MÖD 2026:5
Byggsanktionsavgift vid tidsbegränsad uppställning av byggbodar ----- I mål om byggsanktionsavgift har Mark- och miljööverdomstolen funnit att en uppställning av fyra byggbodar under en tid om ca sex månader har innefattat en varaktig placering som varit bygglovspliktig. Prövningen av varaktighetsrekvisitet i 1 kap. 4 § plan- och bygglagen görs med hänsyn till samtliga omständigheter bl.a. åtgärdens omgivningspåverkan. Domstolen har beaktat att uppställningen har skett på mark där, enligt detaljplan, byggnad inte får uppföras samt nära en befintlig byggnad och en väg. Eftersom åtgärden hade vidtagits utan att lov och startbesked getts har det funnits fog för att ta ut en byggsanktionsavgift.
Nacka tingsrätts, mark- och miljödomstolen, dom 2025-05-12 i mål nr P 2992-25, se bilaga A
Stadsbyggnadsnämnden i Stockholms kommun Box 8314 104 20 Stockholm
Tjuren Projektpartner AB, 556789-5635 Nybrogatan 55 114 40 Stockholm
Byggsanktionsavgift för olovligt uppförande av fyra byggbodar på fastigheten X i Stockholms kommun
Mark- och miljööverdomstolen ändrar mark- och miljödomstolens dom och fastställer Stadsbyggnadsnämnden i Stockholms kommuns beslut den 13 juni 2024 (§ 60, dnr 2024-03648-5.1) att Tjuren Projektpartner AB ska betala byggsanktionsavgift med 38 276 kr.
Stadsbyggnadsnämnden i Stockholms kommun (nämnden) har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska fastställa nämndens beslut om byggsanktionsavgift.
Nämnden har till stöd för sitt överklagande anfört bland annat följande. Mark- och miljödomstolens bedömning att byggbodarna inte kan anses varaktigt placerade på platsen saknar närmare motivering. Ställningstagandet medför stora konsekvenser för bedömningen av bygglovsplikt och kan resultera i att många andra åtgärder ska anses lovbefriade. Byggbodarna är att bedöma som varaktigt placerade på platsen eftersom de skulle stå uppställda under cirka sex månader, vilket får uppfattas som en inte obetydlig tid för gemene man. Vid bedömningen av lovplikten är det den ansökta tidsperioden som är relevant, dvs. från den 15 mars till den 30 september 2024. Nämnden kunde vid platsbesök den 2 april 2024 konstatera att byggbodarna var uppförda, trots att varken bygglov eller startbesked då hade meddelats.
Tjuren Projektpartner AB (bolaget) har fått tillfälle att yttra sig men inte hörts av.
Mark- och miljööverdomstolen har hämtat in ett remissyttrande från Boverket som, efter att ha redogjort för innehållet i förarbeten och praxis kring kravet på varaktig placering, har anfört i huvudsak följande.
För tolkningen av kriteriet för varaktighet och därmed kravet på bygglov för nybyggnad, se 9 kap. 2 § plan- och bygglagen (2010:900), PBL, kan även en jämförelse göras med undantaget från kravet på bygglov i 9 kap. 3 a § PBL för mindre byggnader som placeras på kommunägd allmän plats under högst tre månader. Om lagstiftaren hade ansett att en konstruktion som uppfyller alla övriga kriterier för att vara en byggnad, och som står uppställd på marken en kortare tidsperiod än tre månader, inte hade varit att anse som bygglovspliktig hade undantaget inte behövts. Tidsbegränsningen för undantaget är också intressant sett utifrån övriga krav som ska uppfyllas för bygglovsbefrielse enligt bestämmelsen. Trots att byggnaden alltså ska placeras inom allmän plats, som kommunen är markägare till, att byggnaden ska vara förenlig med gällande detaljplan och att byggnadens storlek och höjd begränsas, så infördes tidsbegränsningen på högst tre månader bl.a. för att ytterligare begränsa eventuell påverkan på motstående intressen. Detta talar enligt Boverkets tolkning för att konstruktioner som uppfyller alla övriga kriterier för att vara byggnader och som i stället placeras inom kvartersmark med enskilt markägande, som kanske löper större risk att inte vara förenliga med gällande detaljplan och kanske har en större storlek och höjd, borde anses varaktigt placerade redan om de står uppställda en kortare tidsperiod än tre månader.
