåtlighetsprövning av verksamheten i den mening som avses i landskapsbildsförordnandet. Länsstyrelsen borde inte ha uppmanat bolaget att ge in en ansökan om tillstånd enligt landskapsbildsförordnandet och den borde inte ha tagits upp till prövning, jfr. MÖD 2013:7. Domstolen ska därför undanröja länsstyrelsens beslut och avvisa ansökan.
Länsstyrelsen har motsatt sig ändring av det överklagade beslutet och har anfört i huvudsak följande.
Länsstyrelsen delar inte klagandens uppfattning att någon separat tillståndsprövning mot förordnandet om landskapsbildsskydd inte ska ske eftersom verksamheten redan hanterats som en anmälningspliktig C-verksamhet av Staffanstorps kommun vilket innebär att det redan skett en prövning enligt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken, däribland om lokaliseringen kan godtas (jfr MÖD:2013:7).
I 19 § naturvårdslagen och i det aktuella förordnandet, finns det förvisso ett undan tag som gäller för företag vars tillåtlighet ska prövas enligt vattenlagen eller miljö skyddslagen. Mark- och miljööverdomstolen har i MÖD 2013:7 inte beaktat och vägt in alla omständigheter fullt ut i sitt domslut. Som länsstyrelsen framförde i det målet innebär inte ett anmälningsförfarande enligt miljöbalken en sådan prövning av verksamhetens tillåtlighet som avsågs i 4 9 och 40 §§ miljöskyddslagen. En anmälan är en form av tillsyn som inte innebär en sådan genomgripande prövning som en sker i en tillståndsprövning enligt 9 kap. miljöbalken.
De förelägganden och försiktighetsmått som meddelats i samband med en anmälan har heller inte samma rättskraft som villkoren i ett beslut om tillstånd.
Det går även att dra paralleller med strandskyddsprövningen, vilken ingår i tillståndsprövningen enligt 9 och 11 kap miljöbalken, men inte i en anmälan enligt samma kapitel. Enligt förarbetena (prop. 1997/98:45 del 2 s. 724-25) ska det vid tillståndsprövningen beaktas att verksamheten ska bedrivas i ett strandskyddsområde. Detta innebär att de förutsättningar måste vara uppfyllda som gäller för dispens, vilket även talar för att landskapsbildsskyddet ska hanteras på motsvarande sätt.
I förarbetena till dåvarande miljöskyddslagen (prop. 1969:28 s. 309-310 samt Naturvårdslagen, kommentar av Sven-Gösta Jonzon och Lars Delin, 1969, s. 111) framkommer att syftet med undantaget i 19 § naturvårdslagen var att undvika dubbelprövning. Vidare anges att prövningen av tillåtlighet av miljöfarlig verksamhet skulle ske vid koncessionsnämnden, naturvårdsverket eller länsstyrelsen samt att prövningsmyndigheterna, på grund av bestämmelser i tillämpningsförfattningen, skulle komma att hålla varandra underrättade om ansökningar och beslut i ärendena. Därigenom skapades garantier för att länsstyrelsen fick kännedom om och kunde bevaka att naturvårdslagens regler beaktades i alla sådana ärenden. Därför var det möjligt att samordna beslut enligt naturvårdslagen och beslut enligt miljöskyddslagstiftningen.
Det var statliga myndigheter som stod för tillåtlighetsprövningen enligt dåvarande miljöskyddslagen och det fanns ett reglerat förfarande för att säkerställa att landskapsbildskyddet särskilt uppmärksammades inom den tillåtlighetsprövningen. Det var således inte fråga om att helt bortse från skyddet eller att göra en mer allmän lokaliseringsprövning motsvarande den som görs enligt 2 kap 6 § miljöbalken. Det var inte heller aktuellt att en kommun skulle kunna överta prövningen av ett statligt områdesskydd, vilket skulle bli följden av att tillämpa MÖD 2013:7 i detta fall. Länsstyrelsen anser därför inte att den nu aktuella verksamheten omfattas av undantagen i 19 § naturvårdslagen eller i det aktuella förordnandet. Att klaganden har anmält verksamheten till Staffanstorps kommun innebär därför inte att bolaget inte skulle behöva ansöka om tillstånd enligt 19 § naturvårdslagen.
Om mark- och miljödomstolen trots ovanstående kommer fram till att den aktuella verksamheten ska anses vara jämställd med prövas enligt vattenlagen, miljöskyddslagen el är undantagen krav på tillstånd från förordnande om landskapsbildsskydd vill länsstyrelsen framföra följande:
Mängden massor har i ansökan till länsstyrelsen uppgetts till 157 000 ton, motsvar ande cirka 81 000 kbm. Som minsta möjliga mängd för att åtgärda problem med vatten har angetts 139 000 ton, men det alternativet har inte förordats av klaganden eftersom de med en större mängd massor vill kunna anpassa utfyllnaden bättre till landskapet, vilket för övrigt är vad som angetts som kompensationsåtgärd i ansökan. Arealen inom vilken massorna ska spridas har uppgetts till cirka 4 hektar.
