Kokhuset på Hållen (NJA 2023 s. 883)

Sökord Klagorätt · Kulturmiljö · Miljöorganisation

Klagorätt vid rivningslov. Organisationer med huvudsakligt ändamål att tillvarata kulturmiljöintressen har ansetts berörda av ett beslut om rivningslov på ett sådant sätt att de har haft rätt att överklaga beslutet (I). Skyddet för kulturmiljön utgör ett sådant allmänt intresse som inte kan anses beröra en granne i egenskap av fastighetsägare och denne kan därför inte grunda klagorätt med hänvisning till det intresset (II)

I

Stadsbyggnadsnämnden i Stockholms stad beslutade den 22 juni 2021 att bevilja rivningslov för rivning av badhus på fastigheten Södermalm X:X. Nämndens beslut överklagades till Länsstyrelsen i Stockholms län av bl.a. Föreningen Liljeholmsbadets vänner, Samfundet S:t Erik och Svenska byggnadsvårdsföreningen. Länsstyrelsen beslutade den 8 oktober 2021 att avvisa överklagandena med motiveringen att det i ärendet inte framkommit att klagandena hade ett av rättsordningen godtaget intresse av att få sina överklaganden av rivningslovet prövade.

Nacka tingsrätt, mark- och miljödomstolen

Länsstyrelsens avvisningsbeslut överklagades i Nacka tingsrätt, mark- och miljödomstolen av bl.a. Föreningen Liljeholmsbadets vänner, Samfundet S:t Erik och Svenska byggnadsvårdsföreningen. De yrkade att tillerkännas rätt att överklaga beslutet om rivningslov.

Fastighetskontoret i Stockholms stad motsatte sig att länsstyrelsens beslut ändrades.

Mark- och miljödomstolen (rådmannen Björn Räftegård och tekniska rådet Jonas T Sandelius) anförde i dom den 12 januari 2022 följande.

DOMSKÄL

Som ovan redogjorts för får beslut enligt plan- och bygglagen överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot (se 13 kap. 8 § plan- och bygglagen och 42 § förvaltningslagen).

Av 16 kap. 13 § MB framgår att vissa ideella föreningar får överklaga bl.a. beslut om tillstånd enligt miljöbalken. Detta gäller för föreningar som har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen, inte är vinstdrivande, har bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år och har minst 100 medlemmar eller på annat sätt visar att verksamheten har allmänhetens stöd.

I 13 kap. 12 och 13 §§ plan- och bygglagen anges att ideella föreningar som uppfyller kraven i 16 kap. 13 § MB får överklaga beslut avseende detaljplan, bygglov och positivt förhandsbesked under vissa angivna förutsättningar. Vad gäller beslut om att bevilja bygglov eller positivt förhandsbesked krävs att beslutet avser vissa specifika åtgärder och att åtgärden ska föregås av en bedömning av om den kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

Beslut om rivningslov är inte uttryckligen angivna i bestämmelserna i 13 kap. 12 och 13 §§ plan- och bygglagen. Av praxis följer att dessa bestämmelser inte uttömmande reglerar miljöorganisationers rätt att klaga på beslut som berör miljön och naturskyddet (se NJA 2020 s. 190 och prop. 2020/21:174 s. 145). Rätten att klaga på beslut enligt plan- och bygglagen måste bedömas även utifrån de krav som följer av Århuskonventionen. Av artikel 9.3 i Århuskonventionen följer att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt har rätt att få handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning. Med allmänhet avses enligt artikel 2.4 i konventionen bl.a. föreningar och organisationer. En förening som har till uppgift att tillvarata kulturmiljöintressen har ansetts ha rätt att klaga på ett beslut om att anta en detaljplan som aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till kulturmiljön (se NJA 2020 s. 641, jfr även HFD 2018 ref. 10 II).

Mark- och miljödomstolen gör följande bedömning.

HD respektive Mark- och miljööverdomstolen har tidigare bedömt att Samfundet S:t Erik och Svenska byggnadsvårdsföreningen uppfyller kraven i
16 kap. 13 § MB (se t.ex. NJA 2020 s. 641 och Mark- och miljööverdomstolens beslut den 25 november 2019 i mål nr P 10362-18). Domstolen finner inte skäl att göra någon annan bedömning i den frågan.

Av utredningen i målet framgår att Föreningen Liljeholmsbadets vänner är en sådan förening som har till huvudsakligt ändamål att tillvarata kulturmiljöintressen. Det framgår även att föreningen inte är vinstdrivande, har bedrivit verksamhet i Sverige sedan 1992 och har minst 100 medlemmar. Domstolen bedömer därmed att även Föreningen Liljeholmsbadets vänner uppfyller kraven i 16 kap. 13 § MB. Sammanfattningsvis är Samfundet S:t Erik, Svenska byggnadsvårdsföreningen och Föreningen Liljeholmsbadets vänner sådana föreningar som har rätt att överklaga beslut som rör detaljplaner, bygglov och positiva förhandsbesked enligt 13 kap. 12 och 13 §§ plan- och bygglagen.

Som ovan nämnts är beslut om rivningslov inte ett sådant beslut som avses i 13 kap. 12 eller 13 §§ plan- och bygglagen. Av ovan redovisad praxis framgår dock att dessa bestämmelser inte uttömmande reglerar föreningars klagorätt eller vilka beslut som föreningar kan klaga på.

Enligt mark- och miljödomstolen utgör beslut om rivningslov en typ av beslut som mycket väl kan aktualisera hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till kulturmiljön. Vad gäller den i målet aktuella byggnaden kan det noteras att Liljeholmsbadet är unikt genom att det tillkom under mellankrigstiden. Enligt vad som anförts i Stadsbyggnadskontorets tjänsteutlåtande den 4 mars 2021 har badet bedömts ha ett stort samhälls- och socialhistoriskt värde. Byggnaden är också grönklassad enligt Stadsmuseets kulturhistoriska klassificeringssystem, vilket betyder att den bedöms vara särskilt värdefull från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. Badhuset är beläget inom den kulturhistoriskt värdefulla miljön den historiska stenstaden, som utgör del av riksintresset Stockholms innerstad med Djurgården. Det kan också anmärkas att såväl Stadsmuseet som Skönhetsrådet har avstyrkt ansökan om rivningslov.

Mot denna bakgrund bedömer domstolen att frågan om rivning av Liljeholmsbadet måste anses aktualisera hänsynstaganden som är tillräckligt tydligt relaterade till kulturmiljön för att kulturmiljöföreningar ska kunna tillerkännas klagorätt. Domstolen finner mot denna bakgrund att Samfundet S:t Erik, Svenska byggnadsvårdsföreningen och Föreningen Liljeholmsbadets vänner, med stöd av 13 kap. 8 § plan- och bygglagen och 42 § förvaltningslagen, har rätt att överklaga nämndens beslut att bevilja rivningslov. Länsstyrelsens beslut att avvisa nämnda föreningars överklaganden ska därför upphävas och målet återförvisas till länsstyrelsen för fortsatt handläggning.

DOMSLUT

Mark- och miljödomstolen upphäver länsstyrelsens beslut i den delen det avser avvisande av Samfundet S:t Eriks, Svenska byggnadsvårdsföreningens och Föreningen Liljeholmsbadets vänners överklaganden. Mark- och miljödomstolen återförvisar målet till länsstyrelsen för fortsatt handläggning av dessa föreningars överklaganden.

Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen

Stockholms kommun överklagade i Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen och yrkade att länsstyrelsens avvisningsbeslut skulle ­ fastställas.