Det finns således, enligt Boverkets tolkning, utifrån aspekterna att förhindra problem med olämpliga uppställningar, till exempel för trafiksäkerheten, räddningstjänstens framkomlighet och risken för brandspridning samt för att i övrigt säkerställa samhällets och grannars intressen, ett behov av att pröva sådana konstruktioner, som nämns ovan, såsom varaktigt placerade byggnader i bygglov, även om de avses stå uppställda på en plats under en kortare tidsperiod än tre månader. Detta eftersom sannolikheten för påverkan på motstående intressen, med bland annat säkerhetsrisker och störningar för närboende, ökar desto längre tidsperiod som de står uppställda.
Boverkets bedömning i förhållande till förutsättningarna i förevarande fall blir därmed, sett utifrån rättspraxis och tolkningen av förarbetena, att byggbodar som uppfyller alla övriga kriterier för att klassificeras som byggnader i enlighet med definitionen av byggnad i PBL, uppfyller även kriteriet för varaktighet redan om de är uppställda på marken under en tidsperiod någonstans mellan längre än en månad och kortare än tre månader. En byggetablering, uppställning av byggbodar, under en tidsperiod om cirka sex månader uppfyller därmed kriteriet för varaktighet och kräver därför enligt Boverkets bedömning bygglov som nybyggnad.
Sedan den 1 december 2025 har PBL delvis kommit att få en ny lydelse. Mark- och miljööverdomstolen, som konstaterar att de nya bestämmelserna varken undantar byggetableringar i form av uppställning av byggbodar/arbetsbodar under en begränsad tid från kravet på bygglov eller skulle leda till en lindrigare påföljd, tillämpar i enlighet med den andra punkten i övergångsbestämmelserna de äldre bestämmelserna i målet.
Mark- och miljödomstolen har gjort bedömningen att uppställningen av byggbodarna varit så kortvarig att den inte krävt bygglov och har till följd av detta upphävt nämndens beslut om byggsanktionsavgift. Den huvudsakliga frågan i målet är således om byggbodarna varit varaktigt placerade på mark enligt den definition av begreppet byggnad som framgår av 1 kap. 4 § PBL. Med byggnad avses enligt samma bestämmelse en varaktig konstruktion som består av tak eller av tak och väggar och som är varaktigt placerad på mark eller helt eller delvis under mark eller är varaktigt placerad på en viss plats i vatten samt är avsedd att vara konstruerad så att människor kan uppehålla sig i den.
Av förarbetena till bestämmelsen framgår att legaldefinitionen infördes huvudsakligen i syfte att underlätta tillämpningen, särskilt i förhållande till små och enkla konstruktioner, lätt flyttbara konstruktioner och vissa konstruktioner för speciella ändamål som ansågs ha vållat störst tillämpningsproblem. I motiven anfördes bl.a. att dittillsvarande praxis, som omfattat exempelvis tropikhyddor, lekstuga, campingvagn, transformator byggnad samt sol- och vindskydd, i vissa delar kunde anses väl långtgående i förhållande till de krav på byggnader som ställdes i lagen. Samtidigt klargjordes att långtidsuppställda husvagnar, fast förankrade husbåtar och varaktigt placerade lekstugor var tänkta att omfattas av definitionen. (Se prop. 2009/10:170 s. 144.)
Av praxis framgår att frågan om bygglovsplikt måste avgöras från fall till fall, bl.a. med beaktande av varaktighetsrekvisitet i 1 kap. 4 § PBL, och att det saknas lagstöd för att byggbodar generellt sett ska anses omfattade av ett meddelat bygglov avseende huvudändamålet med visst byggprojekt. I praxis finns även exempel på att uppställning av byggbodar under en tidsperiod om 1,5 år krävt bygglov men det saknas klar vägledning om hur bedömningen ska utfalla om uppställningen sker under en kortare tid än så. (Se Mark- och miljööverdomstolens dom den 2 juni 2015 i mål nr P 3850-15.)
Som Boverket har påtalat i sitt yttrande så kan man finna en viss vägledning för bedömningen av varaktighetskravet i det undantag från bygglovsplikten som enligt 9 kap. 3 a § PBL gäller för uppställning av mindre byggnader på kommunägd allmän plats under en tidsperiod om högst tre månader. I förarbetena till den nyss nämnda undantagsregeln uttalades bl.a. att tidsbegränsningen behövs för att ytterligare begränsa den eventuella påverkan på motstående enskilda och allmänna intressen, såsom trafiksäkerhet, räddningstjänstens framkomlighet och risken för brandspridning, som kan uppstå vid en utebliven bygglovsprövning (se prop. 2016/17:151 s. 65–66).