I anmälan till kommunen har mängden massor angetts till 139 000 ton. I anmälan ingår även 3 000 ton tegel och betong, som inte nämnts i ansökan till Länsstyrelsen. Arealen har uppgetts till 3,2 hektar. Vidare överensstämmer det markområde som angetts på karta till respektive ärende inte med varandra. I ansökan till länsstyrelsen har ett markområde i sydväst tillkommit, vilket kan förklara differensen i de arealer som uppgetts. Eftersom den anmälan som ingetts till kommunen inte överensstäm mer med vad som angetts i ansökan till länsstyrelsen kan det ifrågasättas om den prövning som skett inom ramen för C-anmälan till kommunen kan anses ha omfattat frågan om påverkan på landskapsbilden. Åtgärden tycks ha förändrats både vad gäller mängden massor och den areal som påverkas sedan anmälan till kommunen gjordes. Av samma skäl kan det även ifrågasättas om den prövning som skett inom ramen för C-anmälan fortfarande är giltig.
Att länsstyrelsen inte yttrat sig över anmälningsärendet beror på att Staffanstorps kommun, i det formulär (e-tjänst) som använts vid överlämnande av C-anmälan för kännedom, svarat nej på frågan om länsstyrelsens yttrande önskas. Detta innebär att länsstyrelsen inte granskat ärendet. Länsstyrelsen yttrar sig inte regelmässigt över C-anmälningar som lämnas över för kännedom, utan endast på begäran, vilket framgår av formuläret.
Det överklagade beslutet grundas på ett förordnande om landskapsbildsskydd enligt naturvårdslagen (1964:822) i dess lydelse före den 1 januari 1975. Sådana förordnanden gäller även efter miljöbalkens ikraftträdande enligt 9 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken. Enligt 19 § tredje stycket naturvårdslagen gällde bestämmelserna inte företag vars tillåtlighet skulle prövas enligt vattenlagen eller miljöskyddslagen.
Även av förordnandet enligt 19 § naturvårdslagen från den 11 januari 1971 för backlandskapet Södra Sallerup och Klågerup i Malmö samt Staffanstorps och Bara kommuner, som gäller för fastigheten följer att det inte gäller företag vars tillåtlighet skall prövas enligt vattenlagen, miljöskyddslagen eller 18 § naturvårdslagen.
Miljöskyddslagen var tillämplig på s.k. miljöfarlig verksamhet. Aktuell utfyllnad innebär användning av icke-farligt avfall för anläggningsändamål enligt 29 kap. 35 § kod 90:141 miljöprövningsförordningen och är klassificerad som en C verksamhet, som prövas av kommunen. Verksamheten har föregåtts av en anmälan av verksamheten till den kommunala nämnden, vars handläggning av anmälan innebär en tillåtlighetsprövning av verksamheten (jfr MÖD 2013:7).
Eftersom aktuell åtgärd omfattas av undantaget i landskapsbildsskyddsförordnandet fordras inte tillstånd enligt förordnandet från den 11 januari 1971. Länsstyrelsen borde därför inte ha tagit upp ansökan till prövning, utan ansökan borde ha avvisats. Vad länsstyrelsen anfört i målet om att äldre bestämmelser som utgjorde garantier för att länsstyrelsen fick kännedom om alla pågående ärenden, om att kommunen vid överlämnande av C-anmälan i formulär angett att länsstyrelsens yttrande inte önskas, samt vad länsstyrelsen i övrigt anfört ändrar inte domstolens bedömning.
Länsstyrelsen har invänt att de volymer som omfattas av ansökan och den yta som åtgärden avser inte överensstämmer med den ansökan som prövats av kommunen. Mark- och miljödomstolen bedömer inte att vad som framkommit om verksamhetens omfattning innebär att åtgärden avviker så mycket från vad som anmälts till kommunen att det ska utgöra grund för att pröva verksamheten som en annan verksamhet. Domstolen gör inte heller någon annan bedömning mot bakgrund av vad länsstyrelsen anfört om att verksamheten inte längre ska anses utgöra en C-verksamhet. Det ska dock erinras om att den kommunala nämnden fortsatt har att bedriva tillsyn över verksamheten i det fall verksamheten skiljer sig från den anmälan som gjordes till kommunen (t.ex. avseende utbredning av verksamheten och omhändertagande av eventuella kablar m.m. som kan förekomma i massorna).
Sammanfattningsvis bedömer mark- och miljödomstolen inte att det framkommit omständigheter som gör att länsstyrelsen haft fog för att pröva ansökan i sak.
Det överklagade beslutet ska därför upphävas och bolagets ansökan avvisas.
Med denna utgång saknas skäl att bereda bolaget möjlighet att bemöta vad länsstyrelsen angett i sitt yttrande, jfr 22 § 2 stycket 1 punkten lag (1996:242) om domstolsärenden.
se bilaga 2 (MMD-02) Överklagande senast den 16 maj 2024.
______________ I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Marie Gerrevall, ordförande, och tekniska rådet Viktor Forsell. Föredragande har varit beredningsjuristen Nils Dahlström.