Liljeholmsbadets vänner, Samfundet S:t Erik och Svenska byggnadsvårdsföreningen motsatte sig ändring av mark- och miljödomstolens dom.

Mark- och miljööverdomstolen (hovrättsråden Karin Wistrand, Petra Bergman, referent, och Margaretha Gistorp samt tf. hovrättsassessorn Simon Nesterud) anförde i beslut den 14 november 2022 följande.

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS SKÄL

Frågan om kulturmiljöorganisationer har klagorätt avseende beslut om rivningslov

Beslut enligt plan- och bygglagen får överklagas av den som beslutet angår, om det gått honom eller henne emot (se 13 kap. 8 § plan- och bygglagen och 42 § förvaltningslagen). Det finns därutöver särskilda bestämmelser i 13 kap. 12 och 13 § plan- och bygglagen som ger naturskydds- och miljöskyddsorganisationer rätt att överklaga beslut om detaljplan, bygglov och förhandsbesked under vissa förutsättningar. Dessa bestämmelser inskränker emellertid inte klagorätten enligt 13 kap. 8 § plan- och bygglagen och 42 § förvaltningslagen (se rättsfallet NJA 2020
s. 190 och jämför prop. 2020/21:174 s. 144–146).

Av fast praxis framgår att Århuskonventionen behöver beaktas vid tillämpningen av 13 kap. 8 § plan- och bygglagen och 42 § förvaltningslagen. Konventionens artikel 9.3 innebär att den allmänhet som uppfyller kriterierna i nationell rätt ska ha rätt att få handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning.

I praxis har miljöorganisationer, som uppfyller kraven i 16 kap. 13 § MB, fått klagorätt i fråga om bygglovsbeslut som aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till miljön och naturskyddet. Motsvarande organisationer med uppgift att tillvarata kulturmiljöintressen har också fått rätt att klaga på beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, om beslutet aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till kulturmiljön. Bestämmelser som rör kulturmiljön har enligt den svenska miljölagstiftningen därvid ansetts höra till miljörätten. Kulturmiljöorganisationer har också ansetts ha rätt att klaga på beslut om bygglov inom detaljplanelagt område under samma förutsättningar som en sådan organisation kan överklaga beslut om detaljplaner. (Se rättsfallen NJA 2020 s. 190, NJA 2020 s. 641 och MÖD 2020:46.)

Kommunen har anfört att det inte finns någon skyldighet att bevara ett byggnadsverk i svensk lagstiftning, vilket skulle medföra att ett rivningslov – till skillnad från bygglov och detaljplaner – inte omfattas av Århuskonventionen. Detta eftersom konventionen enbart syftar till att möjliggöra prövning av ett förfarande eller en åtgärd som direkt strider mot nationell rätt. Enligt Mark- och miljööverdomstolens mening följer det emellertid av 9 kap. 34 § 2 och 2 kap. 1 § plan- och bygglagen att beslutsmyndigheten har en skyldighet att beakta historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden vid bedömningen av en ansökan om rivningslov och väga dessa värden mot fastighetsägarens enskilda intressen. Om det allmänna intresset av att bevara en byggnad väger tyngre än den enskildes intresse av att få riva den, ska rivningslov inte ges. Att kommunen kan komma att bli ersättningsskyldig mot fastighetsägaren vid ett nekat rivningslov följer av lag och förändrar inte skyldigheten att beakta det allmänna bevarandeintresset vid prövningen.

Fastigheten med Liljeholmsbadet är markerad med grönt på Stadsmuseets kulturhistoriska klassificeringskarta, vilket betyder att fastigheten med bebyggelsen har bedömts som särskilt värdefull från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. Mot denna bakgrund och utifrån vad som i övrigt framkommit i målet om badets kulturhistoriska värden, bland annat genom de remissyttranden från Stadsmuseet och Skönhetsrådet som inhämtats vid beslutsmyndighetens handläggning av ärendet, gör Mark- och miljööverdomstolen bedömningen att beslutet om rivningslov aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till kulturmiljön. Beslutet omfattas därmed av artikel 9.3 i Århuskonventionen och en organisation som företräder sådana kulturmiljöintressen som aktualiseras i ärendet har som utgångspunkt klagorätt enligt 13 kap. 8 § plan- och bygglagen och 42 § förvaltningslagen.

Frågan om klagandena uppfyller kraven för klagorätt enligt 16 kap. 13 § MB

I 16 kap. 13 § MB anges förutsättningarna för att organisationer ska ha klagorätt. För klagorätt krävs att organisationen har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen och verkar under stabila former (jämför rättsfallen NJA 2012 s. 921 och NJA 2020 s. 845 samt HFD 2018 not 40, liksom Mark- och miljööverdomstolens beslut den 6 maj 2022 i mål nr M 1697-22).

Som mark- och miljödomstolen har konstaterat har Samfundet S:t Erik och Svenska byggnadsvårdsföreningen till huvudsakligt ändamål att tillvarata kulturmiljöintressen och uppfyller även i övrigt kriterierna i 16 kap. 13 § MB. Dessa föreningar har därför klagorätt i målet.

Av Liljeholmsbadets vänners stadgar framgår att föreningens målsättning är att verka för att Liljeholmsbadet ska finnas kvar och vara tillgängligt för allmänheten, att badets värden som unik badanläggning underhålls och förbättras, utveckla den genuina badkulturen samt informera och väcka opinion för Liljeholmsbadets bevarande. Enligt Mark- och miljööverdomstolen får detta visserligen anses ge uttryck för ett kulturmiljöintresse, men det är specifikt inriktat på Liljeholmsbadets bevarande och motsvarar inte fullt ut några sådana allmänna naturskydds- eller miljöskyddsintressen som avses i 16 kap. 13 § MB (jämför Mark- och miljööverdomstolens dom den 2 september 2022 i mål nr P 7406-21). Av det som Liljeholmsbadets vänner har anfört framgår att föreningen har verkat under ett antal år men inte drivit några andra frågor än sådana som rör just Liljeholmsbadets bevarande. Den omständigheten att för- eningen i målet huvudsakligen har argumenterat utifrån kulturhistoriska hänsyn förändrar inte bedömningen. Mark- och miljööverdomstolen anser därför, till skillnad från mark- och miljödomstolen, att Liljeholmsbadets vänner inte är en sådan organisation som har klagorätt enligt 16 kap. 13 § MB.

Sammanfattning

Kulturmiljöorganisationer har rätt att klaga på beslut att ge rivningslov, när beslutet aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till kulturmiljön. Samfundet S:t Erik och Svenska byggnadsvårdsföreningen har till huvudsakligt ändamål att tillvarata kulturmiljöintressen och verkar under stabila former. De uppfyller därmed kraven för klagorätt enligt 16 kap. 13 § MB. Däremot har Liljeholmsbadets vänner inte ett sådant huvudsakligt ändamål som är en förutsättning för klagorätt.

Mark- och miljödomstolens dom ska därför ändras på så sätt att länsstyrelsens beslut att avvisa Liljeholmsbadets vänners överklagande ska fastställas. I övrigt ska kommunens överklagande avslås. Detta innebär att mark- och miljödomstolens beslut om återförvisning till länsstyrelsen för fortsatt behandling av Samfundet S:t Eriks och Svenska byggnadsvårdsföreningens överklaganden ska stå fast.

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS BESLUT

1 Mark- och miljööverdomstolen fastställer, med ändring av mark- och miljödomstolens dom, länsstyrelsens beslut att avvisa Liljeholmsbadets vänners överklagande.

2 Mark- och miljööverdomstolen avslår överklagandet i övrigt. Mark- och miljödomstolens beslut om återförvisning till länsstyrelsen för fortsatt behandling av Samfundet S:t Eriks och Svenska byggnadsvårdsför­eningens överklaganden står därmed fast.