I detta fall framgår det av utredningen att bolaget ansökt om tidsbegränsat bygglov för byggetableringen (fyra byggbodar) mellan den 15 mars och den 30 september 2024, och att nämnden observerat att byggbodarna etablerats på fastigheten den 2 april 2024. Eftersom det nu är fråga om påförande av byggsanktionsavgift bör den relevanta tids perioden vid bedömningen av frågan om varaktighet löpa från det att nämnden noterat att åtgärden påbörjats utan startbesked till dess att avveckling skulle ske enligt bygglovsansökan. Att prövningen av en ansökan om tidsbegränsat bygglov i stället utgår från den ansökta tidsperioden föranleder ingen annan bedömning. Den relevanta tids perioden uppgår alltså, som mark- och miljödomstolen funnit, till cirka sex månader.
Överväganden av det slag som åsyftas i förarbetena till den nyss nämnda undantagsregeln i 9 kap. 3 a § PBL i fråga om bl.a. trafiksäkerhet, räddningstjänstens framkomlighet, risk för brandspridning och övrig påverkan på omgivningen, torde ofta göra sig gällande – kanske i ännu högre grad – vid tidsbegränsade åtgärder på kvartersmark. Enligt Mark- och miljööverdomstolen kan det i allmänhet finnas ett behov av att pröva även tidsbegränsade uppställningar av exempelvis byggetableringar, som inte är helt tillfälliga eller kortvariga, genom bygglov. Någon bestämd tidsgräns för när placeringen ska anses varaktig och bygglovsplikten därmed inträder kan dock inte konstateras utan måste, liksom enligt tidigare praxis, bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet.
Vid bedömningen av detta fall bör beaktas att byggetableringen placerades på mark där detaljplanen föreskrev att byggnad inte får uppföras. Vidare skulle åtgärden placeras nära den byggnad som finns uppförd på fastigheten X och nära en väg. Under dessa förhållanden står det enligt Mark- och miljööverdomstolen klart att en byggetablering i form av fyra byggbodar som skulle pågå i cirka sex månader uppfyller kriteriet för varaktighet och därmed ställer krav på bygglov för nybyggnad.
Eftersom åtgärden har vidtagits utan att bygglov och startbesked getts har nämnden haft fog för att ta ut en byggsanktionsavgift. Det kan konstateras att avgiften är korrekt beräknad.
Det som bolaget tidigare anfört om att överträdelsen har sin grund i omständigheter som det inte kunnat påverka föranleder inte att det är oskäligt att ta ut avgiften. Att bolaget hamnat i tidsnöd med byggetableringen i förhållande till de tidsramar som gällt för huvudprojektet ger inte bolaget utrymme att frångå regelverket kring bygglov och startbesked. Med hänsyn till att den sökta åtgärden avvek från detaljplanen, att nämn den gett kända sakägare tillfälle att yttra sig och att bolaget gav in flera handlingar under ärendets handläggning kan nämndens handläggningstid inte anses ha avvikit från det normala.
Som redan konstaterats har praxis sedan länge tydliggjort att det saknas lagstöd för att byggbodar generellt sett ska omfattas av ett bygglov avseende det huvudsakliga ändamålet med ett visst byggprojekt. Inget hindrar heller en bygglovssökande från att ge in en ansökan om tidsbegränsat bygglov för byggbodar redan i samband med ansökan om permanent bygglov för en åtgärd. Att bolaget kan ha känt en osäkerhet om huruvida den aktuella uppställningen av byggbodar var bygglovspliktig förminskar inte heller allvaret i överträdelsen. Bolaget förefaller också vid överträdelsen ha känt till att de saknat bygglov och startbesked för etableringen av byggbodarna och har själva ansökt om ett tidsbegränsat bygglov.
Sammantaget bedömer Mark- och miljööverdomstolen att det som bolaget har framfört varken gör att det vore oskäligt att ta ut en byggsanktionsavgift eller att det finns skäl att sätta ned avgiften.
Med ändring av mark- och miljödomstolens dom ska därför nämndens beslut om att ta ut en byggsanktionsavgift på 38 276 kr från bolaget fastställas.
Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.