Högsta domstolen

Liljeholmsbadets vänner och Stockholms kommun överklagade Mark- och miljööverdomstolens beslut.

Liljeholmsbadets vänner yrkade att HD skulle upphäva Mark- och miljööverdomstolens beslut att fastställa länsstyrelsens beslut att avvisa föreningens överklagande.

Stockholms kommun yrkade att HD skulle fastställa länsstyrelsens beslut att avvisa Samfundet S:t Eriks och Svenska byggnadsvårdsför­eningens överklaganden.

Stockholms kommun motsatte sig att Mark- och miljööverdomstolens beslut ändrades beträffande Liljeholmsbadets vänner.

Samfundet S:t Erik och Svenska byggnadsvårdsföreningen motsatte sig att Mark- och miljööverdomstolens beslut ändrades.

Målet avgjordes efter föredragning.

Föredraganden, justitiesekreteraren Heléne Åberg Benalal, föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande beslut.

SKÄL

Punkterna 1–11 motsvarar i huvudsak punkterna 1–12 i HD:s skäl.

Århuskonventionen och dess betydelse för klagorätten

12 Århuskonventionen antogs inom ramen för FN:s ekonomiska kommission för Europa och trädde i kraft 2001. Konventionen ratificerades av Sverige 2005. EU är part till konventionen och dess innehåll utgör en integrerad del av unionsrätten.

13 Konventionens övergripande syfte är att bidra till skyddet av den rätt som var och en har att leva i en miljö som är förenlig med hans eller hennes hälsa och välbefinnande. Detta ska ske genom att konventionsstaterna garanterar rätt till information, rätt till deltagande i beslutsprocesser och rätt till rättslig prövning i miljöfrågor (artikel 1).

14 Kravet på tillgång till rättslig prövning regleras i artikel 9. Enligt artikel 9.2 är konventionens parter skyldiga att se till att den berörda allmänheten har rätt att få beslut om tillstånd till vissa angivna verksamheter prövade av domstol. Det gäller sådana större verksamheter som avses i bilaga 1 till konventionen och, i enlighet med nationell rätt, andra verksamheter som kan ha en betydande påverkan på miljön.

15 Enligt artikel 9.3 ska konventionen också se till att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt har möjlighet att få handlingar och underlåtenheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning.

16 Det finns ingen tydlig avgränsning när det gäller de beslut som omfattas av klagorätten enligt artikel 9.3. Artikeln är tillämplig på ett brett spektrum av handlingar och försummelser som strider mot nationell lagstiftning som relaterar till miljön i konventionens mening. Den lagstiftning som avses är inte begränsad till lagstiftning rörande rätten till sådan information och sådant deltagande som konventionen garanterar eller till lagstiftning som enligt sin rubrik behandlar miljöfrågor. Det avgörande är i stället om den bestämmelse som är aktuell på något sätt är relaterad till miljön. (Jfr bl.a. HFD 2014 ref. 8 och vägledningen, s. 198.)

17 Konventionsstaterna har enligt artikel 9.3 visserligen rätt att uppställa kriterier i nationell rätt som organisationer måste uppfylla för att de ska ha en rätt att överklaga, men det kan inte anses förenligt med grundtankarna bakom konventionen att närmast helt undanta miljöorganisationer eller andra medlemmar av allmänheten från att klaga på sådana beslut som omfattas av artikeln (jfr den vägledning[1] till konventionen som har utgetts av Århuskonventionens sekretariat, s. 198). Det måste också anses stå klart att konventionsstaterna inte har getts frihet att själva avgöra vilka beslut som ska vara överklagbara (jfr ”Bygglovet i Svartrå” NJA 2020 s. 190 p. 21).

18 Ett sätt att undvika att klagorätten blir för vidsträckt är att i nationell rätt uppställa krav på att en klagande ska påverkas eller ha ett intresse av beslutet för att vara klagoberättigad. För att bedöma om den nationella rätten uppfyller konventionens krav är det nödvändigt att beakta samtliga tillgängliga rättsmedel för såväl enskilda som miljöorganisationer. (Se efterlevnadskommitténs uttalanden bl.a. Belgien ACCC/C/2005/11 och Danmark i ACCC/C2006/18.)

19 HD har i rättsfallet ”Bygglovet i Svartå” NJA 2020
s. 190 uttalat sig om tolkningen av bestämmelserna om klagorätt i fråga om en miljöorganisations överklagande av ett beslut om bygglov. Prövningen avsåg i det fallet uppförande av en byggnad nära två naturreservat. HD konstaterade i avgörandet att de särskilda bestämmelserna i 13 kap. 12 och 13 §§ plan- och bygglagen inte uttömmande reglerar miljöorganisationers rätt
att klaga på beslut som berör miljön och naturskyddet. Utöver den rätt som följer av dessa bestämmelser ska 42 § förvaltningslagen i ljuset av Århuskonventionen ges en tolkning som innebär att miljöorganisationer har klagorätt i fråga om bygglovsbeslut som aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till miljön och naturskyddet. En naturskyddsförening bedömdes i det fallet ha rätt att överklaga bygglovsbeslutet med stöd av 13 kap. 8 § plan- och bygglagen och 42 § förvaltningslagen. (Se vidare ”Bygglovet i Svartrå” p. 21–29.)

20 HD har i rättsfallet ”Snäckan 8” NJA 2020 s. 641 uttalat sig om tolkningen av bestämmelserna om klagorätt i fråga om en organisation, som har till huvudsakligt ändamål att tillvarata kulturmiljöintressen, har rätt att överklaga ett beslut om antagande av detaljplan. Prövningen avsåg i det fallet beslut att anta en detaljplan för en fastighet. HD konstaterade i avgörandet att 42 § förvaltningslagen bör ges en tolkning som innebär att miljöorganisationer med uppgift att tillvarata kulturmiljöintressen, och som uppfyller kriterierna i 16 kap. 13 § MB, har klagorätt i fråga om beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, om beslutet aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till kulturmiljön. Bestämmelserna i 13 kap. 12 och 13 §§ plan- och bygglagen utesluter alltså inte att organisationer med uppgift att tillvarata kulturmiljöintressen kan ha rätt att överklaga beslut om detaljplan med stöd av 42 § förvaltningslagen. Organisationen bedömdes i det fallet ha klagorätt med stöd av 13 kap. 8 § plan- och bygglagen och 42 § förvaltningslagen. (Se vidare ”Snäckan 8” p. 16–20.)

Kulturmiljöhänsyn och rätten att överklaga rivningslov

21 Bestämmelser som rör skyddet för kulturmiljön får enligt den svenska miljölagstiftningen anses höra till miljörätten (jfr 1 kap. 1 § MB). Vid rivningslov ska kulturmiljöintressen beaktas (se särskilt 9 kap. 34 § 2 plan- och bygglagen). Vidare ska det vid frågor enligt plan- och bygglagen tas hänsyn till både allmänna och enskilda intressen, se 2 kap. 1 § plan- och bygglagen (jfr p. 7).

22 Det nu anförda innebär att 42 § förvaltningslagen ska ges en tolkning som innebär att organisationer, med uppgift att tillvarata kulturmiljöintressen, och som uppfyller kriterierna i 16 kap. 13 § MB, har klagorätt i fråga om beslut om rivningslov, om beslutet aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till kulturmiljön. (Jfr HFD 2018 ref. 10 II.)

23 Det får även anses förenligt med Århuskonventionen att i fråga om beslut om rivningslov uppställa krav på att en klagande ska påverkas eller ha ett intresse av beslutet när detta inte utesluter en möjlighet för organisationer, med uppgift att tillvarata kulturmiljöintressen, att angripa beslutet. Att en granne inte ska kunna grunda sin klagorätt enbart på åtgärdens inverkan på kulturmiljöintressen hänger samman med att rivningslovet inte påverkar grannens rättsliga ställning eller på annat sätt rör ett sådant intresse hos denne (jfr RÅ 1993 ref. 14).

Bedömningen i detta fall

24 Beslutet om att bevilja rivningslov avser en fastighet med Liljeholmsbadet som är markerad med grönt på Stadsmuseets kulturhistoriska klassificeringskarta, vilket betyder att fastigheten med bebyggelsen har bedömts som särskilt värdefull från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. Beslutet om rivningslov aktualiserar mot denna bakgrund hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till kulturmiljön.

25 Samfundet S:t Erik och Svenska byggnadsvårdsföreningen, som uppfyller kriterierna i 16 kap. 13 § MB, har till huvudsakligt ändamål att tillvarata kulturmiljöintressen och beslutet angår därför föreningarna. Dessa föreningar har därför klagorätt med stöd av 13 kap. 8 § plan- och bygglagen och 42 § förvaltningslagen.

26 Av Liljeholmsbadets vänners stadgar framgår att föreningen har som målsättning att verka för att Liljeholmsbadet ska finnas kvar och vara tillgängligt för allmänheten. Det har däremot inte framkommit att föreningen har till huvudsakligt ändamål att tillvarata kulturmiljöintressen på det sätt som krävs för att uppfylla kriterierna i 16 kap. 13 § MB. Liljeholmsbadets vänner har därför inte klagorätt i fråga om nämndens beslut om rivningslov.

27 HD avslår därför överklagandena av Mark- och miljööverdomstolens beslut.

HD:S AVGÖRANDE

HD avslår överklagandena.

HD (justitieråden Agneta Bäcklund, Stefan Johansson, referent, Petter Asp, Stefan Reimer och Margareta Brattström) meddelade den 17 november 2023 följande beslut.

SKÄL

Bakgrund

1 Stadsbyggnadsnämnden i Stockholms stad beslutade den 22 juni 2021 att bevilja rivningslov beträffande badhuset Liljeholmsbadet på fastigheten Södermalm X:X.

2 Liljeholmsbadet är beläget inom ett område som har pekats ut som riksintresse. Dessutom är fastigheten markerad med grönt på Stadsmuseets kulturhistoriska klassificeringskarta, vilket betyder att fastigheten med bebyggelse är särskilt värdefull från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt.

3 Stadsbyggnadsnämndens beslut överklagades av bland annat Liljeholmsbadets vänner, Samfundet S:t Erik och Svenska byggnadsvårdsföreningen. Länsstyrelsen avvisade överklagandena eftersom föreningarna inte ansågs ha klagorätt.

4 Mark- och miljödomstolen upphävde länsstyrelsens beslut i den del det avsåg avvisande av överklagandena från de tre föreningarna och återförvisade målet till länsstyrelsen för fortsatt handläggning.

5 Mark- och miljööverdomstolen har fastställt länsstyrelsens beslut att avvisa överklagandet från Liljeholmsbadets vänner, men avslagit överklagandet i övrigt.

6 Mark- och miljööverdomstolen har gjort bedömningen att beslutet om rivningslov omfattas av artikel 9.3 i Århuskonventionen[2].

Mot den bakgrunden har domstolen tolkat 42 § förvaltningslagen (2017:900) i ljuset av konventionens krav på tillgång till rättslig prövning i ­miljöfrågor.

7 Mark- och miljööverdomstolen har funnit att Samfundet S:t Erik och Svenska byggnadsvårdsföreningen uppfyller kraven i 16 kap. 13 § MB och att de har klagorätt. När det gäller Liljeholmsbadets vänner har domstolen däremot gjort bedömningen att föreningen inte uppfyller dessa krav och därför saknar klagorätt.

Vad målet gäller

8 Målet i HD gäller frågan om Liljeholmsbadets vänner, Samfundet S:t Erik och Svenska byggnadsvårdsföreningen har rätt att överklaga kommunens beslut om rivningslov.

Rivningslov

9 Inom områden med detaljplan krävs rivningslov för att riva en byggnad, om kommunen inte har bestämt annat i planen. Rivningslov ska ges för en åtgärd som avser en byggnad som inte omfattas av rivningsförbud i detaljplan eller områdesbestämmelser eller som inte bör bevaras på grund av byggnadens eller bebyggelsens historiska, kulturhistoriska, miljömässiga eller konstnärliga värde. Vid prövningen av rivningslov ska hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen. (Se 2 kap. 1 § samt 9 kap. 10 och 34 §§ plan- och bygglagen, 2010:900.)

10 Om rivningslov vägras och det medför en skada som är betydande i förhållande till värdet av den berörda delen av fastigheten har fastighetens ägare rätt till ersättning av kommunen. För det fall det vägrade rivningslovet innebär att användningen av fastigheten synnerligen försvåras är kommunen skyldig att på fastighetsägarens begäran lösa in fastigheten. (Se 14 kap. 7 och 13 §§ plan- och bygglagen.)

Organisationers rätt att överklaga ett rivningslov

11 Av hänvisningen i 13 kap. 8 § plan- och bygglagen följer att beslut om rivningslov får överklagas enligt 42 § förvaltningslagen. Det innebär att den som beslutet angår har klagorätt, om beslutet har gått honom eller henne emot.

12 Vid sidan av denna klagorätt finns i 13 kap. 12 och 13 §§ plan- och bygglagen särskilda regler som ger sådana miljöorganisationer som avses i 16 kap. 13 § MB en rätt att klaga på vissa beslut enligt lagen. Rivningslov omfattas inte av 13 kap. 12 och 13 §§, men paragraferna reglerar inte uttömmande miljöorganisationers rätt att klaga på beslut som berör miljön och naturskyddet. Utöver den rätt som följer av dessa paragrafer kan klagorätt följa av 42 § förvaltningslagen tolkad i ljuset av Århuskonventionen.

13 Enligt artikel 9.3 i konventionen ska varje ansluten stat se till att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt ska ha möjlighet att få handlingar och underlåtenheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning. Det finns ingen tydlig avgränsning när det gäller de beslut som omfattas av klagorätten och den är inte begränsad till lagstiftning som enligt sin rubrik behandlar miljöfrågor. Det avgörande är i stället om den bestämmelse som är aktuell på något sätt är relaterad till miljön. (Jfr ”Bygglovet i Svartrå” NJA 2020 s. 190 p. 22.)

14 HD har konstaterat att kulturmiljön hör till miljörätten och att 42 § förvaltningslagen bör ges en tolkning som innebär att organisationer med uppgift att tillvarata kulturmiljöintressen, och som uppfyller kriterierna i 16 kap. 13 § MB, har klagorätt i fråga om beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, om beslutet aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till kulturmiljön (se ”Snäckan 8” NJA 2020 s. 641 p. 19). Vidare har det ansetts att sådana organisationer även har rätt att överklaga beslut om bygglov inom detaljplanelagt område under förutsättning att beslutet aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till kulturmiljön (MÖD 2020:46).

15 Vid beslut om rivningslov ska det göras en avvägning mellan enskilda och allmänna intressen. När avvägningen görs ska det beaktas om byggnaden bör bevaras på grund av dess eller bebyggelsens historiska, kulturhistoriska, miljömässiga eller konstnärliga värde. (Se p. 9.)