I avgörandet har deltagit hovrättslagmannen Claes-Göran Sundberg, hovrättsrådet Jonas Högström, referent, tekniska rådet Ewa Andrén Holst och tf. hovrättsassessorn Elin Jansson Holmberg.
Föredragande har varit Nina Hedvall Nordebo.
Tjuren Projektpartner AB Box 1054 101 39 Stockholm
Stadsbyggnadsnämnden i Stockholms kommun Box 8314 104 20 Stockholm
Länsstyrelsen i Stockholms läns beslut den 7 mars 2025, dnr 48201-2024, se bilaga 1
Byggsanktionsavgift avseende fastigheten X i Stockholms kommun
Med ändring av länsstyrelsens beslut upphäver mark- och miljödomstolen Stadsbyggnadsnämnden i Stockholms kommuns beslut den 13 juni 2024, § 60, Dnr 2024-03648-5.1, om byggsanktionsavgift.
Stadsbyggnadsnämnden i Stockholms kommun (nämnden) beslutade den 13 juni 2024 att Tjuren Projektpartner AB ska betala byggsanktionsavgift om 38 276 kr för att utan lov och startbesked ha påbörjat byggetablering (fyra byggbodar) om totalt 9 8,6 kvm bruttoarea på fastigheten X. Tjuren Projektpartner AB överklagade beslutet till Länsstyrelsen i Stockholms län, som avslog överklagandet genom beslut den 7 mars 2025. Bolaget har överklagat länsstyrelsens beslut till mark- och miljödomstolen.
Tjuren Projektpartner AB har yrkat att beslutet om byggsanktionsavgift ska upphävas i dess helhet, eller att avgiften i vart fall ska sättas ned. Till stöd för överklagandet har bolaget anfört i huvudsak följande.
Det finns goda skäl att inte ta ut någon avgift eller att sätta ned den. Bolaget har gjort vad som stått i dess makt för att undvika en överträdelse av bestämmelserna. Bolaget har i mycket god tid inkommit med ansökan om tidsbegränsat bygglov för bodarna. Bodar som levereras till arbetsplatsen innan ett ansökt lov har hunnit beviljas bör ses som en mindre allvarlig överträdelse. Att ta ut en avgift under dessa omständigheter är oskäligt.
Det finns bygglov för projektets huvudåtgärd, ändrad användning till skola. På grund av verksamhetens art föreligger hålltider som projektet inte har kunnat påverka. För att skolbarnen ska kunna använda byggnaden vid terminsstarten har projektet behövt påbörja byggarbetena för att hålla sitt avtal mot skolan som hyresgäst. Bolaget har försökt att skjuta på etableringen så långt som möjligt för att undvika att en överträdelse skulle inträffa. Det har inte varit möjligt att vänta längre med hänsyn till tiden för beställningar av bodar och färdigställande av skolan i tid inför skolstarten. Projektet skulle inte ha kunnat genomföras. Det skulle innebära att bolaget inte hade kunnat utföra sitt arbete enligt avtal. Skolan hade inte kunnat flytta in som planerat, vilket skulle ha inneburit höga kostnader. Eftersom den aktuella överträdelsen beror på omständigheter som bolaget inte har kunnat påverka, är det oskäligt att ta ut en sanktionsavgift i detta fall.
Bygglovsansökan lämnades in redan den 6 mars 2024. En ansökan om bygglov ska prövas inom rimlig tid och hanteringen ska vara skyndsam. Nämnden har haft all information som behövts för den okomplicerade prövning som en placering av prefabricerade byggbodar inom en skolfastighet torde innebära. Bolaget har i den tidsmässigt pressade situationen förutsatt att ett bygglov för bodarna skulle ges utan vidare tidsutdräkt. Detta bör vara skäl för nedsättning av byggsanktionsavgiften.
Byggetableringen är en del av byggnadsarbetena på platsen. Det föreligger en otydlighet kring bygglovplikt och vad som generellt ingår i bygglovsbesluten i kommunen. Materialupplag och andra installationer som behövs under byggets gång kräver i normalfallet inte bygglov. Det råder en stor oklarhet kring frågan om byggbodar generellt ingår i bygglovsbeslut. Byggetablering har enligt standard skrivelse länge ingått i beslutstexten för bygglov på orten. Någon separat ansökan om bygglov för byggbodar har därför inte krävts i tidigare bygglovsärenden. Det föreligger en utbredd otydlighet i kommunens information kring etablering i samband med bygglov. Överträdelsen bör kunna anses vara av mindre allvarlig art. Det bör även av den anledningen finns skäl för en nedsättning av avgiften.