16 Detta innebär att det vid beslut om rivningslov, liksom vid detaljplanebeslut och beslut om bygglov, kan bli aktuellt att beakta hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till kulturmiljön.

17 Vad nu sagts medför att 42 § förvaltningslagen bör ges en tolkning som innebär att organisationer med uppgift att tillvarata kulturmiljöintressen och som uppfyller kriterierna i 16 kap. 13 § MB, har klagorätt i fråga om beslut om rivningslov, om beslutet aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till kulturmiljön.

18 Talerätten för miljöorganisationer enligt 16 kap. 13 § vilar på tanken att de företräder allmänhetens engagemang i miljöfrågor. Genom rätten att överklaga tas detta engagemang till vara och miljöorganisationerna får möjlighet att bevaka de allmänna intressena av skydd för natur och miljö. Natur- eller miljöskyddsintresset ska därför vara det huvudsakliga skälet till att organisationen existerar. Vidare ska den ha verkat för de angivna intressena och ha ett tillräckligt stöd från allmänheten. Det är organisationen som ska visa att den uppfyller kriterierna och det kan då vara av betydelse vad som anges i organisationens stadgar och verksamhetsberättelser samt vad som i övrigt framkommer om organisationens verksamhet. (Se prop. 2009/10:184 s. 66 ff. och 76, jfr även ”Taggen Vindpark” NJA 2012 s. 921 p. 13–15 och ”Kommittén Rädda Västerdalälven” NJA 2020 s. 845 p. 9–16.)

19 Mot denna bakgrund finns det inget som hindrar att en organisation som är inriktad på att företräda allmänhetens engagemang i endast en viss miljöfråga, t.ex. bevarandet av en särskild byggnad med ett högt kulturmiljövärde, har klagorätt. Vad som är avgörande för bedömningen är om organisationen bevakar det allmänna intresset av skydd för natur och miljö samt att det är organisationens miljöskyddande verksamhet som har allmänhetens stöd (jfr ”Kommittén Rädda Västerdalälven” p. 13).

Bedömningen i detta fall

20 Fastigheten där Liljeholmsbadet är beläget ligger inom ett område som har pekats ut som riksintresse. Dessutom är fastigheten markerad med grönt på Stadsmuseets kulturhistoriska klassificeringskarta, vilket betyder att fastigheten med bebyggelse är utpekad som särskilt värdefull från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. Med hänsyn härtill och till vad som i övrigt har framkommit står det klart att beslutet om rivningslov aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till kulturmiljön.

21 Samfundet S:t Erik och Svenska byggnadsvårdsföreningen, som båda har till huvudsakligt ändamål att tillvarata kulturmiljöintressen, uppfyller kriterierna i 16 kap. 13 § miljöbalken. Beslutet angår därmed föreningarna och de har därför klagorätt med stöd av 13 kap. 8 § plan- och bygglagen och 42 § förvaltningslagen. Stockholms kommuns överklagande ska alltså avslås.

22 När det gäller Liljeholmsbadets vänner framgår sammanfattningsvis följande. Föreningen bildades 1992. Av stadgarna framgår att den har som målsättning att Liljeholmsbadet ska finnas kvar vid Hornstull och vara tillgängligt för allmänheten. Föreningen vill att badhusets värden som unik anläggning underhålls och förbättras samt att den genuina badkulturen utvecklas. Av stadgarna framgår vidare att föreningen vill informera och väcka opinion för badets bevarande. Enligt verksamhetsberättelsen för 2021 har föreningen över 500 medlemmar och den har vid olika tillfällen gjort egna utredningar och bildat opinion via namninsamlingar, demonstrationer, tidningsartiklar, opinionsmöten och uppvaktning av politiker.

23 Mot denna bakgrund får Liljeholmsbadets vänner anses ha visat att det är det allmänna kulturmiljöintresset att bevara Liljeholmsbadet som är det huvudsakliga skälet till att föreningen existerar, att den under drygt trettio år aktivt har verkat för detta intresse och att den har allmänhetens stöd.

24 Slutsatsen är att Liljeholmsbadets vänner har till huvudsakligt ändamål att tillvarata kulturmiljöintressen och uppfyller kriterierna i 16 kap. 13 § MB. Beslutet angår därmed föreningen och den har rätt att överklaga beslutet om rivningslov. Mark- och miljööverdomstolens beslut att avvisa föreningens överklagande ska därför upphävas.

25 HD upphäver alltså Mark- och miljööverdomstolens beslut att avvisa överklagandet från Liljeholmsbadets vänner och återförvisar målet i den delen till länsstyrelsen för fortsatt behandling.

26 Det innebär att länsstyrelsen har att pröva överklagandena från Samfundet S:t Erik, Svenska byggnadsvårdsföreningen och Liljeholmsbadets vänner.

HD:S AVGÖRANDE

HD avslår överklagandet från Stockholms kommun.

HD upphäver Mark- och miljööverdomstolens beslut att avvisa Liljeholmsbadets vänners överklagande och återförvisar målet i den delen till länsstyrelsen för fortsatt behandling.

II

Kommunstyrelsen i Tierps kommun beslutade den 16 april 2021 att bevilja L.B. och R.-M.B. rivningslov för rivning av befintligt kokhus och bygglov för nybyggnad av fritidshus på fastigheten Hållen X:X.

Kommunstyrelsens beslut om rivningslov överklagades av E.H. och M.L., ägare till var sin grannfastighet. Beslutet om bygglov överklagades av bl.a. E.H. och M.L. Länsstyrelsen i Uppsala län beslutade att upphäva kommunstyrelsens beslut helt. I skälen för beslutet angavs att kokhuset borde bevaras på grund av byggnadens kulturhistoriska värde varför det saknades förutsättningar för att ge rivningslov enligt 9 kap. 34 § plan- och bygglagen. Eftersom rivningslovet var en förutsättning för bygglov skulle det överklagade beslutet upphävas helt.

Nacka tingsrätt, mark- och miljödomstolen

L.B. och R.-M.B. överklagade i Nacka tingsrätt, mark- och miljödomstolen, och yrkade att mark- och miljödomstolen i första hand skulle fastställa kommunstyrelsens beslut att bevilja rivningslov samt bevilja bygglov för nybyggnad av fritidshus på fastigheten Hållen X:X och i andra hand skulle återförvisa målet till länsstyrelsen för förnyad prövning beträffande frågan om beviljande av bygglov.

E.H. motsatte sig ändring av länsstyrelsens beslut.

Mark- och miljödomstolen (tingsfiskalen Oskar Lindbom och tekniska rådet Johan Andrade Hagland) anförde i dom den 24 februari 2022 följande.

DOMSKÄL

Utgångspunkter för bedömningen

Rätten att överklaga beslut om rivningslov och bygglov är begränsad. För att som granne få överklaga ett rivningslov som inte strider mot en detaljplan krävs det att den som klagar är särskilt berörd av den beslutade åtgärden. Enbart allmänna intressen kan inte grunda en rätt att överklaga (se RÅ 1993 ref 14). För att få överklaga ett beviljat bygglov krävs det i allmänhet antingen att klagandens fastighet gränsar direkt mot prövningsfastigheten, eller att klaganden på något annat sätt kan anses särskilt berörd av den beslutade åtgärden (se t.ex. NJA 2017 s. 3).

Det framgår inte uttryckligen av länsstyrelsens beslut att den har prövat rätten att överklaga kommunstyrelsens beslut. Länsstyrelsens beslut får anses innebära att den har bedömt att samtliga klaganden där hade rätt att överklaga beslutet.

Eftersom det är en förutsättning för länsstyrelsens beslut att de som överklagade hade rätt till det prövar domstolen inledningsvis den frågan.

Rätten att överklaga beslutet om rivningslov

Vad E.H. och M.L.har anfört om kulturmiljön utgör allmänna intressen, som inte kan läggas till grund för deras klagorätt. Vad de har anfört om påverkan på värdet på deras fastigheter utgör inte sådana omständigheter som innebär att de är särskilt berörda av rivningslovet. Det har inte heller i övrigt framkommit några sådana omständigheter. De har därför inte haft rätt att överklaga beslutet om rivningslov och länsstyrelsen borde ha avvisat deras överklaganden.

Rätten att överklaga beslutet om bygglov

E.H. och M.L. äger fastigheter som angränsar till Hållen X:X och de har därför haft rätt att överklaga beslutet om bygglov.

Prövning av bygglovet

Eftersom länsstyrelsen borde ha avvisat E.H:s och M.L:s överklaganden av beslutet om rivningslov saknades det förutsättningar för länsstyrelsen att upphäva det beslutet. Kommunstyrelsens beslut ska därför fastställas.

Länsstyrelsen har i det överklagade beslutet anfört att eftersom rivningslovet är en förutsättning för att bygglov ska ges, ska kommunstyrelsens beslut upphävas i sin helhet. Eftersom domstolen nu fastställer beslutet om rivningslov finns det skäl att pröva om det finns förutsättningar för bygglov. Det ankommer i första hand på länsstyrelsen att pröva E.H:s och M.L:s överklaganden såvitt avser bygglovet.

DOMSLUT

Mark- och miljödomstolen avvisar E.H:s och M.L:s överklaganden till länsstyrelsen av kommunstyrelsen i Tierps kommuns beslut den 16 april 2021, – – – i den del de avser rivningslov.

Mark- och miljödomstolen undanröjer Länsstyrelsen i Uppsala läns beslut.

Mark- och miljödomstolen fastställer kommunstyrelsens i Tierps kommuns beslut den 16 april 2021 – – – att ge rivningslov för rivning av befintligt kokhus.

Mark- och miljödomstolen återförvisar målet till Länsstyrelsen i Uppsala län för förnyad prövning av frågan om bygglov.

Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen

E.H. och M.L. överklagade i Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen. De yrkade att Mark- och miljööverdomstolen skulle undanröja mark- och miljödomstolens avvisningsbeslut och återförvisa målet till mark- och miljödomstolen för fortsatt handläggning. E.H. yrkade i andra hand att ärendet skulle återförvisas till kommunstyrelsen i Tierps kommun för ny prövning.

Kommunstyrelsen i Tierps kommun, L.B. och R.-M.B. motsatte sig ändring av mark- och miljödomstolens beslut.

Mark- och miljööverdomstolen (hovrättsråden Liselotte Rågmark, Henrik Jonsson och Katarina Welin, referent) anförde i beslut den 16 mars 2023 följande.

SKÄLEN FÖR MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS BESLUT

Målet i Mark- och miljööverdomstolen rör frågan om klagandena, som äger fastigheter som angränsar till fastigheten Hållen X:X i Tierps kommun, har rätt att överklaga beslutet om rivningslov. – – –

En förutsättning för att någon ska få överklaga ett beslut eller en dom är att denne har klagorätt. Av 13 kap. 8 § plan- och bygglagen och 42 § förvaltningslagen följer att beslut om bl.a. rivningslov får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot. Som villkor för klagorätten brukar uppställas ett krav på att beslutet antingen ska påverka den enskildes rättsställning eller annars beröra ett sådant intresse hos den enskilde som på något sätt erkänts av rättsordningen.

I rättsfallet RÅ 1993 ref. 14 uttalade Regeringsrätten bl.a. följande om möjligheten att överklaga ett beslut om rivningslov. Av förarbetena till bestämmelserna om rivningslov framgår att syftet med rivningsreglerna är att de ska kunna fungera som ett komplement till byggnadsminnesförklaring enligt byggnadsminneslagen och ge kommunerna vidgade möjligheter att bevara bebyggelse. Bestämmelserna om rivningslov får mot den bakgrunden ses som en möjlighet att låta de allmänna intressena av att bevara kulturhistoriskt eller miljömässigt värdefull bebyggelse väga tyngre än fastighetsägarens intresse av att använda fastigheten. Det är således kommunen som vid lovgivningen bevakar de allmänna intressena. Varken i plan- och bygglagen eller dess förarbeten finns något uttalat skyddssyfte vad gäller grannar, vilket skulle kunna ge dessa rätt att överklaga.

Ägare till fastigheter som angränsar till den fastighet som den lovsökta åtgärden avser, har mot bakgrund av nämnda rättsfall inte ansetts berörda av frågan om huruvida en byggnad ska bevaras av kulturhistoriska skäl. De har därmed som utgångspunkt inte ansetts ha rätt att klaga på ett beslut att ge rivningslov.

Av fast praxis framgår att även Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonventionen) behöver beaktas vid tillämpningen av 13 kap. 8 § plan- och bygglagen och 42 § förvaltningslagen (se t.ex. NJA 2020 s. 190). I konventionens artikel 9.3 anges att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt ska ha möjlighet att få handlingar och underlåtenheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning. Mark- och miljööverdomstolen har bedömt att ett beslut om rivningslov kan vara ett sådant handlande som omfattas av artikel 9.3, förutsatt att beslutet aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till kulturmiljön (se Mark- och miljööverdomstolens beslut den 14 november 2022 i mål nr P 992-22). I det målet ansågs en miljöorganisation, som uppfyllde kraven i 13 kap. 16 § MB och som hade till huvudsakligt syfte att tillvarata kulturmiljöintressen, ha rätt att överklaga rivningslovet.

Mark- och miljööverdomstolen konstaterar att klagandena i nu aktuellt mål har anfört omständigheter som tar sikte på huruvida byggnaden (kokhuset) bör bevaras på grund av dess kulturhistoriska värde och att kommunstyrelsens beslut innehåller överväganden i denna fråga. Beslutet aktualiserar därmed sådana hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till kulturmiljön. Eftersom rivningslovet således omfattas av artikel 9.3 i konventionen bedömer Mark- och miljööverdomstolen att 13 kap. 8 § plan- och bygglagen ska tolkas på ett sätt som stämmer överens med konventionen så att tillgången till effektiva rättsmedel för allmänheten säkerställs (se The Aarhus Convention: An Implementation Guide, 2 uppl., 2014, s. 198).

Århuskonventionens efterlevnadskommitté har uttalat att artikel 9.3 tillåter de anslutna staterna att begränsa allmänhetens möjligheter att få prövat sådana handlingar och underlåtenheter som omfattas av artikeln, så länge begränsningarna inte utesluter alla eller nästan alla miljöorganisationer eller andra medlemmar av allmänheten från att klaga. Ett sätt att undvika att klagorätten blir alltför vidsträckt kan, enligt kommittén, vara att i nationell rätt uppställa krav på att en klagande ska påverkas eller ha ett intresse av beslutet för att vara klagoberättigad. För att bedöma om den nationella rätten uppfyller konventionens krav har kommittén fastslagit att det är nödvändigt att beakta samtliga tillgängliga rättsmedel för såväl enskilda som miljöorganisationer. (Se efterlevnadskommitténs uttalanden bl.a. rörande Belgien i ACCC/C/2005/11 och Danmark i ACCC/C/2006/18.)