Nämnden har beretts tillfälle att yttra sig över överklagandet. Något yttrande har inte inkommit till domstolen.
Påförande av byggsanktionsavgift utgör ett straff i Europakonventionens mening. Av detta följer att vissa straffrättsliga principer ska tillämpas, bl.a. beträffande bevisbörda och beviskrav. Det innebär att det är tillsynsmyndighetens sak att bemöta och där det är möjligt försöka vederlägga varje invändning som den påstått avgiftsskyldige reser i syfte att undgå ansvar. I fråga om beviskravet gäller att tillsynsmyndigheten ska visa att det har funnits förutsättningar att besluta om sanktionsavgift. Bevisbördan för samtliga omständigheter som ligger till grund för beslutet om byggsanktionsavgift vilar alltså på tillsynsmyndigheten, såväl att överträdelsen verkligen har ägt rum som att överträdelsen kan träffas av byggsanktionsavgift (se t.ex. Mark- och miljööverdomstolens dom den 12 mars 2025 i mål nr P 7461-24 och rättsfallet MÖD 2015:34).
Den åtgärd för vilken byggsanktionsavgift har tagits ut i detta fall är etablering av fyra stycken byggbodar. I det tjänsteutlåtande som legat till grund för nämndens beslut har, utan närmare motivering, konstaterats att åtgärden kräver bygglov enligt 9 kap. 2 § första stycket 1 PBL. En första fråga för domstolen att ta ställning till är om detta konstaterande har varit korrekt.
Enligt den bestämmelse som nämnden hänvisat till krävs det bygglov för nybyggnad. Med nybyggnad avses enligt 1 kap. 4 § PBL uppförande av en ny byggnad eller flyttning av en tidigare uppförd byggnad till en ny plats. Med byggnad avses enligt samma bestämmelse en varaktig konstruktion som består av tak eller av tak och väggar och som är varaktigt placerad på mark eller helt eller delvis under mark eller är varaktigt placerad på en viss plats i vatten samt är avsedd att vara konstruerad så att människor kan uppehålla sig i den.
För bygglovsplikt gäller alltså ett krav på varaktighet. Frågan om varaktighet vid uppställning av byggbodar i anslutning till en byggarbetsplats har prövats av Mark- och miljööverdomstolen i en dom den 2 juni 2015 (mål nr P 3850-15). I det fallet var det fråga om uppställning av 22 byggbodar under en tidsperiod om ca 1,5 år. Domstolen fann att det var fråga om bygglovspliktiga byggnader.
I detta fall framgår av nämndens akt att en ansökan om tidsbegränsat bygglov för etablering av de fyra byggbodarna gavs in den 6 mars 2024. Ansökan avsåg perioden den 15 mars till den 30 september 2024. Den 2 april 2024 noterade stadsbyggnadskontoret att bodarna redan var uppförda. Beslutet om byggsanktions avgift fattades den 13 juni 2024. Den relevanta tidsperioden vid prövningen av frågan om varaktighet bör enligt mark- och miljödomstolen vara från det att tillsynsmyndigheten noterade att bodarna var uppförda till dess att avveckling enligt bygglovsansökan skulle ske. Denna tidsperiod uppgår alltså till ca sex månader. Enligt domstolens bedömning är detta inte en tillräckligt lång tid för att kravet på varaktighet ska anses vara uppfyllt. Det har således inte krävts bygglov för etableringen av byggbodarna. Det förhållandet att Tjuren Projektpartner AB i och för sig har sökt, och beviljats, tidsbegränsat bygglov för åtgärden föranleder inte annan bedömning. Under alla förhållanden råder det sådan oklarhet i frågan om det har krävts bygglov att det, med beaktande av ärendets straffrättsliga karaktär, har saknats förutsättningar att ta ut byggsanktionsavgift. Nämndens beslut om uttag av avgift ska således upphävas i dess helhet.
se bilaga 2 (MMD-02) Överklagande senast den 2 juni 2025. Prövningstillstånd krävs.
Magnus Hjort Basmal Pethrosson
___________________ I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Magnus Hjort och tekniska rådet Basmal Pethrosson. Föredragande har varit tingsnotarien André Lüning Richter.