Det är alltså förenligt med Århuskonventionen att – såsom i svensk rätt – ställa krav på att ett beslut om rivningslov ska angå den enskilde för att denne ska ha rätt att överklaga, så länge detta inte utesluter en möjlighet att angripa beslutet. Enligt Mark- och miljööverdomstolen innebär varken den svenska lagstiftningen eller den praxis som utvecklats att sådana hinder uppställs. Att en granne inte ansetts kunna grunda sin klagorätt enbart på åtgärdens inverkan på t.ex. kulturhistoriska intressen, hänger samman med att rivningslovet inte påverkar grannens rättsställning eller annars kan anses beröra ett sådant intresse hos denne. I de fallen kan dock rivningslovet under vissa förutsättningar angripas av en kulturmiljöorganisation som har till ändamål att tillvarata kulturmiljöintressen (se Mark- och miljööverdomstolens beslut den 14 november 2022 i mål nr P 992-22).

Vad klagandena har anfört beträffande rivningslovets inverkan på kulturmiljön inom området är alltså ett sådant allmänt intresse som inte kan anses beröra deras enskilda intressen. Inte heller vad som har anförts om att en sådan påverkan på kulturmiljön skulle sänka marknadsvärdet på deras fastigheter leder till någon annan bedömning. Här kan det framhållas att åtgärden är planenlig i det att byggnaden inte omfattas av detaljplanens bestämmelse om rivningsförbud (jfr prop. 2014/15:122 s. 56). Det har inte heller visats att rivningslovet på någon annan grund angår klagandena på sådant sätt att de ska anses ha rätt att överklaga. Deras överklaganden ska därför avslås.

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS BESLUT

Mark- och miljööverdomstolen avslår överklagandena.

Tekniska rådet Johan Hjalmarsson var skiljaktig och anförde följande.

Enligt min mening är det inte förenligt med Århuskonventionen att rå­grannar enligt svensk praxis inte anses vara berörda av beslut om rivningslov och att de således inte har rätt att överklaga sådana beslut, även om lovet avser rivning av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Till skillnad från majoriteten anser jag således att beslutet om rivningslov angår E.H. och M.L. och att beslutet har gått dem emot, på så sätt att de har rätt att klaga på detta. Enligt min mening borde mark- och miljödomstolens avvisningsbeslut därför undanröjas och målet återförvisas dit för fortsatt handläggning.

I allt väsentligt är jag ense med de skäl som majoriteten anför, även om jag har kommit till en annan slutsats i frågan om det är förenligt med Århuskonventionen att inte heller rågrannar har rätt att angripa rivningslov som avser kulturhistoriskt värdefull bebyggelse.

Utgångspunkten i artikel 9.3 är att en vid krets av personer som utgångspunkt ska ha rätt att få handlingar och underlåtenheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning. Denna krets får begränsas så att den endast omfattar den del av allmänheten som uppfyller eventuella kriterier i den nationella rätten (”in its national law”). Som majoriteten framhåller har efterlevnadskommittén uttalat att sådana begränsningar inte får göras så omfattande att de utesluter alla eller nästan alla miljöorganisationer eller andra medlemmar av allmänheten från att klaga på beslutet.

Sverige är part till Århuskonventionen sedan 2005. Regeringsrättens avgörande
RÅ 1993 ref. 14, som är grunden till uppfattningen att rågrannar m.fl. inte anses vara berörda av rivningslov även om beslutet avser rivning av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, tillkom således vid en tidpunkt när Sverige ännu inte hade anslutit sig till konventionen. I sitt avgörande kan Regeringsrätten alltså inte ha beaktat de krav som numera följer av konventionen.

I skälen till konventionen uppmärksammas bl.a. att var och en har en skyldighet att, både ensam och tillsammans med andra, skydda och förbättra miljön för nuvarande och kommande generationer. Av skälen framgår vidare att parterna till konventionen erkänner den viktiga roll som bl.a. enskilda medborgare kan spela på miljöskyddsområdet. Dessutom anges att parterna är angelägna om att allmänheten bör ha tillgång till effektiva rättsliga mekanismer så att deras berättigade intressen skyddas och lagen följs. Århuskonventionen tar således sikte på att även enskilda kan anses ha ett intresse av beslut som aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till miljön i vid bemärkelse.

Enligt min uppfattning kan även enskilda ha ett berättigat intresse av att byggnader och bebyggelsemiljöer som är särskilt värdefulla från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt bevaras. Utöver att även enskilda personer kan vilja värna allmänna intressen, i linje med de tankar som ligger till grund för konventionen, är köp av fast egendom i kulturhistoriskt värdefulla miljöer ofta förenat med höga kostnader för den enskilde. Rivning av bebyggelse som är kulturhistoriskt värdefull kan därmed påverka värdet av den enskildes egendom. Även enskilda kan således ha ett beaktansvärt intresse av att byggnadsnämnden följer bestämmelserna som reglerar när rivningslov ska ges (9 kap. 34 § plan- och bygglagen).

Den i praxis rådande uppfattningen att beslut om rivningslov inte anses angå grannarna medför att andra medlemmar av allmänheten än kulturmiljöorganisationer utesluts från att klaga på sådana beslut. Detta är enligt min mening svårt att förena med efterlevnadskommitténs uttalanden eftersom antalet kulturmiljöorganisationer, som har till ändamål att tillvarata kulturmiljöintressen och som därigenom skulle kunna angripa ett felaktigt beslut om rivningslov, är begränsat. Trots att rivningslov inte ska ges i fråga om byggnader som bör bevaras på grund av byggnadens eller bebyggelsens historiska, kulturhistoriska, miljömässiga eller konstnärliga värde (se 9 kap. 34 § p. 2 plan- och bygglagen), leder praxis till att en byggnadsnämnd i princip kan ge rivningslov i strid med plan- och bygglagen – eftersom det i praktiken sällan finns någon som har möjlighet att angripa ett felaktigt beslut.

HD har framhållit att det, vid en tolkning av bestämmelserna om överklaganderätt i ljuset av Århuskonventionens krav och målsättningar, saknas anledning att vara så restriktiv och uppställa sådana krav på säkerhet angående konventionens innebörd, att Sverige riskerar att bryta mot konventionen (se NJA 2020 s. 190 p. 28 och 29). Enligt HD ska 42 § förvaltningslagen därför tolkas på ett sätt som innebär att miljöorganisationer har klagorätt i fråga om bygglovsbeslut som aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till miljön och naturskyddet.

I linje med HD:s resonemang anser jag att det finns skäl att tolka 42 § förvaltningslagen på så sätt att rågrannar har rätt att få handlingar och underlåtenheter i fråga om beslut om rivningslov, i de fall beslutet avser rivning av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, prövade av domstol eller i administrativ ordning, eftersom en motsatt tolkning skulle kunna leda till att Sverige riskerar att bryta mot konventionen. Att förvaltningslagen bör tolkas så understryks enligt min uppfattning även av att regeringen synes öppna för att grannar i vissa fall skulle kunna ha rätt att överklaga ett beslut om rivningslov (jfr prop. 2014/15:122 s. 56). Hade lagstiftaren velat begränsa rätten att överklaga rivningsbeslut på det långtgående sätt som praxis ger uttryck för, borde detta lämpligen ha kommit till uttryck i en bestämmelse i plan- och bygglagen.

Sammanfattningsvis anser jag att nuvarande praxis innebär att möjligheten till rättslig prövning av beslut om rivningslov, i de fall beslutet avser rivning av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, har begränsats på ett sätt som inte är förenligt med Århuskonventionen. Mark- och miljööverdomstolens dom borde därför gett uttryck för detta synsätt.

Högsta domstolen

E.H. och M.L. överklagade och yrkade att HD skulle undanröja avvisningsbesluten och återförvisa målet till Mark- och miljödomstolen för fortsatt handläggning.

Tierps kommun samt L.B. och R.-M.B. motsatte sig att Mark- och miljööverdomstolens beslut ändrades.

Målet avgjordes efter föredragning.

Föredraganden (samma som i målet under I) föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande beslut.

skäl

Punkterna 1–10 motsvarar i huvudsak punkterna 1–8 i HD:s skäl.

Punkterna 11–22 med rubriker överensstämmer med punkterna 12–23 med rubriker i betänkandet under I.

Bedömningen i detta fall

23 Beslutet om att bevilja rivningslov avser en fastighet med kokhus. E.H. och M.L. har anfört omständigheter som tar sikte på huruvida byggnaden bör bevaras på grund av dess inverkan på kulturmiljön och kommunstyrelsens beslut innehåller överväganden i denna fråga. Beslutet om rivningslov aktualiserar mot denna bakgrund hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till kulturmiljön.

24 Vad E.H. och M.L. har anfört beträffande rivningslovets inverkan på kulturmiljön inom området är dock ett sådant allmänt intresse som inte kan anses beröra deras enskilda intressen. De omständigheter som de har hänvisat till innebär därför inte att beslutet om rivningslov angår dem i den mening som avses i 42 § förvaltningslagen. E.H. och M.L. har därför inte klagorätt i fråga om kommunstyrelsens beslut om rivningslov.

25 HD avslår därför överklagandena av Mark- och miljööverdomstolens beslut.

HD:S AVGÖRANDE

Se HD:s beslut.

HD (samma ledamöter som i målet under I) meddelade den 17 november 2023 följande beslut.

SKÄL

Bakgrund

1 Kommunstyrelsen i Tierps kommun beviljade den 16 april 2021 L.B och R.-M.B. dels rivningslov för rivning av ett befintligt kokhus, dels bygglov för nybyggnad av ett fritidshus på fastigheten Hållen X:X.

2 Beslutet överklagades till länsstyrelsen av bland annat E.H. och M.L., som är ägare till var sin fastighet som gränsar till Hållen X:X. Länsstyrelsen upphävde beslutet. Som skäl anfördes att kokhuset borde bevaras på grund av byggnadens kulturhistoriska värde och att det därför saknades förutsättningar att ge rivningslov. Därmed saknades också förutsättningar för att bevilja bygglov.

3 Efter att beslutet överklagats avvisade Mark- och miljödomstolen E.H:s och M.L:s talan i länsstyrelsen i den del deras respektive talan avsåg rivningslov, eftersom de inte ansågs ha klagorätt. Domstolen undanröjde länsstyrelsens beslut, fastställde kommunstyrelsens beslut att ge rivningslov och återförvisade målet till länsstyrelsen för förnyad prövning av frågan om bygglov.

4 Mark- och miljööverdomstolen har avslagit E.H:s och M.L:s överklaganden.

Vad målet gäller

5 Målet i HD gäller frågan om klagandena, som var och en äger en fastighet som gränsar till fastigheten Hållen X:X i Tierps kommun, har rätt att överklaga kommunens beslut om rivningslov.

Rivningslov

Punkterna 6 och 7 överensstämmer med punkterna 9 och 10 i målet under I.

Vem som har rätt att överklaga ett rivningslov

Punkten 8 överensstämmer med punkten 11 i målet under I.

9 Det har i rättspraxis uttalats att det är kommunen som bevakar frågan om de allmänna intressena av att bevara kulturhistoriskt eller miljömässigt värdefull bebyggelse bör väga tyngre än fastighetsägarens intresse av att använda fastigheten på det mest rationella sättet. I plan- och bygglagen eller dess förarbeten finns det inte heller något uttalat skyddssyfte som vid rivningslov skulle kunna ge grannar klagorätt enligt 42 § förvaltningslagen med hänvisning till kulturmiljöintresset. (Jfr RÅ 1993 ref. 14 och prop. 2014/15:122 s. 55 f.)

10 Enligt artikel 9.3 i Århuskonventionen ska varje ansluten stat se till att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt ska ha möjlighet att få handlingar och underlåtenheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning. Det finns ingen tydlig avgränsning när det gäller de beslut som omfattas av klagorätten och den är inte begränsad till lagstiftning som enligt sin rubrik behandlar miljöfrågor. Det avgörande är i stället om den bestämmelse som är aktuell på något sätt är relaterad till miljön. (Jfr ”Bygglovet i Svartrå” NJA 2020 s. 190 p. 22.)

Punkten 11 överensstämmer med punkten 14 i målet under I.

12 Vid beslut om rivningslov ska det göras en avvägning mellan enskilda och allmänna intressen. När avvägningen görs ska det beaktas om byggnaden bör bevaras på grund av dess eller bebyggelsens historiska, kulturhistoriska, miljömässiga eller konstnärliga värde. (Se p. 6.)

Punkterna 13 och 14 överensstämmer med punkterna 16 och 17 i målet under I.

15 Frågan är om 42 § förvaltningslagen – tolkad i ljuset av Århuskonventionens krav och målsättningar – innebär att även grannar till en fastighet under motsvarande förutsättningar ska ha klagorätt i fråga om ett beslut om rivningslov.

16 Konventionsstaterna har enligt artikel 9.3 rätt att ställa upp kriterier i nationell rätt när det gäller att den berörda allmänheten ska ha ett tillräckligt intresse för att få överklaga. Det är då tillåtet att ställa upp ett krav på att den som ska få överklaga måste ha ett konkret, tydligt och individuellt intresse; detta under förutsättning att de nationella reglerna inte närmast helt undantar miljöorganisationer eller andra medlemmar av allmänheten från att klaga på sådana beslut som omfattas av artikeln. (Jfr den vägledning[3] till konventionen som har utgetts av Århuskonventionens sekretariat, s. 198, efterlevnadskommitténs uttalanden avseende Belgien i ACCC/C/2005/11 och Danmark i ACCC/C2006/18 samt ”Bygglovet i Svartrå” p. 21.)

17 Som framgår av punkten 13 kan ett beslut om rivningslov, om det aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till kulturmiljön, överklagas av sådana organisationer som har till uppgift att ta tillvara kulturmiljöintressen. Härigenom garanteras att allmänhetens engagemang i kulturmiljöfrågor får genomslag. Mot denna bakgrund får det anses vara förenligt med Århuskonventionen att – såsom i svensk rätt – ställa upp ett krav på att ett beslut om rivningslov ska angå den enskilde för att han eller hon ska rätt att överklaga. En granne kan således inte grunda sin klagorätt enbart på att ett beslut om rivningslov aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till kulturmiljön eftersom det är ett allmänt intresse.

Bedömningen i detta fall

18 Beslutet om att bevilja rivningslov avser ett kokhus som grannarna E.H. och M.L. anser bör bevaras på grund av dess kulturhistoriska värde. De har vidare anfört att en rivning angår dem i egenskap av fastighets­ägare på så sätt att marknadsvärdet på deras fastigheter påverkas.

19 Vad E.H. och M.L. har anfört beträffande rivningslovets inverkan på kulturmiljön hänför sig till ett sådant allmänt intresse som inte kan anses beröra dem i egenskap av ägare till en grannfastighet. Inte heller vad som i övrigt anförts leder till att de har rätt att överklaga beslutet.

20 Överklagandena ska alltså avslås.

HD:S AVGÖRANDE

HD avslår överklagandena.

[1] United Nations Economic Commission for Europe, The Aarhus Convention, An Implementation Guide, 2 uppl., 2014

[2] Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, Århus den 25 juni 1998. Se SÖ 2005:28.

[3] . United Nations Economic Commission for Europe, The Aarhus Convention, An Implementation Guide, 2 uppl., 2014.